Содержание к диссертации
Введение
1. Сущность проблемы: водное хозяйство и управление водохозяйственной деятельностью 16
1.1. Состояние, использование и охрана водных ресурсов 16
1.2. Оценка системы управления водным хозяйством России 27
1.3. Зарубежный опыт управления водными ресурсами и развитие механизма управления в России 35
2. Водохозяйственная политика в период перехода к устойчивому водопользованию 47
2.1. Водохозяйственная деятельность и водохозяйственная политика 47
2.2. Эколого-экономические цели водохозяйственной политики и водохозяйственной деятельности переходного периода 49
2.3. Принципы и концептуальные положения водохозяйственной политики 51
2.4. Механизм и этапы реализации целей переходного периода к устойчивому водопользованию 68
3. Научно-методологические основы управления социально-эколого-экономической системой бассейна реки 73
3.1. Объект управления 73
3.2. Методологическая основа 78
3.3. Цели и принципы управления 81
3.4. Стратегия достижения целей 82
3.5. Содержание системы управления 86
3.6. Методы управления, их экологизация и механизмы реализации 88
3.7. Структура и функции органов управления 102
3.8. Критерии эффективности управления 107
4. Приоритетные эколого-экономические механизмы управления водохозяйственной деятельностью в период перехода к устойчивому водопользованию 115
4.1.Система математических и экономико-математических моделей управления водохозяйственной деятельностью 118
4.2. Целевая программа восстановления, использования и охраны водных ресурсов бассейна реки 143
4.3. Бассейновое соглашение 162
4.4. Административно-правовые механизмы в управлении 174
4.5. Элементы экономического механизма в управлении 184
4.6. Мониторинг 196
4.7. Механизмы оперативного управления 221
5. Реализация отдельных механизмов управления водохозяйственной деятельностью в бассейне реки 230
5.1. Технологическая схема программно-целевого планирования водохозяйственной деятельности в бассейне реки 230
5.2. Механизм экономико-математического моделирования в обосновании решений по планированию водоохранной деятельности в бассейне реки и промузле 251
5.3. Экономический механизм водопользования в структуре инвестиций в реализацию водоохранной программы 256
Заключение 274
- Оценка системы управления водным хозяйством России
- Эколого-экономические цели водохозяйственной политики и водохозяйственной деятельности переходного периода
- Цели и принципы управления
- Бассейновое соглашение
Введение к работе
_L= Актуальность темы исследования. Неблагоприятная обстановка, сложившаяся в сфере водопользования, связана с целым комплексом вопросов, имеющих место на всех стадиях водохозяйственной деятельности: забора, использования, воспроизводства, защиты водных ресурсов и т.д. Анализ нерешенных задач, которые условно можно отнести к законодательно-правовым, нормативно-методическим, организационно-управленческим, экономическим, технико-технологическим, показывает, что в их основе сегодня лежит нестабильность экономики государства и отсутствие эффективной системы управления водохозяйственной деятельностью.
В общем виде вопросы водопользования отражают общие социально-эколого _ экономические проблемы государства:
- ложная технократическая концепция экономического развития государства, "" вызвавшая эколого-экономический кризис и напряженность в социальной сфере;
- раздельное планирование и управление социально-эколого-экономическими .аспектами водохозяйственной деятельности сдерживает реализацию і- экономического механизма функционирования водного хозяйства, не позволяет - развивать в полном объеме систему государственного мониторинга водных объектов;
- деятельность по защите водных ресурсов традиционно рассматривается І отдельно от рационального водопользования. Как следствие - инвестирование деятельности, направленной на ликвидацию негативных последствий \ водопользования, а не на их профилактику;
- при отсутствии полноценной законодательной и нормативно-правовой базы водохозяйственной деятельности нет возможности для реализации уже принятых важных, но не имеющих экономической базы, законодательных актов;
- экологический кризис, разрушение устойчивости геоэкосистем бассейнов многих рек сопровождается ненормированной антропогенной нагрузкой на водные І объекты, вызывая деградацию речных систем и водосборов. Загрязнение водных объектов не снижается, возникли серьезные проблемы в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- загрязнение водных объектов увеличивается в результате роста числа аварийных ситуаций на гидротехнических сооружениях, сооружениях водоснабжения и канализации, шламонакопителях, требующих реконструкции и восстановительного ремонта.
Водных ресурсов на территории России предостаточно, но сегодня природные водоисточники практически повсеместно загрязнены, в ряде регионов истощены. Кондиционирование воды дорожает и уже стало непосильным экономическим бременем для всей производственно-хозяйственной сферы.
Есть в проблеме водообеспечения социальный, экологический "И экономический аспекты.
Социальный, прежде всего, обусловлен тем, что по стзпени влияния на состояние здоровья населения вода занимает первое место, значительно опережая другие факторы жинеспособности.
Экологический аспект состоит в том, что природные воды практически формируют состояние окружающей среды проживания людей.
Экономический аспект - это, с одной стороны, функционирование всей производственно-хозяйственной сферы государства (все технологические процессы так или иначе водные), а с другой - само водообеспечение, трибующее огромных общественных затрат.
Из определения (понимания) водохозяйственной деятельности, как, впрочем, и отрасли "водное хозяйство" следует, что их целями являются: изучение, использование, воспроизводство, целесообразное изменение и преобразование водных ресурсов и водных объектов в интересах людей и производственно-хозяйственного комплекса страны.
Стабильное функционирование и планомерное развитие производственно-хозяйственного комплекса - это тоже "интересы людей", как и благоприятная социальная среда проживания, включая безопасную экологичекую обстановку, надежную защищенность от водных стихий и т.д. Поэтому проблема заключается в отсутствии системы управления водохозяйственной деятельностью, главной целью которой должно стать создание условий надежного водообеспечения, то есть решение проблемы водообеспечения. В таком определении главной цели водохозяйственной деятельности изучение, использование, воспроизводство, целесообразное изменение и преобразование водных ресурсов и водных объектов выступают и как средства достижения цели.
Целью водохозяйственной политики, как и следует из ее определения, является оптимизация совокупности продуманных, концептуально-обусловленных запланированных действий в продвижении к достижению цели водохозяйственной деятельности. Целью политики устойчивого водопользования является стремление к достижению и поддержанию состояния устойчивого водопользования, что будет знаменовать решение проблемы водообеспечения и баланс ее социального, экологического и экономического аспектов. Вместе с тем, с вышеизложенных позиций можно обозначить контуры решаемой проблемы в рамках "устойчивого водопользования", ибо достижение состояния устойчивого водопользования и будет знаменовать снятие социально-эколого-экономической напряженности по водному фактору.
Управление всегда должно быть ядром государственной водохозяйственной политики, а в период перехода к устойчивому водопользованию формирование адекватной системы управления становится принципиально важной задачей.
Под управлением водохозяйственной деятельностью будем понимать функцию воздействия специально организованной государственной системы на социально-эколого-экономическую систему бассейна за счет комплекса мер и мероприятий. Причем управление водным хозяйством России рассматривается как управление ВХС бассейнов рек, составляющих ее водный фонд.
Учеными России разработаны многие вопросы указанной проблемы, решены отдельные задачи управления, реализуются отдельные механизмы. Однако, комплексного исследования проблемы с целью создания системы и механизма управления водохозяйственной деятельностью, включая новую концепцию и государственную политику, адекватных новым экономическим условиям развития государства проведено не было.
Изложенное подтверждает актуальность рассматриваемой проблемы и служит основанием выбора темы исследования. В диссертации изложен подход к решению вопросов управления водохозяйственной деятельностью в бассейне реки с позиций принципов устойчивого развития социально-эколого-экономической системы бассейна на основе использования положений системного анализа.
Цель и задачи исследований. Основной целью диссертационного исследования является разработка методологических основ и практических рекомендаций формирования механизма управления водохозяйственной деятельностью, направленного на повышение ее эколого-экономической эффективности.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования были решены следующие задачи:
- выявлены недостатки действующей системы управления водным хозяйством России и исследованы определившие их причины;
- определены основные цели и важнейшие задачи, а также сформулированы концептуальные положения водохозяйственной политики;
сформулированы научно-методологические основы управления водохозяйственной системой бассейна реки на этапе перехода к устойчивому водопользованию;
разработаны концептуальные положения формирования эколого-экономического механизма управления водохозяйственной деятельностью;
- определены основные, приоритетные элементы механизма управления в период перехода к устойчивому водопользованию;
предложены методы и средства (программно-целевой метод, математическое моделирование, информационное обеспечение, мониторинг водных объектов, источники финансирования), направленные на совершенствование планирования водохозяйственной деятельности;
- разработаны методологические основы формирования целевой программы восстановления, использования и охраны водных ресурсов бассейна реки;
- сформулированы предложения по совершенствованию экономического стимулирования, как подсистемы механизма управления водохозяйственной деятельностью;
- представлены результаты реализации отдельных элементов, созданного эколого-экономического механизма управления водохозяйственной деятельностью в бассейне реки.
Методологические основы и методы исследования. Теоретической и методологической основой исследований являются фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам функционирования и развития геосистем, биосферы, механизмам управления сложными системами; проблемам развития механизмов управления в период становления рыночных отношений; фундаментальные труды по теории создания математических моделей и использования их в практике планирования водохозяйственной деятельности; опыт системного анализа различных механизмов управления в условиях нестабильных экономических отношений.
В качестве общих методов исследований использовались системный подход, методы математической статистики, экономико-математического моделирования, теории оптимальных решений, логического и сравнительного анализа.
Предмет исследования - концепция, политика, стратегия и тактика управления водохозяйственной деятельностью в бассейне реки, имеющие целью достижение состояния устойчивого водопользования.
Объект исследования - водохозяйственная система бассейна реки как инженерно-техническое средство водообеспечения социально-эколого экономической системы.
Научная новизна заключается в разработке адекватного рыночным условиям механизма управления водохозяйственной деятельностью, обеспечивающего переход к устойчивому водопользованию с высоким уровнем эколого-экономической эффективности. В диссертации получены являющиеся предметом защиты результаты, научная новизна которых сводится к следующему:
1. Сформулирована целостная концепция управления водохозяйственной деятельностью, раскрывающая формы, методы и содержание деятельности по достижению устойчивого водопользования.
2. Разработаны методологические основы формирования механизма управления водохозяйственной деятельностью в бассейне, обеспечивающие повышение качества эколого-экономических и социальных показателей водохозяйственной системы.
3. Обоснованы стратегия и тактика функционирования эколого-экономического механизма управления в зависимости от реализации этапов политики устойчивого водопользования.
4. Сформулированы методические подходы к разработке целевых программ восстановления, использования и охраны водных ресурсов, обеспечивающие !• реализацию преимуществ бассейнового принципа управления водохозяйственной деятельностью.
5. Разработаны концептуальные основы бассейновых соглашений и предложено их использование в качестве организационно-правового механизма управления водохозяйственной деятельностью в бассейнах трансграничных рек.
6. Разработаны математические модели оптимального планирования водоохранных мероприятий в бассейне реки и промузле и программно-информационный комплекс, обеспечивающий учет большего числа управляемых параметров, использование новых представлений о характере формирования источников загрязнения поверхностных вод, определение фоновых концентраций для расчетных створов, введение величины экологического расхода, что обусловило возможность решения практических задач управления ВХС.
7. Сформулированы предложения по совершенствованию экономического механизма управления водохозяйственной деятельностью в рыночных условиях, направленные на введение платного водопользования и формирование фондов восстановления и охраны водных объектов Свердловской области.
8. Предложен алгоритм планирования водохозяйственной деятельности в бассейне реки, базирующийся на использовании программно-целевого подхода, применении методов экономико-математического моделирования, определения источников финансирования в реализации программ.
9. Разработаны критерии оценки эффективности функционирования механизма управления водохозяйственной деятельностью в бассейне реки, обеспечивающие количественную характеристику степени приближения фактических значений эколого-экономических показателей водохозяйственной системы к их значениям в условиях устойчивого водопользования.
Практическая значимость результатов исследований состоит в разработке концепции водохозяйственной политики и решении актуальной задачи формирования системы управления водохозяйственной деятельностью, адекватной задачам перехода государства к устойчивому развитию.
Реализация разработанной концепции управления обеспечит достижение целей водохозяйственной политики и водохозяйственной деятельности в переходный период.
Использование разработанных и усовершенствованных моделей и программ государственными органами управления использованием и охраной водного фонда при планировании водохозяйственной деятельности и оперативном управлении обеспечивает информацией при выборе стратегических направлений деятельности, при контроле за функционированием ВХС, создает условия повышения эффективности подготовки управленческих решений.
Практическим приложением исследований является разработка методических основ подготовки и реализации бассейновых соглашений о совместном использовании и охране водных ресурсов бассейнов трансграничных рек; административно-правовые механизмы управления, реализованные в законодательных актах о регулировании водных отношений на территории; технологическая схема разработки целевых программ восстановления, использования и охраны водных ресурсов бассейна.
Использование в управлении водохозяйственной деятельностью приоритетных механизмов управления повысит эффективность всей системы управления и обеспечит решение социальных и эколого-экономических задач по достижению устойчивого водопользования.
Практически реализованы отдельные механизмы управления при подготовке бассейновых соглашений по р.Тобол, Урал, разработке ФЦП "Обь", разработке целевой программы "Вода питьевая Оренбургской области".
Реализация результатов диссертационной работы. Исследования выполнялись с 1978 г. в Российском научно-исследовательском институте комплексного использования и охраны водных ресурсов.
По мере завершения отдельных этапов исследований их результаты были использованы в практической работе специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной водного фонда, различных управленческих структурах субъектов Федерации, эксплуатационных водохозяйственных и проектных организациях.
Информационно-справочная система "Состояние, использование и охрана водных ресурсов бассейна р.Урал" использована Уральским бассейновым управлением для разработки обосновывающих материалов к проекту межгосударственного бассейнового соглашения "О совместной охране и рациональном использовании вод бассейна р.Урал" (протокол коллегии Роскомвода №2 от 28.03.1995 г.).
Для целей оперативного управления Оренбургским Теркомводом используется модель прогноза качества воды в реке при аварийных ситуациях на очистных сооружениях г.Орска (1993 г.).
Методические подходы к разработке целевых программ и модель оптимального планирования водоохранных мероприятий использованы при разработке по заданию межреспубликанского Комитета по спасению Урала комплексной программы водоохранных мероприятий в бассейне реки Урал на период до 2010 г. (протокол комиссии от 19.02.1992 г.).
Разработанные механизмы управления использованы при разработке ФЦП "Обь" в границах Свердловской области (1996 г.) для обоснования водохозяйственных мероприятий и разработки экономического механизма реализации Программы в соответствии с постановлением Правительства РФ № 1127/р от 17.07.1996 г.
Административно-правовой механизм управления реализован при разработке закона "О регулировании водных отношений в Тюменской области" (заключение экологической экспертизы от 17.10.1996 г.) и закона "О питьевой воде Оренбургской области" (заключение экологической экспертизы от 30.12.1996 г.).
Единая информационно-справочная система "Состояние, использование и охрана водных ресурсов бассейна р.Тобол" используется в качестве информационной базы для поддержки принятия управленческих решений в Уральском БВУ, Нижне-Обском БВУ, Свердловском территориальном комитете по водным ресурсам. На ее основе подготовлены обосновывающие материалы для бассейнового соглашения о совместной охране и рациональном использовании вод бассейна р.Тобол (протокол НТС рабочей группы Казахстанско-Российской комиссии от 8.04.1994 г.), разработана "Программа мероприятий по оптимальному управлению водными ресурсами в пограничных створах территорий для бассейна р.Туры на период до 2010 г." (1993 г.); реализована модель прогноза расчета трансграничного переноса загрязнений при аварийных выбросах в бассейне р.Туры (1994 г.).
Разработанная на основе изложенных в диссертации методических разработок целевая программа "Вода питьевая" г.Оренбурга использована Администрацией Оренбургской области при планировании мероприятий по питьевому водоснабжению города и вошла в федеральную целевую программу "Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области 1996-2000 г.г."
Апробация работы и публикации. Основные положения и отдельные результаты диссертационной работы докладывались и обсуждались на 2-ой Всесоюзной научно-технической конференции по прогнозированию и планированию развития водного хозяйства (г.Москва, 1978), Всесоюзной конференции "Проблемы изучения, охраны и рационального использования еодных ресурсов" (г.Москва, 1983), Всесоюзном научно-техническом совещании "Состояние и задачи комплексного использования водных ресурсов страны" (Минск, 1986), Всероссийском совещании-семинаре "Проблемы формирования региональных объединенных водохозяйственных систем" (г.Свердловск, 1985), Всесоюзном совещании "Совершенствование системы управления и контроля использованием и охраной вод в СССР на базе объединенных региональных ВХС" (г.Свердловск, 1987), Всероссийском научно-техническом совещании "Экономические проблемы и внедрение хозрасчетных отношений в управление водными ресурсами" (г.Свердловск, 1989), Всесоюзной конференции "Современные проблемы планирования и управления водохозяйственными системами" (г.Новочеркасск, 1990), Всероссийской научно-технической конференции "Экосистемный подход к управлению качеством поверхностных и подземных вод, мероприятиями на водосборе" (г.Свердловск, 1991), Всероссийской научно-практической конференции "Управление водным хозяйством России" (г.Екатеринбург, 1992, 1993), Всероссийской научно-практической конференции "Экосистемный подход к управлению водными ресурсами в бассейнах рек" (г.Екатеринбург, 1994), 2-ой Республиканской научной конференции "Актуальные экологические проблемы Республики Татарстан" (г.Казань, 1995), годичной встрече Рабочей группы EWPCA (г.Хельсинки, Финляндия, 1995), Российско-Нидерладском семинаре РосНИИВХ -RIZA (г.Лилестад, Нидерланды, 1995), Всероссийской конференции "Бассейн реки. Эколого-водохозяйственные проблемы рационального водопользования" (г.Екатеринбург, 1996), Международном семинаре "К здоровой воде - совершенствуя управление" (г.Екатеринбург, 1996), Международной научно-практической конференции "Геоэкология в Урало-Каспийском регионе" (г.Уфа, 1996), 2-ом Международном конгрессе "Вода: экология и технология" (г.Москва, 1996), 3-ей Международной выставке-семинаре "Чистая вода Урала-96" (г.Екатеринбург, 1996), Всероссийской научно-практической конференции "Управление устойчивым водопользованием" (г.Москва, 1997), других областных конференциях и совещаниях, а также на ВДНХ РФ, где экспонаты результатов научных работ диссертанта получили серебрянные медали в 1992, 1993 гг.. Результаты исследований опубликованы в 70 печатных работах.
Объем и структура работы. Диссертационная работа изложена в пяти главах на 293 страницах и 52 страницах приложений машинописного текста, содержит 40 таблиц, 27 рисунков. Список использованных источников включает 172 наименования.
В первой главе дана оценка современного состояния водных ресурсов в России, определены причины, вызвавшие кризисное состояние водного фонда. Анализ и обобщение отечественного и зарубежного опыта управления водными ресурсами позволили сформулировать задачи, которые необходимо решить при разработке системы управления водохозяйственной деятельностью и механизмов реализации системы управления, обеспечивающих перевод водохозяйственных систем бассейнов в устойчивое состояние.
Во второй главе изложены концептуальные основы государственной водохозяйственной политики в период перехода на путь устойчивого развития. Сформулированы основные понятия, используемые в диссертации, касающиеся водохозяйственной деятельности и водохозяйственной политики. Определены цели водохозяйственной политики при переходе к устойчивому водопользованию, принципы политики. Предложен механизм реализации целей и определены этапы водохозяйственной деятельности при переходе к устойчивому водопользованию.
В третьей главе рассмотрены методологические вопросы формирования системы управления водохозяйственной деятельностью. Определен объект управления, цели и принципы, стратегия достижения целей. Сформулировано содержание системы управления, методы и механизмы их реализации. Преложены структура и функции трехуровневой системы управления. Эффективность управления может быть оценена по степени оптимальности социальных эколого-экономических характеристик ВХС бассейна.
В четвертой главе содержатся результаты разработки приоритетных механизмов управления:
- сформирована система математических и экономико-математических моделей, являющихся современным инструментарием управления и, в частности, планирования, как функции управления;
представлена концепция целевой программы восстановления, использования и охраны водных ресурсов бассейна реки, как элемента управления; изложены принципы научного и информационного обеспечения программ, организационный и экономический механизмы;
- сформулированы концептуальные основы бассейнового соглашения о совместном использовании и охране водных ресурсов трансфаничных рек, как механизма управления, изложены организационные аспекты, экономический и правовой механизмы реализации;
- изложены принципы реализации в управлении административно-правовых механизмов, их роль и приоритетность на различных этапах достижения условий устойчивого водопользования;
- рассмотрены элементы экономического механизма, которые наиболее эф ктивны в управлении водохозяйственной деятельностью в рассматриваемый период: платность водопользования, экономическое стимулирование, страхование;
- представлены концептуальные основы мониторинга, как механизма управления, его цели и задачи, законодательная основа, стратегические мероприятия по реорганизации системы мониторинга;
рассмотрены механизмы оперативного управления: контроль за использованием и охраной водных объектов, организация оперативного управления, информация как инструмент регулирования, участие населения и общественности в управлении.
В пятой главе представлена практическая реализация разработанных механизмов управления при решении проблемы управления водохозяйственной системой бассейна реки Оби. Приведен пример разработки федеральной целевой программы (в фаницах Свердловской области) с использованием механизма экономико-математического моделирования, методики целевого планирования и механизма платного водопользования. Проанализированы результаты исследования состояния ВХС бассейна, определены основные проблемы, разработана профамма действий по достижению устойчивого водопользования в бассейне.
Автор выражает глубокую признательность профессору А.М.Черняеву - за научные консультации, профессорам А.Д.Выварцу и В.Г.Пряжинскои - за полезные обсуждения, коллективам Нижне-Обского и Уральского бассейновых водохозяйственных управлений за помощь при выполнении настоящей работы.
Оценка системы управления водным хозяйством России
Несовершенство системы государственного управления водным хозяйством подтверждают выводы о слабом внедрении безводных и малоотходных технологий, отсутствии заинтересованности водоохранных и водохозяйственных организаций в рациональном водопользовании, об отсутствии нормативов антропогенных нагрузок, об ограниченном доступе к отечественной информации, о причинно-следственных связях снижения качества водных ресурсов и изменении экосистем, о недопустимости планирования капитальных вложений в водоохранные мероприятия по остаточному принципу, о низкой эколого-экономической эффективности этих мероприятий и др. Недостатками в сфере водообеспечения последнего десятилетия являются [18-25]: - остаточный принцип выделения материально-технических ресурсов; - территориальное несоответствие размещения водоемких производств водным ресурсам; - низкий технический уровень водохозяйственных систем; - остутствие эффективного механизма управления водным хозяйством е старой системе, представленной на рис.1.3. Важной акцией, направленной на устранение этих недостатков, было постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О первоочередных мерах по улучшению использования водных ресурсов в стране" 1988 года, которое подтвердило.что попытка только командными методами снизить удельное водопотребление в промышленности за три года на 20%, а в сельском и коммунальном хозяйстве на 15% не состоятельна. Это объясняется не только тем, что в эти годы не были освоены лимиты капитальных вложений, но в большей степени тем, что основная доля инвестиций в водное хозяйство была направлена на строительство гидроузлов, водохранилищ и каналов, переброску стока рек. По РФ эти затраты составили 87% от выделенных на водохозяственные мероприятия. В результате экономическая эффективность капитальных вложений, не говоря уже об экологической, оказалось очень низкой. Ключевые задачи, стоящие перед отраслью водного хозяйства, указаны в материалах, научных докладах ведущих институтов и ученых России [26-40].
Среди них наиболее важными представляются следующие: целенаправленное формирование бассейновых водохозяйственных систем основных рек для увеличения располагаемых водных ресурсов за счет регулирования, перераспределения стока, восстановления качества воды; - рациональное и комплексное использование водных ресурсов на основе технического перевооружения, внедрения новых технологий; - эффективное использование экологической экспертизы проектов как инструмента регулирования антропогенных нагрузок в бассейне; - формирование хозяйственного механизма водопользования в условиях различных форм собственности; - регулирование трансграничных вопросов использования и охраны водных ресурсов. Перестройка управления водными ресурсами в 1988-1990 годы поводилась весьма активно. Функции управления Министерства мелиорации и водного хозяйства были возложены на Главное управление комплексного использования водных ресурсов, действующее через 18 бассейновых водохозяйственных объединений. Управление вошло в систему вновь созданных комитетов по охране природы. Небольшой период функционирования данной структуры в сложный для экономики страны период не привел к радикальным изменениям: не были разделены контролирующие и водохозяйственные функции, не определен единый хозяин водных ресурсов, не устранен ведомственный принцип управления и эксплуатации водохозяйственных объектов, нарушался целостный подход к объекту управления. Новый специализированный орган управления водными ресурсами создается в 1990 году как Комитет по водному хозяйству при Совете Министров РСФСР и наделяется всеми Функциями по управлению под общим контролем Комитета РСФСР по экологии и природопользованию. Вошедшие в структуру Роскомвода Бассейновые водохозяйственные объединения, управления и отделы комплексного использхования и охраны водных ресурсов впервые создали реальные возможности сочетания бассейнового принципа с административно-территориальным управлением водным хозяйством. По ряду причин структура органов управления водными ресурсами и их Функции менялись еще дважды - в 1991 и 1993 годах. Процессы демократизации общества сопровождаются расширением политической самостоятельности территорий - субъектов Федерации. Осуществляется процесс подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Переход к рыночной экономической системе создает объективные предпосылки для новых подходов к управлению водохозяйственной деятельностью, которые обеспечат переход к устойчивому водопользованию. Для этого управление водохозяйственной деятельностью должно быть включено в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную политику. Государство же должно выступить в роли гаранта соблюдения баланса интересов регионов и Федерации в целом в формировании механизмов, регулирующих социально-эколого-экономическое развитие. Самостоятельность субъектов Федерации в ccbepe водопользования заключается в возможности формирования региональных механизмов, регулирующих водохозяйственную деятельность в соответствии с федеральными задачами перехода к устойчивому водопользованию. Программные и прогнозные документы федерального уровня определяют лишь стратегические, концептуальные подходы к решению водохозяйственных проблем и принципы управления водохозяйственной деятельностью, обеспечивают комплексность в решении межрегиональных проблем. В условиях изменения политической системы и экономического базиса Российского государства происходит становление новой законодательно-правовой основы регулирования водных отношений. Приняты основополагающие законы: "О собственности", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий", "О местном самоуправлении", "Об охране окружающей природной среды", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", наконец, Водный Кодекс Российской Федерации. Подробно существующая система водного законодательства описана в литературе и соответствующих законодательных документах [41-51]. Законодательная база регулирования водных отношений строится на принципиально новых основах. Центральной фигурой становится человек. Исходя из этого, законодательство определяет приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для труда и отдыха населения. Новая политика государства в области использования и охраны вод приобретает гуманистическую направленность. Возрастает роль государства и права как механизма координации различных общественных интересов, достижения компромисса между ними. Водный кодекс Российской Федерации имеет экологическую направленность, нацелен на повышение эффективности правового регулирования водных отношений, на снижение и недопущение негативных социально-экономических и экологических последствий переходного периода на водные ресурсы. Водное законодательство Российской Федерации устанавливает формы собственности на водные объекты: государственную, муниципальную и частную. Многообразие форм собственности является определяющим фактором для правового регулирования всех водных отношений, базисом развития рыночной инфраструктуры водохозяйственной деятельности. Цели водного законодательства, изложенные в статье 3 Водного кодекса Российской Федерации согласуются с целями и задачами всего природоохранного законодательства, сформулированными в статье 1 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды". Принципиальным является положение о том, что реализуются данные цели на основе принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), что полностью соответствует Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, принятой на основе
Эколого-экономические цели водохозяйственной политики и водохозяйственной деятельности переходного периода
Исходя из невозможности быстрого решения всех водохозяйственных проблем, государственная политика должна строиться на принципах, обозначающих стратегические цели (на которые ориентируется вся водохозяйственная деятельность и с которыми сопоставляются как современные, так и планируемые на ближайшую перспективу действия) и цели переходного периода. Государственная водохозяйственная политика, направленная на осуществление водохозяйственной деятельности - политика, обеспечивающая устойчивое водопользование, при котором всегда обеспечиваются условия функционирования водохозяйственных систем, всегда надежно решаются вопросы водообеспечения, защиты от вредного воздействия вод, экологической безопасности.. Стратегические цели ее - использование водных ресурсов для обеспечения жизнедеятельности населения при сбалансированном решении водохозяйственных проблем, рационального водопользования и охраны водных ресурсов и управления водохозяйственной деятельностью в интересах настоящего и будущего поколений. Более детально стратегические цели могут быть определены так: - создание условий использования водных ресурсов для надежного обеспечения питьевых и хозяйственно-бытовых потребностей населения при сохранении баланса социально-экономических и экологических интересов; - восстановление и поддержание в экологически безопасном состоянии водоисточников (рек, озер, водохранилищ, подземных горизонтов) и количественно-качественных параметров водных ресурсов; - обеспечение надежной защиты населения и хозяйственных объектов от вредного воздействия водной стихии. Очевидно, что эти цели водохозяйственной политики не всегда будут совместимы и поэтому устойчивой политикой водопользования является достижение разумного баланса между ними. Вторая цель, связанная с охраной водных ресурсов, является особенно сложной, требующей особого внимания. Цели переходного периода, периода стабилизации экономики предполагают 5-10-летний подготовительный этап выхода на осуществление стратегических целей, могут быть сформулированы так: - удовлетворение потребностей населения в питьевой воде; - стабилизация состояния природных водных объектов на основе нормирования антропогенных нагрузок; повышение надежности водообеспечения за счет рационального водопользования; - формирование механизма управления устойчивым водопользованием; - снижение отрицательного воздействия наводнений и минимизация воздействия засухи.
Водохозяйственная политика в период перехода к устойчивому водопользованию строится на соблюдении следующих основополагающих принципов: - в Российской Федерации закреплена законодательно государственная собственность на водные объекты государственного водного фонда; - последовательность проводимой политики - залог успешного выполнения поставленных целей; - управление водным фондом государства - функция государственной системы, обеспечивающей сбалансированность социально-экономических и экологических сфер водопользования; - экономическое и социальное развитие государства являются критическими факторами реализации политики устойчивого водопользования; - высокий уровень охраны водных ресурсов является необходимым для обеспечения здоровья нации; - принцип предосторожности в освоении и эксплуатации водных ресурсов необходим в силу недостаточности знаний о реакции водных экосистем на антропогенное воздействие; - принцип профилактических действий основан на признании морального долга по предотвращению ущерба водным объектам, а также сложности и высокой стоимости их восстановления; - ущерб водным объектам должен устраняться в источнике путем прекращения деятельности его вызывающей; - принцип платности водопользования устанавливает отнесение расходов на восстановление и охрану водных объектов, платежи за все виды водопользования и затраты на устранение ущербов на счет водопользователей; - согласованность планирования водохозяйственной деятельности со всеми видами хозяйственной деятельности, в первую очередь, с землепользованием. Водохозяйственная политика - одна из составляющих сбалансированной и устойчивой экономической политики; использование отечественного и зарубежного научно-технического потенциала для реализации целей политики устойчивого водопользования; - учет экологического состояния водных объектов путем гибкого управления с использованием адекватных нормативов в водохозяйственной деятельности, кроме случаев, связанных с охраной здоровья населения (здесь используются только государственные стандарты); - планируемая водохозяйственная деятельность должна быть рентабельной с точки зрения эффективности затрат, соблюдения экологических норм и стандартов, компенсации ущербов водным объектам; - международное сотрудничество в стратегии управления водными ресурсами жизненно важно для эффективного улучшения состояния водных объектов и природной среды. Водохозяйственная политика в период перехода к устойчивому водопользованию объединяет широкий комплекс аспектов водохозяйственной деятельности с точки зрения баланса эколого-экономических и социальных интересов России. Политика исходит из нижеследующих концептуальных положений. Водные ресурсы - стратегический природный ресурс. Единый процесс формирования ресурсов и качества вод. Водные ресурсы являются основным компонентом гидросферы Земли. Природный круговорот воды обеспечивает их воспроизводство. Однако, изменение глобального климата и загрязнение окружающей среды имеют отрицательное влияние на этот процесс, изменяя природные свойства воды.
Большая доля поверхностных водных объектов утратила способность к самоочищению и их водные ресурсы, с этой точки зрения, невосполнимы. Здоровье населения находится в прямой зависимости от состояния водообеспечения, состояние водных ресурсов же отражает экологическое состояние окружающей среды. Для сохранения биосферы сохранение водных ресурсов имеет стратегическое значение. Формирование единой социально-эколого-экономической системы бассейнов рек. Воды формируются по бассейнам рек. Бассейн представляет собой единое геоэкосистемное пространство, включая водосбор и речную сеть. водоисточников с учетом технологических, социально-экономических, экологических и медицинских факторов; на основе сбалансированных планов, отвечающих тлИтике экономического и социального развития страны. Обеспечение населения питьевой водой. Рост уровня заболеваемости населения от употребления некачественной воды или ее недостатка является определяющим фактором в сокращении продолжительности жизни и снижении трудоспособности, оборачивается значительными материальными и финансовыми потерями для государства. Вследствие этого, обеспечение населения питьевой водой, отвечающей государственным стандартам в соответствии с санитарными нормами становится приоритетной целью государственной водохозяйственной политики. Решение проблемы питьевого водоснабжения возможно лишь при стабилизации финансовой базы федеральной программы "Обеспечение населения России питьевой водой" и принятия Закона Российской Федерации "О питьевой воде". Планирование ежегодных инвестиций для реализации программы необходимо осуществлять за счет поэтапного перехода на новую систему платежей за услуги по водоснабжению, при которой тарифы за воду включают не только эксплуатационные расходы водохозяйственных предприятий, но и платежи, которые они осуществляют в бюджет и на погашение кредитов на развитие систем водоснабжения. Предотвращение загрязнения водных объектов. Загрязнение водных объектов, будь то прямое или косвенное введение в воду веществ из точечных или распределенных источников, случайное загрязнение, кислотное, эвтрофикация приводит к нарушению водных экосистем, ухудшению общей экологической обстановки и, как следствие, нарушению социально-экономического равновесия в бассейне. Деятельность по предотвращению загрязнения водных объектов основана на классификации опасных веществ и препаратов по степени риска по отношению к водной среде. Прогрессивное сокращение выбросов таких веществ будет способствовать охране водных объектов.
Цели и принципы управления
Общая цель управления ВХС бассейна реки состоит в том, чтобы при функционировании социально-эколого-экономической системы был обеспечен переход к рациональному водопользованию, достигнуто экологически безопасное устойчивое состояние водных объектов, сохранена и развита здоровая водная экосистема, гарантирующая длительное жизнеобеспечение населения. Общая цель может быть интерпретирована для отдельных стратегических задач управления ВХС: - прогноз водохозяйственной деятельности в бассейне в соответствии с прогнозом экономических и социальных реформ в бассейне; - улучшение инфраструктуры реализации государственной водохозяйственной политики, в том числе эффективное сочетание методов управления, расширение набора инструментов (механизмов) и активизация взаимодействия всех участников водохозяйственной деятельности в бассейне; - экологизация законо- и нормотворчества с целью установления баланса интересов водопользователей и требований охраны природы; - планирование устойчивого развития ВХС бассейна и всех видов водопользования на основе стандартизации, т.е. на основе нормативов предельно допустимых нагрузок на водный фонд, нормативных требований к хозяйственной деятельности, обеспечивающих охрану и восстановление водных объектов; экологическое нормирование обеспечит в конечном итоге саморегуляцию ВХС бассейна; - экологическая экспертиза планов, проектов, хозяйственных объектов, т.е. оценка их влияния на окружающую среду и на водные объекты, в частности, способы предотвращения возможного ущерба; - организация бассейнового мониторинга водных объектов; - организация контроля, основанного на мониторинге и предполагающего активные меры воздействия в случае отклонения от экологических нормативов. Управление ВХС бассейна в период перехода к устойчивому водопользованию предусматривает соблюдение определённых-правил поведения, или принципов управления (рис.3.1). Принцип законности государственного управления является конституционным, т.е., согласно Конституции РФ, все органы государственной власти действуют в соответствии с законом. Принцип рационального водопользования в границах допустимого экологического воздействия на водные объекты.
Принцип приоритета охраны водных ресурсов в бассейне предполагает выполнение одной из целей управления - сохранение устойчивости экосистемы бассейна для жизнеобеспечения настоящего и будущих поколений. Принцип плановости предусматривает разработку общебассейновых программ, имеющих целью координацию водохозяйственной и водоохранной деятельности в бассейне, координацию систем управления субъектов Федерации в бассейне и контроль за результатами реализации программ. Принцип сочетания бассейнового подхода к управлению ВХС и территориального самоуправления предполагает свободу субъектов Федерации в выборе методов рационального использования водного фонда на своей территории в пределах своей компетенции, при условии, что их деятельность не наносит ущерб бассейну в целом, осуществляется в рамках законодательства. Принцип сочетания демократического подхода с единоначалием предусматривает максимальное привлечение общественности к решению вопросов управления (непосредственная демократия, представительная демократия, договорная демократия), сопровождающееся точно установленной индивидуальной ответственностью каждого за вверенный участок работы. 3.4. Стратегия достижения целей Стратегию достижения целей управления определяют следующие направления: - разработка законодательной базы системы управления; - организация структуры управления в соответствии с функциями; - постепенная экологизация содержания системы управления; - четкое определение функций региональных органов управления; - реализация экономичесю х методов управления; - расширение механизмов реализации функций управления и их эффективное сочетание: программно-целевое планирование развития ВХС, нормирование и платность водопользования, стимулирование рационального водопользования, заключение бассейновых соглашений о координации действий по рациональному водопользованию в трансграничных речных бассейнах; - контролируемость целевых показателей, трансформация общих целей в конкретные задачи по этапам реализации; подготовка научно-методического обеспечения функционирования системы управления; - участие общественности в реализации целей управления. Переход к новой системе управления - довольно длительный процесс. Очевидно, что по мере развития ВХС будет совершенствоваться и система управления. Реализация данной концепции может быть осуществлена в три этапа, не ограниченных временными рамками.
На первом этапе: - решается задача создания надлежащей нормативно-правовой базы, обеспечивающей все функции управления; - осуществляется государственная поддержка мониторинга водных экосистем и его развитие; - выполняется прогноз состояния водных объектов и определяются граничные параметры допустимого антропогенного воздействия; - используется механизм бассейновых соглашений по трансграничным водотокам (в том числе международным) с целью приостановить увеличение антропогенного воздействия на бассейн, а также для координации неотложных действий в бассейне; - эффективнее используются методы административного управления, в том числе контроль за соблюдением законодательства и применение санкций за его нарушение; - активно привлекаются средства субъектов Федерации для осуществления неотложных водоохранных задач на территории; - реализуется закон РФ о местном самоуправлении, в частности, внедряются в практику экономические методы управления ВХС; - осуществляется научно-методическое и проектное обеспечение разработки бассейновых целевых программ по рационализации водопользования с определением целевых показателей этапа. Второй этап предполагает: - корректировку бассейновых целевых программ с учетом степени реализации задач первого этапа в направлении достижения экологически безопасного устойчивого развития ВХС; - разработку планов инженерно-технических мероприятий по реализации программы в различных регионах бассейна; - обеспечение устойчивого финансирования программ и планов за счет введения системы дифференцированных платежей за пользование водными объектами; - разработку системы страховой защиты водопользователей; - широкую реализацию экономических методов управления; - научно-методическое обеспечение программ использования наилучших технологий в промышленности и коммунальном хозяйстве; - оценку результатов выполнения первых двух этапов и разработку дополнительных мер по корректировке реализации следующего этапа. На третьем этапе система управления должна обеспечить применение разработанной законодательной базы. Особый вес приобретут оперативно-хозяйственные формы управления. В функциях управления приоритетными станут стимулирование устойчивого водопользования и оптимизация социальной, экономической и экологической составляющих целевых параметров бассейновой программы. Должна быть обеспечена максимальная открытость системы управления, т.е. к управлению ВХС бассейна должна быть привлечена общественность. Деятельность органов управления должна обеспечить реализацию целевых бассейновых и региональных программ материальными и финансовыми ресурсами, научно-методическими разработками, кадрами.
Бассейновое соглашение
Бассейновые соглашения как один из механизмов управления водохозяйственной деятельностью в бассейнах рек давно и успешно используются в практике. В условиях России появление бассейновых соглашений было вызвано потребностью интеграции желания территорий, расположенных в бассейне, реализовать свои права субъекта Федерации и необходимостью осуществления бассейнового принципа управления. Сущность, концептуальные основы. Система управления в период перехода к устойчивому водопользованию должна быть гибкой, динамичной, открытой для постоянного совершенствования, базироваться на территориально-бассейновом принципе. Правовым и организационным инструментом управления может стать бассейновое соглашение между органами власти субъектов Федерации, расположенных в бассейне одной реки, и федеральным органом. Цель соглашения состоит в юридически закрепленном добровольном объединении усилий договаривающихся сторон для реализации водохозяйственной политики путем взаимодействия и координации действий по восстановлению состояния водных ресурсов бассейна общей реки, их рациональному использованию, гарантирующему надежное обеспечение населения и производственно-хозяйственного комплекса качественной водой. Бассейновое соглашение соответствует Конституции Российской Федерации, опирается на основные положения Хельсинских Конвенций по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и трансграничному воздействию промышленных аварий. Бассейновое соглашение -государственный акт, реализуемый в соответствии с нормативными актами экологического законодательства. Необходимость бассейнового соглашения обусловлена, с одной стороны, тем, что воды наряду с другими компонентами природной среды представляют собой ресурсную основу социально-экономического развития территорий и суверенное право распоряжения ими закреплено за территориями. С другой стороны, водные ресурсы формируются по бассейнам рек, причем каждый бассейн является уникальной геоэкологической системой, фаницы которой охватывают территории нескольких субъектов Федерации.
Местническое, несогласованное в целом по бассейну использование водных ресурсов может нанести, а в ряде мест уже наносит, непоправимый ущерб бассейновой экосистеме, в сохранении и защите которой заинтересовано все население бассейна. В основу соглашения положены следующие основополагающие принципы: - суверенное равенство субъектов Федерации и территориальная целостность России; - получение взаимной выгоды при использовании водных ресурсов; - запрет на нанесение ущерба, защита и сохранение речной экосистемы; взаимная коллективная ответственность за состояние эколого-экономической и социальной систем бассейна; - экосистемный бассейновый подход к управлению водными ресурсами бассейна; - необходимость реализации единой водохозяйственной политики и экономических механизмов управления; - сотрудничество, "консультации, обмен информацией. Совместные действия по использованию и охране водных объектов осуществляются на основе приоритета прав человека на здоровую окружающую среду при сохранении устойчивости водных экосистем. Предметом соглашения является программа действий по поэтапному достижению в бассейне целевых показателей качества воды и необходимого объема водных ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной системы бассейна. Форму, состав и содержание бассейнового соглашения избирают для себя сами договаривающиеся стороны. Оно может быть разным для каждого конкретного бассейна и зависит от эколого-экономической обстановки в регионе и от целевых параметров, предусмотренных программой. Содержание и состав бассейнового соглашения. Бассейновое соглашение состоит из основного документа, где зафиксированы главные позиции, по которым заключается соглашение, и перечня приложений, где раскрыты частные вопросы и механизм реализации соглашения. В процессе достижения целевых параметров приложения могут корректироваться 8 соответствии с целями следующего этапа. Рекомендуется такой состав приложений (обосновывающих документов). 1. Документация, отражающая состояние водоисточников бассейна и требования участников бассейнового соглашения: 1.1. Оценка водохозяйственной обстановки в бассейне реки. Экологические проблемы. 1.2. Карта-схема бассейна реки. 1.3. Список граничных и расчетных створов по бассейну. 1.4. Паспорт граничного створа совместного контроля за состоянием трансграничных вод. 1.5. Распределение водных ресурсов бассейна реки в граничных створах. 1.6. Соглашение об экологическом расходе в граничном створе. 1.7. Соглашение о режиме эксплуатации бассейновых водохранилищ. 1.8. Карта взаимосвязи поверхностных и подземных вод (ущерба поверхностному стоку). 1.9. Целевая программа достижения устойчивого водопользования в бассейне реки. 1.10. План инженерно-технических водоохранных и водохозяйственных мероприятий текущего этапа. 2. Методическая документация, обеспечивающая единство контроля, стандартов, действий при чрезвычайной ситуации: 2.1. Методика разработки и определения очередности реализации целевой бассейновой водохозяйственной программы. 2.2. Методика расчета (Ьоновых концентраций ингредиентов. 2.3. Перечень стандартов по контролю за окружающей средой. 2.4. Экологические нормативы, принятые на данном этапе в бассейне, и допустимые антропогенные нагрузки в бассейне. 2.4. Методика по расчету экологических попусков. 2.5. Соглашение о поведении при аварийной ситуации. 2.6. Положение о Бассейновой согласительной комиссии. 2.7. Положение о взаимопроверках участников бассейнового соглашения. 2.8. Рекомендации об обмене информацией между участниками бассейнового соглашения. 2.9. Положение о безаварийном пропуске паводка. 2.10. Положение по распределению транзитного стока при его дефиците. 2.11. Методика определения и компенсации ущерба при трансграничном переносе загрязнений. 2.12. Положение об экономической ответственности сторон. 3. Документация, отражающая организационно-экономический механизм реализации соглашения: 3.1. Порядок определения и управления трансграничным переносом загрязнений водных объектов. 3.2.
Порядок определения и внесения штрафных санкций за нарушение квот водопотребления и водоотведения, установленных бассейновым соглашением. 3.3. Порядок решения спорных вопросов. 3.4. Принципы квотирования средств» выделяемых территориями-субъектами Федерации в бассейновый 4юнд для совместной деятельности по восстановлению и охране водных ресурсов бассейна реки. Бассейновое соглашение, водохозяйственная программа, планируемые и осуществляемые общебассейновые мероприятия должны получать своевременную огласку, доводиться до сведения всего заинтересованного населения. Население бассейна должно осознать, что от успешного выполнения целей бассейнового соглашения зависит благополучие и здоровье каждой семьи, каждого гражданина региона. Целевая бассейновая водохозяйственная программа разрабатываемая на основе экономико-математической модели оптимального развития бассейновой ВХС, имеет цель удовлетворить потребности всех водопользователей и достичь экологически безопасного устойчивого развития. Для всех участников бассейнового соглашения программой устанавливаются экологические нормативы воздействия на бассейн: оптимальные лимиты забора воды из водоисточника, предельно допустимые сбросы сточных вод, параметры развития ВХС, граничные условия по речному стоку и массопереносу загрязнений, которые уточняются при заключении соглашения. Предполагается, что в случае выполнения всех оптимальных водохозяйственных мероприятий будет реализована основная цель бассейновой программы действий, поставленная соглашением. Практика показывает, что подход к составу обосновывающих и сопровождающих материалов, объему информации, порядку включения в соглашение различен и зависит от особенностей бассейна, характера соглашения (двустороннее, многостороннее, международное).
