Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теория и методология управления муниципальной системой образования 11
1.1. Муниципальная система образования как объект педагогического управления 11
1.2. Мировой опыт управления муниципальной системой образования 40
1.3. Современное состояние управления муниципальной системой образования в России 52
ГЛАВА 2. Организационная модель управления системой образования крупного города в современных условиях 70
2.1. Границы централизации управления муниципальной системой образования ...70
2.2. Организационно-экономические методы управления муниципальным образовательным комплексом 93
2.3. Система распределения полномочий уровней управления муниципальной системой образования в сверхкрупном городе 109
Заключение 127
Литература 129
Приложения 135
- Муниципальная система образования как объект педагогического управления
- Современное состояние управления муниципальной системой образования в России
- Границы централизации управления муниципальной системой образования
- Система распределения полномочий уровней управления муниципальной системой образования в сверхкрупном городе
Введение к работе
Актуальность исследования
Современная социально-экономическая ситуация в России, происходящая модернизация образования и проведение административной реформы ставят новые цели и задачи перед муниципальной системой образования, которая сегодня находится под пристальным вниманием государства и общества. Это связано с тем, что вопросы модернизации образования являются приоритетными на всех уровнях управления, а также с тем, что многие проблемы образования на самом деле являются межведомственными и относятся к ведению не только исполнительной, но и законодательной ветвей власти.
В новых условиях муниципальная система образования должна стать активно развивающейся социальной системой, способной соответствовать не только новым государственным целям и задачам в сфере образования, но и обеспечивать разнообразные образовательные потребности местного социума, создавать условия для личностного развития и непрерывного образования всех жителей территории, способствовать тесному взаимодействию и социальному партнерству всех заинтересованных организаций и слоев общества.
Однако организационные структуры и механизмы управления образованием муниципального уровня в настоящее время часто не соответствуют новым целям и задачам, правовым и экономическим условиям деятельности, что, в конечном итоге, не позволяет обеспечить полноту реализации функций образования, негативно влияет на его качество. В крупном городе, имеющем районное деление, кроме того, возникают объективные сложности, связанные с традиционной многоуровневостью системы управления образованием, соответствующей структуре административной власти, с необходимостью поиска оптимальной модели разделения полномочий и ответственности между всеми уровнями управления, при которой принимаются более эффективные управленческие решения.
Таким образом, противоречия возникают:
между объективными потребностями в принципиально новых подходах к управлению муниципальной системой образования, базирующихся на новых организационных моделях и механизмах управления, и сложившейся практикой муниципального управления;
между необходимостью решения стратегических и тактических проблем развития муниципальной системы образования и отсутствием системы научно-обоснованных организационных механизмов управления ее развитием;
между инновационными процессами, происходящими в образовании, и консерватизмом, инерционностью системы управления и др.
Исследования в области муниципальных образовательных систем направлены на решение проблем:
эффективного управления (М.В. Артюхов, С.А. Гильманов, В.И. Загвя-зинский, Н.Д. Малахов, В.Л. Назаров, Т.И. Пуденко, П.И. Третьяков, Г.Н. Сериков, Р.Х. Шакуров и др.);
создания экономических и правовых механизмов модернизации муниципальных образовательных комплексов (Г.А. Балыхин, А.Б. Вифлеемский, В.И. Ерошин, Р.Ф. Шайхелисламов и др.);
- разработки и реализации программ развития (Т.П. Афанасьева;
В.И. Ерошин, B.C. Лазарев, М.М. Поташник, Т.И. Пуденко, С.А. Репин и др.);
государственно-общественного управления (А.И. Адамский, В.И. Боч-карев, М.Н. Гулько, В.А. Никитин, А.А. Пинский и др.);
деятельности муниципальной методической службы по поддержке функционирования и развития образовательных учреждений (Т.П. Афанасьева, Д.А. Иванов, Н.В. Немова и др.).
В то же время следует признать, что проблемы создания и теоретического обоснования новых моделей и механизмов управления муниципальной системой образования, особенно крупного города, можно отнести к числу наименее разработанных.
Сложность и многоаспектность противоречий и актуальных проблем, стоящих перед муниципальным образовательным комплексом, недостаточная разработанность теоретических основ и научно-методического инструментария модернизации управления образовательными системами определили актуальность темы исследования: «Инновационные механизмы управления системой образования крупного города».
Целью диссертационной работы является разработка и обоснование модели и инновационных механизмов управления муниципальной системой образования крупного города, обеспечивающих ее устойчивое развитие.
В соответствии с поставленной целью в работе определены следующие задачи:
Провести анализ работ отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме.
Выявить комплекс условий, необходимых для эффективного решения задач модернизации управления системой образования крупного города и разработать принципы построения и модель управления этой системой.
Построить систему инновационных механизмов эффективного управления муниципальной системой образования крупного города.
4. Экспериментально проверить разработанную модель и инновационные
механизмы ее реализации на практике в процессе модернизации управления
системой образования крупного города (Нижний Новгород).
Объект исследования - система управления образованием крупного города.
Предмет исследования - инновационные механизмы управления системой образования крупного города.
Гипотеза: управление системой образования крупного города будет эффективным, если строится на использовании 3-х уровневой модели системно-целевого партисипативного управления, включающей систему инновационных механизмов управления:
экономических, обеспечивающих перевод муниципальной системы образования на новые условия хозяйствования и финансово-хозяйственную самостоятельность муниципальных образовательных учреждений, а также эффективное межуровневое взаимодействие с региональными органами управления и образовательными учреждениями;
правовых, обеспечивающих юридическое оформление организационных изменений соответствующими нормативными правовыми актами; развитие практики договорных взаимоотношений в системе муниципального образования;
3) организационных, обеспечивающих муниципализацию сервисных
служб (централизованных бухгалтерий, методических кабинетов и др.), а так
же оптимизацию сети учреждений образования;
развития технологий управления, обеспечивающих использование современных методов диагностики качества управления, комплексного анализа информации, проблемно-ориентированного анализа, построения «дерева целей», разработки целевых программ и т.д.
государственно-общественного управления, обеспечивающего включение и эффективное участие общественности в решении задач модернизации образования;
социального партнерства, обеспечивающего включение и эффективное участие всех властных, общественных и производственных структур в деятельности по развитию муниципальной системы образования;
мотивационных, формирующих положительную мотивацию у руководителей и специалистов муниципальной системы образования и участников образовательных процессов на активное участие в ее развитии.
Теоретико-методологическую основу исследования составили работы по: - методологии педагогических исследований (Н.В. Бордовская,
В.И. Загвязинский, Н.И. Загузов, В.В. Краевский, A.M. Новиков
А.П. Тряпицын, Д.И. Фельдштейн, Л.А. Шипилина и др.);
системному подходу и системному анализу в образовании (Р. Акофф, И.В. Блауберг, К. Боулдинг, Н.В. Кузьмина, Б.Ф. Ломов, В.Н. Садовский, Э.Г. Уемов, Г.П. Щедровицкий, Э.Г. Юдин, В.А. Якунин и др.);
общей теории управления социальными организациями (Р. Акофф, О.С. Виханский, А.И. Наумов, Г. Кунц, С. О'Доннел, М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури и др.);
основам управления развитием образовательных систем (С.А. Гильма-нов, П. Далин, В.И. Ерошин, Ю.А. Конаржевский, B.C. Лазарев, Н.В. Немова, М.М. Поташник, В. Руст, П.И. Третьяков, Т.И. Шамова и др.);
основам и технологиям инновационной деятельности (К. Ангеловски, B.C. Лазарев, З.Ф. Мазур, А.Я. Наин, М.М. Поташник, Л.С. Подымова, А.И. Пригожий, В.А. Сластенин, Н.Р. Юсуфбекова и др.).
Для реализации целей и задач исследования использовался следующий комплекс методов: анализ научной литературы, моделирование системы управления; экспериментирование; анкетирование, интервьюирование, экспертная оценка, формирующий эксперимент.
Избранная методологическая основа и поставленные задачи определили ход теоретико-экспериментального исследования проблемы, которое проводилось в течение 2000-2004 гг. в три этапа.
Первый этап — поисковый (2000-2001 гг.) решал задачи: анализа научной литературы и практики развития образовательной системы крупного города, постановки проблемы создания инновационных механизмов управления муниципальной системой образования крупного города, обеспечивающих ее устойчивое развитие, формулировки гипотезы исследования.
Второй этап исследования (2002-2003 гг.) решал задачи разработки основных положений исследования; определения организационных условий, способствующих повышению эффективности управления системой образования крупного города; построения модели и инновационных механизмов управления муниципальной системой образования.
Третий этап исследования (2003-2004 гг.) решал задачи внедрения модели и инновационных механизмов создания необходимых организационных условий для обеспечения повышения эффективности управления муниципальной системой образования; разработки и апробации необходимых рекомендаций и материалов по проблеме исследования; систематизации полученных результатов.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем:
на основе системного анализа управления образовательным комплексом крупного города выявлены и обоснованы ключевые условия ее эффективности, связанные с особенностью строения, функционирования и развития системы управления (наличие четких границ между подсистемами; специфика целей, задач и функций управления каждого уровня; определенность в распределении полномочий, прав и ответственности между уровнями управления, их правовое закрепление и ресурсная обеспеченность и др.);
сформулированы концептуальные основы и принципы моделирования управления муниципальной системой образования крупного города в современных условиях (системность, нормативность, комплексность, баланс централизации и децентрализации, интегративность, партисипативность, социальное партнерство, единство территориальных и ведомственных интересов; маркетинговая ориентация, адаптивность и др.);
построена модель системно-целевого партисипативного управления муниципальной системой образования крупного города, обеспечивающая ее гибкость, адаптивность, мобильность, динамичность, способность к саморазвитию в современных социально-экономических условиях России;
разработана система распределения компетенций, прав и ответственности между городскими органами управления (решающими задачи выравнивания возможностей разных районов города и определения стратегии развития городской системы образования), районными органами управления (выявляющими актуальные потребности образовательных учреждений в поддержке
их функционирования и развития; реализующими сервисные функции, направленные на материально-техническую, информационную, методическую, консалтинговую и др. поддержку образовательных учреждений) и образовательными учреждениями (автономно осуществляющими управление образовательным процессом);
- спроектированы инновационные механизмы управления системой образования крупного города (экономические, организационные, правовые, механизмы развития технологий управления, государственно-общественного управления, социального партнерства, мотивационные и др.), обеспечивающие перевод муниципальной системы образования в режим устойчивого развития в соответствии с задачами модернизации и новыми условиями хозяйствования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанный автором инструментарий (концептуальные основы, принципы и модель управления муниципальной системой образования крупного города, а также инновационные механизмы ее реализации) позволяет по-новому спроектировать процесс управления развитием муниципальной образовательной системы, решая проблему теоретико-методического обеспечения совершенствования управления муниципальными системами образования.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты проведенного исследования в полной мере используются и показали эффективность в деятельности Департамента образования и социально-правовой защиты детства города Нижнего Новгорода. Основные его положения и методические материалы могут быть использованы в практике работы муниципальных органов управления образованием в качестве научно-методической основы для модернизации систем управления, а также при повышении квалификации руководителей и специалистов органов управления образованием.
На защиту выносятся:
1. Принципы построения модели управления образовательным комплексом крупного города: системность, нормативность, комплексность, баланс
централизации и децентрализации, интегративность, партисипативность, социальное партнерство, единство территориальных и ведомственных интересов; маркетинговая ориентация, адаптивность;
Теоретически и практически обоснованная модель системно-целевого партисипативного управления муниципальной системой образования крупного города, структурно и нормативно закрепляющая три уровня управления (городской, районный и уровень образовательного учреждения), выделенных с учетом специфики целей, стоящих перед каждым уровнем, решаемых задач, структурных и функциональных особенностей организации деятельности;
Инновационные механизмы реализации разработанной модели управления, обеспечивающие финансово-экономические, организационные, правовые и мотивационные условия, необходимые для устойчивого развития системы образования.
Достоверность результатов исследования обеспечена соответствием методологии исследования поставленной проблеме; полнотой рассмотрения на теоретическом и экспериментальном уровнях объекта исследования, охватывающих его содержательные и процессуальные характеристики; применением комплекса методов, адекватных предмету исследования.
Апробация результатов исследований.
Основные положения и результаты исследования были доложены и получили одобрение: на Всероссийской конференции «Правовые проблемы управления образованием», Москва, 2003 г.; Юбилейной научно-практической конференции «Итоги, проблемы и перспективы экономического образования», Н. Новгород, 2003 г.; Окружной конференции ПФО «Новые механизмы управления муниципальной системой образования», Н. Новгород, 2004 г.
Внедрение результатов исследования проводилось в департаменте образования и социально-правовой защиты детства города Нижнего Новгорода в 2002 - 2005 годах.
Муниципальная система образования как объект педагогического управления
Управление муниципальной системой образования является сложной, комплексной проблемой, требующей системного рассмотрения. Само по себе управление - явление объективно обусловленное, вызванное к жизни закономерностями и взаимосвязями функционирования систем.
Особую сложность исследование проблемы управления муниципальной системой образования приобретает при переходе системы образования в режим развития. Необходимо глубокое теоретическое обоснование и выработка практических моделей организационно-педагогических изменений в управлении муниципальной системой образования, которые бы позволили бы перевести данную систему в режим устойчивого развития.
Правовые нормы, регулирующие те или иные комплексы отношений, связанных или вытекающих из деятельности в образовательной сфере, содержатся более чем в сорока федеральных законах и свыше двадцати Указах Президента РФ [34, с.З], что также создает существенные трудности в управлении муниципальной системой образования.
Проблемы совершенствования механизма управления муниципальной системой образования приобретают особо важное значение в условиях модернизации образования России. Лазарев B.C. справедливо отмечает, что «Всякая образовательная политика реализуется через механизмы управления... Существующие проблемы образования ... в значительной степени обусловлены низким уровнем управления» [58, с.27].
Для развития муниципальной системы образования необходимо обеспечить ее большее соответствие потребностям общества. В настоящее время требуется внедрение новых педагогических технологий, нацеленных на разностороннее развитие детей и молодежи, их творческих способностей, формирование навыков самообразования, самореализацию личности, в том числе с применением современных информационных и дистантных форм обучения. Необходимы разработка и внедрение в массовую практику образовательных программ, отражающих изменения в сфере культуры, экономики, науки, техники и технологий, учитывающих региональные культурные традиции и особенности.
Указанные проблемы требуют в первую очередь существенного реформирования управления системой образования, которая до сих пор ориентирована в основном на обеспечение текущего функционирования системы образования. Эффективное решение ключевых проблем управления образованием области требует системной программы преобразований, в центре внимания которой находится человек и его деятельность, потребности населения региона в образовании, что предполагает разработку и апробацию содержания и форм подготовки и переподготовки управленческих кадров в системе образования с ориентацией не столько на внутренние ресурсы самой системы, но и на тесное взаимодействие с общественностью.
Мы полагаем, что управление муниципальной системой образования в современных условиях должно обязательно обеспечивать не только текущее функционирование системы, но и ее развитие. При этом необходимо учитывать объективно существующую диалектическую взаимосвязь режимов функционирования и развития. Уровень развития муниципальной системы образования в режиме текущего функционирования во многом обеспечивает возможности для ее развития исходя из имеющегося ресурсного потенциала.
Рассматривая теорию и методологию управления муниципальной системы образования, необходимо прежде всего определиться с используемой терминологией.
В некоторых работах приводятся различные определения муниципальной системы образования. Так, например, Барсукова Л.Я. под муниципальной системой образования понимает систему образовательных учреждений и систему служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические) с учетом особенностей муниципального образования [28].
Нам представляется такого рода определения ущербными и не учитывающими полноту и всю сложность муниципальной системы образования как важнейшей социальной системы, обеспечивающей образование и воспитание подрастающего поколения страны. Кроме того, мы считаем, что определяя муниципальную систему образования, необходимо строго учитывать нормы действующего законодательства.
Приведенная формулировка скорее дает определение сети образовательных учреждений и служб аналогично данному Соколенко Г.А. определению сети учреждений системы образования (образовательной сети), под которой понимается «совокупность взаимосвязанных образовательных учреждений, реализующих комплекс образовательных программ, обусловленных соответствующими образовательными запросами личности и общества» [81, с. 8.].
По мнению В.И. Загвязинского, систему образования, можно рассматривать в нескольких аспектах [53]: - в социально-институциализированном аспекте - как сеть образовательных учреждений, обладающих образовательным потенциалом, и органов управления и обеспечения деятельности; - в собственно-образовательном аспекте - как целостная система и как часть системы образования и мира; - в структурно-уровневом аспекте — как система непрерывного образования, охватывающая дошкольное, школьное и профессиональное образование. Действующее законодательство [7, ст. 8] дает следующее определение системе образования - это «совокупность взаимодействующих: преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций». Исходя из указанного определения, мы полагаем, что муниципальная система образования может быть рассмотрена как совокупность: - разноуровневых вариантов образовательных программ, составленных с учетом культурно-исторических традиций и национально-региональных особенностей; - государственных и муниципальных образовательных стандартов; - сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, обеспечивающей удовлетворение потребностей населения в разнообразных образовательных услугах; - системы муниципальных и общественно-государственных органов управления, обеспечивающих функционирование и развитие образования с учетом реальных ресурсных возможностей муниципалитета. При этом явно ошибочным является мнение С.А. Белякова, считающего, что основной характеристикой системы образования является то, что «она состоит из организаций совершенно определенной организационно-правовой формы - образовательных учреждений» [80, с. 73]. Возможны различные организационно-правовые формы образовательных учреждений,, а кроме того, в систему образования могут входить и просто муниципальные учреждения (не образовательные), и автономные некоммерческие организации, занимающиеся образовательной деятельностью и др.
Современное состояние управления муниципальной системой образования в России
Поглощенность проблемами выживания, поддержания текущего функционирования системы серьезно осложняет и делает менее выраженным процесс стратегической переориентации органов управления муниципальными системами образования на развитие образовательной системы. Это во многом связано с ограниченностью в кадровых, финансовых и материальных ресурсах. При этом большинство муниципалитетов (за исключением Москвы и ряда крупных городов) не имеют достаточных лоббистских возможностей для кардинального изменения ситуации. Это во многом связано с перераспределением большей части финансовых ресурсов, включая налоговые поступления, в пользу федерального центра.
Исследователи отмечают, что действующие сегодня на всех уровнях системы образования структуры управления построены по линейно-функциональному принципу, т.е. по своему типу являются жесткими и могут хорошо работать только в стабильной среде. Однако реальная среда, в которой сегодня вынуждена работать система образования, характеризуется высокой степенью нестабильности. В этих условиях отчетливо проявляются все недостатки такого рода структур управления [75, с. 108].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» [9] устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а порядок их формирования, компетенция, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В результате каждое муниципальное образование (которых в стране около 4 тысяч) сформировали органы управления образованием согласно своим представлениям.
Ранее в советское время действовали типовые штаты, утвержденные приказом министра просвещения СССР, которые жестко определяли номенклатуру должностей и порядок исчисления количества инспекторов по различным направлениям деятельности, включая все технические и вспомогательные должности. Жесткое определение структуры местных органов управления образованием было адекватно административно-командной системе.
В условиях рыночной экономики и демократизации общества требуется более гибкое построение органов управления муниципальными системами образования. Однако наличие такой стихийно сложившейся структуры требует специального осмысления и всестороннего анализа. Специалисты считают, что действующие системы муниципального управления не выполняют (либо слабо выполняют) ряд важных функций, необходимых для обеспечения эффективности управления образованием: среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, создания и ведения банков инноваций (педагогических, управленческих, технических, экономических); комплексного анализа состояния и тенденций изменения в региональной и муниципальной образовательных системах; выработки стратегии развития региональной и муниципальной образовательных систем; организации и управления качеством деятельности институтов поддержки инновационных процессов [29].
В советское время отношения образовательных учреждений и органов управления образованием были жестко субординированы, школа не была самостоятельной ни в выборе направлений своего развития, ни в финансовом или ином обеспечении своего развития. Методы управления образовательными учреждениями были исключительно административными: приказы, решения коллегии, главы администрации и т.п.
Существующая в большинстве муниципальных образовательных комплексов система управления во многом сохранилась с советских времен и не учитывает произошедших за годы реформ изменений. Это прежде всего касается вопросов экономики образования.
Сметы образовательных учреждений сегодня - это рабочие документы не директора школы, а ЦБ. Не преувеличивая, можно утверждать, что у директора сегодня практически отсутствуют экономические рычаги управления. Директор не получает финансирование на текущие нужды, а просит положенные ему средства у ЦБ. Директор постепенно в большей или меньшей степени превращается также в просителя у родителей, спонсоров средств на учебники, ремонт, мебель, оборудование. Эта ситуация требует коренных изменений.
Директор ОУ не заинтересован сегодня анализировать такие вопросы, как: - количество штатных единиц на 1 ребёнка; - количество АХП, руководителей, педагогического персонала на 1 ребёнка; - расчётные нормы расходования на 1 ребёнка в день; - количество дней функционирования ОУ; - соотношение удельного веса фонда оплаты труда с начислениями в текущих расходах и др.
Анализ плановых, фактических и кассовых расходов образовательных учреждений города показал, что при составлении смет в Централизованных бухгалтериях расходы на текущий ремонт, приобретение оборудования чаще всего не зависят от количества детей в образовательных учреждений, сменности школ. Финансирование текущих расходов образовательных учреждений осуществляется под влиянием во многом субъективных факторов, а не объективно существующих потребностей, без определения четких и прозрачных приоритетов.
Мы полагаем, что задаче всех участников бюджетного процесса - рациональное использование средств бюджета. Очень важны объемы средств, предусмотренных муниципальным бюджетом на финансирование отрасли «образование», но не менее важен и способ исполнения бюджета, эффективность использования выделяемых ресурсов. Подчеркнем, что кардинально повысить эффективность расходования бюджетных средств сегодня возможно лишь на уровне самого образовательного учреждения. Увеличение числа чиновников не повысит качество бюджетного процесса, а лишь уменьшит расходы собственно на образовательный процесс.
Существуют муниципальные образования и даже целые регионы, где органы управления образованием позиционируют себя в качестве органов, создающих условия для функционирования и развития образовательных учреждений. В тоже время даже в этом случае в условиях дефицита материальных ресурсов денежные средства чаще всего направляются не на развитие муни ципальной системы образования, а лишь на поддержание его текущего функционирования.
Некоторые органы управления образованием практически самоустранились от выполнения своих управленческих функций, пустив процесс развития образовательных учреждений на самотек. Они с неоправданной легкостью открывают инновационные образовательные учреждения, не соотносясь с потребностью в том или ином типе или виде и независимо от имеющихся ресурсных (в первую очередь, кадровых) условий. Появилось большое число учреждений, именующих себя лицеями или гимназиями, но фактически таковыми не являющимися.
Границы централизации управления муниципальной системой образования
Проблема децентрализации управления системой образования России решается на протяжении всего периода преобразований в стране. Сформирована нормативно-правовая база распределения полномочий между государственными органами управления образованием и муниципальными органами управления образования. Однако распределение полномочий внутри муниципальной системы образования действующим законодательством осуществлено лишь между органами управления образованием и образовательными учреждениями. При этом такое распределение полномочий не учитывает возможности существования субмуниципальных уровней управления, что особенно актуально для крупных городов России. Кроме того, и при управлении совокупностью муниципальных систем образования на уровне региона все очевиднее требуется создание субрегиональных органов управления образованием. В Самарской области это повлекло создание образовательных округов. И в том и другом случае возникает необходимость решения проблемы поиска обоснованных границ централизации управления муниципальной системой образования и поиска оптимального баланса между централизацией и децентрализацией управления.
В современной теории сравнительной педагогики показывается, что уровни децентрализации могут быть различными - от промежуточного между центром и местами (крупные объекты управления - округа, регионы, области, провинции и т.д.), до самого низкого - района, волости, муниципалитета, и, в ряде случаев, - учебных округов. При этом полнота административной ответственности может быть возложена на местные органы власти, либо совместно с ними ответственность несет центр. Проблема распределения полномочий и ответственности в области управления образовательными учреждениями в той или иной степени решается во всех странах современного мира и привлекает внимание международной педагогической общественности. Изучение мирового опыта децентрализации образования, осуществлявшегося во многих странах в конце прошлого века крайне важно для оптимизации управления муниципальными системами образования в России.
Ряд исследователей увязывают характеристики системы управления образованием непосредственно с типом и спецификой государственного управления в той или иной стране (является ли страна унитарным государством с централизованной системой управления или федеральным государством с децентрализованной системой управления). При этом выводится линейная зависимость: управление образованием централизовано в унитарных государствах и децентрализовано в государствах с федеральным устройством.
Однако исследование, проведенное Советом Европы в 1993 г., показало, что не всегда существует такая линейная зависимость, как это кажется с первого взгляда [25]. Например, в Швейцарии или Германии образование представляется децентрализованным так как эти государства имеют федеративную структуру. Но если эти две страны рассматривать с уровня швейцарских кантонов или немецких земель как субъектов федерации, станет видно, что управление образованием сильно централизовано по многим аспектам. В тоже время, во Франции система образования централизована в том, что касается учебного плана, содержания образования, документов об образовании, педагогического персонала, но децентрализована в отношении материально-финансовых и некоторых иных аспектов управления.
Также как и в России, реформирование органов управления образованием в развитых странах чаще всего является частью более широких реформ в стране. Типичным примером является Испания, где продолжающаяся в течение целого ряда лет государственная административная реформа включает и реформу управления образованием на всех уровнях.
Сегодня в России одной из самых актуальных задач в области управления образованием является адекватное распределение роли центральных, ре гиональных и местных властей. Необходимо по-новому разграничить функции между различными субъектами управления в целях повышения эффективности деятельности системы образования. Каждый из уровней управления образованием имеет свои особенности управления и управленческие ресурсы. На каждом из этих уровней происходит распределение собственных функций по управлению учреждениями образования. Система управленческих решений на каждом уровне должна не только отражать базовые стратегические приоритеты, но и должна наиболее полно учитывать специфические уровневые интересы, специфику региональных задач.
Мировой опыт показывает, что успешными могут быть только реформы управления образованием, имеющие прочную теоретическую базу, обосновывающую правомерность проведения предлагаемых изменений. Поэтому, мы считаем необходимым основательную теоретическую проработку любых преобразований в системе управления образованием на муниципальном уровне. Модернизируя организационный механизм управления муниципальной системой образования, следует глубоко изучать мировой опыт распределения полномочий в управлении системой образования. Проблемы поиска оптимального уровня централизации и децентрализации в управлении образованием, разработки механизма вовлечения общественности в управление образовательными учреждениями занимают умы ученых многих развитых стран мира. В тоже время невозможно простое копирование зарубежного опыта, а требуется кропотливая работа по его адаптации к сложным условиям рыночных преобразований России.
Система распределения полномочий уровней управления муниципальной системой образования в сверхкрупном городе
Распределение компетенций, прав и ответственности органов управления разных уровней является одной из наиболее трудно разрешаемых проблем в любой стране. При этом децентрализация управления образованием еще сильнее усложняет ее решение, так как может возникать противостояние интересов различных субъектов управления.
Особую сложность вследствие, в том числе и больших масштабов системы, имеет организация управления образованием сверхкрупного города, распределение компетенций, прав и ответственности органов управления разных уровней управления муниципальным образовательным комплексом.
По итогам Всероссийской переписи населения 2002 года по Российской Федерации численность городского населения России составляет 106,4 млн. чел. или 73% общего населения [69]. По доле городского населения Россия почти не отстает от развитых стран: в США в городских поселениях проживает 75%, в Канаде - 77%, в Германии и в Австралии - 85%.
В России 12 городов имеют численность населения более 1 миллиона человек, при этом в них в 2000 году проживало 24,6 млн. жителей, что составляло 25,8% населения страны. [45, с. 120]. Таким образом, проблемы развития муниципальных систем образования сврехкрупных городов затрагивают интересы значительной части (более четверти) всего населения страны.
При этом отметим, что именно сверхкрупные города (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и др.) играют ведущую роль в развитии страны, находясь в авангарде развития новых технологий и перехода к постиндустриальному обществу. Именно в сверхкрупных городах проявляется воздействие процессов глобализации - распространение Интернет и современных видов коммуникаций, новых технологий, в т.ч. образовательных. Крупные города, обладают более квалифицированными кадрами, более развитой инфраструктурой, сферой услуг, более развитыми системами образования. В тоже время и проблемы крупных городов также более масштабны, преступность и загрязнение окружающей среды - стали привычным явлением для любого мегаполиса мира.
Города играют также особую роль, являясь центрами развития и обслуживания окружающей территории. Учреждения высшего профессионального образования сосредоточены в основном именно в крупных городах. В областных центрах находятся и структуры повышения квалификации различных категорий специалистов, в том числе и педагогических работников.
Отметим также, что по данным Бюро экономического анализа, бюджетные доходы субъектов Федерации в среднем на 2/3 зависят от налоговой базы своего столичного города. Именно такая ситуация сложилась и в Нижегородской области [45, с. 130].
Традиционно города-миллионники имеют двухуровневую систему муниципального управления. В связи с этим система управления муниципальным образовательным комплексом также имеет 2 уровня - собственно городской и районные. В городе Нижнем Новгороде эти уровни представлены соответственно департаментом образования и социально-правовой защиты детства администрации города Нижнего Новгорода и управлениями образования и социально-правовой защиты детства районов города. Департамент возглавляет директор, подчиненный главе администрации города, а районные управления -заведующие управлениями образования, входящие в структуру администраций районов и не имеющих статуса заместителей директора департамента.
Необходимость реализации эффективной образовательной политики, направленной на достижение нового, современного качества образования, требует решения проблемы субординации уровней управления муниципальной системой образования сверхкрупного города.
Попытка решения аналогичной проблемы (только на региональном уровне) была предпринята на территории Самарской области, где были созданы территориальные управления департамента науки и образования Администрации Самарской области.
В соответствии с Положением о территориальном управлении департамента науки и образования основными задачами Управления определены:
- участие в осуществлении единой государственной политики в области образования на территории Самарской области;
- реализация конституционного права граждан на образование; пальный уровни системы образования остались за пределами внимания законодателя. Поэтому модернизация организационных механизмов управления образованием муниципального образовательного комплекса требует определения системы полномочий и ответственности каждого из уровней управления и их оформления соответствующими нормативными актами.
Права и обязанности уровней управления муниципальной системой образования в целом регламентированы законодательством об образовании, однако требуют детализации с учетом особенностей управления системой образования сверхкрупного города. В связи с этим необходима разработка системы распределения компетенции, прав и ответственности уровней управления муниципальной системой образования, и ее правовое оформление в установленном порядке.
Необходимо также четкое определение взаимоотношений органов управления образованием двух уровней с муниципальными образовательными учреждениями. Кроме того, необходимо четко определить компетенцию, права и ответственность самого образовательного учреждения, являющегося как объектом управления, так и субъектом системы управления муниципальной системы образования. Компетенция, права и ответственность образовательного учреждения должны быть закреплены в договоре о взаимоотношениях с учредителем (от лица которого, как правило, выступает соответствующий орган управления образованием). В настоящее время отсутствует утвержденная в установленном порядке на федеральном уровне форма такого договора. Возможные формы договора о взаимоотношениях направлялись письмами Министерства образования РФ (последняя форма предусматривала возможность соучредительства образовательных учреждений и давала рекомендации по распределению их компетенции и ответственности) [19].
Система распределения компетенции, прав и ответственности в управлении муниципальной системой образования г. Н. Новгорода распределена по трем уровням: два уровня управлений образованием муниципалитета (департамент образования и социально-правовой защиты детства и районные управления образования и социально-правовой защиты детства), а также уровень самого образовательного учреждения.
