Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Институциональный аспект парламентской культуры: формирование институтов представительной демократии 11
ГЛАВА 2. Становление основ парламентской культуры в условиях системных преобразований Российской Федерации 57
ГЛАВА 3. Формирование парламентской культуры на региональном уровне (на примере республики Адыгея) 109
Заключение 144
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 155
- Институциональный аспект парламентской культуры: формирование институтов представительной демократии
- Становление основ парламентской культуры в условиях системных преобразований Российской Федерации
- Формирование парламентской культуры на региональном уровне (на примере республики Адыгея)
Введение к работе
Актуальность темы. Укрепление процессов демократизации в российском обществе является лейтмотивом реформационного процесса. Проблема парламентаризма, как центрального элемента народного представительства, и парламентской культуры как его ведущей составляющей стоит остро в современной России. Дело не только в том, что по Конституции Российская Федерация является фактически президентской республикой. Существует общественное разочарование в депутатском корпусе и собственно парламентской демократии, которое имеет объективные причины. Это, во-первых, противоречие между высокими ожиданиями со стороны общества и низкой эффективностью деятельности представительных собраний в центре и на местах. Во-вторых, несоответствие деятельности самих представительных собраний задачам, стоящим перед обществом. В-третьих, неэффективность внутренней организационной деятельности представительных собраний. В большинстве работ подчеркивается, что в России отсутствует парламентская культура, что объясняется нестандартностью, противоречивостью общероссийского политического процесса; радикальными переменами в мировоззренческих и политико-культурных основаниях жизнедеятельности : граждан, власти, политических, правовых и общественных институтов; становлением парламентской культуры как компонента политического процесса, как своебразного политического института, влияющего на формирование политической культуры общества в целом; практической потребностью исследования проблемы формирования парламентской культуры в условиях трансформирования общества для принятия научно обоснованных управленческих решений в сфере политической деятельности парламента, государства и общества; необходимостью повышения уровня профессионального руководства государством и обществом и возрастающей политической ответственностью работников управ-
ления за последствия проводимой ими политики; наконец, потребностью развития гражданского общества.
Степень научной разработанности темы. По истории парламентаризма в России, по развитию парламентского процесса в центре и регионах, политической культуре имеется множество работ, как отечественных авторов, так и за рубежом. Изучены проблемы становления парламентаризма в правовом и организационном аспекте, региональные параметры представительной системы, влияние социально-экономических условий, законотворческий процесс, парламентский контроль, многопартийность и партийные фракции, политические лидеры парламента и др. Ценный материал в контексте темы исследования содержится в монографиях Е.В.Морозовой о региональной политической культуре и Т.А.Поляковой о менталитете полиэтнического общества. Следует отметить, что определенный вклад в изучение политических процессов в этой сфере, эффективности политических элит внесли ученые СКАГС, в частности В.Г.Игнатов, А.В.Понеделков, А.М.Старостин, Г.П.Зинченко, СА.Кислицын, А.К.Агапонов, Н.П.Кутырев, В.ПТаранцов и др.
Следует подчеркнуть, что, несмотря на разнообразие монографических и диссертационных работ в контексте парламентаризма, по проблеме парламентской культуры имеется считанные единицы произведений описательного плана. В зарубежной литературе интерес представляют отмеченные работы ПРоберта и Хиль-Роблеса, которые рассматривают вопросы технологий парламентаризма как в целом, так и применительно к России, но в последнем случае допускают неточности. В ряде работ есть выходы на проблему парламентской культуры, но с элементами публицистического нигилизма, например, утверждений, что и у населения, и у депутатов Государственной думы полностью отсутствует парламентская культура, которая, как английский газон, должна выращиваться три столетия. Исходя из анализа литературы и реального политического парламентского процесса возникла гипотеза исследования об относительной взаимосвязанности общей политической культуры и парламентской культуры, имеющей институциональный и операциональный технологический аспекты, по-разному усвоенных в отечественной политической практике в центре и регионах.
Исходя из анализа литературы, формулируется объект исследования, которым я вляется развитие парламентаризма и политической культуры в ходе становления демократического правого государства и гражданского общества в современной России.
Предметом исследования являются институциональные черты и имманентные технологии парламентской культуры, процесс становления и укрепления парламентской культуры в условиях полиэтнического российского общества.
Цель исследования: выявление теоретико-политических основ и современного состояния парламентской культуры российского общества в целом и парламентской культуры полиэтнического сообщества, как его подсистемы.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
изучить теоретическое состояние проблемы формирования и развития внешней институциональной и внутренней организационной форм парламентской культуры;
Институциональный аспект парламентской культуры: формирование институтов представительной демократии
В 1990-е годы российское общество претерпело существенные трансформации. Глобальные изменения в сфере российской экономики, государственного устройства и социальных взаимоотношений привели к тому, что современное отечественное массовое сознание находится в ином качественном состоянии, чем десятилетие назад. Процессы модификаций общественных корреляций и новых, зависимых от институциональных преобразований, социальных связей до сих пор продолжаются и видоизменяются. Как утверждают некоторые исследователи, в период 1998-2000 гг. в России стали складываться предпосылки для определенной трансформации политического режима, сформировавшегося в 90-е годы4. В связи с этим актуальной представляется проблема культурно-институциональных характеристик современных обществ. Сложность и важность подобной проблематики связана с тем, что изменения происходят одновременно институциональные, формационные, идеологические, культурные. «Формируется новая конфигурация власти, происходит сближение элит на умеренных основаниях, постепенно складывается новый социально-политический и экономический консенсус... Процесс выхода из революции есть процесс укрепления государственной власти, что предполагает постепенное сближение позиций различных элитных групп, формирование определенного консенсуса по базовым ценностям общественной жизни»5.
Трудности становления демократии в нашей стране, будь то на структурном или функциональном, федеральном или региональном уровнях, во многом обусловлены именно отсутствием политической культуры демократического (граж данского) типа, ибо и нашим политикам, и рядовым гражданам, и институтам во многом соответствуют императивы политической культуры, корни которой уходят в прошлое.
В связи с острой проблематикой становления политической культуры демократического гражданского типа актуальным считается вопрос анализа институциональных аспектов политической культуры. Институциональный аспект политической культуры включает в себя, прежде всего, «правила игры», нормы, в соответствии с которыми осуществляется процесс государственного управления. В зависимости от того, насколько представительным, легитимным, конституционным, стабильным и т.п. (список этих определений не ограничен) является процесс принятия государственных и иных политических решений, можно судить о демократичности режима и его соответствии нормативам гражданской политической культуры..
Ключевым понятием при рассмотрении институционального среза политической культуры видится распределение политической власти в обществе. Ведь демократия и соответствующая ей гражданская политическая культура ставят своей целью, прежде всего, расширение круга актов, обладающих политической властью, достаточной для того, чтобы влиять на процесс принятия решений и осуществлять за ним контроль, а полноценное функционирование демократических институтов немыслимо без адекватной им политической культуры. Государственные деятели, стремящиеся создать политическую демократию, часто концентрируют свои усилия на учреждении формального набора демократических правительственных институтов и написании Конституции. Они могут сосредоточивать усилия и на формировании политической партии, чтобы стимулировать участие масс. Но для развития стабильного и эффективного демократического правления требуется нечто большее, нежели определенные политические и управленческие структуры. Это развитие зависит от... политической культуры. Если она не способна поддержать демократическую систему, шансы последней на успех невелики.
В посткоммунистической России важнейшим социально-политическим модификатором, катализирующим накопившейся реформаторский потенциал, должны были стать, по мнению большинства, новые представительные органы власти (представительные собрания, парламенты). Вспомним, как драматично проходили заседания первого Съезда народных депутатов СССР в 1989 г., Съезда народных депутатов РСФСР созыва 1990 г. Как много надежд связывалось с вновь избранными Советами народных депутатов местного уровня. Несмотря на трагические события октября 1993г., следует признать, что именно те протопар-ламентские Советы сформировали и задали тот вектор, в направлении которого продолжается развитие страны. Хотя общество ожидало большего и надеялось на более быстрые перемены, и не могло предвидеть тех потерь, от которых сегодня страдает достаточно большая его часть, тем не менее, мы должны отметить, что в подавляющем большинстве общественные движения признали парламентскую демократию, как не имеющую альтернативы в современном мире. Не случайно слово «парламентаризм» стало в России синонимом слова «демократия». Е. Охотский так характеризует значимость парламента: «Это единственный институт в стране, который представляет социум в целом, но и во всей его сложности, противоречивости и многообразии. Наличие парламента — ведущий признак демократичности общества» .
Однако развитие парламентской демократии на развалинах СССР не могло не сопровождаться значительными трудностями в силу того, что ни до октября 1917, ни до августа 1989, ни до октября 1993 в России (СССР) по существу не было парламентских традиций, не было культуры парламентской демократии. Именно этим можно объяснить те непомерно завышенные ожидания, сложившиеся в 1988-1991 годах в обществе в отношении народных депутатов и то стремительное падение авторитета депутатского корпуса, которое наблюдается сейчас.
Становление основ парламентской культуры в условиях системных преобразований Российской Федерации
Процесс становления парламентской демократии сопровождался многими драматическими событиями и временами забвения демократических процедур. Еще недавно, в 60-70-е годы XX века, у нас в стране много писали о кризисе системы парламентаризма. При этом подчеркивалось, что в Советском Союзе парламентаризма нет, само это слово было ругательным, и большинство ученых считало, что вообще у нас парламентаризма быть не может в силу буржуазности этого феномена. Само по себе такое отрицательное отношение тоже отражало мировой кризис парламентаризма, потому что значительная часть Земли выпала из того пространства, где парламентаризм считается чем-то нормальным и естественным; хорошим или плохим — это уже другой вопрос. Но Советский Союз был не единственным государством, который не принимал парламентаризма. Если мы вспомним начало XX века, собственно говоря, к парламентаризму очень многие относились негативно. И создание целого ряда тоталитарных государств, хотя и совершенно иных, чем Советский Союз, - таких, как нацистская Германия, фашистская Италия, Португалия, Испания и масса других, где парламентаризм также не воспринимался. И даже в странах, которые мы считаем странами классического парламентаризма, в общем-то, шло определенное сужение сферы деятельности парламента. Шарль де Голль, который был уж совсем далек от нацизма или фашизма, тоже считал, что парламент вносит некий диссонанс в функционирование государственного механизма. Поэтому властные полномочия парламента в Пятой Республике были определенным образом сужены, в особенности по сравнению с предыдущим периодом французской истории. Возможности парламента в современной Франции до сих пор ограничены, и этот факт, на наш взгляд, стал принципиально важным прецедентом для конструкторов российской Конституции 1993 г.
Институты представительной власти в России уходят своими корнями в глубь веков отечественной истории, так что было бы ошибочным считать российский парламентаризм искусственным явлением, чуждым природе на-шей государственности. Парламентаризм в России возник не на пустом месте и не был «завезен» из чужих пределов, поскольку в ходе политических изменений и исторического развития государства постоянно вызревали и доформировыва-лись основы представительства по типу парламентского. Вместе с тем путь отечественного парламентаризма нередко прерывался. Рассмотрение исторической практики представительных органов власти России позволяет уяснить, каким сложным и нередко драматическим был отечественный путь к парламентаризму. Это обусловлено множеством факторов, в том числе характером социально-исторического развития, национальными духовными традициями, опытом государственной жизни, геополитическими обстоятельствами, достигнутым на каждом этапе уровнем политической и правовой культуры.
В древней Руси широко была распространена система военной представительной демократии. Для этой формы характерно участие мужчин в управлении общиной, всеобщее вооружение, публичное назначение военачальников, опора на силу обычая и нравственных норм. Вече — народное собрание утверждало обязательные для всех правила, которые после освещения их жрецами приобре-тали характер божественных. Это была соборная форма народоправства . Вечевые, а затем позднесоборные традиции государственности явились устойчивым компонентом политического процесса наряду с самодержавием.
Как отмечает Егоров С.А., республиканская государственность Новгорода и Пскова есть историческая форма демократии, причем не стихийной спонтанной, а достаточно упорядоченной нормами обычного права — «пошлины». Своеобразие этой формы состоит в вечевом устройстве власти, в непосредственном участии населения в ее осуществлении.
Вече было формой непосредственного участия народа в решении государственных дел. Это было собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве, русских земель вечевыесобра мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после татаро-монгольского нашествия. В северо-западных русских землях вече играло большую роль и просуществовало дольше, так как эти княжества не были разорены татаро-монгольскими войсками. Однако после включения в состав Московского царства и в этих землях вече отмирает.
С правлением Ивана IV Грозного связан особый этап становления самодержавной монархии с сословным представительством, т. к. монархи - цари стали обретать легитимность, политический режим получил название опричнины, социально - политическая система предполагала участие в политической жизни русского общества представителей не только господствующих сословий, но и богатых ремесленников, купцов, верхушки городского населения. В России стали функционировать Земские соборы. Первый Земский собор был собран при Иване IV в 1549 г. и до конца следующего века было созвано около 60 законодательных органов для обсуждения важнейших вопросов внешней и внутренней политики, принятия законодательства (Соборное уложение 1649 г. и Стоглавый собор). В состав Собора входили Освященный Собор русской церкви,. Боярская дума и представители сословных групп купечества, дворянства, казаков и даже черносошного крестьянства.
Московское самодержавие, писал Е.А Пресняков, один из отечественных историков, «встретило на своем историческом пути охранительную инерцию боярства, и его тяга к самовластию пришла в столкновение с общественным воззрением на ценные правовые гарантии «старины и пошлины», соблюдаемой во всех областях суда и управления..На этой почве, на вопросе о связанности власти обычно-правовой традицией или ее самодержавной неограниченной свободе разыгрываются наиболее яркие конфликты между московскими государями и боярством».
Как отмечает публицист XVI века Иван Пересветов в своих писаниях, посвященных в основном обличению «самоуправства» бояр, можно вполне представить степень «одичания» этого верхнего служилого сословия, потерявшего по большей части интерес и понимание государственных задач, стоявших перед страной. Государственные интересы подчинялись интересам частным, которые, по словам Пересветова, не шли дальше разбоя, а то и примитивного грабежа и смертоубийства соотечественников. Боярство уже стало бояться открытого проявления своей самостоятельности, являясь лишь функцией государя-правителя, исполнителем его приказов73. Как отмечал русский историк и юрист Б.Н.Чичерин, «в Московском государстве почти все совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами; оно управлялось не законами, а распоряжениями» . Таким образом, можно предположить, что в своих работах И-Пересветов наилучшим государством считал неограниченную монархию, неограниченное самодержавие. В своих сочинениях он наметил ряд политических реформ. Боярская дума просуществовала до конца XVII века и позднее была преобразована в сенат.
Формирование парламентской культуры на региональном уровне (на примере республики Адыгея)
Существенное влияние на возникновение и развитие российского парламентаризма на современном этапе имеет не только природа и характер федеративного устройства государства, но и формы правления, существующие в регионах России, которые влияют на организацию и функционирование высших органов государственной власти и порядок их деятельности. По Конституции Россия -демократическое федеративное правовое государство с доминирующим положением института президентства в структуре власти .
Для России федерализм — территориальный каркас демократии , так как это ответ на богатое в этническом и культурном отношении общество. Сопутствующая федерализму децентрализованная структура государственного управления, учитывающая размеры территории России, является наиболее подходящим типом управления130.
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, дает основание предполагать, что федерализм стал методом государственного управления в Российской Федерации. В соответствии с ним в Конституцию Российской Федерации 1978 года были внесены изменения и дополнения. Во-первых, федерализм отнесен к незыблемым основам конституционного строя России. Во-вторых, полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации разграничены на основе Договора. Конституция Российской Федерации 1993 г. сохранила такой важный элемент федерализма, как разграничение предметов ведения и полномочий. Статья 71 закрепляет предметы ведения Российской Федерации. Круг вопросов закрыт. Статья 72 закрепляет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 73 подчеркивает, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Статья 77 Конституции 1993 г. гласит: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».
Конституция закрепила положение Федерального договора о том, что органы, власти федерации, и ее субъектов могут передавать друг другу полномочия, правда только «органы исполнительной власти»132. Поскольку сверху вниз деятельность федеральных органов государственной власти может распространяться теперь лишь по определенному кругу вопросов, на территории субъектов федерации должны быть органы, которые бы проводили в жизнь эти решения. Таким образом, за последние годы в Российской Федерации на уровне Федеративного договора, Конституции сделано немало того, чтобы перевести государственное управление на новые основы.
Между тем, федерализм в России имеет немало вопросов, разрешенных в правовом аспекте, но в теоретическом плане требующих дополнительных исследований133, об оценке состояния федеративных отношений на современном этапе продолжается дискурс134. Властные полномочия, входящие в компетенцию субъектов федерации ограниченны. Распределение государственных полномочий урегулировано в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Образованный этими статьями каталог настолько длинный и всеохватывающий, что для самих субъектов не остается практически никаких имеющих реальное содержание полномочий. Ст. 73 Конституции РФ, наделяющая субъекты федерации, вне предметов, находящих ся в совместном ведении субъектов и федерации, всей полнотой государственной власти, имеет скорее показательный характер.
Закрепленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ властные полномочия конкретизируются положениями ст. 76 в отношении законодательства и положениями ст. 77 в отношении исполнительной власти. На основании ч. 2 и 5 ст. 76 нормативные правовые акты субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам: причем для федерации по предметам, находящимся в совместном ведении, Конституция не предусматривает каких-либо ограничений. Похожий унитаризм можно наблюдать и у исполнительной власти: организация структуры исполнительной и законодательной власти внутри субъектов федерации должна основываться на общих принципах, устанавливаемых федеральным законом. Таким образом, даже об ограниченной автономии субъектов Российской Федерации говорить не приходится.
Тем не менее, необходимо отметить наличие у членов федерации собственной законодательной и исполнительной власти; третья (судебная) власть представлена лишь частично. Взглянув на статьи 118-129 Конституции РФ, содержащие конституционное регулирование судебной власти, мы обнаруживаем, что во всей этой главе упоминаются лишь федеральные суды. Возможность у субъектов самостоятельно осуществлять правосудие в Конституции не упоминается. Исходя из этого обстоятельства, можно подойти к юридически правильному, но с точки зрения федерализма не приемлемому выводу о том, что субъекты федерации не имеют права на самостоятельную судебную юрисдикцию: исключение составляют лишь конституционные суды субъектов РФ, являющиеся проявлением (как мы убедились - ограниченного) суверенитета субъектов, а также суды, выходящие за рамки государственной судебной системы: например, мировые суды. Не учитывая этих исключений, можно утверждать, что третья власть в субъектах федерации отсутствует.
Субъекты РФ не могут существовать без собственных надежных финансовых источников. Логично также, что и федерализм не имеет большой ценности в сис теме, в которой субъекты не располагают достаточными финансовыми средствами. В западных федеративных системах вопрос о жизнеспособности членов федерации зависит от того, принадлежит ли субъектам право собирать и устанавливать налоги. Российская Федерация, продолжая социалистические традиции, финансирует себя все еще с помощью доходов от государственной собственности и экономической активности принадлежащих государству предприятий. Следовательно, финансовая самостоятельность субъектов Федерации зависит не только от того, в чьей компетенции находится сбор налогов, но и от того, каким образом должна быть разделена собственность СССР между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Ответа на эти вопросы Конституция не дает. Правовых норм, регулирующих эти проблемы и защищающие интересы субъектов на конституционном уровне, просто нет.
