Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История федерализма: теория и практика 12
1.1. История федеративных государств 12
1.2. Сущность и соотношение понятий «федерация» и «федерализм» 23
1.3. Модели федерализма 35
Глава 2. Теоретико-методологические основы федеративной государственности 58
2.1. Признаки и принципы федерации 58
2.2. Вопросы теории суверенитета 82
2.3. Распределение правовых полномочий между уровнями власти и принцип субсидиарности в федеративном государстве 101
2.4. Вопросы типологизации, формирования и определения структуры федеративного государства 130
Глава 3. Современное состояние и проблемы федеративного государства на примере Российской Федерации 145
3.1. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма 145
3.2. Направления реформирования российского федерализма 158
Заключение 185
Библиография 192
- История федеративных государств
- Признаки и принципы федерации
- Распределение правовых полномочий между уровнями власти и принцип субсидиарности в федеративном государстве
- Направления реформирования российского федерализма
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Федеративная форма государственного устройства представляет собой путь, который может обеспечить целостность и стабильность, мир и согласие в государстве, способствуя демократическому развитию общества
На современном этане мирового развития федерализм как принцип и форма государственного устройства приобретает все большее значение Возрастание роли федерализма проявляется не только в увеличении общего числа федераций на земном шаре, но и в привнесении элементов федеративных отношений в процесс национального развития стран, использующих другие формы правления Федерация все чаще рассматривается как наиболее вероятный способ объединения государств в континентальном (Соединенные Штаты Европы) и даже планетарном масштабе (Всемирная Федерация)
Важно помнить, что федерализм с момента своего возникновения прошел длительную эволюцию В связи с чем, различные представления о нем в разных государствах отражают исторический опыт его становления При этом необходимо учесть все многообразие комплекса вопросов правового, политического, экономического и культурного характера, которые существенным образом влияют на федерализм и не учитывать которые нельзя
Федерализм обязательно предполагает существование двух уровней
власти Плюсы и минусы федерализма вытекают из его сущности К его
плюсам обычно относят конституционно гарантированное
представительство региональных интересов, конституционное
рассредоточение власти и создание системы сдержек и противовесов для защиты свободы индивида, сохранение политического единства в гетерогенных обществах, полицентризм, институционализацию особых отношений между составляющими федерацию частями
К негативным чертам федерализма обычно относят отсутствие гарантированной защиты от возможной экспансии власти Центра, ослабление процесса реализации решений в связи с существующими ограничениями центральной власти, возможность усиления центробежных тенденций в связи с вертикальным разделением властей, вплоть до дезинтеграции
Одной из ключевых проблем в рамках федеративного государства остается проблема определения характера взаимоотношений государственной власти и субъектов федерации И эта проблема также освещена в представленном диссертационном исследовании
Степень разработанности проблемы. Формированию и эволюции теории федерализма способствовали фундаменталыгые груды прошлого таких зарубежных авторов, как К О Бауэра, Ж Бодена, В Вильсона, А Гамильтона, Г В Ф Гегеля, Т Гоббса, Г Гроция, Д Джея, Л Дгоги, Г
Еллинека, А Лабанда, А Лассона, Ш-Л Монтескье, Д Медисона, Ж-Ж Руссо, А де Токвиля и др
В процессе написания работы использованы исследования также таких зарубежных авторов, среди которых В Остром, П Пиконне, М Сиберт, Д Элазар и др
На современном этапе необходимо, отказываясь от идеологических догм, переосмыслить вклад многих мыслителей прошлого и современности и использовать достижения российского правоведения по вопросам федерализма для создания эффективного государства
Анализ современных концепций государственного устройства России проведен в диссертационном исследовании с учетом взглядов на федерализм, сформированных российскими учеными-юристами прошлого, среди которых А С Алексеев, Ф Ф Кокошкин, Н М Коркунов, С Н Корф, П И Новгородцев, Н И Палиенко, Л И Петражицкий, Б Н Чичерин, Г Ф Шершеневич, А С Ященко и др В трудах этих авторов заложен большой научный потенциал, используя который поможет преодолеть односторонность в решении сложных вопросов современности
Необходимо учитывать вклад в теорию федерализма и советской юридической науки Серьезные теоретические исследования по воггросам федерализма и суверенитета были проведены Г В Александренко, И Д Левиным, В С Шевцовым и рядом других ученых При этом следует помнить, что труды этих авторов относятся к концу 40-х - началу 80-х юдов XX века и поэтому не могли учитывать изменения, которые произошли с момента их издания
На современном этапе проблемами федерализма занимаются такие ученые как С А Авакьян, С Бабурин, М В Баглай, Л Ф Болтенкова, Г В Введенский, М В Глигич-Золотарева, Н М Добрынин, Д Л Златопольский, Е И Козлова, О Е Кутафин, Л Лспешкин, В Н Лысенко, М Н Марченко, Н А Михалева, В Невинскии, И А Полянский, С И Русинова, Ю А Тихомиров, В А Туманов, И А Умнова (Конюхова), В Е Чиркин, Б С Эбзсев и др
Учитывая обилие исследований в области федерализма, тем не менее, остается немало теоретически сложных вопросов, требующих дополнительного изучения, к числу которых, в частности, можно отнести и вопрос структуры федеративного государ ~тва
Объектом диссертационного исследования являются федеративные государственно-политические отношения
Предмет исследования - теория и практика федерализма, структура федеративного государства, эволюция концепций федерализма, теории суверенитета и их практическое применение, распределение правовых полномочий между уровнями власти и влияние принципа субсидиарное на строительство федеративной государственности, современное состояние и проблемы федеративного государства на примере Российской Федерации
Целью диссертационного исследования является политико-правовой анализ структуры федеративного государства
Задачи как этапы достижения поставленной цели таковы:
- исследовать историю становления федеративных і осударств,
определить признаки и принципы федерации, типы федеративных государств, основываясь на зарубежный и отечественный опыт,
проанализировать существующие теории суверенитета в рамках построения федеративной государственности,
выявить соотношение понятии «федерация» и «федерализм»,
обобщить в качестве теоретико-правового анализа конституционно-правовые основы современного российского федерализма и выявить определенные пути его реформирования
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы отечественных и зарубежных авторов, которые касаются исторических, конституционно-правовых, философских, культурных и политологических аспектов федерализма
В своей работе диссертант опирается на труды отечественных авторов Р Г Абдулатипова, С А Авакьяна, А Н Лринина, JI Ф Болтенковой, И М Бусыгину, Г В Введенского, М В Глигич-Золотаревой, Г И Грибановой, Н М Добрынина, Д Е Дымова, И А Ильина, Л В Карапстяиа, Е И Козловой, А И Королева, О В Кузнецова, О Е Кутафина, А Н Лебедева, И Д Левина, В Н Лысенко, М Н Марченко, Д А Магеровскої о, II А Михалевой, В С Нерсесянца, Т М Поляковой, В В Пылина, В П Сальникова, Л В Сморгунова, В Ю Сморгуновой, Э В Тадевосяна, Д С Тепса, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнииа, И А Умновой (Конюховой), М X Фарукшина, В Е Чиркина, О И Чистякова, Б С Эбзеева, А С Ященко и ДР
Нормативную базу диссертационного исследования составляют нормативно-правовые источники разнопланового характера, из них особое значению имеют международно-правовые документы, конституции и законодательство зарубежных стран, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, договоры Федерации и ее субъектов, законодательство СССР и союзных республик
Методологическая основа исследования. В исследованиях, посвященных проблемам федерализма, федеративного строительства, теории федерализма, широко используются теория модернизации (с точки зрения эволюционного развития проблемы), институциональный, структурно-функциональный и системный подходы
Последний является основополагающим в представленной работе Это связано с тем, чю федеративное государство рассматривается как система взаимосвязанных элементов, позволяющая максимально эффективно решать задачи, стоящие перед государством
Также в данной работе используются следующие группы методов исследования общенаучные - формально-логический, методы анализа и синтеза, сравнительный анализ, методы индукции и дедукции, метод перехода от абстрактного к конкретному, метод моделирования,
специальные - сравнительно-правовой, исторический метод, метод экспертных оценок
В ходе работы автор основывался на выводах, которые содержатся в научной литературе по теории государства и права, философии, политологии, конституционного права, истории политических и правовых учений и др
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что оно представляет собой анализ тех аспектов федерализма, которые недостаточно освещены в современной юридической науке
В работе, в частности
выявлены и проанализированы признаки федерации,
предложена авторская концепция структуры федеративного государства,
изучены концепции суверенитета в контексте федеративного государства,
проанализировано теоретическое наследие зарубежных и отечественных ученых,
определены проблемы федеративного государства на примере Российской Федерации и предложены подходы к реформированию современного российского федерализма
Таким образом, представленное диссертационное исследование является комплексной и лошчески завершенной работой историко-правового развития федерализма в мире в целом и в России в частности 13 ней обобщаются современные положения и достижения юридической, политической и исторической науки в сфере установления факторов, которые влияют на правовой режим федерализма и практику его реализации
Привлеченный исторический материал и многочисленные правовые документы наглядно демонстрируют необходимость использования исторического российского и зарубежного опыта в современном процессе федеративного строительства
Основные положения и выводы, выносимые на защиту
1 История становления федеративных государств насчитывает не одно
столетие В разные эпохи разрабатывались различные теории, посвященные
созданию федеративной формы государственного устройства Однако
традиционно первой федерацией считаюгся Соединенные Штаты Америки, а
временем ее образования - конец XVIII века и этим же периодом датируется
появление самого термина «федерализм» Позже процессы демократизации
также способствовали появлению и развитию теорий, концепций
федерализма и становлению федеративных государств
-
Анализ соотношения понятий «федерация» и «федерализм» необходим для изучения потенциала развития структуры федерализма как политико-правового явления, а также в связи с тем, что существует большое количество интерпретаций этих ключевых понятий
-
Проведенный анализ демонстрирует, что федерализм зачастую предстает в виде самостоятельных, мало похожих друг на друга «моделей»,
которые имеют лишь некоторое отношение к государственному устройству Соответственно, модель федерализма следует рассматривать как абстрактный аналог реально существующих федеративных систем
4 Выделение основных признаков и принципов, характеризующих
федеративную форму государственного устройства, отграничивает ее от
унитарной и конфедеративной форм, способствуя более эффективному
использованию потенциала теории и практики политико-правового развития
государственности
5 Суверенитет является ключевым элементом любой государственности,
представляющий собой верховную власть, ее единство, самостоятельность и
независимость В рамках построения федеративного государства проблема
суверенитета особенно актуальна в связи с тем, что без понимания его
сущности невозможно определить такие признаки, как наличие в составе
федерации членов, обладающих особым статусом, набором прав и
возможностью участия в принятии общегосударственных решений
Изучение основных концепций о возможности раздела полномочий между
федерацией и ее субъектами способствует построению более эффективного
государства
6 Вопрос о распределении правовых полномочий между уровнями
власти и реальное использование принципа субсидиарное в федеративном
государстве в настоящий момент очень актуален Эффективность
децентрализации напрямую зависит как от уровня политической
стабильности и экономического развития, так и от своевременного
законодательного и правового обеспечения этого процесса
7 Введение понятия «структуры федеративного государства»
объясняется тем, что, при анализе природы федерализма использование
типологизации формирования и определения структуры федеративного
государства способствует выявлению закономерностей построения
современной модели федерации, которая, учитывая исторические и
ментальные особенности тех или иных территорий, государственные
новации сделает минимально болезненными, но максимально эффективными
8 История федеративного строительства в России очень противоречива
Однако перенося теорию на практику, возможно усовершенствовать
конституционно-правовые основы современного российского федерализма,
который имеет немало проблем От быстроты их разрешения во многом
зависит сохранение и дальнейшее развитие федеративных отношений в
государстве
9 Осуществляя реформирование российской государственности в
направлениях, обоснованных в диссертации, возможно преодоление
различия в формальном и содержательном подходах к проблеме, в рамках
которых с формальной - правовой и административной - точки зрения
федерализм в России есть неоспоримая данность, с содержательной -
социальной и политической - он только потенция, которая не стала
действительностью Для этого реформы должны иметь социалыю-
политическую основу и тогда российский федерализм перейдет из разряда политических символов в разряд реально действующих принципов
Теоретическая значимость работы заключается в возможности использования предполагаемых предложений, выводов для дальнейшей научной разработки фундаментальных проблем теории государства и права и, возможно, конституционного права в рамках изучения отечественного опыта федеративного строительства Современное научное осмысление проблем федерализма необходимо для развития представлении о путях реформирования российской государственности
Значимость диссертационного исследования заключается в возможности
использования основных положений в научно-исследовательской работе при
изучении актуальных вопросов государствоведения, теории
суверенитета
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предлагаемые выводы и предложения могут быть использованы при проведении научных исследований в области теории права и подютовке лекционных курсов, проведении семинарских занятий по теории и истории отечественного и зарубежного государства и права, отдельные положения работы можно использовать для создания специальных курсов, с учетом отечественной и зарубежной практик, «Проблемы современного федеративною государства» и «Федерация и мир»
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, могут являться дополнением теории права, исюрии права и государства, и ряда других отраслевых юридических наук Проблемы государственного и правового регулирования данной сферы, проанализированные в диссертации, определяют теоретический и практический историко-правовые аспекты в сфере проблем современной науки
Значимость исследования выражается в анализе основных направлений по совершенствованию современного федеративного государства, как с теоретической, так и с практической точек зрения
Апробация результатов исследования проведена в опубликованных автором статьях
Итоги исследования докладывались автором на следующих международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях
Межвузовской научной конференции студентов юридических вузов и
юридических факультетов классических университетов Сибири и Дальнего
Востока «Роль права в формировании гражданского общества в Российской
Федерации» (Омск, 2002, 2003 гг), Региональной студенческой научной
конференции «Историческая наука и образование в начале XXI века» (Омск,
2004), 24-й студенческой научной конференции (60-летию победы
посвященной) (Омск, 2005), I Всероссийской научно-практической
конференции «Власть и воздействие на массовое сознание» (Пенза, 2005),
Научной конференции аспирантов и студентов гуманитарного факультета Омского государственного аграрного университета (Омск, 2005), Региональной научно-практической конференции «Проблемы и тенденции развития исторического и обществоведческого образования в современной России» (Омск, 8 ноября 2006 г), Второй Всероссийской научной конференции «Социальные конфликты в истории России» (Омск, 30 ноября 2006 г), IV Всероссийской научно-практической конференции «Факторы устойчивого развития экономики России на современном этапе (федеральный и региональный аспекты) (Пенза, 24 - 25 февраля 2006 г), IV Всероссийской научно-практической конференции «Прогнозирование и программирование социально-экономических процессов в регионе» (Пенза, сентябрь 2006), V Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, декабрь 2006), Научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава «Модели участия іраждаи в социально-экономической жизни российского общества» (Омск, 25 апреля 2006 г), Российско-польской научной конференции аспирантов и студентов при гуманитарном факультете Омского государственного аграрного университета «Проблемы комплексного развития Западно-Сибирского региона история, экономика, политика» (Новосибирск - Омск, 2007), Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов «Культура и образование в XXI веке история и тенденции развития» (Санкт-Петербург, 7-8 февраля 2007 г), 2-й Международной конференции «Кадровое обеспечение региональной экономики и управления правовое поле, проблемы и перспективы» (Омск, 2 февраля 2007 г), V Международной конференции молодых ученых «Информационные технологии в пауке, образовании, телекоммуникации и бизнесе» (Украина, Крым, Ялта-Гурзуф, 20 - 30 мая 2007 і ), Международной научно-практической конференции «Современные социально-политические и культурные альтернативы и человеческий потенциал» (27 — 29 марта 2007 г ), II Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы образования и воспитания международный опыт и перспективы сотрудничества» (25 - 27 марта 2008 г), II Региональной научно-практической конференции «Проблемы и тенденции развития исторического и обществоведческого образования в современной России» (29 апреля 2008 г)
Структура диссертационного исследования определяется
методологией и логикой исследования Работа состойі из введения, трех їлав, насчитывающих 9 параграфов, заключения, библиографическою списка Содержание работы изложено на 213 страницах, литература включает в себя 205 наименования
История федеративных государств
Родоначальником учения о федерации считается Иоганн Альтузий (Альтузиус) (1557/61 — 1638), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза, согласно которой федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами - начиная с семьи вплоть до государства1.
Первой федерацией традиционно считаются Соединенные Штаты Америки, а временем ее образования - конец XVIII века. Тогда же появился и сам термин «федерализм» (Д. Элазар в ряде своих работ указывает на его происхождение от латин-ского «foedus» - соглашение ). Хотя в действительности, как нам представляется, и сам федерализм, и теория федерализма гораздо старше.
Например, В. Остром указывает на религиозные корни федерализма. Он пишет 0 «федеральной теологии» XVI и XVII веков, «теологии соглашения», которая раз рабатывалась протестантами с целью постичь систему церковного правления, кото рая основывалась на ветхозаветной концепции соглашения (с Богом), а в Новом за вете нашла отражение в идее раннехристианских братств (congregations). Интерес но, что «федеральная теология» противопоставлялась «унитарной» доктрине, на ко торой зиждилась система правления римско-католической церкви. Пуритане Новой Англии, по мнению Острома, были конгрегационалистами, приверженцами феде ральной теологии, и в «Мэйфлауэрском соглашении» (1620 г.) взяли на себя обяза тельство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских полити ческих органов. Это обстоятельство В. Остром рассматривает в качестве основной исходной предпосылки возникновения федеративной системы правления. За «Мэйфлауэрским соглашением» последовал Основной статут Коннектикута 1639 г., содержащий в себе институты федерализма и целый ряд других актов . На оснований этого рядом исследователей был сделан вывод о федерализме как о части американского образа жизни1; с ними сложно согласиться - федерализм по природе своей гораздо более универсален и не сводим к какой-либо национальной «модели порядка».
Более того, американский федерализм образца 1787 г. не был новшеством даже для самой Америки. Та модель федерализма, которую сегодня принято считать классической, возникла как итог многолетнего опыта строительства государства, основанного на множественности единиц правления. Уже из этого факта вытекает вывод о том, что история федерализма более обширна и корнями своими уходит гораздо глубже, чем принято считать. Так, Г. Берман указывает на гораздо более ран-ние опыты такого рода в вольных городах Европы . Скажем, конфедеративная форма государственного объединения существовала в средние века и «к числу наиболее типичных конфедераций относятся: Рейнская, существовавшая с 1214 по 1350 г., а затем вновь с 1806 по 1816 г.; Утрехтская лига 1579 г., заложившая основы республиканских Соединенных провинций Нидерландов и сохранившаяся до 1795 г.»3 или государство под названием «Республика объединенных провинций» (Голландия), которое можно охарактеризовать как протофедеративное государственное образование. Следует упомянуть и Германскую конфедерацию 1815 - 1866 гг. и Соединенные Штаты Америки в период с 1781 по 1785 годы. Также глубоко в историю уходят корни и швейцарского федерализма,4 который возник в эпоху средневековья в форме союза трех кантонов и оставался таким до 1848 г.5 Таким образом, и швейцарская, и голландская протофедерации, как и иные формы проявления европейского полицентризма (в Англии, Германии, Франции, Италии и др.) существовали задолго до создания США.
Заглянув еще дальше в глубь веков, мы увидим не только религиозные корни федерализма. Упоминания о подобной организации общества встречаются даже в эпоху античности, а именно: в Древней Греции1 была в форме симполитий — государственно-политических лиг городов-государств, например, Ахейский союз (284 — 146 гг. до н. э.), Эталийская лига (III в. - 189 г. до н. э.), известных больше как греческое полисное устройство.
Другой пример: для укрепления военной организации западно-римские императоры пошли по пути, известном еще с IV в., а именно - начали заключать договоры с вождями варварских племен, по которым последние объявлялись союзниками (федератами) империи и получали от императоров места для поселения, продоволь-ствие, снаряжение, а также регулярную плату . Они превращались в регулярную армию империи. В результате такой политики на границах Римской империи образовались племенные федерации франков, свевов, алеманов, бургундов, вандалов, готов и других племен, потомки которых сегодня пытаются провести или повторить беспрецедентный эксперимент по созданию общеевропейской федерации". В 418 г. н. э. в Аквитании возникает первое федератское государство в составе Римской империи - варварское королевство вестготов. В 435 г. н. э. империей было официально признано и другое федератское государственное образование - Вандальское королевство (территория современной Африки). Из других федератских государственных образований в составе империи возникли: королевство бургундов (юго-восточная Галлия, 443 г.) и англосаксов (юго-восточная Британия, 451 г.). Федерат-ские образования были полусамостоятельными от центральной римской администрации, но в то же время входили в ее состав. Как полагал А. С. Ященко, «еще древняя римская держава... в своем внутреннем строении покоилась на федеративных началах»4. И это не единичные примеры такого рода. Мы знаем и союзы древне-шумерских городов-государств, и разного рода племенные объединения, жившие по все тому же принципу федерализма (более широко - полицентризма). Как сами примеры протофедеративной организации общества, так и попытки ее концептуального осмысления встречаются в самые ранние периоды человеческой истории (чего стоят хотя бы ветхозаветные «колена народа Израилева!»), что является подтверждением глубокого укоренения федералистской психологии в человеческом сознании1.
Уже в XVIII веке Ш. Монтескье употреблял термин «федерализм» для обозначения основополагающего принципа объединения нескольких равноправных государств, при котором сохраняется их самостоятельность и учитывается право голоса. П. Ж. Прудон идеализировал общество мелких самостоятельных товаропроизводителей и проповедовал необходимость образования общества на началах федерации — союза отдельных самостоятельных производственно-потребительских коммун". Но, как известно, федерализм как теория и практика наиболее полно продемонстрировал себя в политической истории США и Германии, сыграв важную роль в создании государственно-правовых институтов этих стран. Тем не менее, федеральная система США, учрежденная Конституцией 1787 г., с момента создания оценивалась исследователями как идеальная теоретическая модель федеративного государства.
Процесс образования Германской империи 1871 г. проходил в условиях монархического государства, объединившего различные по форме государственные образования - от свободных самоуправляющихся городов до феодальных государств. На Американском континенте союз 1787 г. возник путем реорганизации конфедерации 13 республиканских штатов.
Признаки и принципы федерации
Выделив основные признаки, характеризующие федеративную форму государственного устройства, мы отграничим ее от унитарной или конфедеративной форм, а для этого необходимо сделать небольшой экскурс в историю их выявления.
В основе изучения признаков федерализма лежит знаменитый труд Алексиса де Токвиля «Демократия в Америке», написанный в 30-е годы XIX века и являющийся первоисточником по изучению процесса формирования и развития федерализма.
Токвиль считал, что все люди сотворены равными и все они наделены Создателем определенными неотчуждаемыми правами, к которым принадлежат жизнь, свобода, стремление к счастью. И, анализируя американский федерализм, он отмечал, что существует лишь один способ усвоить идею прав: надо всем людям дать возможность спокойно пользоваться определенными правами.
Так, опираясь на эту точку зрения, в фундамент федерализма был Заложен его главный признак - приоритет прав человека над законами государства.
Например, в федеративной Америке простые люди осознают высокое понятие политических прав, потому что они ими реально располагают. Они не задевают права других, потому что не хотят, чтобы нарушали их собственные права. «Демократия доводит понятия политических прав до сознания каждого гражданина, так же как наличие имущества делает доступным всем людям понятие собственности»1. По мнению Токвиля, в этом и состоит одно из главных достоинств демократии.
Другими словами, недостаточно формальное провозглашение приоритета прав и свобод человека. Без реального владения ими, умения пользоваться и распоряжаться, а также способности их защищать и развивать, едва ли можно говорить не только о самоуправляющемся обществе, но и о гражданском обществе как таковом.
Таким образом, можно сказать, что государство, его высшие законодательные и исполнительные органы власти, не имеют право нарушать основополагающие права граждан. Система реализации этого принципа подразумевает, что права и свободы человека фиксируются в конституции и независимый суд следит за обязательным соблюдением данных прав всеми органами государства. При этом сами граждане играют решающую роль в реализации своих прав, так как уровень зрелости гражданского общества обусловливает степень защиты и развитости прав и свобод человека.
Вторым признаком федерализма, обусловленным приоритетом прав человека, является равноправие граждан. Договоренность людей о федеральном устройстве оказалась бы недолговечной, если бы у народов, на которых она распространялась, не было определенных стимулов для объединения, способствующих улучшению их совместной жизни. Конечно, кроме материальных интересов, такими стимулами, стала идея равенства всех граждан. Известно два способа, которыми можно достичь равенства в политических правах: нужно или дать все права каждому гражданину страны, или же не давать их никому.
Действительно, существует определенное настойчивое и закономерное стремление человека к такому равенству, которое пробуждает в людях желание стать сильными и уважаемыми в обществе. Обретение свободы при этом отнюдь не является, по наблюдению Токвиля, главной и постоянной целью их жизни . Политика равноправия всех граждан в федеративной Северной Америке, в отличие от многих других стран, стала одной из основных, претворяясь в жизнь открыто и плодотворно.
Этот признак федерализма основывается на всеобщности права, которое распространяется на всех граждан государства, его организации и общественные институты, в том числе и на сами органы государственной власти. Равноправие граждан исключает такую систему управления, при которой одному лицу принадлежит неограниченная верховная власть. Равноправие граждан не допускает разделение людей по социальному происхождению и положению, возрасту, полу, этнической принадлежности и вероисповеданию. Наличие равноправия граждан исключает практику деления людей на титульных и на нетитульных, на государствообразую-ццлх и не имеющих этого права, на коренных и пришлых, на имеющих особые права и привилегии и не имеющих таковых.
Однако важно помнить, что «перед законом «выравниваются» все члены гражданского общества, которых он призван оберегать друг от друга, которым он покровительствует, но которым и указывает на норму поведения, нарушение которой равносильно лишению человека гражданской добродетели»1.
Третий признак федерализма связан с народовластием. Уже во времена Ток-виля американский федерализм сложился в такую систему правления, в которой реализовывались способности самого народа «править» в подлинном смысле этого слова. Народ не считал, что правит только «правительство», поскольку права, которые ему были предоставлены являлись весьма незначительными и ограниченными.
Даниэль Элазар считает, что вообще федерализм по своей природе должен быть республиканским, так как в первоначальном смысле res publica - общественное дело2. Федеральное государство должно принадлежат народу, а не быть частной собственностью какого-либо лица или части общества и его управление, следовательно, требует общественного участия. Это главный источник различия между федерализмом и феодализмом, еще одной формы управления, которая основывается на договорных отношениях.
Феодализм3 включает серию соглашений между частными феодальными хозяйствами, при которых власть организована иерархически, верховная власть является олигархией. Исходя из этого, настоящий федерализм, по мнению Д. Элазара, должен формироваться и развиваться на общественной основе. При этом люди, объединившиеся в самоуправляющееся общество и делегирующие полномочия своим правительствам, остаются независимыми. Независимость является их неотъемлемой собственностью. Поэтому при обсуждении федеральных правительств вопрос о суверенности не ставится, а рассматривается вопрос о полномочиях. Ни одно правительство в подлинно федеративных государствах не является полностью суверенным и потому оно не может иметь неограниченные либо конечные полномочия. Оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом — свободными людьми1.
В связи с этим правительства правят в узком смысле этого слова. При такой системе взаимоотношений сами независимые люди играют решающую роль в управлении своими делами. Они координируют и регулируют весь комплекс своих взаимоотношений. Поскольку фундаментальной чертой управления общественными делами является то, как люди думают и как они относятся друг к другу, постольку можно оценить роль правительств в управлении обществом как довольно ограниченную. Поэтому нельзя сосредоточивать внимание только на правительствах, необходимо учитывать то, как люди думают и относятся друг к другу и как складывается система их взаимоотношений.
Следовательно, концепция подлинного федерализма обретает смысл только тогда, когда подразумевается действительное, а не мнимое правление народа. Именно народ, говоря словами Токвиля, «начало и конец всему сущему»2 в мире политики.
Появление гражданского общества обуславливает четвертый признак федерализма. Построение нормального гражданского общества предполагает определенные добродетели. «Гражданское общество, - по мнению М. А. Глендон, - является настоящей школой гражданских добродетелей»3, «...гражданское общество представляет собой звено между обществом и государством. - Таково мнение С. А. Сидорова и И. Л. Честнова. — ...гражданское общество — это средство воздействия общества на государство»1.
Таким образом, предполагается, что каждый человек является столь же просвещенным, столь же добродетельным и столь же сильным, сколь и другие, ему подобные. Человек подчиняется обществу совсем не потому, что менее других способен управлять государственными делами, и не потому, что менее других способен управлять самим собой, - он повинуется обществу потому, что признает для себя полезным союз с себе подобными и понимает, что данный союз не может существовать без власти, поддерживающей порядок.
Распределение правовых полномочий между уровнями власти и принцип субсидиарности в федеративном государстве
Мировая практика развития федеративных государств демонстрирует широкий спектр возможностей демаркации властных полномочий между различными субъектами общества (в первую очередь между центром и субъектами федерации). В то же время существует ряд общих принципов, на основе которых происходит такое распределение и разделение функций, а также изменение сложившегося положения. И важнейшим из таких принципов представляется ограниченность суверенитета федеративных субъектов, который в подавляющем большинстве федераций исполняется незыблемо. Следует учитывать, что суверенитет регионов (субъектов федерации) официально признан лишь в сравнительно небольшом числе стран с федеративным устройством, включая Швейцарию, Мексику и некоторые другие. Однако он действует лишь-в той мере, в которой его не ограничивает федеральная конституция. Во многих федерациях их субъекты вообще не имеют собственных конституций: к числу таких государств относятся, в частности, Пакистан, Нигерия и Малайзия.
Следующий принцип распределения полномочий органически связан с первым и заключается в верховенстве федеральной конституции и федеральных законов над соответствующими юридическими актами субъектов федерации. Это означает, что любые расхождения в законодательстве государства в целом и его составных частей должны трактоваться в пользу первого. Кроме того, федеральная исполнительная власть в ряде федераций (в Германии, Индии, Аргентине) имеет право федеральной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении центра.
Многие федеративные государства, в первую очередь европейские, используют в своей практике так называемый принцип субсидиарное.
Крайняя расплывчатость данного принципа вносит существенный элемент неопределенности в его практическое воплощение. Некоторые исследователи отмечают, что за ним нередко скрываются националистические и сепаратистские устремления, а также личные амбиции региональных лидеров. Отсутствие четких ориентиров в разграничении полномочий между различными уровнями власти позволяет каждой отдельно взятой стране применять этот принцип по своему усмотрению. Его толкование, как указывают некоторые аналитики, основывается больше на духе, чем на букве закона и договоров1. Теперь считаем необходимым более подробно рассмотреть данное понятие.
В настоящий момент в отечественной и западной литературе идут дебаты о рациональных и ценностных основаниях принципа субсидиарности, о векторе его раз-вития в практической плоскости . В процессе концептуализации понятия «субсиди-арность» многочисленная часть исследователей оперирует современными представлениями о данном принципе, что существенно снижает возможность выработки целостного и многоаспектного понимания предмета.
В то же время, принцип субсидиарности имеет давнюю историю. Так, по мнению Д. Дитриха, идейные начала принципа субсидиарности прослеживаются уже в трудах Аристотеля (384 - 322 гг. до н. э.) . Продолжая традицию, начатую Платоном, он размышляет о том, что есть справедливое государство и какой общественный строй является наилучшим. Наиболее эффективное общественное устройство, по Аристотелю, должно одновременно являться наиболее доступным и реализуемым.
Как возможной идейной предпосылкой субсидиарности является также обращение древнегреческого мыслителя к отдельному человеку, осознающему ответственность за собственные действия, как перед самим собой, так и перед обществом в целом. Аристотель критикует Платона за то, что тот «приписывает слишком много единства государству и превращает его в индивид»1. Главным в полисе Аристотель считает гражданина - «существо политическое», как того, кто участвует в суде и управлении и выработке законов, основанных на справедливости и преследующих цель создания общего блага.
По мнению исследователя Д. Дитриха, а вслед за ним А. Фоллесдаля идея субсидиарности, появившаяся первоначально в трудах Аристотеля, свое дальнейшее развитие получила в работах Фомы Аквинского (1225 — 1274 гг.). Взгляды известного идеолога средних веков с точки зрения становления принципа субсидиарности представляют интерес как стремление приспособить общественно-политические взгляды Аристотеля к догмам католической церкви. По этому поводу отметил Ю. Боргош: «В большинстве вопросов Святой Фома столь точно следует Аристотелю, что в глазах католиков Аристотель является авторитетом, чуть ли не равным одному из отцов церкви»3.
В классическом значении нельзя говорить о работах Фомы Аквинского как об идейно-теоретических основах принципа субсидиарности. Вместе с тем, его интерпретация духовного наследия Аристотеля и адаптация его к догматам христианства во многом определили вектор развития! социального учения католической церкви и, в целом, европейской социально-политической интеллектуальной традиции. Прямым идейным вдохновителем концепции субсидиарности является Иоганн (Иохан-нес) Альтузий (Альтузиус) (1557/61 - 1638 гг.)4. Альтузий по-новому переосмыслил основные принципы учения Аристотеля и Фомы Аквинского и разработал на их основе собственную концепцию субсидиарно структурированного сообщества.
Д. Элазар в полемике о роли Альтузия сказал: «История современной демократии берет свои истоки в Протестантской Реформации 16-го века и, в особенности, прослеживается у тех представителей реформированного Протестантизма, которые развивали теологические и политические взгляды, вернувшие Западный мир на путь народного самоуправления, свободы и равноправия»1.
Отправным пунктом политической теории Альтузия был не человек, а взаимосвязанное устройство политического сообщества от семьи до универсальной консо-циации.
Отдельные исследователи полагают, что модель государства Альтузия представляла собой попытку соединить «демократический дух греческого полиса со стратегической стабильностью Римской империи»2. Иные склоняются к тому, что таким образом Альтузию удалось «обеспечить автономность социо-экономического и культурно-религиозного многообразия мелких сообществ в новом территориальном контексте современной экономики и торговли»3. Тем не менее, важность работы Альтузия, как стремления найти баланс в распределении полномочий между автономными сообществами, составляющими консоциацию и универсальными требованиями консоциации положительно оценивается приверженцами обеих позиций.
Первостепенным понятием теории политики Альтузия является термин «кон-социация» . В современном понятийном аппарате политической науки под «консо-циацией» понимается, прежде всего, политическое сообщество, построенное на принципах пропорционального представительства и сохранения прав субъектов, из которых оно состоит.
Направления реформирования российского федерализма
Основные процессы, происходившие в политике, экономике, культуре, межнациональных отношениях, после распада СССР имели непосредственное отношение к устройству российского государства, теории и практике российского федерализма. Это в свою очередь привело к изучению генезиса и эволюции последнего, характеристике его основных составляющих.
Федерализм - явление многоаспектное. Это не только принцип государственного устройства, «это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного рода образования» .Обустройство народов, управление их жизнедеятельностью всегда в той или иной мере опирается на определенную систему ценностей, составляющих основу господствующей в обществе идеологии, обосновывающей цели и характер осуществляемых изменений (реформ).
Роль идеологических факторов приобрела особо важное значение в связи с актуализацией проблемы единства и целостности Российской Федерации в последнее десятилетие XX в. В эти первые годы «постсоветской» истории страны идеологиче CKMQ процессы отличались значительным своеобразием, соединяя в себе реформаторские новации с традиционными ценностями и подходами, свойственными как советскому времени, так и более ранним периодам российской истории. В их оценке, к сожалению, не удалось избежать крайностей: от идеализации прошлого до его явного очернения.
Так, объективный анализ прошлого позволяет сделать вывод, что единство и целостность дореволюционной России обеспечивались самим феодально-патриархальным типом имперских отношений, где важную роль играли охранительные и геополитические интересы, а также сложная система административно-территориального деления, учитывающая в значительной мере культурную и религиозную специфику регионов. Следует заметить, что колоний в том смысле, которое это понятие приобрело в эпоху капитализма, у России не было.
Формирование союза народов, а не территорий, а именно это по своей сути представляло собой российское многонациональное государство, происходило по-разному — история создания империи знает как мирные, так и насильственные формы. Вместе с тем нельзя не сказать и о том, что входившие в состав империи народы, прежде всего в лице своих элит, пользовались немалыми выгодами, в том числе такой существенной, как гарантия защиты. Немаловажно, что существовали различия в договорных условиях вхождения отдельных народов в империю, связанные с политическими обстоятельствами и культурно-исторической спецификой. Наряду с тем, что в дореволюционной России достаточно бережно (по сравнению с другими странами того времени) относились к своеобразию населявших ее народов, не следует отрицать определенных русификаторских тенденций, проявлявшихся в отдельных регионах империи. В целом справедливой является точка зрения о том, что представители русского этноса испытывали гнет со стороны государства и господствующих классов отнюдь не меньший, чем представители других народов1.
Напомним, что в процессе создания в советский период российской истории национальных территориальных образований зачастую не учитывалась должным образом исторически сложившаяся многонациональность страны. Произвольно проведенные границы охватывали далеконе моноэтнические территории, что служило, по крайней мере, в перспективе, объективной предпосылкой межнациональной напряженности. В процессе национально-государственного строительства, советского периода был также установлен принцип этнической иерархии. В соответствии с этим принципом нации получили разный статус. Произошло разделение на республики союзные и автономные, национальные автономные области и округа. Право наций на самоопределение вплоть до отделения» стало внутриконституционной нормой и внешнеполитическим принципом советского государства. Последнее формально делало Советский Союз уже на момент его формирования? союзом суверенных государств. В литературе приводятся различные точки зрения по вопросу о том, в какой мере провозглашенные принципы были реализованы на практике в годы, советской власти .
Итак, марксистско-ленинская теория национального вопроса исходила из того, что «народ» или «нация» есть, прежде всего, этническая общность, и именно она изначально обладает неким «историческим» правом на «свое» государство: и только она обеспечивает его легитимную основу2. Именно эта идея, так или иначе использовалась в деятельности институтов социализации в течение всей истории советского общества - в системе образования, средствах массовой информации и т. д. Другое дело, что на уровне массового сознания она присутствовала длительное время в потенциальном плане.
В перестроечный период идеологические конструкции, содержащие идею этнического государства, становятся важным фактором политической реальности. В борьбе за власть старые и новые политические силы предлагали свои варианты решения назревших проблем. Показательно, что в отличие от подходов к другим сферам видение путей совершенствования межнациональных отношений представителями наиболее влиятельных в первое перестроечное пятилетие политических сил в одном существенном моменте оказалось пересекающимся с видением их оппонентов. Как у коммунистов, так и у либеральных демократов среди центральных концептуальных посылок реформирования находился принцип этнической территории и национального самоопределения.
Здесь следует сказать и о некоторых других обстоятельствах. Известно, с какой настойчивостью пропагандировались в первые перестроечные годы идеи регионального хозрасчета, ориентировавшие республиканские составляющие общесоюзной экономики на быстрое обособление. В массовом сознании это сопрягалось с национальным эгоизмом, что, в свою очередь, способствовало усилению претензий со стороны титульной (давшей название республике) нации на особую роль и.особое положение в жизни региона. На роль носителей идеи национального суверенитета в подавляющем большинстве выдвинулись представители титульных наций, лидеры национальных движений. Принятые во всех бывших союзных республиках декларации о суверенитете гарантировали по существу разный объем прав титульным нациям и всем остальным. Немаловажным фактором явились объективно невысокий уровень политической культуры и неразвитость гражданского общества.
Характерно, что указанные политико-идеологические построения составили концептуальную основу деятельности тех «реформаторских» сил, которые в начале 90-х годов пришли к власти в РФ. С одной стороны, эти принципы идейно подкрепляли их борьбу за власть с Союзным центром, с другой - служили усилению радикальных националистических сил в союзных республиках. Начало «параду суверенитетов» положил, как известно, российский парламент, в одностороннем порядке объявивший о верховенстве своих законодательных актов над союзными, о ликвидации союзных органов и общественных организаций, поглощении союзной собственности и т. п. Усилению своих позиций собственно в регионах РФ (прежде всего в национально-территориальных образованиях) способствовал выдвинутый Б. Н. Ельциным и ставший печально знаменитым тезис: «Берите суверенитета сколько захотите». Показательно, что последующие события развивались по той же самой логике - только теперь под сомнение ставились собственно общероссийские законы, верховенство которых оспаривалось в республиках РФ. При этом характер отношений между Центром и регионами зависел от многих обстоятельств, в том числе от текущей социально-экономической ситуации в стране. По сути, «шоковые» либерально-монетаристкие реформы 90-х годов способствовали, среди прочего, углублению противоречий между Центром и регионами. Наряду с относительно благополучной Москвой и некоторыми «сырьевыми центрами» для большинства российских регионов характерными были спад промышленного производства и господство тенденций к деиндустриализации.
Следует заметить, что особенно остро проблема отношений Центра и регионов встала в связи с разразившимся в середине августа 1998 г. политическим и социально-экономическим кризисом, вернее, переходом в новое качество того кризисного состояния, в котором пребывала страна в течение всего последнего периода «рыночных реформ». Именно в этот период стало как никогда ясно, что последние скрепы единства РФ - в форме возможностей Центра использовать собственно финансовые средства и механизмы обеспечения единого пространства страны — оказались сильно подорванными.
По мере разрастания кризиса последовали заявления руководителей ряда регионов о приостановке выплат их регионами налогов и отчислений в федеральный бюджет. Важно, что со стороны представителей федерального Центра зачастую исходили лишь туманные фразы относительно его озабоченности данным вопросом, серьезная гласная реакция на подобные действия регионов отсутствовала.
