Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Постановка проблемы: лес как объект природопользования и охраны окружающей природной среды 16
1.1. Место и роль лесного фонда в системе природных ресурсов 16
1.2. Охрана и защита лесов как составной части окружающей природной среды 24
1.3. Воззрения на экономическую природу леса 35
1.4. Экономическая природа леса 41
1.5. Характеристика деятельности специально — уполномоченных органов лесного хозяйства по охране и защите лесов 53
1.6. Необходимость государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды 61
ГЛАВА 2. Лесная политика 65
2.1. Сущность и основные принципы лесной политики 65
2.2. Цели и задачи лесной политики 94
2.3. Региоиалыюсть лссополитических решений и системы ведения лесного хозяйства 106
2.3.1. Интенсивность ведения лесного хозяйства 126
2.3.2. Принцип устойчивого управления лесами 131
2.4. Экономическое и правовое регулирование лесных отношений в некоторых Европейских странах 146
2.4.1. Государственное регулирование при становлении лес ных отношений 161
2.5. Проблемы лесной политики и возможности их решения .167
ГЛАВА 3. Собственность на леса как основа экономических лесных отношений 175
3.1. Собственность на леса. Экономические и правовые аспекты 175
3.2. Содержание права собственности на леса 182
3.3. Эволюция форм и видов собственности на леса 196
3.4. Лесные правоотношения: основы возникновения и прекращения 206
3.5. Объекты и субъекты лесных отношений с экономико-правовой точки зрения 214
ГЛАВА 4. Оценка существующего экономического механизма лесных отношений в области охраны и защиты лесов 223
4.1. Учет затрат на охрану и защиту лесов 223
4.2. Планирование деятельности по охране и защите лесов . 229
4.3. Финансирование деятельности по охране и защите лесов . 234
4.4. Экономическое стимулирование деятельности по охране и защите лесов 237
ГЛАВА 5. Экономические методы регулирования лесных отношений в области охраны и защиты лесов 246
5.1. Страхование лесов от пожаров: зарубежный опыт 246
5.2. Возможность страхования лесов от пожаров в России . 259
5.3. Необходимость создания внебюджетного страхового фонда охраны и защиты лесов 286
5.3.1. Плательщики во внебюджетный страховой фонд охраны и защиты лесов 303
5.3.2. Экономический механизм отношений между субъектами страхового фонда охраны и защиты лесов 305
ГЛАВА 6. Предлагаемая экономическая организация охраны и защиты лесов 309
А 6.1. Услуги по охране и защите лесов как критерий устойчивого управления лесами 309
6.2. Предлагаемая методика калькулирования себестоимости услуг по охране и защите лесов 316
6.3. Необходимость дифференциации затрат на охрану
и защиту лесов 329
6.4. Изменение затрат на охрану и защиту лесов в зависимости от различных факторов 335
6.5. Сертификация услуг по охране и защите лесов 342
6.5.1. Показатели качества услуг по охране и защите лесов как индикаторы устойчивого управления лесами 342
6.5.2. Оплата услуг по охране и защите лесов 357
6.5.3. Реализация услуг по охране и защите лесов . 365
Заключение 374
Список литературы
- Охрана и защита лесов как составной части окружающей природной среды
- Региоиалыюсть лссополитических решений и системы ведения лесного хозяйства
- Эволюция форм и видов собственности на леса
- Необходимость создания внебюджетного страхового фонда охраны и защиты лесов
Введение к работе
Конец 90-х годов XX века характеризуется качественно новыми отношениями между обществом и природной средой. Суть этих взаимоотношений заключается в том, что на передний план выдвигаются экологические требования при эксплуатации и сохранении природных ресурсов.
Практически во всех странах — лесных державах, просматривается появление нового уровня развития лесных отношений, основанного на принципе устойчивого управления лесным хозяйством. Причем этот принцип надо понимать не в качестве какой-то научно обоснованной величины, а как норму ответственности общества перед природой.
Принятые в последнее время в России ряд законов: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс, Лесной кодекс и другие, заставляют по новому подойти к рассмотрению проблемы сохранения природных ресурсов, к которым относятся и леса.
Важную роль при этом играет лесная политика. Она призвана выдерживать оптимальный баланс между лесопользованием и лесовыращиванием, охраной и защитой лесов, с одной стороны, и интересами общества — с другой.
Огромные лесные площади России, разнообразные условия хозяйствования при наличии одной формы собственности на леса — государственной — накладывает свой отпечаток при принятии лесополитических решений для отдельных регионов.
В настоящей работе предпринята попытка раскрыть сущность лесной политики как составной части экологической политики. Лесная политика представлена как учение об отношении государства к лесу и мотивах этого отношения и как новый предмет научного исследования. Определены основные цели лесной политики.
Отказ от исключительной государственной собственности на леса, появление различных видов лесной собственности и арендных отношений сближает вопросы экономики лесного хозяйства и лесного права.
Возможность передачи части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации и предоставление права пользования отдельным участникам лесных отношений послужило основой для рассмотрения в данной работе правовых вопросов касающихся собственности на леса.
Реформа отрасли связывается прежде всего с выделением лесопромышленных производств из общей деятельности лесхозов. В связи с этим усиливается роль деятельности лесного хозяйства по охране и защите лесов как государственного имущества и как природного ресурса, оказывающего влияние на климат в мире. Вместе с тем, существующая система лесных отношений в области охраны и защиты лесов не отвечает современным требованиям устойчивого управления лесами. В Лесном кодексе отсутствует экономический механизм, который заинтересовывал бы как лесхозы, так и лесопользователей, в сохранении лесного фонда от пожаров, лесонарушений, вредителей и болезней.
В связи с этим, в диссертации предлагается механизм лесных отношений в области охраны лесов от пожаров и лесонарушений и защиты их от вредителей и болезней, основанный на коллективной финансовой ответственности отраслей за сохранность лесного фонда. В основу обоснования этого механизма положен эколого-экономический подход к рассмотрению системы взаимодействия «общество-лесной фонд».
Диссертация посвящена углубленной разработке одной темы: лесной политике и экономическим отношениям в области сохранения лесов.
Целью диссертационного исследования является разработка целостного представления о лесной политике в общем, как средстве реализации государственного регулирования в лесном секторе, и в частности, в области сохранения лесов, как элемента природной среды, обоснование новых эко номических отношений в области охраны и защиты лесов, формируемых в рамках политики государства в области лесных отношений с учетом принципов устойчивого управления лесами. Устойчивое управление лесами означает сохранение и использование лесов с такой интенсивностью, когда сохраняется их биологическое разнообразие, продуктивность и производительность для выполнения в настоящее время и в будущем экологических, экономических и социальных функций и когда такое использование не наносит вреда другим экосистемам. Под понятием «регулирование» понимается подчинение определенному правилу, порядку, установление необходимого взаимодействия для работы частей экономического механизма лесных отношений.
Наиболее важными задачами, реализующими эту цель являются:
— выработка системного представления о лесной политике, как средстве реализации государственного регулирования в области лесных отношений с учетом национальных особенностей и внешних воздействий;
— анализ воззрений на экономическую природу леса;
— рассмотрение собственности на леса с экономико-правовой точки зрения;
— анализ фактического состояния экономической организации наземной охраны и защиты лесов;
— систематизация существующих взглядов по вопросу экономической организации наземной охраны и защиты лесов;
— обоснование теоретических положений по экономической организации охраны и защиты лесов во взаимосвязи с принципами устойчивого управления лесами.
Говоря о разработанности проблемы, в центре которой находится лес как объект природопользования и охраны окружающей среды, надо отметить, что большую роль в становлении эколого — экономических исследований, как системы, сыграли труды Анучина В.А., Гофмана Г.К., Лемешева М.Н.,
Минца А.А., Олдака П.Г., Реймеса Н.Ф., Хачатурова Т.С. и др. Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды представлен работами Балацкого О.Ф., Бронштейна М.Л., Быстровой А.К., Ва-ранкина В.В., Владимирова В.В., Гирусова Э.В., Голуба А.А., Гусева А.А., Загайтова И.Б., Комара И.В., Лемешева М.Я., Лойтера М.Н., Немчинова B.C., Нестерова П.М., Степина В.В., Струмилина С.Г., Туницы Ю.Ю., Шалабина Г.В., Шкатова В.К., Яковца Ю.В. и др.
Изучению роли природного фактора и природопользования в общественном производстве посвящены работы Блехцина И.Я., Валентея С.Д., Веснина В.Р., Литовки О.П., Пахомовой Н.В., Сидоровича А.В., Федорен-ко Н.П., Федорова М.М. и др.
Проблеме сохранения лесных ресурсов посвящены работы специалистов в области экономики лесного хозяйства: Богословского С.А., Джиковича В.Л., Васильева П.В., Воронина И.В., Ильина В.А., Кисловой Т.А., Кожухова Н.И., Лобовикова Т.С, Орлова М.М., Петрова А.П., Туркевича И.В., Королева П.Ф., и др.
В развитие методологической базы внесли свой вклад исследователи, среди которых Шолохов М.М., Марахов В.Т., Комаров В.Д., Лось В.А. и Др.
Правовые аспекты охраны окружающей природной среды отражены в работах Колбасова О.С, Петрова В.В., Полянской Г.Н. и др.
Формируются и другие направления, в частности, рассматривающие вопросы природопользования и охраны окружающей среды в глобальном аспекте: Берген Ф., Брабендер X., Зиберт X., Моог М., Реет Е, и др.
Сохранение лесного фонда относится к числу проблем, которые должны исследоваться в комплексе представителями различных наук, с разных сторон фиксирующих настоящее состояние и тенденции взаимодействия системы «общество — лесной фонд». Такого комплексного подхода придерживался Олдак П.Г. Идея системного, комплексного исследования проблематики, свя занной с охраной окружающей природной среды и природопользованием восходит к работам Вернадского В.И., Карпинского А.П., Шварца С.С.
Какой-либо концепции, отражающей современные экономические отношения и лесную политику в области охраны и защиты лесов во время написания диссертации не существовало. Структура работы определена автором самостоятельно. Для достижения поставленной цели исследования с 1992 г. по 1994 г. работа выполнялась в институте лесной экономики Геттингенского университета, остальное время — на кафедре экономики лесного комплекса Ст. Петербургской государственной лесотехничесокй академии.
Предметом исследования являются экономические отношения по охране и защите лесов, складывающиеся под воздействием политики государства в области лесных отношений.
Объектом исследования выступает хозяйственная деятельность специально уполномоченных органов управления лесного хозяйства — лесхозов и лесопользователей, статистический материал, законодательные и нормативные документы.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней на основе отечественного и зарубежного опыта хозяйствования в лесу и государственного регулирования лесного хозяйства: разработаны теоретические положения и предложены принципы национальной лесной политики, как составной части экологической политики. Наиболее существенным результатом следует считать формирование целостного, концептуального представления о лесной политике, как об одном из важнейших направлений политической деятельности государства по регулированию лесных отношений; расширены и углублены теоретические положения об экономической природе леса, т.е. установлена граница, на которой биологические процессы, протекаемые в лесе как явлении природном, можно выразить экономичес кими категориями; найдены точки соприкосновения в лесоводственноїі науке и в экономике природопользования и охране окружающей среды, которые имея одну и туже материальную форму, или одно и тоже явление, определяются этими науками в своем специальном содержании. Такой подход позволил выделить лес как имущество рентное, с указанием основных признаков, отличающих его от других видов имуществ;
— установлены закономерности и дополнены схемы стадийного освоения лесов новой стадией — «экологизация лесного хозяйства». Объективность выводов обеспечивалось проведением исследования на примере стран, с различными формами собственности на леса: России, с преобладанием государственной собственности на леса и Германии, где представлены все формы лесной собственности. Кроме этого было раскрыто содержание правомочий собственности на леса (право владения, пользования и распоряжения) в историческом аспекте, поскольку сохранение лесов одновременно является охраной права собственности; выделены основные типы экономических лесных отношений по поводу сохранения лесов: — классический, без финансовой поддержки со стороны государственных органов деятельности лесовладельца по охране и защите лесов. Такой тип встречается чаще всего при частной форме собственности на леса;
— с частичной финансовой поддержкой деятельности по охране и защите лесов со стороны государственных органов. Наибольшее распространение этот тип лесных отношений получил в высокоразвитых странах Западной Европы;
— полное государственное финансирование деятельности по сохранению лесного фонда. Этот тип лесных отношений имеет место в странах с преобладанием государственной собственности на леса;
— с участием страховых компаний в экономическом механизме охраны и защиты лесов;
— смешанный тип, где наряду с собственными средствами на охрану и защиту лесов лесовладельца, имеет место также государственная поддержка и поступление денежных средств страховых компаний при наступлении страхового случая. С учетом многообразия экономических отношений в лесном хозяйстве, определяемых различными факторами: наличием и состоянием лесных ресурсов, (рормами собственности на леса, проводимой в стране лесной политики, общим состоянием экономики страны и т.д., очевидно можно говорить о существовании подтипов таких отношений; обобщен зарубежный опыт страхования лесов, как новый элемент лесной политики в области охраны лесов для отечественных условий. Выделены основные формы страхования, субъекты страховых отношений, показана роль государства в регулировании страховой деятельности и даны предложения по страхованию лесов, рисков финансовых и гражданской ответственности в отечественных условиях. Специфика лесных отношений заключается в том, что в них всегда присутствует фактор риска, обусловленный рядом объективных причин, не зависящих от деятельности хозяйственных единиц в лесу. Для нормального функционирования этих хозяйственно-независимых субъектов лесных отношений предлагается создание специализированной системы перераспределительных отношений, позволяющей обеспечить непрерывность хозяйственной деятельности таких субъектов путем предоставления им страховой защиты при наступлении неблагоприятных событий. Проделанный анализ современных правовых актов в области лесных и страховых отношений позволил сделать вывод, что без их изменения или дополнения классическая форма страхования лесов экономически нецелесообразна; впервые обосновано создание внебюджетного резервного (страхового) фонда охраны и защиты лесов и предложена концепция по его внедрению. В основу концепции положен механизм эколого-экономической формы взаимодействия общества и лесного фонда, отвечающий требованиям устойчивого управления лесами с учетом их экологического значения. Для прак тическои реализации предложенной концепции требуется изменить не только систему финансирования деятельности по сохранению лесного фонда, но и философии финансирования, дополнив ее организацией федерального резервного (страхового) фонда охраны и защиты лесов, основанного на принципе коллективной ответственности отраслей, деятельность которых оказывает влияние на сохранность лесного фонда; обоснован и предложен новый критерий и индикаторы устойчивого управления лесами. Предложенный критерий: «услуги по сохранению лесов», отвечает требованиям устойчивого управления лесами (разработан на основе научных данных, измерим, краток и не вызывает различных толкований, открыт для дискуссий, предпологает возможность слежения за его выполнением, доступен общественности и др.), учитывает специфику отечественного лесного хозяйства и предусматривает совершенствование экономической организации деятельности по охране и защите лесов. В качестве меры измерения критерия предложены индикаторы: по охране лесов от пожаров — среднегодовая площадь лесного пожара по сравнению с предельно-допустимой; по защите лесов от вредителей и болезней — площадь усохших насаждений под воздействием вредителей и болезней по сравнению с предельно-допустимой; по охране лесов от лесонарушений — количество невы-явленных лесонарушений. Перечисленные индикаторы научно обоснованы, технически реализуемы и эффективны с точки зрения затрат. Критерий и индикаторы могут служить в качестве эталона при принятии лесополити-ческих решений в области охраны лесов. По мере получения новой научной информации и изменений в обществе представленные критерии и индикаторы, характеризующие поддержание приемлемого санитарного состояния лесов должны периодически пересматриваться.
Таким образом, в ходе проведенных исследований удалось получить научные результаты, обладающие новизной и имеющие значение не только для формирования и проведения политики государства в области лесных
отношений, но и для развития научных направлений в сфере сохранения лесных ресурсов.
По теме диссертации автор в качестве научного руководителя и ответственного исполнителя выполнил две НИР по заказу Федеральной службы лесного хозяйства:
1. «Разработка концепции по созданию внебюджетного страхового фонда охраны и защиты лесов», 1997 г. (номер государственной регистрации 01.9.70004914);
2. «Разработка концепции по созданию страхового (резервного) фонда охраны и защиты лесов», 1997 г. (номер государственной регистрации 01.9.70005418).
Диссертационная работа является самостоятельной частью общего исследования кафедры экономики лесного комплекса СПб ЛТА им. СМ. Кирова и выполнялась в рамках следующих тем:
— «Совершенствование экономических отношений в лесной промышленности и лесном хозяйстве», 1995 г. (номер государственной регистрации 01910048842);
— «Разработать систему мероприятий по повышению эффективности функционирования предприятий лесопромышленного комплекса в рыночных условиях», 1996 г., (номер государственной регистрации 01960006900).
— «Разработка социально-экономических критериев устойчивого управления лесами», 1997 г., тема Nr. 660175.
Обоснованность выводов и практических рекомендаций обеспечивается применением современных методов комплексных исследований, проведенных в динамике в течение более десяти лет в лесном хозяйстве. Они базируются на обширном статистическом материале, первичной отчетности лесхозов и нормативно-справочных данных. Обработка материалов выполнена на ПЭВМ с необходимыми статистическими оценками точности полученных данных с применением расчетно-аналитического, графического и статистических методов.
Полученные в процессе диссертационной работы научные результаты по обоснованию создания внебюджетного страхового (резервного) фонда охраны и защиты лесов будут внедрены при разработке законодательных актов к Лесному кодексу (справка о внедрении Федеральной службы лесного хозяйства России от 27.05.1997 N 3-38/253).
Основные результаты научных исследований по теме диссертации апробированы на международных форумах, конференциях, семинарах:
1. В 1998 г. на Пятом аграрном форуме в Берлине «Зеленая неделя» прочитан доклад на тему: «Современная лесная политика России и ее развитие»;
2. В 1998 г. на первом международном Конгрессе в Ст.-Петербурге «Проблемы страхования в аспекте национальной безопасности» сделан доклад на тему: «Страхование лесов как элемент механизма экономической безопасности России»;
3. В 1998 г. в университете г. Дрездена сделан доклад на тему: «Лесная политика в области сохранения лесов»;
4. В 1998 г. в Ст.-Петербургской государственной лесотехнической академии на кафедре экономики лесного комплекса сделан докла на тему: «Государственное регулирование лесного хозяйства за рубежом»;
5. В 1997 г. в университете г. Дрездена в рамках международного семинара «Процессы трансформации в лесном хозяйстве стран восточной Европы» сделан доклад на тему: «Новая лесная политика России»;
6. В 1997 г. на научной конференции «Эколого-экономические проблемы лесного комплекса» сделан доклад на тему: «Услуги по охране и защите лесов как критерий устойчивого управления лесами»;
7. В 1997 г. на научной сессии профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 1996 г. сделан доклад на тему: «Российский и германский опыт страхования лесов»;
8. В 1996 г. на научно-технической конференции по итогам научно-исследовательских работ за 1995 г. сделан доклад на тему: «О приватизации лесов в России»;
9. В 1994 г. на научно-технической конференции по итогам научно-исследовательских работ за 1994 г. сделано два доклада на темы: «Лесная политика и частное лесовладение», «Экономическая организация частных лесных предприятий Германии: существующие проблемы, перспективы»;
10. В 1989 г. на всесоюзной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития народнохозяйственного комплекса Карелии», секция «Природные ресурсы, охрана окружающей среды», сделан доклад на тему: «Охрана окружающей среды и непроизводственные функции лесного хозяйства».
Исходными материалами для исследования послужили:
— фактические данные бухгалтерской и статистической отчетности, материалы первичной отчетности лесхозов системы Федеральной службы лесного хозяйства России и лесных предприятий Германии с различной формой собственности на леса;
— правовая литература;
— нормативно-справочные материалы;
— научные отчеты кафедры экономики лесного комплекса ЛТА им. СМ. Кирова, институтов лесной политики и лесной экономики Геттинген-ского университета, института лесной политики, экономики и организации лесного хозяйства Фрайбургского университета;
— специальная лесоэкономическая литература по вопросам государственного регулирования, лесной политики и охраны лесов как отечественных, так и зарубежных иссследователей.
Охрана и защита лесов как составной части окружающей природной среды
Сложная экологическая ситуация в современном мире выдвигает на передний план охрану окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов в число самых приоритетных проблем общества. Проблема охраны окружающей природной среды не признает государственных границ и нуждается в согласованных усилиях разных стран по ее разрешению. В этой связи каждая страна должна внести свой вклад в ее решение, который должен выступать свидетельством признания такой приоритетности в деле сохранения окружающей природной среды, а также возможностей, заложенных в форме собственности на природные ресурсы. Преход к устойчивому природопользованию является важным фактором изменения сознания людей по отношению к природный ресурсам, к которым относятся леса.
Международные соглашения в области сохранения лесов, поддержания биологического разнообразия, устойчивого развития лесного сектора (Страс-бург-1990 г., Хельсинки-1991, 1993 гг., Рио-де-Жанейро-1992 г., Монреаль-1993 г. и др.) определили на ближайшие годы в качестве основного содержания национальных программ стран — лесных держав управление лесами с целью защиты биоразнообразия лесных экосистем и устойчивого развития лесного сектора. России предстоит выполнять эти обязательства в крайне сложных условиях,- преодолевая экономический, экологический и политические кризисы. За последние десять лет ситуация в области сохранения лесов в нашей стране такова, что ежегодно уничтожается более миллиона га. лесных насаждений в результате лесных пожаров (ежегодно их возникает в среднем до 25 тыс.), вредителей и болезней леса. В результате ухудшается плодородие почв, снижается урожайность сельскохозяйственных культур, в отдельных районах происходит заболачивание, возникают эрозионные процессы, уничтожаются ценные виды животных, лекарственного сырья, исчезают грунтовые воды, происходят огромные выбросы в атмосферу углекислого газа (256). В этой связи деятельность государственных органов управления лесного хозяйства в области охраны и защиты лесов приобретает решающее значение, так как в их ведении находится более 94% земель лесного фонда страны. Территория лесного фонда условно делится на районы, обслуживаемые авиационными и наземными силами и средствами пожаротушения, при этом к районам наземной охраны лесов относится около 5% активно охраняемой территории.
Лесное хозяйство как отрасль материального производства имеет экономический механизм, существующий без принципиальных изменений более семидесяти лет. Наличие сметно-бюджетного финасирования, несоответствие экономических механизмов в лесном хозяйстве современным требованиям, ослабление административного контроля часто является причиной отсутствия экономической заинтересованности лесхозов в конечных результатах своей деятельности, нерациональности в расходывании средств и прочих негативных явлений. Сказанное в полной мере относится к деятельности по охране и защите лесов. По мнению руководителя Рослесхоза «современный уровень охраны лесов от пожаров не отвечает экологическим и социально-экономическим требованиям» (255). Поэтому выполнить обязательства по международным договорам, являющимся составной частью правовой системы Российской Федерации, а также изменить экономические отношения в области охраны и защиты лесов можно лишь через развитие национальной лесной политики. В специальной литературе уделялось и уделяется мало внимания лесной политике. Неясными остаются основополагающие вопросы, касающиеся ее сущности, принципов и т.д. Вместе с тем, лесная политика является той сферой политической деятельности, где необходимо выдерживать баланс между потребностями общества, лесопользованием и охраной лесных ресурсов. Формирование социальной рыночной экономики, создание правового государства и демократического общества приближают Россию к развитым западным странам, и не исключает возможности использования опыта последних. Однако неповторимость России, с точки зрения социально-экономического и политического развития, не может не отразиться в современной национальной лесной политике и заставляет задуматься над возможностью переноса с Запада как схем экономических организаций ведения лесного хозяйства, так и способов государственного регулирования отдельных видов лесохозяйственной деятельности. История развития хозяйствования в лесу показывает, что субъекты хозяйствования лишь на начальном этапе не находились в зависимости от государства. Освоение лесов, начинающееся с «ненормированного лесопользования» постепенно рождало различные лесо-водственные, лесохозяйственные, лесоэкономические и, наконец, лесополи-тические науки. Эти науки, имеющие один и тотже объект исследования, постепенно сближались с юридическими науками, экологией, философией. Жизнь показала, что ни природопользование, ни природоохранная деятельность невозможна без целенаправленного государственного регулирования. В этом плане необходимость теоретического изучения лесной политики имеет непосредственное значение при формировании общей концепции развития лесного хозяйства страны, как ее методологической, научной основы. Важность теоретического изучения лесной политики определяется не только состоянием охраны лесных ресурсов, но и практическим отставанием работ, посвященных изучению этой проблемы. Лесная политика не является новым словосочетанием в лесоэкономпческой и правовой литературе. Она принадлежит двум системам: лесному сектору и политике, связывая их воедино. Таким образом, можно констатировать существование в лесном секторе проблемы, имеющей актуальное значение как в настоящее время, так и в будущем, что и определяет тему исследования: «Государственное регулирование охраны и защиты лесов как элемента окружающей природной среды».
Региоиалыюсть лссополитических решений и системы ведения лесного хозяйства
Лесной кодекс рассматривает лесной фонд с правовой точки зрения как единый объект государственной собственности и, к сожалению, не делает различия в экономической организации ведения лесного хозяйства в региональном разрезе. Соглашаясь с положением, что в стране должна быть «единая государственная политика в области ведения лесного хозяйства» (статья 46 Лесного кодекса) вместе с тем, нельзя не заметить ошибочность подобного утверждения, не учитывающего региональных различий. Лесопо-литическое решение для условий Лениградской области, принятое на федеральном уровне, часто может быть неприемлемо для условий Красноярского края или других регионов. Единое решение в области лесной политики для всех лесхозов (за исключением учебно-опытных), запрещающее последним проводить рубки главного пользования, возложило на федеральный бюджет непосильное бремя по финансированию расходов на ведение лесного хозяйства. Хотя для интенсивной зоны ведения лесного хозяйства, к которой относится, в частности, Ленинградская область, более подходит форма организации комплексного предприятия, сочетающего как лесохозяйственную, так и лесопромышленную деятельность.
Жесткая централизация в управлении лесным хозяйством прослеживается со времени начала социализации земли. Процесс жесткого подчинения отрасли центру, в условиях того времени, мог быть объясним по известным причинам. Вскоре после принятия Декрета о лесах (27 мая 1918 г.), в периодической печати появлялись статьи, указывающие на чрезмерную централизацию управления лесным хозяйством: «это умышленное замалчивание законом, созданным в центре и стремящимся обслуживать всю федеративную республику, проходит красной нитью через весь закон; таким образом, недоверие к местному творчеству, к возможности внесения местных корректировок к закону является первым его недостатком» (121). Подобная ситуация сохранилась и по настоящее время.
Тем не менеее в пользу регионалыюсти лесополитических решений внутри страны выступают, следующие доводы: — огромные площади лесов, находящиеся в различных природно-зональ-ных условиях; — неравномерность распределения трудовых ресурсов по территории; — различные уровни интенсивности ведения лесного хозяйства в стране; — разделение правомочий собственности в отношении лесного фонда между Федерацией и ее субъектами, регламентируемые Конституцией России, федеральным лесным законодательством и договорами между субъектами.
Таким образом, внутренним источником воздействия на региональность лесополитических решений выступают нормы контитуционного права. Федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ст.5 Конституции), а следовательно и единой лесной политики, вместе с тем предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что дает основание говорить о региональной лесной политике. Таким образом можно выделить два уровня лесной политики: федеральный и субъектов федерации. На первом уровне государственную власть осуществляют Президент России, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции). На втором уровне — на уровне субъектов Российской Федерации, государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Внешним источником воздействия на региональность лесополитических решений могут служить различные международные договоры Российской
Федерации и общепризнанные нормы международного права. По этому поводу в статье 15 п. 4. Конституции России записано, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.»
В 1992 г. Россия приняла участие в Конференции ООН по окружающей среде и развитию (UNCED), в 1993 г. — в Хельсинском процессе, Монреальских семинарах по рациональному управлению лесами умеренной и боре-альных зон, а также в заседаниях Межправительственной рабочей группы по лесам мира (1994 г.) и обязалась к 2000 г. вместе с другими странами перейти к рациональному и неистощителыюму использованию собственных лесов. Россия подписала и ратифицировала Рамочную конвенцию по изменению климата и Конвенцию по сохранению биологического разнообразия (208).
Концентрированной формой выражения лесной политики является федеральный закон о лесах.
Заслуга Основ лесного законодательства (1993 г.) заключалась в том, что они впервые за последние более чем семьдесят лет права пользования, владения и распоряжения лесами поделили между различными субъектами лесных отношений. Как показала практика, такое деление было формальным, так как лесные отношения устанавливались на базе существовавших структур управления лесным хозяйством, сформированным в условиях исключительной государственной собственности на леса.
Принятая несколькими месяцами позже Конституция России (1993 г.) законодательно закрепила, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Гражданский Кодекс Российской Федерации (1994 г.) вывел лес и землю на новую ступень экономического оборота, объявляя последние недвижимым имуществом.
Эволюция форм и видов собственности на леса
Как известно, до 1917 г. в России существовали различные формы собственности на леса, анализ которых довольно подробно проделан с экономической и правовой точек зрения. Гораздо меньше работ, посвященных эволюции собственности на леса в России, произошедшей с 1917 г. по настоящее время. Поскольку с 1917 по настоящее время имела и имеет место одна форма собственности — государственная, то для отечественных условий представляется интересным анализ развития лишь видов собственности на леса.
Принятый 26 октября (8 ноября) 1917 года вторым Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декрет о земле положил конец многообразию форм собственности на леса. Они были объявлены исключительной государственной собственностью. Исключительная государственная собственость на леса просуществовала до 1990 года, до момента принятия закона «О собствености в СССР», который упразднил титул «право исключительной государственной собственности».
В настоящее время определяемые потребностями развития производственных отношений и их соответствия производительным силам формы лесной собственности претерпевают определенные изменения.
Установленная после 1917 года исключительная государственная собственность на леса, просуществовавшая до начала 90-х годов, вступила в противоречие с интересами социально-экономического развития России. Монополия исключительной государственной собственности на леса стала тормозом в развитии новых лесных отношений в стране. Назрела необходимость коренным образом изменить лесные отношения на основе ликвидации исключительной собственности на леса.
Необходимость коренных преобразований в отрасли в середине 80-х годов признавалась на всех уровнях управления лесным хозяйством.
В связи с этим в 1988 г. вышло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О совершенствовании управления лесным хозяйством и лесной промышленностью страны» (от 10 марта Nr.342). В Постановлении отводилась ведущая роль экономическим формам и методам управления в лесном хозяйстве и лесной промышленности, внедрению аренды и платности за лесные ресурсы. Но все эти новые веяния должны были осуществляться при сохранении исключительной государственной собственности на леса, при сохранении недилимого государственного лесного фонда. По существу в очередной раз менялась лишь структура управления отраслью, которая не могла снять противоречия в области лесных отношений.
Первая попытка устранения противоречия, возникшего между производительными силами и производственными отношениями, порожденного исключительной государственной собственностью на землю и другие природные ресурсы, была предпринята в 1990 году Законом Союза ССР «О собственности в СССР» (141).
Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир были объявлены неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории (статья 20). Эти природные ресурсы, включая, естественно, и леса, являлись объектами государственной собственности в виде общесоюзной собственности, собственности союзных автономных республик, автономных областей, округов и образований.
Функции распоряжения и управления государственным имуществом осуществляли от имени народа (населения административно — территориального образования) соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими государственные органы (статья 19).
Функции по владению, пользованию и распоряжению согласно этому закону осуществляли союзные и автономные республики, автономные области, автономные округа на своих территориях в своих интересах и интересах Союза СССР.
Сохранив государственную собственность на землю и другие природные ресурсы в качестве единственной формы земельной собственности, закон ввел множественность субъектов этой собственности. Субъектами государственной собственности на землю были признаны союзные и автономные республики, края, области, автономные образования.
Российское законодательство развивалось, устранив монополию государственной собственности на землю и введя множественность форм земельной собственности (142).
Согласно последним двум законам правомочия собственности на леса были распределены между различными субъектами лесных отношений (см. рис. 11), а исключительная государственная собственность на леса была разделена на следующие виды: общесоюзная, союзных республик, автономных образований и т.д.
В руках законодательной и исполнительной власти в лице Советов народных депутатов и уполномоченных ими государственных органов находилась функция по распоряжению лесным фондом. Этим органам было также предоставлено право на предоставление лесного фонда в постоянное владение колхозам, совхозам, предприятиям, кооперативам и другим организациям для ведения лесного хозяйства, кроме частных лиц. Гражданам лесные участки передавались во владение в составе земельных участков для ведения крестьянских хозяйств.
Лесной фонд мог предоставляться Советами народных депутатов во временное или постоянное пользование. Временно на условиях аренды частным лицам, кооперативам, промышленным предприятиям, совместным предприятиям, иностранным предприятиям. Постоянно или временно лесной фонд предоставлялся в пользование предприятиям, совместным предприятиям,, кроме частных лиц.
Необходимость создания внебюджетного страхового фонда охраны и защиты лесов
Особенностью страховой деятельности вообще является необходимость формирования организацией страховых резервов. Поступающие от страхователей страховые отчисления не могут рассматриваться страховщиком как доход или прибыль, так как они должны быть использованы для страховых выплат. Таким образом, образование страховых резервов рассматривается как необходимое условие деятельности страховой организации.
На сегодняшний день основным документом, регулирующим отношения между страхователем и страховщиком, является закон Российской Федерации «О страховании» (145) и Гражданский кодекс России (ч. 2, гл. 48).
Согласно этому закону под страхователем понимают дееспособное физическое или юридическое лицо, заключившее договор страхования со страховщиком. Для нашего случая таковыми могут являться лесопользователи. Страхователь имеет право заключить договор страхования в пользу третьих лиц (выгодопреобретателей). В нашем случае, если страхователем выступает лесопользователь, не имеющий ни специальных сил, ни средств по ликвидации последствий лесных пожаров, в качестве выгодопреобретателя должен быть признан лесхоз. В этом случае лесхоз получает право на получение страховой выплаты по договору страхования при наступлении страхового случая. Таким образом, наряду с бюджетным финансированием деятельности лесхозов по охране и защите лесов, появляется еще один источник дополнительных поступлений от страховых компаний.
Страховщиком, согласно существующему законодательству, может выступать юридическое лицо любой организационно-правовой формы, разрешенной действующим законодательством, созданное в целях осуществления страхової ! деятельности и имеющее государственную лицензию на право проведения такой деятельности. Из такого определения можно заключить, что государство, в силу признания в настоящее время в России федеральной собственности на леса, не станет заключать договоры страхования лесов с негосударственными страховыми организациями, что еще раз подтверждает вывод о том, что на сегодняшний день страхователем может являться только лесопользователь.
Предпосылкой к возникновению страховых отношений служит страховой риск как вероятное и случайное событие, при наступлении которого может быть нанесен ущерб застрахованным имущественным интересам страхователя. В свою очередь, страховые отношения могут возникать либо на основании добровольного волеизъявления сторон или в силу закона. Последние называются обязательными и могут осуществляться исключительно в силу федерального закона.
Поскольку страхование лесов не относится к обязательному страхованию, то страховые отношения между страхователем и страховщиком могут возникать в связи с существованием у страхователя страхового интереса к обеспечению страховой защиты принадлежащих лесопользователю участков лесного фонда на правах пользования. Некоторые субъекты федерации, в частности Ленинградсткая область, в законе о лесопользовании закрепила положение, согласно которому: «...в случаях изменения состояния лесного фонда в результате пожаров, ветровалов, повреждения леса вредителями предоставлять арендатору другие равноценные участки лесного фонда в пределах норм лесопользования». При такой постановке вопроса лесопользователь как потенциальный страхователь не будет иметь страхового интереса, связанного для него с выплатой страховых премий. Другим доводом не в пользу существования страхового интереса является срочность лесопользования. Беря в пользование участок лесного фонда, лесопользователь только тогда будет иметь страховой интерес, если страховые премии будут значительно ниже, чем суммы штрафов за нарушения правила противопожарной охраны лесов. Из этого следует, что реализация принципа страховой заинтересованности может быть обеспечена либо вместе с пересмотром суммы штрафов за нарушение правил противопожарной безопасности в лесах в сторону их увеличения, либо изменением существующего федерального законодательства с соответствующим приведением в соответствие других правовых актов.
Если у лесопользователя возникает страховой интерес, то между ним и страховщиком может быть заключен договор страхования в письменной форме. Согласно гражданскому законодательству, он представляет собой сделку между сторонами (ст. 145 Гражданского кодекса). Сделка между страхователем и страховщиком считается совершенной в случае, если между сторонами достигнуто соглашение по существенным условиям договора. Гражданский кодекс (ст. 942) и федеральный закон «О страховании» устанавливают, что к таким существенным условиям договора страхования относятся:
— объект страхования (конкретные имущественные интересы страхователя или определеннное имущество). К объектам страхования закон относит также имущественные интересы, связанные с возмещением страхователем причиненного им вреда имуществу физического лица, а так же вреда, причиненного юридическому лицу (ст. 4). Такое страхование называется страхованием ответственности. Граждансткий кодекс Российской Федерации включает страхование ответственности в отрасль имущественного страхования. По договору имущественного страхования (ст. 929) могут быть застрахованы: «...риск ответственности по обязательствам, возникающим вследствии причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законодательством, также ответственности по договорам риск гражданской ответственности». Объектом страхования могут быть также финансовые риски. Они предусматривают обязанности страховщика по страховым выплатам в размере полной или частичной компенсации потери доходов (дополнительных расходов) лица, о страховании которого заключен договор. Риски могут быть вызваны остановкой производства или сокращением объема производства в результате оговоренных событий. Какие из вышеперечисленных объектов страхования могут служить для целей страхования лесов? Лес как недвижимое имущество в условиях федеральной собственности не может быть объектом страхования ни для собственника лесного фонда, ни для лесопользователя. Для обоих субъектов страхования, государства и лесопользователя, в данной ситуации это оказывается экономически невыгодно. Страхование ответственности лесопользователя за причинение вреда собственнику имущества, в нашем случае государству, может иметь место. Но такое страхование связано со страховой оценкой имущества, что на сегодняшний день трудноосуществимо. Страхование финансовых рисков лесопользователя вполне возможно, хотя и в этом случае возмещение страховщиком страхователю страховых выплат оказывается тесно связано с оценкой лесов.
Таким образом, признавая лесопользователей страхователями и исходя из того факта, что лес на сегодняшний день остается в федеральной собственности, ни один из вышеперечисленных объектов страхования не может служить целям страхования лесов.
