Содержание к диссертации
Введение
1 Формы взаимодействия природы и общества и их развитие на современном этапе 10
1.1.Природоохранная деятельность как закономерная форма взаимодействия "общество-природа" 10
1.2. Экологические проблемы и пути их решения в старопромышленном регионе 23
2 Методический инструментарий по обоснованию экологических приоритетов природоохранной деятельности 39
2.1.Общие методические положения выбора экологических приоритетов 39
2.2.Методические подходы к оценке и ранжированию территорий и предприятий - загрязнителей 44
2.3. Мето до логические рекомендации по оценке и выбору приоритетных природоохранных мероприятий 52
2.4.Оценка и ранжирование приоритетов экологической политики в условиях Свердловской области 60
3 Методические рекомендации по разработке планов действий по охране окружающей среды и механизма их финансирования 70
3.1.Общие подходы и принципы разработки плана действий по охране окружающей среды 70
3.2. Методические рекомендации по разработке планов действий для муниципальных образований и предприятий 77
3.3.Формирование механизма финансирования плана действий по охране окружающей среды 94
4 Реализация методических рекомендаций по разработке регионального плана действий в условиях Свердловской области 100
4.1.Формирование экологической политики и механизма ее реализации 104
4.2. Рекомендации по активизации инвестиционной деятельности природоохранной направленности и оценке результативности внедрения планов действий по охране окружающей среды 121
Заключение 135
- Экологические проблемы и пути их решения в старопромышленном регионе
- Мето до логические рекомендации по оценке и выбору приоритетных природоохранных мероприятий
- Методические рекомендации по разработке планов действий для муниципальных образований и предприятий
- Рекомендации по активизации инвестиционной деятельности природоохранной направленности и оценке результативности внедрения планов действий по охране окружающей среды
Введение к работе
Актуальность работы. Свердловская область представляет собой старопромышленный регион, в котором промышленные предприятия в абсолютном большинстве городов области являются градообразующими. Это обусловило проживание 65% населения области в особо загрязненных зонах, в непосредственной близости от источников загрязнения, оказывающих негативное воздействие на состояние его здоровья.
Изменение структуры промышленного производства области в последние годы на фоне общего снижения уровня производства привело к увеличению доли загрязняющих окружающую среду промышленных предприятий и сокращению доли потенциально экологически более чистых и безопасных. Резко возросло в этот период удельное загрязнение на единицу производимой в области промышленной продукции.
Экологическое оздоровление территории является составной и неотъемлемой частью общего перехода на стратегию устойчивого развития. Для Свердловской области, как и других старо промышленных регионов, это не просто условие долговременного развития, но и вопрос выживания.
В этих условиях особую актуальность приобретает проблема формирования целенаправленной и эффективной региональной экологической политики. Не менее актуальным является создание механизма ее реализации с учетом особенностей перехода на рыночные отношения в экономике. Этим проблемам, посвящены труды многих ученых как отечественных - Я.Г.Блехцина, А.Д.Выварца, А.А.Голуба, К.Г.Гофмана, В.И. Данилова-Данильяна, М.Я.Лемешева,
Н.Н.Лукьянчикова., Н.Б.Прохоровой, Н.Ф.Раймерса, О.А.Романовой, Е.В.Сафронова, Е.С.Хачатурова, Я.Я.Яндыганова и др., так и зарубежных-П.Дювиньо, Т.Миллера, Д.Морелла, Б.Небела, Ю.Одума, П.Ревелль, Ч.Ревелль, Ф.Роша и др.
Вместе с тем, в рамках этого научного направления ряд теоретико-методологических , методических и других вопросов либо остаются дискуссионными, либо требуют своего решения. Проблемы формирования и реализации экологической политики старопромыпшенного региона особенно актуальны в переходный период развития экономики, что предопределило целевую направленность настоящего исследования.
Идея работы заключается в применении единого подхода и принципов к разработке и реализации планов действий по охране окружающей среды на уровне региона (области), муниципальных образований и предприятий, благодаря чему создаются необходимые методические и информационные предпосылки для развития интегрированной системы управления охраной окружающей среды в старопромышленных регионах в условиях дефицита материальных и финансовых ресурсов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методологических основ формирования механизма управления охраной окружающей среды и природопользованием в старопромышленном регионе и соответствующего методического обеспечения, позволяющего наиболее целесообразно и эффективно использовать ограниченные финансовые и материальные ресурсы. Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач:
• анализа этапности развития экологической формы взаимодействия "общество-природа";
• выявления специфики экологических проблем в старопромышленных регионах;
• уточнения основополагающих принципов формирования экологической политики и специфики ее реализации в условиях старопромышленного региона;
• разработки методических рекомендаций по ранжированию экологических проблем и выбору приоритетных природоохранных мероприятий;
• обоснования порядка разработки планов действий по охране окружающей среды и их финансового обеспечения;
• апробации механизмов реализации основных направлений экологической политики в условиях Свердловской области.
Последовательным решением этих задач определяется структура диссертационного исследования.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления охраной окружающей среды и природопользованием в условиях старопромышленного региона при переходе на рыночные отношения в экономике.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выбрана социально-эколого-экономическая система, выделенная в рамках Свердловской области, представляющей собой наиболее яркий пример старопромышленного района с комплексом экологических проблем.
Теоретической и методологической основой исследований послужили законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и Свердловской области, труды многих отечественных и зарубежных ученых в области ресурсосбережения и охраны окружающей среды. Цель и задачи работы предопределили междисциплинарный характер исследований, потребовавший обращения к системному анализу, применению различных методов обработки информации о состоянии окружающей природной среды, экспертным оценкам и широким научным обобщениям.
Информаиионную основу диссертации составили материалы отделов Государственного комитета по охране окружающей среды Российской Федерации и Свердловской области, материалы Уральского
территориального управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Свердловского областного центра санэпиднадзора, статистические материалы предприятий, входящие в отчетность по охране окружающей среды, сведения о ходе реализации федеральных и областных программ Свердловской области по решению основных экологических проблем.
Основные научные результаты, полученные лично автором:
• сформулированы основополагающие принципы формирования экологической политики в условиях ограниченности материальных и финансовых ресурсов, выявлена специфика регулирования процесса охраны окружающей среды и природопользования в рамках старопромышленных регионов;
• разработан методический инструментарий оценки и ранжирования экологических проблем и установления приоритетности их решения в рамках конкретных территорий и предприятий, учитывающий сложность и взаимообусловленность объектов ранжирования;
• обоснован порядок разработки и реализации планов действий по охране окружающей среды (ПДООС) на различных уровнях управления, рассматриваемых в качестве средства эффективной и действенной системы поддержки принятия управленческих решений в сфере охраны окружающей среды и природопользования;
• предложена система инструментов финансовой поддержки ПДООС, даны рекомендации по созданию Возобновляемого экологического фонда, предполагающего обязательную возвратность инвестированных средств;
• разработана система оценочных индикаторов, отражающих результативность реализации экологической политики с позиции социально-экономического подхода.
Научная новизна исследований заключается в развитии методологии формирования механизма управления охраной окружающей среды и природопользованием, в совершенствовании методов оценки и ранжирования проблем охраны окружающей среды региона в целом, его районов, отраслей промышленности и отдельных предприятий, а также методов анализа причин возникновения проблем и возможностей их решения адекватных рыночным условиям и ориентированных на защиту здоровья человека, его генетического будущего при условии наиболее целенаправленного и эффективного использования ограниченных финансовых и материальных ресурсов.
Практическая значимость результатов исследования определяется возможностью их использования для оценки и выбора приоритетных направлений природоохранной деятельности, для ранжирования
территорий и предприятий с целью первоочередного решения экологических проблем, для построения эффективной системы планов действий по охране окружающей среды региона (области), муниципальных образований и предприятий, для организации наиболее совершенной системы финансирования природоохранной деятельности,
предполагающей возвратность инвестируемых средств, а также для оценки результативности решения экологических проблем в рамках конкретных территорий и предприятий.
Реальность рекомендаций подтверждается их практическим использованием при подготовке и реализации областной программы "Основные направления по охране окружающей среды и природных ресурсов Свердловской области на 1996-1999 годы", утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 22.03.96 г. № 219-п; федеральной программы "Переработка техногенных образований в Свердловской области", утвержденной постановлением Правительства РФ от 24.06.96 Лг« 738-п; Регионатьного плана действий по охране
окружающей среды для Свердловской области, одобренного постановлением Правительства Свердловской области от 21.12.98 г. №1289-п, а также при разработке областной программы охраны окружающей среды и природопользования Свердловской области на 2000-2004 гг.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили одобрение на съезде экологов "Пути перехода к устойчивому развитию России" (г.Екатеринбург, 1995 г.), научно-практических семинарах в рамках международных выставок "Уралэкология" (г.Екатеринбург,
1996,1997,1998,1999 гг.), Всемирном конгрессе "Экологические проблемы больших городов" (Москва, 1996 г.), международных симпозиумах "Охрана окружающей среды стран Европы и Азии" (Хельсинки, Финляндия, 1996 г.) и "Экологические технологии для оздоровления мира" (Лас-Вегас, США, 1997 г.), международном семинаре "Экологическая политика и организация природоохранной деятельности в крупном промышленном городе" (Вашингтон, США, 1996,1997,1998 гг.), международной выставке "Терра-Тек", (Лейпциг, ФРГ, 1999 г.).
Публикации. Результаты проведенного исследования отражены в 10 печатных трудах общим объемом 7, 3 печатных листов.
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка, включающего 129 наименований, 12 приложений и содержит 148 страниц основного текста.
Экологические проблемы и пути их решения в старопромышленном регионе
Выбор и реализацию оптимальных взаимоотношений между обществом и природой определяет государственная экологическая политика, которая, исходя из невозможности быстрого и одновременного решения всех экологических проблем, ориентируется на решение стратегических задач охраны окружающей среды и природопользования. Специфика экологической ситуации регионов, наличие местных локальных экологических проблем позволяет говорить о региональной экологической политике, в частности об экологической политике старопромышленных регионов, ярким примером которых служит Свердловская область [60,61,62,63-65]. В городах области, где проживает более двух третей ее населения, качество атмосферного воздуха не соответствует санитарным требованиям, более 1,9 млн. человек регулярно подвержены воздействию загрязняющих веществ, превышающих предельно допустимые концентрации(ПДК). Несмотря на большое снижение объемов промышленного производства, загрязнение атмосферного воздуха остается высоким, при этом растет загрязнение со стороны передвижных источников. Приоритетные загрязняющие вещества и источники их поступления в атмосферный воздух приведены в приложении 1. Качество водных объектов оценивается как неудовлетворительное во всех бассейнах основных рек области (приложение 2). Наблюдается нехватка питьевой воды стандартного качества. Почти 3,5 млн.чел. (или 75%) используют питьевую воду химически и микробиологически загрязненную. Характеристика качества питьевой воды для наиболее крупных городов Свердловской области приведена в приложении 3. Более половины населения потребляют воду, подвергающуюся хлорированию в связи с загрязнением поверхностных водных источников. При этом хлорирование воды в процессе водоочистки приводит зачастую к образованию высокотоксичных канцерогенных веществ и, как следствие, к вероятным нарушениям здоровья населения: болезням почек, печени, половых органов, включая злокачественные опухоли.
Острой проблемой для старопромышленных районов является также вторичное загрязнение питьевой воды, вызываемое неудовлетворительным состоянием систем водоснабжения и распределения [66,67,68,69,70]. Такой же высокий уровень загрязнения характерен для почв. В области насчитывается 9 городов, территория которых на 60-100% загрязнена тяжелыми металлами выше предельно допустимой нормы.
Почвы пригородных зон, занятых садовыми участками и дачами, содержат тяжелые металлы в концентрациях в несколько раз превышающих предельно допустимые. Территория области захламлена отходами. Более чем за 300 лет промышленного развития здесь накоплены значительные объемы отходов горнодобывающей отрасли, черной и цветной металлургии, производства строительных материалов и энергетики, представляющих значительный риск загрязнения почв, подземных и поверхностных вод бассейнов рек Обь и Волга. Особую озабоченность вызывают территории, занятые бытовыми отходами. Удельная нагрузка техногенно нарушенных земель в отдельных муниципальных образованиях области в 5 раз выше общероссийской. Площадь сельхозугодий постоянно сокращается, а плодородие - снижается (дефицит гумуса в почве за последние годы увеличился в три раза). Основные загрязнители почв для восьми территорий области отражены в приложении 4. Естественным результатом тяжелой экологической ситуации, что характеризует все старопромышленные районы, является высокий уровень заболеваемости и смертности населения [71,72] (приложение 5). Влияние неблагоприятных факторов окружающей среды на здоровье населения большинства муниципальных образований в последние годы усиливается. Основными факторами, определяющими тяжелую экологическую ситуацию подобных районов, являются: высокая концентрация промышленности в т.ч. экологически опасных производств; недостаточное использование ресурсосберегающих, экологически чистых технологий в промышленности, жилищно-коммунальном секторе, сельском хозяйстве, на транспорте [30,73,74]. В последние годы под воздействием развивающихся рыночных отношений изменение структуры промышленного производства происходит в сторону еще большего увеличения доли ресурсоемких и экологически опасных производств, которые в значительной степени используют устаревшие технологии (черная и цветная металлургия, топливно-энергетический комплекс), при этом экологические проблемы старопромышленных регионов усугубляются неустойчивостью социально-экономической ситуации, ростом безработицы, снижением жизненного уровня [75,76,77].
В этих условиях проблема экологического оздоровления территорий старопромышленных регионов приобретает приоритетную значимость, ибо ее решение для последних не просто условие долговременного устойчивого развития, но и вопрос выживания [78]. Формирование экологической политики в этих условиях должно предусматривать соблюдение следующих основополагающих принципов: гуманизация природоохранной деятельности, решение проблем охраны окружающей среды через призму охраны, прежде всего, здоровья человека; взаимоувязка решения задач социально-экономического развития и охраны окружающей среды и природопользования; введение социально-экономического развития в экологически безопасные рамки, определяемые возможностями природно -ресурсного потенциала региона; рассмотрение охраны окружающей среды и сохранности природных систем в качестве приоритетной компоненты любой деятельности человека, связанной с воздействием на окружающую природную среду; последовательность проводимой политики, поэтапность достижения поставленной цели, исходя из реальной социально - экономической ситуации и реальных условий обеспечения природоохранной деятельности; первоочередность решения экологических проблем для территорий с критической или явно неблагоприятной экологической ситуацией; недопущение ухудшения экологической ситуации, концентрация внимания на текущих отрицательных воздействиях на окружающую среду; постепенный переход от действий, направленных на локализацию отрицательных последствий (борьба со следствием), обусловленных нарушением экологического равновесия, к их прогнозированию и предотвращению (борьба с причинами); платность использования природных ресурсов и загрязнения окружающей среды, предполагающая введение платежей за право пользования природными ресурсами, экологических налогов и компенсации затрат по устранению ущербов за счет природопользователей; эффективность реализации экологической политики, предполагающая получение эколого-экономического эффекта и его максимизацию в соотношении с инвестиционными затратами. Реализация экологической политики осуществляется с помощью механизма управления, представляющего собой одну из многочисленных функций государства, в лице его органов, направленных на создание необходимых экологических условий жизнедеятельности, осуществляемых в рамках общего управления социально-экономическим развитием. Как всякие системы управления - управление охраной окружающей среды и природопользованием предполагает наличие структуры управления и совокупности объединяющих связей. В целом содержание механизма управления может быть охарактеризовано с помощью схемы, представленной на рис. 1.3.
Мето до логические рекомендации по оценке и выбору приоритетных природоохранных мероприятий
Второй блок формирования экологической политики, предназначен для выбора приоритетов инвестиционной деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Определение критериев очередности осуществления инвестиционных природоохранных мероприятий - необходимый этап выработки механизма управления инвестиционной природоохранной деятельностью. Данная задача должна решаться органом исполнительной власти субъекта федерации и специально уполномоченными государственными органами охраны природы в следующих случаях: при выработке экологической и экономической (инвестиционной, налоговой и пр.) политики области и ее отдельных муниципальных образований; при разработке и реализации региональных экологических программ и планов действий; при составлении и исполнении бюджетов областного и местных экологических фондов; при осуществлении зачета затрат предприятий на природоохранные мероприятия в счет платежей за загрязнение окружающей природной среды; при определении финансовых стратегий в части осуществления природоохранных мероприятий; при определении сроков достижения предприятиями-загрязнителями установленных им нормативов ПДС и ПДВ; при определении различных мер селективной экономической поддержки предприятий-природопользователей. Разработка рекомендаций по оценке и ранжированию природоохранных мероприятий (инвестиционных природоохранных проектов - ИПП) потребовала обобщения действующих методик : оценки эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования [ПО]; анализа схем "затраты-выгоды" и "затраты - эффективность" [111,112,113,114]. В странах с рыночной экономикой основным и наиболее общим, универсальным критерием принятия любых хозяйственных решений является эффективность затрат на осуществление того или иного мероприятия на основе анализа "затрат-выгод" (АЗВ), анализа "затрат-эффективности" (АЗЭ). Такие подходы (хотя и не единственные) наиболее широко используются для оценки инвестиционных проектов и экологической политики в странах ОЭСР. Они, по существу, выступают инструментом принятия решений, с помощью которого проекты оцениваются на основе сопоставления затрат и выгод (АЗВ) и выбора наиболее экономичного варианта среди альтернативных (АЗЭ).
Применительно к природоохранным мероприятиям под «выгодами» понимается величина предотвращенного ущерба от загрязнения окружающей среды, полученная в результате реализации этих мероприятий. В рамках методологии АЗВ проводится различие между номинальными или финансовыми стоимостями и экономическими стоимостями. Это наиболее очевидно проявляется в тех случаях, когда выгоды не полностью определены в количественном отношении, или определены, но не могут быть непосредственно представлены в финансовой форме, в частности, в проектах, связанных с охраной окружающей природной среды. Согласно российской терминологии -это народнохозяйственная экономическая эффективность и коммерческая эффективность. Коммерческая эффективность (финансовое обоснование) проекта определяется соотношением финансовых затрат и результатов, обеспечивающих требуемую норму доходности. Она может рассчитываться как для проекта в целом, так и для отдельных его участников. Государственным же органам управления необходимо определить экономические выгоды и затраты с точки зрения всей экономики. Поэтому экономические затраты(выгоды) отличаются от финансовых. Они предназначены для измерения ресурсных затрат с точки зрения экономики в целом или отдельного региона, отрасли. Соответственно существуют различия между экономической и финансовой нормой прибыли (отношение дисконтированных выгод к затратам). Анализ затраты - эффективность (АЗЭ) - это критерий для установления наиболее эффективного способа достижения той или иной цели. В тех случаях, когда выгоды проекта не поддаются измерению (количественному определению) или когда природоохранная цель установлена в рамках международного соглашения или государственными органами власти, основным применяемым критерием является эффективность затрат. Этот метод предусматривает расчет всех затрат как капитальных, так и эксплуатационных в рамках того или иного проекта и их дисконтирование с целью определения приведенной стоимости, затрат. С помощью этой процедуры оцениваются основные альтернативные способы осуществления проекта и выбирается вариант с самой низкой приведенной стоимостью. Главным условием применения этого метода является сравнимость результатов, а он, в свою очередь, поддается количественной оценке. К показателям, характеризующим затраты - эффективность применительно к природоохранным мероприятиям, можно отнести: отношение затрат на природоохранное мероприятие к изменению оценки риска здоровью человека; отношение затрат на природоохранное мероприятие к изменению выброса или сброса отдельных видов загрязнений или «приведенной массы загрязнений»; отношение затрат на природоохранное мероприятие к изменению интегрального показателя качества окружающей среды в целом или по средам(вода, воздух, земля). Данные показатели могут использоваться в процессе управления инвестиционной природоохранной деятельностью. Выбор того или иного из выше названных показателей и оценка его значимости(весового коэффициента) по сравнению с экономическими оценками зависит: от характера решаемой задачи; степени остроты тех или иных экологических проблем в регионе; достоверности оценок экономической эффективности; возможности получения необходимой информации.
В странах ОЭСР распространенным критерием принятия управленческих решений в сфере инвестиционной природоохранной деятельности является АЗЭ, где «эффективность» выражается через улучшение здоровья населения, которое и является ее результатом(выгодой). Последнее оценивается посредством уменьшение риска возникновения нежелательных последствий для здоровья населения. Оценкой риска называется процесс установления зависимости между вероятностью возникновения нежелательных вредных последствий для здоровья населения, выражающийся в форме различных болезней, и концентрации загрязняющих веществ в окружающей природной среде. Данная методология, использующая функции "доза-отклик", применяется в основном для оценки воздухоохранных мероприятий. Теория экономического анализа предполагает два основных подхода для проведения исследований: (1) любое сокращение риска для здоровья населения должно осуществляться с наименьшими затратами; (2) оценка затрат-выгод предполагает, что сокращение риска для здоровья должно происходить до тех пор, пока дополнительные выгоды от сокращения риска больше, чем дополнительные затраты на их достижение. Иначе говоря, риск должен сокращаться до тех пор , пока предельные выгоды от сокращения риска не сравняются с предельными затратами на его сокращение. Первый подход позволяет проранжировать природоохранные мероприятия, начиная с менее дорогих. Однако он не позволяет ответить на вопрос: до какого уровня риск должен быть сокращен. Второй подход применяется для ответа на данный вопрос, наряду с другими показателями, не поддающимися стоимостной оценке, о чем уже говорилось выше. Учитывая высокий уровень загрязнения российских городов и трудоемкость процедуры экономической оценки ущерба, решение первой задачи наиболее актуально, а именно: приоритезация мероприятий по критерию затрат на единицу сокращения риска. Используемый методический подход, предполагающий оценку и ранжирование природоохранных мероприятий, базируется на методике оценки эффективности инвестиций, применяемой в международной практике, и учитывает специфику природоохранной деятельности. Критерии и оценочные показатели отражены в табл. 2.2., уровни значимости по балльной шкале в табл.2.3
Методические рекомендации по разработке планов действий для муниципальных образований и предприятий
Методические рекомендации по разработке и реализации планов действий по охране окружающей среды для муниципальных образований ориентированы на унификацию методических подходов и принципов при создании экологических программ региона (области) и муниципальных образований и мер по их осуществлению. Методические рекомендации предназначены для органов местного самоуправления муниципальных образований, предприятий, организаций, объединений и иных юридических, а также физических лиц, являющихся природопользователями на территории муниципального образования, территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченных в области охраны окружающей среды и природопользования, общественных экологических организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципальных образований и других участников разработки и реализации экологических программ для муниципального образования. Рекомендации ориентированы на решение задач совершенствования управления охраной окружающей среды и природопользованием муниципального образования, включая нормативно-правовое регулирование; экономические инструменты; поддержку инвестиций в области охраны окружающей среды; формирование структуры и организацию управления; контроль и мониторинг. При разработке и реализации экологической политики муниципального образования, равно как и плана действий по ее реализации, следует учитывать следующие принципы: необходимость единого методического и информационного подходов к управлению охраной окружающей среды и природопользованием на уровне области и муниципальных образований; учет многообразия интересов различных участников управления охраной окружающей среды на уровне области, муниципального образования, предприятия, групп населения; самостоятельность в пределах принципа устойчивого развития предприятий-природопользователей в выборе экологической политики по исполнению действующего природоохранного законодательства. Правовой основой разработки и реализации планов действий по охране окружающей среды для муниципальных образований являются федеральные законы и законы субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования. а) Организаиия разработки плана действий по охране окружающей среды для муниципальных образований.
Для руководства разработкой и последующей реализацией плана действий по охране окружающей среды для муниципальных образований Администрация муниципального образования своим распоряжением должна создать специальную рабочую группу, в которой при необходимости могут быть созданы и тематические подгруппы. В состав группы включаются представители: администрации и других органов местного самоуправления муниципального образования; территориальных подразделений федеральных органов власти; крупных промышленных предприятий и других хозяйствующих субъектов; муниципального экологического фонда; научных и учебных центров; финансово - кредитных учреждений; учреждений, организаций и предприятий, заинтересованных в решении проблем охраны окружающей среды и природопользования муниципального образования; общественных экологических организаций, средств массовой информации и населения. Руководство рабочей группой осуществляет председатель, как правило, руководитель администрации муниципального образования или его первый заместитель. Необходимая координация и управление работами по разработке экологических программ могут быть дополнительно обеспечены путем проведения регулярных (не реже 1 раза в квартал) совещаний рабочей группы, семинаров специалистов по отдельным проблемам и итоговых совещаний всех участников. К участию в этих совещаниях целесообразно привлекать и специалистов, которые могут внести определенный вклад в решение экологических проблем муниципального образования, а также представителей экологической общественности. б) Этапы, порядок разработки и содержание плана действий по охране окружающей среды для муниципальных образований. На первом этапе: формируются цели и задачи плана действий по охране окружающей среды: кратко-(1-2 года), средне - (3-4) и долгосрочные (более 5 лет) в зависимости от выбранного планового периода. Готовится обзор об исходном и прогнозируемом состояниях окружающей природной среды на территории муниципального образования. Вырабатываются критерии ранжирования проблем охраны окружающей среды и природопользования и дается оценка эффективности функционирования системы управления охраной окружающей среды и природопользованием. Выдаются технические задания по разработке плана действий по охране окружающей среды и его разделов, рекомендации по сбору, обработке и обобщению информации, а также по ресурсному обеспечению процесса его разработки и реализации. На втором этапе: формируются цели и задачи экологической политики муниципального образования; разрабатываются мероприятия по оздоровлению экологической обстановки и совершенствованию системы управления охраной окружающей среды и природопользованием. Мероприятия ранжируются, на базе чего формируются планы реализации и финансирования экологических программ, включая планы инвестиций. До включения в план действий проект каждого природоохранного мероприятия оценивается с точки зрения: экологической и экономической эффективности; технической и организационной возможности реализации ; согласования необходимости выполнения мероприятия со всеми заинтересованными участниками процессам внедрения, включая общественные и неправительственные организации, и составления бизнес-плана с полной идентификацией источников, механизмов и сроков финансирования; Структура (содержание) плана действий по охране окружающей среды определяется для каждого муниципального образования самостоятельно и отражает общепринятую схему программно целевого планирования: обзор - проблема - приоритет - задача - мероприятия.
Примерная структура (содержание) плана действий по охране окружающей среды для муниципального образования приведена в приложении 7. Создание плана действий по охране окружающей среды предполагает анализ исходного и прогнозируемого состояния окружающей среды и использования природных ресурсов с выделением ключевых экологических проблем. После выбора критериев для ранжирования экологических проблем становится возможным определение и ранжирование целей и задач экологической политики, а также определение приоритетов в достижении целей и решении задач. Весьма важным является при разработке и ранжировании мероприятий по реализации выбранных целей и задач после анализа имеющихся финансовых и материальных ресурсов разработка механизмов реализации и планов инвестиций в соответствии с имеющимися ресурсами. Цели и задачи экологической политики муниципального образования и экологических программ должны отражать достижение желаемого состояния окружающей среды, учитывать цели и задачи экологической политики, принятой на уровне субъекта федерации. При этом для первого блока, связанного с оценкой проблем охраны окружающей среды, рекомендуется принимать главные критерии, соответствующие общеобластным: ущерб здоровью людей; ущерб продуктивности природных ресурсов; наличие источников и объектов повышенный экологической опасности; необратимый ущерб экосистемам; ущерб комфортности окружающей среды; ущерб производственным мощностям. Для второго блока, связанного с оценкой природоохранных мероприятий (инвестиционных проектов), направленных на решение проблем охраны окружающей среды, рекомендуется принимать следующие критерии: соответствие результатов мероприятий решению приоритетных задач экологической политики муниципального образования; экологическая эффективность мероприятий (инвестиционных проектов); экономическая осуществимость мероприятия; технологическая обоснованность мероприятия, при которой оценивается технология и техническая возможность предприятия по реализации мероприятия; организационная обеспеченность мероприятия.
Рекомендации по активизации инвестиционной деятельности природоохранной направленности и оценке результативности внедрения планов действий по охране окружающей среды
Организация управления реализацией ПДООС включает определенные изменения действующих организационных структур, осуществляющих экологическую политику области и управление, прежде всего, финансовыми потоками, а именно: создание механизма активизации инвестиционной деятельности в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования на принципе возвратности инвестированных средств; создание механизма оказания консалтинговых и инжиниринговых услуг для предприятий в области финансирования, инвестиций, экологического менеджмента и экологически чистых технологий. Основной задачей учреждаемых при этом организационных структур (или уже действующих) является создание условий для снижение воздействий результатов антропогенной деятельности на окружающую среду за счет активизации и повышения эффективности инвестиционной деятельности, ориентированной на решение проблем охраны и защиты окружающей среды. При этом конкретный механизм решения этой задачи может быть реализован по одному или нескольким вариантам: 1. Создание Возобновляемого экологического фонда, учредителями которого могли бы стать Правительство Свердловской области и Свердловский областной союз промышленников и предпринимателей. Деятельность фонда, являющегося юридическим лицом, контролировалась бы Наблюдательным советом, назначенным учредителями. 2. Использование механизма инвестирования уполномоченных банков Правительства Свердловской области. В этом варианте критичным является вопрос целевого использования средств на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. 3. Использование механизма инвестирования внебюджетного Областного экологического фонда. При этом необходимо частичное изменение его правового статуса, связанного с использованием средств на возвратной основе, как кредитного учреждения. Источниками финансирования (на возвратной основе) для осуществления при любом предложенном варианте реализации могут быть: часть Областного и муниципальных экологических фондов, реализуемая на возвратной основе; второй Займ Международного банка реконструкции и развития, предоставление которого Российскому Правительству планируется для финансирования инвестиционных проектов в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования; областной и муниципальные бюджеты в части, направляемой на охрану окружающей среды на возвратной основе; средства предприятий и организаций, в т.ч. членов Свердловского областного союза промышленников и предпринимателей; другие доноры, в т.ч. российские, международные или зарубежные финансово-кредитные учреждения.
Основные функции организационных структур, участвующих в управлении реализацией ПДООС путем создания механизма активизации инвестиционной деятельности в сфере охраны окружающей среды, приведены в табл.4.4 Существенным элементом ПДООС является определение и использование системы показателей, при помощи которых можно оценивать как степень решения проблем охраны окружающей среды, так и усилия, предпринимаемые для их решения в Свердловской области. Для этого рекомендовано использовать две группы индикаторов: экологические и социально-экономические. Экологические индикаторы определяют эффективность реализации экологической политики Свердловской области. С их помощью следует оценивать уровень воздействия и состояние окружающей среды в контексте решения приоритетных экологических проблем. В этой связи они характеризуют изменения объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, образуемых и размещаемых отходов при решении приоритетных экологических проблем. Индикаторы базируются на данных форм государственной статотчетности 2ТП, контролируемых Госкомэкологии Свердловской области, а также измерениях концентраций загрязняющих веществ в различных средах при реализации мероприятий на приоритетных территориях. При этом используются данные мониторинга, осуществляемого Уралгидрометом и ОблЦГСЭН. В рахмках ПДООС экологические индикаторы сфокусированы на приоритетных экологических проблемах и территориях, приведенных в табл.4.5. Использование экологических индикаторов по приоритетным проблемам обуславливает требования к совершенствованию системы мониторинга на 1-м этапе (краткосрочный период) путем оснащения действующих систем дополнительными техническими средствами и оборудованием. Социально-экономические индикаторы позволяют оценивать социально-экономический эффект от реализации целенаправленной экологической политики области, выражающийся в первую очередь в сокращении отрицательных последствий (снижении заболеваемости, уменьшении численности населения, подверженному отрицательным воздействиям и т.д.), снижении экономического ущерба, а также активизации инвестиционной деятельности. Эти индикаторы фокусируются на целях и задачах, которые должны быть решены в рамках РПДООС. Они необходимы, с одной стороны, для оценки хода выполнения запланированных рекомендаций и демонстрационных проектов РПДООС, с другой - для определения степени достижения результатов. В число социально-экономических индикаторов рекомендуется включить: 1) Данные о численности населения, которое подвергается воздействию загрязнения окружающей среды, основанные на информации Свердловского областного Центра Госсанэпиднадзора. 2) Уровень заболеваемости и смертности населения, обусловленный факторами загрязнения окружающей среды (данные Свердловского областного Центра Госсанэпиднадзора). 3) Объем инвестиций, направляемый на решение природоохранных задач по приоритетным проблемам. В рамках РПДООС оцениваются как источники, так и механизмы инвестирования, приведенные в табл.4.6 4) Суммы платежей предприятий-природопользователей за загрязнение окружающей среды (в том числе в пределах установленных нормативов и за их превышение) и суммы средств предприятий, зачтенные в счет платежей за загрязнение атмосферного воздуха от стационарных источников, загрязнение поверхностных сточных вод, размещение отходов, загрязнение атмосферного воздуха от передвижных источников.
