Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
1.1. Энергетическая политика как сфера государственной деятельности 15
1.2. Модели государственной энергетической политики в современном мире 42
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
2.1. Государственная энергетическая политика России в контексте постсоветских реформ: основные этапы и особенности развития 68
2.2. Современная модель государственной энергетической политики России и перспективы реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» 104
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 136
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 149
ПРИЛОЖЕНИЯ 168
- Энергетическая политика как сфера государственной деятельности
- Модели государственной энергетической политики в современном мире
- Государственная энергетическая политика России в контексте постсоветских реформ: основные этапы и особенности развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Как показывает опыт, сегодня энергетика играет ключевую роль в ресурсном обеспечении экономического развития и повышении конкурентоспособности экономики любого государства. Таким образом, и мировые политические процессы существенно обусловлены взаимоотношениями в мировом энергетическом сообществе. В этом смысле Россия, на долю которой приходится, по разным оценкам, от 6 до 12 % запасов нефти, более четверти мировых разведанных запасов газа, а также значительный потенциал угольной отрасли, является обладателем мощного инструмента политического позиционирования в современном мире. Однако, обладая уникальными ресурсными возможностями как для решения глобальных энергетических проблем в современном мире, так и своих национальных интересов, наше государство должно постоянно следить за динамикой этих деловых коммуникаций, осуществлять анализ приоритетов государственной энергетической политики, оптимизировать влияние факторов, способствующих укреплению её роли на мировых энергетическом и политическом рынках.
Применительно к России важность энергетического сектора обусловлена еще и тем, что политические стратегии на этом направлении исторически закрепили за ним роль своеобразного «локомотива» экономики, во многом определяющим эффективность развития страны в целом и её влияния в мире. Это предопределяет важность разработки теоретически обоснованных, долгосрочно ориентированных программ государственной энергетической политики, их соотнесение с другими целями экономических стратегий.
Особую актуальность избранной теме исследования придает и тот факт, что за прошедшие десятилетия в России в результате серьезных трансформаций политической системы существенно изменилось содержание энергетической политики государства, на которое повлиял ряд политических решений, международные условия, а также другие обстоятельства.
Оценка роли энергетики в политическом процессе, рассмотрение особенностей государственной энергетической политики с начала 1990-х гг. до 2009 г. имеет не только научное, но и существенное прикладное значение. Анализ эволюции государственной энергетической политики на протяжении указанного периода позволяет не только раскрыть ход масштабных постсоветских трансформаций 1990-х гг., но и обозначить прогнозные варианты развития ситуации в энергетическом секторе отечественной экономики, оценить эффективность избранной государством политики в этой сфере. Кроме того, через призму энергетической политики можно видеть увидеть общие особенности разработки стратегий в экономической области жизни общества, выявить особенности взаимоотношений государства с бизнес-сообществом. Такая постановка проблемы даст возможность увидеть и геополитический потенциал государственной политики России в целом, уточнить прогнозные варианты её развития на среднесрочную перспективу.
Особая грань проблемы связана и с отражением особенностей управленческих схем и механизмов в сфере разработки энергетической политики, необходимости уточнения их современных возможностей в реализации стратегии устойчивого развития, проведении приватизации, структурных реформ и т.п.
Помимо необходимости изучения современных механизмов и процессов формирования энергетической политики, следует сказать и о том, что при наличии многочисленных исследований этих проблем в русле экономических, юридических и исторических дисциплин, в науке сложился определенный дефицит интереса к этой области жизни со стороны политической теории. Такое положение не только сужает спектр научных изысканий в этой области, но и существенно снижает возможности научного знания в разработке единой стратегии развития энергетического комплекса страны, демонстрирует изъяны экспертноаналитического обеспечения принятия государственных решений в области разработки энергетической политики.
Степень научной разработки проблемы. Изучение накопленного на сегодняшний день массива литературы, посвященного проблемам государственной энергетической политики, позволяет нам выделить несколько наиболее исследованных направлений.
Во-первых, это вопросы, связанные с выработкой внешнеполитических аспектов государственной энергетической политики России, энергетической безопасности государства'. Особого внимания в этой группе исследований заслуживает недавно вышедшее монографическое издание «Мировая энергетика: состояние, проблемы, перспективы», в котором представлен комплексный и системный экономический анализ мировой энергетики, описаны элементы ряда государственных энергетических и экологических политик различных стран мира, рассмотрены вопросы государственного управления отраслями ТЭК, функционирования мирового и региональных энергетических рынков".
' Ромаиюк Л.П. Приоритеты новой энергетической политики в контексте устойчивого развития // Экологическая безопасность. Хе 1 (12) 1999; Состояние и перспективы развития мировой энергетики (Сводный реферат) // Россия и современный мир. 2001. № 4. 231-238; Андрианов В. Мировая энергетика России // Маркетинг. 2001. № 6. 3-14; Байков Н. Перспективы развития мировой энергетики до 2030 / Байков Н., Безмельницына Г., Гринкевич Р. // Мировая экономика и меиедународные отношения. 2007. № 5. 19-30; Бушусв В.В. Энергетическая политика России на рубеже веков. Т. 2: Приоритеты энергетической политики: от энергетической безопасности - к энергетической дипломатии. М., 2001; Жизнни З. Энергетическая дипломатия: Россия-Европа // Экология - XXI век. 2001. № 2. 14-32; Мировая энергетика; взгляд на десять лет вперед // Россия в глобальной политике. 2006. Т.4. №
6, 48-65; Глобализация и либерализация лпфовой экономики и энергетическая безопасность России / II.И. Воропай, И.И. Пяткова, В.И. Рабчук//Топливно-энергетический комплекс. 2002.
№2.С.12-16. • " Мировая энергетика: состояние, проблемы, перспективы. М., 2007.
Существенный вклад в исследовании проблем, связанных с выработкой внешнеполитических ориентиров государственной энергетической политики и энергетической безопасностью России внесли диссертационные исследования, проведенные в рамках экономических и политических наук .
Во-вторых, в фокусе научного внимания находится и проблема формирования региональной энергетической политики. Одним из первых исследователей, кто ввел в научный оборот эту проблематику, был А.М.Мастепанов. По мнению исследователя, региональная энергетическая политика есть явление, относящееся исключительно к новой постсоветской России, поскольку «Советскому Союзу - фактически унитарному государству с централизованным управлением - такая энергетическая политика не требовалась». России, напротив, как федеративному государству, с «её огромными пространствами и значительным разнообразием природно-климатических и экономических (особенно макроэкономических) условий, исторических и социальных традиций без разработки и реализации региональной политики просто не выжить»''. Важно, что свое исследование автор основывает на детальном изучении целого комплекса проблем: региональных, внешнеэкономических и внешнеполитических, прогноза энергетической Глущенко И.В. Реструктуризация топливно-энергетического комплекса как фактор энергетической безопасности России: Автореф. дисс: кавд. экон. наук. М., 2002; Лейба Ш. Государственное регулирование энергосферы как основы экономической безопасности России.
Авторсф. дисс. канд. экон. наук. М., 2004; Малышев А.Б. Обеспечение эколого-энергстической безопасности как социально-управленческая проблема. Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2001; Мальцева П.II. Формирование системы управления энергетической безопасностью северного региона. Автореф. дисс: канд. экон. наук. Иркутск, 2005; Миронов И.В. Актуальные проблемы международной энергетической безопасности. Автореф. дисс. канд. экон. наук. М., 2000; Шныров А.Б. Внешняя политика России и проблема обеспечения Э11ергетической безопасности. Автореф. дисс.: канд. полит, наук. М., 2004. и др.
•* См.: Мастепанов A.M. Региональные и внешнеэкономические аспекты энергетической политики России. М., 1997; Мастепанов A.M., Саенко В.В., Рыльский В.А., Шафраник Ю.К. Экономика и энергетика регионов Российской Федерации. М., 2001.
•i*/^ .v ^ / * fi ' f-'i vJ'^ t iP'i^-^ti-.K. > '"-J я i j g.-rf»,i\i Фл', ситуации в России и её регионах, включая экономические и политические проблемы внешних связей ТЭК России.
Третье направление в исследовании нашей проблематики связано с изучением ситуации, складывающейся в отдельных отраслях энергетики, как в России, так и за рубежом^. Отметим, что особое внимание исследователей привлекают проблемы, связанные с нефтегазовым сектором^. Среди наиболее интересных работ можно назвать исследование А.В.Маловецкого, в котором рассмотрена специфика согласования интересов региона и корпораций, опыт и возможности влияния государства: соглашения между компаниями и нефтегазовыми регионами, практика конкурсов и аукционов за пользование недрами (на материалах Ханты-мансийского автономного округа) .
Отдельные сферы энергетики стали предметом и диссертационных исследований. В частности, работа В.В.Дудина «Энергетическая политика в условиях трансформации российского общества», предметом анализа в которой стала энергетическая политика в сфере теплоснабжения, осуществляемая государственными и муниципальными органами власти.
^ Абызов М.А. Формирование рынка электроэнергии: зарубежный опыт / М.А.Абызов, В.В.Хлебников // Энергия: экономика, техника, экология. 2003. № 12. 21-28; Брагинский О.Б. Мировой нефтегазовый комплекс. М., 2004; Атолп1ая энергетика в структуре мирового энергетического производства в XXI веке / А.Гагаринскнй, В.Игнатьев, Н.Пономарев-Степной, Субботин, В.Цибульский // Энергия: эконолиша, техника, экология. 2006. № 1. 2-10; Варнавский В. Реформирование мировой электроэнергетики // Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 4. 25-32.
' Арбатов А.А. Соврсменньи"! мировой рьшок нефти и его особенности // Энергия: экономика, техника, экология. 2000. № 12. 13-18; Банков Н. Нефтяная промышленность Ирака после 2003 г. // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 11. 39-41; Басе В. Газовый рынок Франции // Мировая экономика н меиадупародные отношения. 2001. № 11. 101-105; Власова О. «Газпром» по-французски // Эксперт. 2001. № 3. 34-38; Дмитриев Г.С. Нефть, газ, вода и ветер в энергетике Норвегии // Энергия: экономика, техника, экология. 2007.
№ 5. 10-117; Дойл Р. Кризис энергетики США // Универсум. 2004. № 1. 38-44; Корнеев А.В. Топливно-энергетический комплекс США: проблемы безопасности // США - Канада: экономика, политика, культура. 2004. № 8. 45-54; Норекяп М. Новые правила и состояние энергетики Германии // Энергетика: экономика, техника, экология. 2006. № 11. 22-28; Преобраясенская Л.Б. Структура производства электроэнергии в странах мира // Энергия: экономика, техника, экология. 2006. № 1. 11-18.
^ Маловецкий А.В. Инвестиционная политика нефтяных корпораций - региональный и корпоративньн"! аспекты. М., 2002.
Гипотеза, выдвинутая автором, доказывает, что «для достижения баланса в условиях рынка и бесперебойного удовлетворения нужд страны в тепловой энергии органы власти разных уровней вынуждены разрабатывать и проводить соответствующую политику, суть которой состоит в ранжировании интересов и принятии регламентирующих отношения норм и правил» . В подобных условиях учет властными структурами политического фактора в теплоснабжении просматривается как долговременная тенденция.
Достаточно активно разрабатываются вопросы, связанные с особенностями энергетической политики в странах СНГ, взаимоотношений стран бывшего советского пространства с Россией^.
Несомненный интерес представляет редкая для этой проблематики работа А.А.Троицкого «Энергетика страны и люди из власти» (М., 2007), вьшолненная в мемуарном жанре. Автор делится воспоминаниями о развитии отечественной энергетики более чем за полвека, представляет новый взгляд на перспективы развития энергетического сектора современной России на период до 2030 г., делится впечатлениями от общения с крупными государственными деятелями, внесшими значительный вклад в развитие отрасли'^.
В последние годы активно выходит в свет различная справочная литература, посвященная развитию отечественного топливно* Дудин В.В. Энергетическая политика в условиях трансформации российского общества. Авт.
дисс. на соискание ученой степени канд. полит, наук. Кемерово, 2007. 9-10.
' Бозумбаев К. Становление конкурентного рынка электроэнергии в Казахстане (опыт и перспективы развития) // Эконолшст. 2003. № 11. 50-54; Гушер А. Нефть и газ Казахстана и их роль в политике молодого государства // Азия и Африка сегодня. 2003. № 2. 23-32; Егоров О.И. Нефтегазовый комплекс Казахстана: состояние и перспективы развития / О.И.Егоров, О.А.Чигаркина // Регион: экономика и социология. 2006. № 1. 177-189; Эдер Л.В. Нефтегазовый комплекс Туркменистана // Минеральные ресурсы России: экономика и управление. 2007. № 2. 72-80; Якушев А.П. Будущее электроэнергетики Республики Беларусь / А.П.Якушев, А.А.Михалевич, Б.И.Попов // Энергия: экоиолтка, техника, экология.
2001. № 4. 7-13; Ярош О. Проблемы энергетической политики Украины // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 4. 29-32 и др.
энергетического комплекса. Особого внимания заслуживает работа коллектива авторов под руководством В.В.Бушуева «ТЭК и экономика регионов России»". Справочник состоит из 7 томов, каждый из них посвящен одному из федеральных округов, содержит более широкий круг отраслевых, общеэкономических, социально-экономических показателей и охватывает период с 2000 по 2005 гг.
Под редакцией В.В.Бушуева вышло еще одно справочное информационно-аналитическое издание, подготовленное' коллективом авторов Института энергетической стратегии и Издательскоаналитического центра «Энергия»: «Топливно-энергетический комплекс России. 2000-2006 гг.» *". Обращает на себя внимание и очередное издание ГУ ИЭС «ТЭК и экономика России: вчера - сегодня - завтра. Взгляд из 2007 г.» (М., 2007). В работе представлена аналитическая информация общеэкономического характера, которая рассмотрена в контексте основных показателей деятельности топливно-энергетического комплекса и топливно-энергетической сферы России в ретроспективе и по результатам функционирования экономики страны и ТЭК в 2005-2006 гг.
Среди работ, посвященных методологии анализа в политикоуправленческой сфере, следует назвать работы А.А.Дегтярева, В. Козбаненко, Г.Л.Купряшина, А.И.Соловьева, Г. Туронока и др.
Названые работы вносят существенный вклад в разработку проблем, связанных с государственным управлением, в теорию принятия решений, политического анализа. Теоретические основы исследования отраслевых экономических процессов заложены в работах таких зарубежных авторов " ТЭК и экономика регионов России. В 7 томах. Под общ. редакцией Бушуева В.В. М., 2007.
'^ Топливно-энергетический комплекс России. 2000-2006 гг. / Под общ. редакцией В.В. Бушуева М., 2007.
'•" Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М., 2004; Государственное управление: основы теории и организации. Изд. 2. Под ред. В.Козбаиеико. М., 2002; Купряшнн Г.Л., Соловьев А.И. Государственный менеджмент. М., 2004; Соловьёв А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. М., 2005; Соловьев А.И. Принятие государственных решений. М., 2006; Туронок Г. Политический анализ. Курс лекций. М., 2005; Лобанов В.В. Анализ государственной политики. М., 2001.
как Дж.Андерсон, Т.Биркланд, Г.Брувер и П. де Леон, Д.Веймер и А.Вайтинги др.''' В целом, историографический анализ литературы по диссертационной проблематике показывает, что, несмотря на то, что на сегодняшний день целый ряд аспектов можно признать разработанными в достаточной степени, тем не менее, обращает на себя внимание их фрагментарность. Отсутствует единая теоретико-методологическая база, нет системных и комплексных исследований. Наиболее разработанными являются темы, связанные с изучением международного опыта в сфере энергетики (особенно по таким отраслям как электроэнергетика и нефтегазовая отрасль), вопросы энергетической безопасности. В последние годы в фокусе исследовательского интереса находятся и такие проблемы как формирование региональной энергетической политики, инвестиционные проблемы отечественного ТЭКа. Однако очевидно, что сегодня имеется явный недостаток работ, посвященных не отдельным отраслям и аспектам энергетического сектора, а государственной энергетической политике как комплексной проблеме.
Актуальность этих проблем, их недостаточная разработанность, теоретическая и прикладная значимость, определили выбор темы исследования.
Объектом дпссертацнонного исследования является государственная энергетическая политика в постсоветской России.
'^ Anderson J. Public Policymaking. An Introduction. Boston. 1990; Birkland T. An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts and Models of Public Policy Making. M.E. ЗЬафС, 2001; Brewer G., de Leon P. The Foundations of Policy Analysis. Homewood, 1983; Weimer D., Vining A.
Policy Analysis. Concepts and Practice. Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1988; Hogwood B.W., Gunn L.A. Policy Analysis for the Real odd. London: Oxford University Press, 1985; Gerston L.N. Public policy making: process and principles. N.Y., 2004; Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice-Hall, 2007; Quade E. Analysis for Public Decisions, 2nd ed., N.Y., 1982; Lerner D., Lasswell H., eds. The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford, 1951; Munger M.
Analyzing Policy. Concepts, Conflicts, and Practices. W.W. Norton & Co. 2000; Sabatier P. Public Policy: Toward Better Theories of the Policy Process // Political Science: Looking to the Future. Vol.
2. Ed. by W. Crotty, 1991.
в качестве предмета исследования выступают механизмы, технологии и отличительные черты государственной энергетической политики в постсоветской России на различных этапах её формирования.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы состоит в выявлении и раскрытии современных особенностей процесса формирования и осуществления государственной энергетической политики в постсоветской России.
Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи: (1) уточнить теоретико-методологические основания исследования государственной энергетической политики в современных условиях; (2) выделить и раскрыть существующие в современном мире модели государственной энергетической политики; (3) определить особенности формирования государственной энергетической политики России в контексте трансформаций российского общества, вьщелить основные этапы и направления е эволюции; (4) теоретически описать особенности государственной энергетической политики на современном этапе, оценить перспективы реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 г.»; (5) выработать модель государственной энергетической политики современной России, обозначить её сущностные характеристики и перспективы развития.
Научная новизна результатов исследования, полученных лично автором, проявилась в следующем: (1) уточнен понятийно-категориальный аппарат исследования государственной энергетической политики в современных условиях; предложена авторская периодизация истории формирования государственной энергетической политики в постсоветский период, определены характерные черты её важнейших временных стадий; (2) на основе анализа взаимосвязей энергетического сектора страны в экономическом пространстве российского общества определены особенности его позиционирования в рамках национального политического процесса, показано значение соответствующего вида государственной политики для общественного развития в целом; (3) выделены и раскрыты специфические механизмы и технологии процесса принятия политических решений в сфере энергетики; (4) разработаны и теоретически описаны базовые модели государственной энергетической политики в современном мире (национально-монопольная; национально-конкурентная и интеграционноконкурентная), показаны особенности и перспективы эволюции отечественной модели государственной энергетической политики.
Теоретической и методологической основой диссертационного нсследовання послужил структурно-функциональный подход, нацеленный на выявление органической взаимосвязи между формой и содержанием происходящих процессов. В ходе диссертационного исследования были использованы общефилософские принципы соотнесения общего и особенного, части и целого, использованы системный, комплексный и междисциплинарный подходы. Использование сравнительно-исторического метода позволило проследить эволюцию формирования государственной энергетической политики в постсоветской России и выделить её особенности. Методы сравнительного политологического анализа, экстраполяции и моделирования способствовали определению существующих в современном мире моделей государственной энергетической политики.
Эмпирическая база исследования включает федеральные законодательные акты, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации; материалы периодической печати; интернет-издания: официальные сайты органов законодательной и исполнительной власти; сайты общественных и политических фондов; сайты крупных корпораций энергетического сектора.
Теоретическое и практическое значение диссертации.
Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном анализе условий формирования государственной энергетической политики в постсоветской России, разработке и теоретическом описании базовых моделей государственной энергетической политики в современном мире, выделении и раскрытии специфических механизмов и технологий процесса принятия политических решений в сфере энергетики.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научных исследованиях, посвященных проблемам формирования и реализации государственной энергетической политики. Материалы и положения диссертации могут быть полезны в учебном процессе при чтении лекционных курсов по политологии, политической социологии, а также спецкурсов в высших учебных заведениях. Результаты диссертационного исследования могут, стать основой для ряда учебных пособий по проблемам развития политического процесса в России.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации изложены в пяти авторских публикациях (общий объем 2 п.л.), а так же были представлены на ряде международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им.
М.В.Ломоносова и рекомендована к защите.
Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и состоит из введения, двух глав (четыре параграфа), заключения, приложений и библиографического списка.
Энергетическая политика как сфера государственной деятельности
Начиная рассмотрение проблемы выработки энергетической политики как сферы государственной деятельности, необходимо в первую очередь четко определиться с основными категориями исследования. Что есть политика в целом, политика в сфере энергетики и, наконец, что мы понимаем под государственной энергетической политикой.
В современной теории существует достаточно большое количество определений слова «политика», акцентирующих внимание на его различных аспектах. В буквальном смысле слово «политика» переводится с греческого как государственное или общественное дело, то, что относится к государству. Ряд авторов определяет политику как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т.д.15 В учебнике «Категории политической науки» авторы предлагают рассматривать политику как, во-первых, многомерное явление, которое может быть представлено в качестве: а) сферы общественной жизни; б) вид активности социальных субъектов; в) тип социальных отношений.
Второе определение, данное авторами учебника, как представляется, более точно с точки зрения организации государственно-управленческой деятельности в сфере энергетики: «политика может рассматриваться как политический курс, т.е. сознательно выработанная политическая стратегия, включающая в виде необходимых компонентов определение цели и способы её достижения»16. И здесь можно согласиться с В.И.Якуниным, который предлагает понимать государственную политику как «совокупность ценностно-обусловленных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)» .
Что есть «государственная энергетическая политика», каково её определение? Парадоксально, но, несмотря на важность этого понятия для экономического развития любого государства, в ходе нашего исследования, при анализе различных источников как официальных (нормативно-правовые акты), так и в монографических и диссертационных исследованиях мы не обнаружили четкого определения. Выводы о том, что понимается под «государственной энергетической политикой» можно сделать лишь при анализе целей и задач, представленных в официальных источниках.
К примеру, в «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» читаем: «Для долгосрочного стабильного обеспечения экономики и населения страны всеми видами энергии необходима научно обоснованная и воспринятая обществом и институтами государственной власти долгосрочная энергетическая политика (курсив — Авт.). Целью энергетической политики является максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для роста экономики и повышения качества жизни населения страны».
Документы Европейского Союза, закрепляющие основные направления единой энергетической политики также не дают нам определения «государственная энергетическая политика». Признавая, что выработка единой для стран Евросоюза энергетической политики является важнейшим условием развития экономики, в официальных документах приводятся цели, задачи и инструменты их достижения. В частности, в тексте Европейской энергетической хартии, отмечается, что главной целью создания единой энергетической политики является: 1) повышение надежности энергоснабжения; 2) обеспечение эффективности производства, преобразования, транспортировки, распределения и использования энергии; 3) повышение уровня безопасности и сведение к минимуму проблем окружающей среды19. Еще одним направлением европейской энергетической политики является долгосрочное прогнозирование развития энергетики20.
Исходя из вышеизложенного можно предложить следующее определение государственной энергетической политики. Политика государства в сфере энергетики (или государственная энергетическая политика) — это целенаправлеііная деятельность органов государственной власти, направленная на долгосрочную стабилизацию внутреннего энергетического рынка, обеспечение эффективности функционирования национальной экономики и использования энергетических ресурсов, развитие международного сотрудничества в сфере энергетики.
Важным понятием для нашего исследования, присутствующим во всех официальных нормативно-правовых документах регулирующих сферу энергетики, является «энергетическая стратегия». Под энергетической стратегией в диссертации мы будем понимать систему широкомасштабных государственно-управленческих мер, решений и направлении деятельности, последовательная реализация которых позволит достичь основных целей государственной энергетической политики. Иными словами, энергетическая стратегия конкретизирует основные направления, цели и задачи государственной энергетической политики, в контексте внешней и внутренней ситуации в энергетическом секторе, с учетом тенденций макроэкономического, геополитического и научно-технологического развития страны.
Модели государственной энергетической политики в современном мире
Анализ политики различных государств в сфере энергетики в современном мире позволяет нам выделить несколько моделей. В основе нашей классификации лежат два критерия. Первый связан с особенностями формирования энергетической политики, отражает её взаимосвязь с государственной экономической политикой. Важно отметить, что выделение первого критерия далеко не случайно, поскольку энергетическая политика должна не просто увязываться, а быть продолжением и развитием общей экономической стратегии развития страны, одним из её разделов. Как представляется, недопустимо, когда энергетическая стратегия и общие направления экономической политики формируются независимо друг от друга. Таким образом, оптимальная модель энергетической политики рассматривает энергетику как продолжение и неотъемлемую часть экономики, применяя принципы свойственные экономической политике в целом.
Второй критерий отражает степень участия государства в формировании энергетической политики и контроля за отраслью в целом.
Исходя из высказанных положений, в современном мире можно выделить несколько моделей государственной энергетической политики. Первая модель - национально-монопольная, характерна для государств, обладающих значительными энергетическими ресурсами. Отличает эту модель в первую очередь отношение к энергетической политике как к отдельному экономическому сегменту, подконтрольному во многом государству. Это предопределяет более закрытый характер энергетической отрасли для независимых внутренних и иностранных субъектов. При этом энергетика рассматривается как базисная основа экономики в целом, ресурсная база для её развития. Достаточно ярко отмеченные черты можно наблюдать на постсоветском пространстве в таких государствах как
Азербайджан, Туркменистан, Таджикистан. Национально-монопольная модель распространена так же и в таких богатых энергетическими ресурсами государствах как Венесуэла, Иран, Саудовская Аравия.
Так, основными предприятиями топливно-энергетического комплекса Азербайджана являются «Государственная Нефтяная Компания Азербайджанской Республики» (ГНКАР), ЗАО «Азеригаз» и ОАО «Азэнерго». Несмотря на прошедшую в конце 1990-х - начале 2000-х гг. приватизацию государство сохранило контрольные пакеты акций этих ключевых предприятий отрасли. Наибольшее развитие в, Азербайджане получила практика концессий, позволяющая эффективно привлекать в топливно-энергетическую сферу инвестиции. При этом приватизация ГНКАР не начата до сих пор, здесь к началу 2007 г. было заключено около 17 нефтяных контрактов с иностранными инвесторами49.
Основу энергетики Туркменистана составляют государственные концерны «Туркменгаз», «Туркменнефть», «Туркменгеология», «Туркменнефтегазстрой» и др. Доля государственного сектора в общем объеме промышленного производства составляет 67 %. На топливно-энергетический комплекс приходится - 65%50.
Аналогичная ситуация складывается и в Республике Таджикистан, в которой энергетическая политика и структура топливно-энергетического комплекса страны находятся под непосредственным контролем государства. В частности, государству принадлежат контрольные пакеты акций таких гигантов отрасли как Открытая акционерная холдинговая компания «Барки Таджик», Акционерное общество открытого типа «Нафтрасон», государственное унитарное предприятие «Таджикгаз» и др.51
Таким образом, еще одной важной чертой первой модели является стремление государства к монопольному владению ресурсами страны. Кроме того, для стран, представляющих национально-монопольную модель энергетической политики, характерно активное использование своих ресурсов во внешней политике в качестве одного из важнейших аргументов при взаимодействии с другими государствами.
Вторая модель государственной энергетической политики — национально-конкурентная. Складывание этой модели началось с реформирования важнейших энергетических отраслей - электроэнергетики и газовой в 1980-е -1990-х гг. Реформы прошли в ряде западноевропейских государств, Соединенных Штатах Америки, Новой Зеландии и др. До начала реформ в большинстве стран мира энергетика в целом рассматривалось как деятельность, которую должно осуществлять государство (или подконтрольные государству структуры).
Однако в 1980-е гг. происходит кардинальная смена парадигмы государственного регулирования экономики - доминирующее положение занимает либеральная доктрина, предусматривающая уменьшение государственного вмешательства во все сектора экономики. Наиболее ярким примером этого подхода стала политика правительств Р. Рейгана (США) и М.Тэтчер (Великобритания), осуществивших дерегулирование многих прежде считавшихся монопольными рынков, в первую очередь газового и электроэнергетического.
В результате реформы в институциональной структуре газовой отрасли произошли значительные изменения: отказ от государственного регулирования цен производителей, приватизация и разделение видов деятельности газотранспортных компаний, представление крупным потребителям права выбора поставщика и введение стороннего доступа к сетям. На начальном этапе либерализации газовых отраслей проявились положительные результаты: усилилась конкуренция среди производителей, что привело к сокращению издержек производства, объемы добычи росли. Последнее в свою очередь повлекло существенное снижение цен на газ и стало важным стимулом для развития рынков газа и экономики в целом. Так в США, в период с 1988-1995 гг. оптовые цены на газ снизились на 26 %, в Великобритании с 1990 г. по 1999 г. средние цены на газ для промышленности упали на 45%, для бытовых потребителей - на 20%52.
Аналогичные процессы происходили и в результате реформирования рынка электроэнергии. В результате принятия в Великобритании Закона об электроэнергетике в 1983 г. были устранены барьеры для вхождения на отраслевой рынок частных генерирующих компаний, обеспечивался свободный доступ независимых производителей электроэнергии к национальным электрическим сетям, что до принятия Закона было запрещено. В 1989 году был принят Закон об электроэнергетике (Electricity Act), который положил начало реструктуризации государственной монополии. Закон вступил в силу в марте 1990 года. Его основные положения были посвящены энергоснабжению и реорганизации электроэнергетической отрасли. Закон об электроэнергетике закрепил основы и процедуры преобразования предприятий электроэнергетического сектора в ходе реформирования отрасли.
Государственная энергетическая политика России в контексте постсоветских реформ: основные этапы и особенности развития
Становление Российской Федерации как самостоятельного государства в 1990-е гг. поставило на повестку дня сложные вопросы, связанные с масштабной трансформацией основных политических, социальных и экономических основ общества. Формирование энергетической политики государства являлось стратегической задачей новой российской государственности, решаемой на фоне одновременного перехода к рыночной экономике и глобальных политических изменений. Важность задачи обуславливалась в первую очередь тем обстоятельством, что Россия является одной из ведущих энергетических держав мира, имеет огромный ресурсный потенциал. Кроме того, успех начатых в 1990-е гг. реформ во многом определялся энергетической политикой государства, поскольку именно доходы от топливно-энергетического сектора являлись основными источниками складывания российского бюджета. Таким образом, России для обеспечения национальной энергетической безопасности в период коренных социально-экономических трансформаций, для формирования основы долгосрочного стабильного энергообеспечения общества и энергетической независимости государства нужна научно обоснованная долгосрочная государственная энергетическая политика.
В истории формирования государственной энергетической политики постсоветской России можно выделить два периода. Критерием для формирования периодизации выступает процесс выработки и утверждение государственных энергетических стратегий России. В рамках первого периода - 1992 - 2002 гг. - была разработана и начала реализовываться первая Энергетической стратегии России на период до 2010 г., сформирован конкурентный рынок в таких секторах энергетики как нефтяная и угольная промышленность, созданы условия для формирования рыночных отношений в других энергетических секторах. Второй этап хронологически начинается с 2003 г. (по настоящее время) с утверждения новой Энергетической стратегии России на период до 2020 г.
Первая энергетическая стратегия постсоветской России была разработана в недрах Министерства топлива и энергетики России в начале 1990-х гг. Работа осложнялась существованием известной неопределенности в обозначении новых принципов и ориентиров государственного развития, отсутствия единой государственной экономической программы. Магистральные ориентиры - развитие демократического правового государства и рыночных отношений в экономике - не подкреплялись четкой стратегией конкретных действий. Результатом работы Минтопэнерго стала «Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях» (далее Концепция), основные положения которой были одобрены на заседании Правительства Российской Федерации (протокол № 26 от 10.09.1992 г.). По своей структуре и содержанию Концепция во многом повторяла «Энергетическую программу СССР»: методы плановой экономики, знакомые цели (сформировать «разумные энергетические потребности общества») и дать надежду и государственные финансы всем отраслям ТЭКа, в противном случае, как утверждали разработчики, уже в 1995 -1996 гг. может наступить энергетический кризис. Отличительной чертой Концепции стало признание необходимости разработки региональных аспектов энергетической политики, хотя сами эти аспекты детально проработаны не были.
В 1993-1994 гг. на базе Концепции межведомственной комиссией во главе с Министром топлива и энергетики России Ю.К.Шафраником была подготовлена первая Энергетическая стратегия России на период до 2010 г. (далее ЭС-2010). К работе был привлечен большой коллектив ученых и специалистов из десятков ведущих научно-исследовательских институтов и организаций страны. В итоге были подготовлены основные положения Энергетической стратегии России, одобренные вначале Комиссией Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам (7 декабря 1994 г.), а затем и специальным постановлением Правительства (№ 1006 от 13 октября 1995 г.). В мае 1995 г. вышел Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройке топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» (далее Указ «Об основных направлениях») . Этими документами были определены основные направления энергетической политики страны на перспективу, цели, приоритеты и механизмы ее реализации.
Основной задачей энергетической политики Российской Федерации на этапе до 2010 г. провозглашалась структурная перестройка отраслей топливно-энергетического комплекса (увеличение доли природного газа в суммарном производстве энергетических ресурсов; дальнейшее развитие электрификации; стабилизация добычи нефти в Западной Сибири и других регионах, создание условий для формирования новых нефтегазодобывающих регионов и т.д.). Среди основных инструментов осуществления энергетической политики Российской Федерации Указ «Об основных направлениях» называл.
