Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственная бюрократия в контексте социально-политических трансформаций
1. Теоретико-методологические основы исследования 16
2.Основные направления реформирования государственной бюрократии РФ 37
3. Профессионализм как базовая характеристика государственной бюрократии 45
Глава II. Роль и место государственной бюрократии в российском политическом процессе
1. Государственная бюрократия как составная часть политической элиты 65
2. Механизм рекрутирования государственной бюрократии в РФ 74
3. Современные тенденции развития государственной бюрократии в демократических странах (На примере США, Великобритании) 90
Заключение 102
Библиография 110
- Теоретико-методологические основы исследования
- Профессионализм как базовая характеристика государственной бюрократии
- Государственная бюрократия как составная часть политической элиты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия начала движение по принципиально новому для нее пути - "от изменившейся и не успевшей измениться Республики Советов - к акцентрированно выраженной президентской республике с многопартийным парламентом и провозглашенным разделением властей, от фактически унитарного государства к реальной федерации, от значительной степени тоталитарной государственности к плюралистическому гражданскому обществу, с характерными для него экономическими, политическими и личными свободами" . Другими словами, произошла смена политической доктрины, а вместе с ней и механизма государственного управления. Кардинальные изменения всех сторон жизни российского общества требуют теоретического переосмысления роли Российского государства как объединительной социально-политической структуры способной обеспечить общенациональные интересы и суверенные права регионов.
Сложность реформирования политической системы современной. России заключается в его комплексном характере, предполагающем, с одной стороны, развитие «горизонтальных» структур гражданского общества, а с другой - наполнение демократическим содержанием государственных институтов и укрепление «вертикали власти». При этом государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него чертами: социальным напряжением и повышенным уровнем конфликтности, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных групп,
Овсянко. Д М Государственная служба РФ.-М.: Юрист, 1996. С. 12
усиливается экономическая поляризация, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости.
Создание современного демократического государства в^ России не может быть успешным без функционирования хорошо налаженной, высококвалифицированной государственной бюрократии, адекватной современным потребностям страны. Таким образом, в ходе преобразований, проводимых в российском обществе, особое внимание привлекают процессы, связанные с развитием бюрократии, формированием соответствующего социального слоя. Любое современное государство немыслимо без бюрократии, выполняющей значительный объем работы по осуществлению государственных задач и функций. Бюрократия, являясь одним из важнейших компонентов механизма реализации политической власти, традиционно в массовом сознании рассматривается с негативной стороны, что обусловлено особенностями развития российского общества. Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с бюрократизмом - волокитой, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей.
В России созрела необходимость в разработке концептуально новых подходов к механизму кадрового обеспечения государственной службы. В частности, актуализировалась потребность в формировании нового типа государственного служащего - высокопрофессионального, компетентного, с широким кругозором, обладающего высокими нравственными качествами.
Актуальность выбранной темы определяется тем, что успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственной бюрократии, посредством которой и осуществляются функции государства. В свою очередь, эффективность деятельности
любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки и квалификации.
Формирование максимально эффективного, профессионального государственного аппарата является одним из главных факторов укрепления государственности, действенным инструментом оптимальной реализации задач и функций органов власти и управления. Степень разработанности проблемы. Исследование бюрократии как объекта специализированного изучения политологов имеет более чем полуторавековой опыт. Первым научное описание бюрократии дал Г. Гегель1, который исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом. В своих трудах он характеризует государственную бюрократию как главную властвующую составную, часть общества, которую отличает наличие государственного сознания и специального образования.
Критический взгляд на бюрократию отличал марксистскую школу* политического анализа. Марксизм трактовал бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата.
Выдающийся немецкий исследователь М. Вебер первым представил проблему бюрократии системно. Он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа.
В американской политической науке веберовскую парадигму бюрократии как технически самую совершенную из всех известных организационных форм, исследовал В. Вильсон". В рамках этой концепции возникли новые теории бюрократии, были исследованы ее
'Гегель Г.В.Ф. Соч. Т. VII. - М.-Л , 1934.
"Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. - М., 1905.
структура, функции, роль в политической жизни общества. Представители бюрократии были квалифицированы- как обладатели отдельной профессии - государственные служащие. Среди представителей данного подхода - П. Блау, М. Крозье, Р. Мертон, Т. Парсонс, Ф. Риге1.
В последнее время на Западе все большее распространение получают новые концептуальные подходы к государственной службе. Их суть состоит в отказе от традиционных бюрократических методов управления и переходе к «государственному менеджменту». В нашей стране хорошо известны работы Д.Осборна, П. Пластрика, Э.Грея, Б.Дженкинса." В основе данного подхода лежат теории рационального выбора и рыночных установок в целом, основанные на, институциональной экономической теории.
Во всем мире государственное управление все больше ориентируется на обслуживание интересов человека и гражданина. В этой связи актуальным становится рассмотрение государственной службы как производителя социально-политических услуг, востребованных^ населением. В отечественной научной литературе появилось новое направление - государствоведческий политический маркетинг. Первоначальным шагом в осмыслении данного понятия стали публикации В.М. Шепеля".
Систематическое и всестороннее изучение современного состояния и
'Blau P., Meyer М. Bureaucracy in Modern Society. 2-nd edition. - N.Y.,1971; Блау П. Исследования формальных организаций//Американская социология: перспективы, проблемы, методы. - М., 1972; Crazier М. The Bureaucratic Phenomenon. - L., 1964; Мертон P. Явные и латентные функции//Американская социологическая мысль: Тексты. - М., 1994; Parsons Т. Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives. - New York: Englewood Cliffs, 1966; Riggs F. Administration in Developing Countries: the Theory of the Prismatic Society. - Boston, 1964.
2Осборн Д., Пластрик П.Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. -М.:ОАО Издательская группа «Прогресс», 2001.; Грей Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота?//Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8, М., 1995.
1Шепель В.М. Компас удачи - государствоведческий маркетинг//Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 3.
основных тенденций развития государственной службы в России началось сравнительно недавно. В многочисленных работах по проблемам государственной службы и ее реформирования, вышедших в 90-х годах прошлого столетия, акцент сделан, в- основном, на рассмотрение бюрократии как негативного явления-, в рамках критического анализа деятельности госаппарата.
В общем.виде актуальные проблемы и тенденции государственного управления рассматривались в трудах Г.В. Атаманчука, Е.П.Бажанова, Ю.П.Бойко, А.Г.Задохина, Е.М.Емельянова и др.1
Значительный вклад в развитие теоретико-методологических концепций, объясняющих феномен государственной бюрократии в современном обществе внесли, работы- М.Н. Афанасьева, В.С.Комаровского, А.Г.Левинсона, В.П.Макаренко, А.В.Макарина, А.М.Миграняна, Е.Г. Морозовой, А.В. Оболонского, Г.В. Пушкаревой".
Концептуализация возрастающей роли бюрократии в структуре-государства и современного общества стала возможной благодаря исследованиям российских специалистов В.Л. Иноземцева, Ю:В.
Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации//Ежегодник-95 Государственная служба России.- М., 1996; Бажанов Е.П. Актуальные проблемы международных отношений. Избранные труды в 3-х томах. — М.: Научная книга, 2001-2002; Бойко Ю.П. Внутри- и внешнеполитические факторы нацио-строительства. Монография.- М.: Научная книга, 2005; Задохин А.Г. Внешняя политика России: национальное сознание и национальные интересы. - М.,2002; Емельянов Е.М. Становление Российской государственности в системе демократических реформ // Ежегодник 95: Государственная служба России.- М.: РАГС, 1996; Слепцов Н.С. «Государственными служащими не рождаются, ими становятся»// Экономика и управление. - 1996.-№5.
2 Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье)//Полис. 1995. № 6; Давыдов Ю.Н. Макс Вебер и Россия.//Социологические исследования. 1992, № 3; Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. - М., 1997; Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах //Вопросы философии. 1994, № 7-8; Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М.Вебера).- Ростов-на-Дону, 1998; Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. - СПб. 2000; Мигранян A.M. Плебисцитарная теория Макса Вебера и современный политический процесс//Вопросы философии. №6, 1998; Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки//Ежегодник'97: Государственная служба России. - М.: РАГС, 1998; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Ашлия, Австралия. - М., 2002;Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования/Общественные науки и современность. 1997. № 5; Чешков М.А. «Вечно живая» номенклатура?//Мировая экономика и международные отношения, 1995.
Ирхина, А.С. Панарина, А.И. Соловьева и др. '
Полезным для работы оказалось рассмотрение основных теоретических подходов к изучению политической элиты. Наиболее четко эти идеи прослеживаются в работах Конфуция, Платона, Аристотеля, а позднее — в трудах Н.Макиавелли, Т.Карлейля, Ф.Ницше". Как определенная система взглядов элитарные теории были сформулированы в конце XIX — начале XX века в работах итальянских мыслителей Г.Моска, В. Парето и немецкого обществоведа Р. Михельса.
Анализ работ по данной проблематике показывает, что общим знаменателем практически всех существующих дефиниций термина «политическая элита» является представление об избранности определяемой этой категорией лиц. Отличны лишь представления об идеальных механизмах рекрутирования, а также смысл и оттенок аксиологического акцента. Всю совокупность теорий, касающихся: а) происхождения элиты, б) ее функций и места в обществе, в) состава4 элиты, можно разделить условно на две группы. Представители первой группы определяют элиту как властную структуру общества^, второй -как самых достойных членов общества (меритократический подход)4.
Важным для данной работы оказалось рассмотрение современных концепций становления и функционирования российской политической элиты в трудах Г. Ашина, О.Крыштановской, О.Гаман-Голутвиной и
Иноземцев BJI. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. - М.,2000; Ирхин Ю.В. Проблемы постмодерна в политике//Полис, 2000. № 6; Панарин А.С. Искушение глобализмом. - М., 2000; Соловьев А.И. Политическая идеология: логика исторической эволюции/УПолис. 2001. №2.
2Беседы и суждения Конфуция. Изд-во: Кристалл, 2001; Платон. Собр. соч. T З, М., 1971.; Макиавелли Н. Государь. :ИЗД-во: ACT, 2002; Карлейль Т. Герои, почитание героев и героическое в истории. — Карлейль Т. Теперь и прежде. М., 1994.; Ницше Ф. Так говорил Заратустра. Книга для всех и ни для кого. - М.: 1990.
"* Моска Г. Правящий класс. // Социс , 1994, № 10 - 12; Burnham D.Thc Managerial Revolution: What is Happining in the World, 1941; Etzioni A. The Active society. N. Y., 1968.; Lasswell H. D. Politics; Who Gets What, When, How, N. V. 1936.
4Бердяев Н.И. Философия неравенства. M. 1990; Ортега-и-Гассет X. Восстание масс. ; Тойнби А. Демократия в Америке. - М., 1992.
ДР.'
Заметный вклад в осмысление проблем повышения эффективности государственного управления, и в частности реалий и перспектив кадрового обеспечения государственной службы, внесли специалисты Российской академии государственной службы (РАГС)". В последнее десятилетие было много сделано для оптимизации кадровых процессов государственного управления РФ, разработки-и внедрения современных методик и технологий подбора и расстановки кадров государственной службы.
Наиболее полезными для данной работы стали труды ВТ. Игнатова,
Ю.М. Забродина, Е.Д. Катульского, В.А. Мальцева, В.А. Сулемова и
др.
Большую помощь в исследовании оказало учебно-методическое пособие «Подбор кадров для государственной службы и требования1 к их профессиональным и деловым качествам»4. Как подчёркнуто в этом пособии, конкурсная система отбора кадров в органы государственной власти может быть основана только на применении, совокупности технологий индивидуальной работы с персоналом, позволяющих оценить профессиональные, деловые и личностные качества
Ашин Г.К.Современные теории элит. Критический очерк. - М, 1985; Гаман-Голутвина О.В Определение основных понятий элитологии//Полис №3, 2000; Крыштановская О.В. Современные концепции политической элиты и российская практика\\Мир России. 2004. Т. XIII. № 4. Управление персоналом государственной службы: Уч.-метод. пособие.- М.: Изд-во РАГС, 1997; Попова З.С. Институциональный подход к государственной службе//Государственная служба: организация, кадры, управление. - М.: Изд-во РАГС, 1999; Государственная служба России. Научные труды РАГС(1997).- М.,1998; Материалы межкафедральной научно-практической конференции «Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала» Тезисы докладов и выступлений 28 февраля 1998. - М.', 1998; Российское государство и государственная служба на современном этане. Материалы научно-практической конференции. Декабрь 1998. - М., 1999.
кадровое обеспечение государственной службы / авт. Кол.: Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. И др. - Ростов-на-Дону, 1998; Мальцев В.А. Государственный служащий нового типа.-М.:11.Новгород,1995; Основные направления и принципы работы с персоналом в государственном аппарате/Институт труда минтруда РФ; под общей ред. Е.Д. Катульского, Ю.М. Забродина, А.Ф. Зубковой - М.,1997.
4Подбор кадров для государственной службы и требования к их профессиональным и деловым качествам: Учебн.-метод.пособие / Институт труда Минтруда РФ.- М.,1998.
чиновников.
В современных условиях актуальной и насущной потребностью
стала разработка и легитимное утверждение общероссийской
национальной государственной кадровой политики. Основные
теоретические подходы к современному пониманию кадровой политики
государственной, службы содержаться в работах В.И. Лукьяненко, А.И.
Турчинова, А.А. Хохлова и др.1 Важными для данного исследования
оказались работы таких отечественных авторов как В.Г.Игнатов, Л.К.
Маркова, А.В. Понеделков, К. М. Скобеев, В.А. Сулемов и др.",
рассматривающих различные аспекты профессионализма
государственных служащих, в частности, условия его формирования и развития в отечественных условиях.
Ценный анализ состава и функций бюрократии представлен в работах таких авторов, как B.C. Гимпельсон, Н.И. Карагодина, И:Н. Карагодин, А.С. Маленко, В.В. Разуваев3. Они отмечали, что на уровне общественного сознания происходит отождествление функций управления со слоем людей, формально не имеющих -.больших политических прав. В последние годы в Дипломатической академии МИД России сложилась научная школа, приверженцы которой, под руководством Е.П.Бажанова, изучают политическую роль бюрократии, в т.ч. кадровых дипломатических работников в жизни российского
Лукьяненко В.И Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. -М.: Изд-во РАГС, 2004; Механизм реализации государственной кадровой политики.- М.: "Принт-Хаус" Курск-Москва, 2003; Гурчинов Л.И. Профессионализация и кадровая политика- проблемы развития теории и практики.- М.:МГ1СИ, Флинта, 1998; Хохлов А.Л. Кадровые процессы в системе государственной власти.- МПСИ.2000.
2Скобеев К.М.. Проблемы обеспечения профессионализма государственной службы//Чиновник 1999. №1; Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования. М., 1999; Сулемов В.А. Управление персоналом как особый вид профессиональной деятельности/Управление персоналом государственной службы - М., 1997. ^Гимпельсон B.C. Численность и состав российской бюрократии//Вопросы экономики. 2002. № 11; Караіодин Н.И., Карагодина И.Н. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России//Мировая экономика и международные отношения. 1993. №2; Маленко А.С. Особенности функционирования бюрократии в политическом процессе//Вестник Московского университета. 2002. № 4; Разуваев В.В. Власть в России, бюрократическое измерение//Кентавр. 1995. №4.
общества и осуществлении внешнеполитической практики РФ .
Источниковой базой диссертации являются официальные документы органов государственной власти, Конституция РФ, нормативно-правовые акты РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, постановления Правительства РФ, концепции реформ.
Таким образом, в отечественной и зарубежной литературе накоплен значительный материал, который послужил основой разработки указанной проблемной области, определил выбор темы, цели и задачи представленного диссертационного исследования.
Объектом данного исследования является бюрократия как составная часть российской политической элиты.
Предмет исследования,— политическая составляющая процессов формирования института государственной службы РФ.
Цель работы заключается в выявлении современной роли, места и принципов формирования государственной бюрократии, а также в-< определении приоритетных направлений совершенствования . государственного управления РФ, детерминированных политической модернизацией современного российского общества.
Реализация данной цели предполагает решение следующих научных задач:
выделить наиболее заметные проявления новых теоретико-концептуальных подходов в рамках политологического анализа к проблеме формирования российской государственной бюрократии;
изучить современные направления реформирования государственного управления РФ;
Бажанов Е.П. Актуальные проблемы международных отношений. Избранные труды в 3-х томах. -М.: Научная кнша, 2001-2002; Современный мир. - М., 2004; Бойко Ю.П.Власть и общество в контексте формирования национальной идеи в России // Обозреватель. — М., 2006, № 8; Задохин А.Г. Внешняя политика России: национальное сознание и национальные интересы - М.,2002 и др.
исследовать государственную бюрократию РФ как составную часть политической элиты в рамках меритократического подхода с целью определить, благодаря каким качествам и в силу каких причин формируется слой государственных управленцев;
проанализировать современный механизм рекрутирования государственной бюрократии в ' условиях радикальной трансформации потребностей государственного управления и гражданского общества РФ;
рассмотреть современные тенденции развития государственной бюрократии в демократических странах (на примере США, Великобритании) с точки зрения накопления позитивного опыта и поиска оптимального для России пути.
Методологической основой исследования послужили
фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классической и современной научной литературе. В работе использован методологический инструментарий структурно-функционального анализа и метод вторичного анализа данных социологических исследований. Характер работы обусловил необходимость применения междисциплинарного подхода.
Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, выявлением степени ее разработанности, попыткой объективно проанализировать кардинальную политическую трансформацию современного российского общества в его взаимодействии с процессами реформирования системы государственного управления и механизма реализации политической власти.
Диссертация является комплексным исследованием политико-управленческих проблем формирования государственной бюрократии как составной части политической элиты в контексте политической модернизации современной России, что нашло отражение в
положениях, выносимых на защиту:
Государственная бюрократия играет важную роль в жизни каждого общества, являясь одним из важнейших компонентов механизма реализации политической власти. Однако в России, реформы, проводимые государственной бюрократией, не обусловлены гражданской инициативой. Изменившемуся гражданскому обществу необходима принципиально новая система исполнения государственной службы, предполагающая, во-первых, открытость деятельности структур государственной службы для граждан и институтов гражданского общества; во-вторых, диалог и сотрудничество граждан и их объединений с исполнительной властью, и в-третьих, взаимодействие и достаточно, большую степень совпадения, базовых ценностных ориентации, политического мировоззрения граждан и работников государственного аппарата.
Глубинные социально-политические преобразования в России» по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы государственного управления. Проводимая административная реформа сориентирована на классическую веберовскую модель государственной бюрократии, которая в странах Запада давно устарела и стала объектом острой критики. В мировой общественной мысли происходит серьезное переосмысление концептуальных основ бюрократической организации. Теория и идеология административных реформ сводится к попытке изменить структуры управления в организациях веберовского типа, превратив их в более гибкие и способные к адаптации, а также заменить бюрократические методы методами рыночной экономики, иными словами, ввести рыночные механизмы, институты и установки в организацию и деятельность современного государства. При этом концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства.
В условиях административной реформы на первый план выходит проблема реформирования всей системы управления государственной службой, как в центре, так и на местах. Необходимость переосмысления ее модели, организационной перестройки, кадрового обновления обусловлены потребностью более эффективной реализации функций государства, обеспечения эффективного функционирования государственной службы, ее единства и целостности. Оптимальным для России может стать использование позитивного опыта других федеративных государств и развитие системы централизованного управления государственной службой. Но при этом важно учесть и отечественный опыт со времен Петра I, и і тенденции динамических преобразований в самой России. В федеративном государстве объектом управления должна быть вся система государственной службы, а не отдельные ее виды и уровни.
На современном этапе, ключевая проблема процесса реформирования государственного управления заключается в формировании современной высокоэффективной и профессиональной государственной бюрократии. Из этого следует, что в современной России, необходимо создать систему функционирования государственной службы, в рамках которой может быть сформирован корпус профессиональных государственных служащих. Политическая власть должна иметь возможность опереться на особую профессию (типа public administration в США), носители которой выполняют основную работу в системе государственной службы на основе пожизненного найма.
5. Адекватный современным потребностям российского общества
механизм рекрутирования политической элиты требует создания
реальных условий для обеспечения равного доступа граждан РФ к
государственной службе с учётом их профессиональной подготовки. Для
реализации этой задачи необходимо повсеместно внедрять единую
технологию кадрового конкурса, которая при небольшой адаптации к специализациям должностей государственной службы может использоваться при* проведении конкурсов практически на любые позиции, а также для формирования кадрового резерва государственных служащих.
6. Переход от преимущественно административно-командных методов управления персоналом к демократическим формам оценки, подбора и расстановки кадров требует, чтобы кадровые службы органов государственной власти на деле становились органами организационно-методического обеспечения и активнее применяли на практике современные кадровые технологии.
Практическая значимость состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы для дальнейших политологических исследований, а также в системе кадровой политики и кадровой работы с руководящим звеном государственно-административных органов управления, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинаров по политологии, теории государственного ' и муниципального управления, социологии, кадровой политике и др.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании Центра трансатлантических исследований Дипломатической академии МИД России и рекомендована к защите. По теме диссертации автором были сделаны доклады на научной конференции «Теория и практика государственного управления» кафедры государственного и муниципального управления социологического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова (2002), на Международной научной конференции аспирантов и студентов «Ломоносов-2004». По результатам конференций были опубликованы статьи в сборнике статей аспирантов и студентов. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора.
Теоретико-методологические основы исследования
Любое современное государство немыслимо без бюрократии, выполняющей значительный объем работы по осуществлению государственных задач и функций. Государственная (и политическая) власть во многом осуществляется через государственную бюрократию, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и. идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.)1.
Бюрократия (от французского «bureau» - зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий), отсюда и термин «бюрократ», то есть служащий средних звеньев государственного аппарата, чиновник . В буквальном смысле, термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях: во-первых, слой высших чиновников в государстве; во-вторых, канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей .
Термин «бюрократия» был введен в научный оборот в 1745 году французским экономистом Винсеном де Гурнэ. Он рассматривал бюрократию как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников
Отметим, что во многих отечественных исследованиях термин «государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба». Как замечает Е.Г. Морозова: «Ведь в той мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» - бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом» . Вот почему в нашем исследовании термин-«государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба».
Одним из первых авторов, кто попытался разобраться в сущности бюрократии был Гегель. В «Философии права» он дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Чиновничье государство — это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности, оно представляет собой основу среднего сословия2. По Гегелю, эффективность бюрократического управления, может быть гарантирована через действительное тождество гражданского общества и государства, само же наличие гражданского общества и его взаимодействие с бюрократией возможно при существовании ряда условий: иерархии внутри бюрократической организации, объединяющей, связывающей и контролирующей ее; постоянным конфликтом между владельцами собственности и правительственным контролем сверху; непосредственной нравственной и умственной культурой чиновника, которая должна служить духовным противовесом сознания и деятельности.
Бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Он считает чиновников главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности» .
Принципиально иного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Суть подхода четко обозначена в его работе "К критике гегелевской философии права" . Он трактовал бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата. Маркс попытался раскрыть внутреннюю сущность бюрократии, выявить многие негативные свойства аппаратной деятельности. Он подверг критике высокомерие и корыстные намерения бюрократического чиновничества, показал противоположность, враждебность интересов бюрократии как особого социального слоя, отдельных бюрократов общественным интересам.
Профессионализм как базовая характеристика государственной бюрократии
От качества работы государственного аппарата зависит прогресс нации. Так, Бисмарк отмечал, что с плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы.
Некоторые отечественные авторы напрямую связывают все негативные стороны нашей жизни с развалом системы управления и вторжением на все уровни государственного управления малограмотных и бесчестных дилетантов. Как показывает практика, чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы необходимые личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность и самостоятельность в принятии решений, организаторские способности и пр. Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава государственной службы, «вымывания» среднего звена управления в госорганах. Низкий престиж государственной службы, отсутствие эффективного механизма материального стимулирования их труда, социальной и правовой защиты существенно мешают притоку и закреплению на государственной службе перспективных, профессионально подготовленных сотрудников, особенно молодых, способных поднять государственное управление на качественно новый уровень, избравших служение государству своей профессией.
Все еще действует стереотип, характерный для недавнего прошлого, что государством способен управлять любой гражданин, что для работы на государственной службе не требуется специального образования. В российских государственных организациях существует стандартная установка - преданный работник предпочтительней профессионала. Так, Захаров Н.Л. приводит данные психологических и социологических исследований, проводившихся в трудовых коллективах г. Ижевска: руководители предпочитают брать на работу людей, внушающих им доверие и преданность делу1. С его участием было проведено более тридцати психологических и социологических исследований, в которых около тысячи руководителей ответили подобным образом.
На Западе же существует иная установка - предпочтение профессионализма преданности. Таким образом, западный опыт показывает, что требующаяся- современному демократическому государству система исполнения государственной службы формируется тогда, когда появляется корпус профессиональных государственных служащих, когда складывается особая профессия (типа public administration в США), носители которой выполняют основную работу в системе государственной службы.
Общеизвестно, что термин «профессионал» происходит от слова профессия. Профессионалом считается человек, сделавший то или иное занятие своей профессией, достигший наибольших результатов в определенной сфере деятельности, отличающихся высоким качеством.2 Профессия — совокупность присущих человеку специальных знаний, умений и навыков, позволяющих ему выполнять установленные трудовые функции.1
Профессия государственного служащего — одна из наиболее из сложных, требующая на подготовку больших затрат времени и средств, а от человека — не только служебно-профессиональных, но и высоких нравственных качеств, большой культуры, творчества. Профессия государственного служащего - это совокупность знаний, умений, навыков, а также деловых, личностно-психологических и нравственных качеств человека, позволяющих успешно выполнять трудовые функции на определенных должностях государственной службы. В рамках этой профессии могут быть выделены некие "подпрофессии", каждая из которых представляет собой некое обобщение по функциональным особенностям группы должностей государственной службы и, возможно, требует специализированного профессионального образования.
Государственная бюрократия как составная часть политической элиты
В современных демократических обществах государственная система управления состоит на субъективном уровне из совокупного правления лидеров разных элитарных групп и их окружений, из многофункциональной зависимости этих разных элитарных групп друг от друга и из процесса взаимодействия между ними1.
На уровне здравого смысла под "элитой" обычно понимается некая привилегированная группа или слой, занимающая высокое положение в системе социальной иерархии. В данной работе нас интересует рассмотрение политико-административной элиты, которая характеризуется как правящая группа общества, являющаяся верхней стратой политического класса. Политическая элита стоит на вершине государственной пирамиды, контролируя основные, стратегические ресурсы власти, принимая решения общегосударственного уровня .
Структура политико-административной элиты состоит из двух компонентов, которые условно можно назвать "лидерами" и "бюрократией". Бюрократия включает в себя административных руководителей всех уровней и должностных лиц, занимающих постоянные оплачиваемые посты в органах государственного управления. К лидерам относятся лица, профессионально действующие в политической сфере и обладающие высокой степенью влияния на принятие решений, но не имеющие должностей в структурах власти. К этой категории могут быть причислены руководители политических партий, влиятельные интеллектуалы, ключевые фигуры СМИ. На наш взгляд, целесообразно сделать небольшое отступление и обратиться к историографии данной проблемы. Нам необходимо вкратце рассмотреть основные теоретические подходы к изучению политической элиты для того чтобы, исходя из определения ее основных характеристик, выяснить, в какой степени тот или иной подход соответствует российским проблемам и реалиям.
Первые представления о значении и роли элиты в обществе возникли еще в древности, где функцию управления обществом выполняли избранные, лучшие из лучших, аристократы (индийские касты (кшатрии и брахманы), древнеримские патриции и благородные сословия (дворянство и духовенство) Средневековой Европы). Наиболее четко эти идеи прослеживаются в работах Конфуция, Платона, Аристотеля, а позднее - в трудах Н.Макиавелли, Т.Карлейля, Ф.Ницше1. Как определенная система взглядов элитарные теории были сформулированы в конце XIX — начале XX века в работах итальянских мыслителей Г.Моска, В. Парето и немецкого обществоведа Р. Михельса.
Анализ работ по данной проблематике показывает, что общим знаменателем практически всех существующих дефиниций термина «политическая элита» является представление об избранности определяемой этой категорией лиц. Отличны лишь представления об идеальных механизмах рекрутирования, а также смысл и оттенок аксиологического акцента. Всю совокупность теорий, касающихся: а) происхождения элиты, б) ее функций и места в обществе, в) состава элиты, можно разделить условно на две группы. Представители первой группы определяют элиту как властную структуру общества, второй как самых достойных членов общества (меритократический подход)1.
Сторонники понимания элиты как власти — это, прежде всего, Г. Моска, Г. Лассуэлл, А. Этциони, Дж.Бернхэм. Элитой они называют тех, кто занимает ключевые позиции в управлении обществом, имеет реальную власть. При этом совершенно не важно, обладают ли эти люди какими-то личными достоинствами или заслугами. Лидерами нации их делает власть, а не личные качества. Последователи властной теории элиты по-разному толкуют власть. Эта разница диктуется двумя подходами, а именно - структурным и функциональным. Согласно структурному подходу к элите относят тех, кто занимает высшие должностные позиции в формальной иерархии (министры, директора, военоначальники), а согласно функциональному, — тех, кто реально принимает важнейшие управленческие решения, даже не будучи облеченным формальными полномочиями, например теневой кабинет.
Представители меритократического подхода (А. Тойнби, Х.Ортега-и-Гассет, Н.Бердяев) убеждены в том, что в обществе, в ходе эволюции, должен утвердиться принцип выдвижения на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев. Термин меритократия (от лат. meritus — достойный и греч. kratos — власть, букв — власть наиболее одаренных) был введен английским социологом М. Янгом2. Власть элиты оправдана в том случае, если у руля общества находятся самые светлые умы и самые здоровые нравственные силы нации. В демократическом обществе, по мнению приверженцев этой теории, так и происходит.
Похожие диссертации на Формирование государственной бюрократии как составной части российской политической элиты
