Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, сущность и структура уголовно-процессуальной деятельности органов Государственной противопожарной службы 14
1. Понятие и сущность уголовно-процессуальной деятельности 14
2. Структура уголовно-процессуальной деятельности органов Государственной противопожарной службы и характеристика ее видов ... 40
Глава 2. Уголовно-процессуальная деятельность органов Государственной противопожарной службы: статус, субъекты и компетенция 90
1. Органы Государственной противопожарной службы в уголовном судопроизводстве 90
2. Субъекты органов Государственной противопожарной службы, уполномоченные на осуществление уголовно-процессуальной деятельности 126
3. Компетенция начальника и дознавателя органа Государственной противопожарной службы в уголовном судопроизводстве 149
Заключение 177
Библиографический список использованной литературы 181
Приложения 206
- Понятие и сущность уголовно-процессуальной деятельности
- Структура уголовно-процессуальной деятельности органов Государственной противопожарной службы и характеристика ее видов
- Органы Государственной противопожарной службы в уголовном судопроизводстве
- Компетенция начальника и дознавателя органа Государственной противопожарной службы в уголовном судопроизводстве
Введение к работе
І. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения проблемы развития, совершенствования и эффективности уголовно-процессуальной деятельности органов и должностных лиц Государственной противопожарной службы в условиях действия нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Для обоснования целесообразности исследования уголовно-процессуальной деятельности органов и должностных лиц Государственной противопожарной службы1 необходимо, на наш взгляд, обратиться к данным статистики, сравнить выявление и раскрываемость преступлений по делам о пожарах, начиная с середины 90-х годов XX века.
В 1996 г. было зарегистрировано 295 тысяч пожаров в России, возбуждено всего лишь 20,7 тысяч уголовных дел. Из них только 545 (15,9 %) уголовных дел об уничтожении имущества, путем неосторожного обращения с огнем направлены в суды, остальные судебной перспективы не получили. По каждому третьему поджогу виновные не были установлены . Неофициальная статистика свидетельствовала, что по поджогам уголовные дела возбуждались примерно в 30 % случаев. До суда доходило только 3-5 % таких дел, а приговоры выносились по единичным из них3. Деятельность органов предварительного расследования по раскрытию преступных пожаров свидетельствовала о некотором улучшении их раскрываемости, по сравнению с началом 90-х годов, с 25,5 % в 1992 г. до 33 % в 1996 г., однако существенно повысить процент раскрываемости не удалось.
Произошедшие в 2001 - 2004 гг. изменения в структуре органов
'. Далее могут быть сокращения - ГПС (либо ГПС МЧС России).
2. См.: Попов И.А. Расследование преступлений, связанных с пожарами. - М., 2001. С. 4.
3. См.: Трофимов А. Эпоха большого поджога //Пожарное дело. 1996. № 11. С. 7.
Государственной противопожарной службы, а также минимальный процент лиц, имеющих юридическое образование в пожарной охране, отрицательно сказался на всей правоприменительной деятельности органов ГПС, в том числе и на раскрываемости преступных пожаров, которая и в настоящее время остается весьма низкой практически во всех регионах Российской Федерации. При этом сохраняется стойкая тенденция абсолютного и относительного роста преступлений в области пожарной безопасности при параллельном ослаблении кадрового и научно-технического потенциала органов, призванных противостоять этому процессу.
К примеру, за 2004 г. в России произошло 231,5 тыс. госстатучетных пожаров (в 2003г. - 239,3 тыс., в 2002 г. - 259,8 тыс.). Общие материальные потери от пожаров в 2004 г. составили 101718,8 млн. рублей, что на 40,1 % больше, чем в 2003 г. (в 2003 г. - 72,6 млрд. рублей, в 2002 г. - 59,5 млрд. рублей). В огне погибло 18377 человек (в 2003 г. - 19,3 тыс., 2002 г. -19,9 тыс.), травмы и ожоги получили 13673 человека (в 2003 г. - 14.1 тыс., 2002 г. -14,4 тыс.)1. В 2004 г. количество пожаров, возникших в результате поджога, увеличилось на 6,4 % (в 2003 г. - 23,2 %). Около половины (47,28 %) пожаров произошло из-за неосторожного обращения с огнем, 19,42 % - в результате нарушения правил устройства и эксплуатации электрооборудования . Однако возбуждено только около 2,5 тыс. уголовных дел (в 2003 г. - 2189, из них 1664 уголовных дел сотрудниками органов ГПС. Порядка 38 % расследуемых уголовных дел относились к умышленному уничтожению чужого имущества, совершенного путем поджога) .
. См.: Обстановка с пожарами в Российской Федерации в 2004 г. //Пожарная безопасность, 2005, № 1, С. 124,126; Обстановка с пожарами в Российской Федерации в 2003 г. //Пожарная безопасность, 2004, № 1, С. 95, 97,99. 2. Там же.
. См.' Кириллов Г.Н. Совершенствовать систему государственного пожарного надзора //Пожарное дело. 2005. № 2. С. 2; Дешевых Ю., Воронцов С. Совершенствование дознания в органах ГПС МЧС России //Пожарное дело. 2004. №6. С. 3-4.
Исследование показало, что действующее законодательство Российской
Федерации не обеспечивает прочной правовой базы уголовно-процессуальной
деятельности органов Государственной противопожарной службы, как в целом,
так и в части выполнения процессуальных функций ее субъектами. Вступление
в силу нового УПК, изменения, произошедшие в структуре
правоохранительных органов, принятие ведомственных нормативных актов
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий1,
регламентирующих правоприменительную деятельность, привносят свою долю
сложности в понимание и применение уголовно-процессуальных норм
W должностными лицами органов ГПС.
При подведении в МЧС России итогов деятельности органов ГПС за 2004 г. указывалось, что задача качественного проведения уголовно-процессуальной деятельности по делам о пожарах остается весьма сложной. По этому направлению успехи органов более чем скромны, сотрудниками органов ГПС не реализуется принцип неотвратимости наказания .
Исследование уголовно-процессуальной деятельности органов и должностных лиц Государственной противопожарной службы представляется, таким образом, актуальным в теоретико-методологическом, социально-политическом, организационно-правовом и уголовно-процессуальном аспектах. Указанные положения предполагают необходимость раскрытия методологической стороны исследования - приоритетность, комплексность и системность, поскольку противоречивость в научных подходах к методологии исследования проблем уголовно-процессуальной деятельности органов дознания системы ГПС влечет за собой ошибки, в том числе в правоприменительной практике органов предварительного расследования, что, в свою очередь, разрушает единую ткань процессуально-правового поля
'. Далее - МЧС России.
2' Кириллов Г.Н. Указ. сочинение. С. 3.
6 России.
Актуальность темы исследования обусловлена также и тем, что в целях удовлетворения потребностей правоприменительной практики уголовного судопроизводства возникает закономерная необходимость определить понятие, сущность и структуру уголовно-процессуальной деятельности органов Государственной противопожарной службы, проанализировать современное ее состояние, наметить перспективы дальнейшего развития и совершенствования, определить компетенцию дознавателя и начальника органа дознания в уголовном процессе, подвести определенные итоги действия нового УПК, отразить тенденции его применения органами предварительного расследования, остановиться на нерешенных вопросах, а также высказать предложения об их разрешении, в том числе законодательным путем.
Кроме того, качественного анализа и осмысления требует также институт дознания, который претерпел значительные изменения. Некоторые нормы нового УПК, относящиеся к дознанию, производству неотложных следственных действий и уголовно-процессуальной деятельности на стадии возбуждения уголовного дела, не лишены определенных противоречий.
Степень разработанности темы. Первое комплексное исследование проблем правовой деятельности органов пожарной охраны в уголовном процессе было проведено А.П. Рыжаковым в начале 90-х годов XX века. В своей работе он рассмотрел правовое положение и пределы компетенции органов и должностных лиц государственного пожарного надзора, в период действия УПК РСФСР1. В последующем исследований не проводилось.
Комплексный характер проблематики исследования предопределил потребность в использовании широкого круга теоретических источников. В диссертации нашли свое отражение вопросы процессуальной деятельности органов дознания, которые освещались в работах процессуалистов: Н.С. Алексеева, А.И. Бастрыкина, Б.Т. Безлепкина, Ю.Н. Бел Озерова,
. См.: Рыжаков А.П. О государственном пожарном надзоре (правовые вопросы). - М., 1992.
И.Е. Быховского, А.П. Гуляева, И.М. Гуткина, В.Г. Даева, A.M. Донцова, В.А. Иванова, Л.Д. Кокорева, И.Ф. Крылова, А.П. Кругликова, Н.Н. Мингалина, А.А. Мищенко, Н.Е. Павлова, Л.В. Павлухина, А.П. Рыжакова, В.Я. Чеканова, А.А. Чувилева, В.Е. Чугунова и других авторов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются уголовно-процессуальная деятельность органов и должностных лиц Государственной противопожарной службы и складывающиеся при этом общественные отношения.
Предметом исследования являются закономерности применения должностными лицами органов Государственной противопожарной службы норм уголовного и уголовно-процессуального права.
Цель и задачи исследования. Исследование имеет своей целью анализ современного состояния уголовно-процессуальной деятельности органов и должностных лиц Государственной противопожарной службы, разработку системы мер по ее совершенствованию, а также обоснование данной деятельности в органах ГПС МЧС России.
Для реализации цели исследования мы поставили следующие задачи:
определить понятие и сущность уголовно-процессуальной деятельности;
- исследовать структуру и виды уголовно-процессуальной деятельности
органов Государственной противопожарной службы;
проанализировать организационно-правовые аспекты уголовно-процессуальной деятельности органов ГПС МЧС России;
- определить уголовно-процессуальный статус органов Государственной
противопожарной службы и их компетенцию в уголовном судопроизводстве;
установить субъекты Государственной противопожарной службы, уполномоченные на реализацию уголовно-процессуальной деятельности;
проанализировать компетенцию начальника и дознавателя органа Государственной противопожарной службы в уголовном процессе;
выработать систему мер по совершенствованию уголовно-
8 процессуальной деятельности органов и должностных лиц ГПС.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, а также исторический, статистический, конкретно-социологический, эвристический, сравнительно-правовой и другие частные методы исследования правовых явлений.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, другие федеральные законы, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, а также ведомственные нормативные акты МВД РФ и МЧС РФ.
Теоретическую базу исследования составляют труды известных в прошлом и в нынешний период отечественных ученых в области уголовно-процессуального права и иных отраслей юридической науки: С.С. Алексеева, В.П. Божьева, СВ. Бородина, М.С. Брайнина, В.Н. Бутова, В.В. Вандышева, СИ. Викторского, СЭ. Воронина, И.Ф. Герасимова, СА. Денисова, Л.Я. Драпкина, Г.Н. Казакова, А.В. Кудрявцевой, СА. Комарова, В.В. Лазарева, A.M. Ларина, П.А. Лупинской, А.И. Михайлова, Н.Н. Полянского, И.А. Попова, А. Д. Прошлякова, В.М. Савицкого, В.П. Сальникова, А.В. Смирнова, М.С. Строговича, И.И. Старокожева, В.Т. Томина, СА. Шейфера, И.Я. Фойницкого, М.А. Чельцова-Бебутова и других.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты изучения материалов по организации уголовно-процессуальной деятельности управлений и территориальных подразделений ГПС (ГУ МЧС) 14 регионов Российской Федерации. В их числе: УГПС (ГУ МЧС) Свердловской, Оренбургской, Челябинской, Курганской, Тюменской областей, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также других регионов России. Выборочному изучению подвергнуты 68 уголовных дел по пожарам. Изучены 240 материалов проверок, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, разрешенных органами ГПС за период с 2003 по 2004 г. Проведен опрос 30 работников прокуратуры и МВД (милиции), 120 дознавателей органов ГПС
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой исследование, посвященное рассмотрению комплекса научно-теоретических и практических проблем уголовно-процессуальной деятельности органов и должностных лиц ГПС. Впервые после принятия нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в науке уголовно-процессуального права комплексному анализу подверглись организационно-правовые и процессуальные аспекты уголовно-процессуальной деятельности, в ее основном звене - территориальных подразделениях ГПС МЧС России. Кроме того, принципиально по-новому рассматривается уголовно-процессуальный статус и компетенция субъектов ГПС. Проведен сравнительно-правовой анализ норм УПК РСФСР и УПК РФ применительно к теме исследования. Разработаны предложения по формулировке новых редакций отдельных статей УПК РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Действующий Уголовно-процессуальный кодекс РФ не закрепляет
цели уголовного судопроизводства. Предлагается изменить название и
содержание ст. 6 УПК РФ. В части первой закрепить положение о том, что -
уголовное судопроизводство имеет своей целью: 1) достижение истины по
уголовному делу, т.е. установление органами предварительного расследования
всех признаков состава преступления, выявления причин и условий,
способствовавших его совершению; 2) осуществление правосудия, путем
всестороннего, полного и объективного исследования и установления всех
обстоятельств дела. В части второй и третьей назначение уголовного
судопроизводства оставить в редакции ныне действующей ст. 6 УПК РФ.
2. Уголовно-процессуальная деятельность органов Государственной
противопожарной службы - это определяемая нормами уголовно-
процессуального права система целенаправленных процессуальных действий
должностных лиц ГПС МЧС России, реализуемая в процессуальном порядке,
отражающаяся в уголовно-процессуальных актах и имеющая своим
назначением достижение целей уголовного судопроизводства, установления
10 истины и осуществления правосудия по делам о пожарах, явившихся следствием нарушений требования норм и правил пожарной безопасности.
3. Уголовно-процессуальная деятельность органов Государственной
противопожарной службы является одним из видов правоприменительной
деятельности в области пожарной безопасности, включающим в себя:
предварительную проверку заявлений (сообщений) о преступлении; дознание
по делам, по которым производство предварительного следствия
необязательно; неотложные следственные действия по делам, по которым
предварительное следствие обязательно; исполнение указаний прокурора и
поручений следователя.
Уголовно-процессуальная деятельность органов ГПС по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, по завершении дознания является основанием для начала судебного производства, а по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, служит основой для процессуальной деятельности следователя.
В Уголовно-процессуальном кодексе РФ отсутствует положение о возможности производства проверочных действий до возбуждения уголовного дела. В связи с этим предлагается закрепить в ч. 1 ст. 144 УПК получение объяснений и истребование материалов для установления основания к возбуждению уголовного дела.
В Уголовно-процессуальный кодекс РФ не включен упоминавшийся в УПК РСФСР перечень следственных действий, которые органы дознания вправе были производить в качестве неотложных. Это решение законодателя объясняется тем, что нельзя заранее определить, какое действие по собиранию и закреплению следов преступления, окажется неотложным в том или ином случае, по тому или иному делу. Предлагается в ч. 1 ст. 157 УПК РФ закрепить положение о том, что к неотложным следственным действиям, которые совершаются незамедлительно, относятся действия органа дознания по собиранию и закреплению доказательств.
7. Действующая редакция ч. 2 ст. 223 УПК о том, что дознание
11 производится в отношении конкретного лица, по делам, указанным ч. 3 ст. 150 УПК РФ, существенно ограничила органы дознания в своих правах по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно. В связи с чем дознаватель и орган дознания не вправе возбуждать уголовное дело и проводить дознание, хотя и отнесенное к их компетенции, но по которому подозреваемое лицо не установлено. Предлагается изменить редакцию ст. 223 УПК, предоставив право дознавателю и органу дознания расследовать все преступления, отнесенные в соответствии с ч. 2 ст. 40, ч. 3 ст. 150, п. 6 ч. 3 ст. 151 УПК РФ к их подследственности.
8. В действующем Уголовно-процессуальном кодексе РФ, Федеральном
законе РФ «О пожарной безопасности», нормативно-правовых актах МЧС
России в общем виде определены объем и пределы компетенции органов и
должностных лиц ГПС в уголовном судопроизводстве. Предлагается в ч. 3 ст.
151 УПК РФ пункт 6 изложить в следующей редакции: «дознавателями
органов Государственной противопожарной службы — по делам о пожарах,
явившихся следствием нарушений требований норм и правил пожарной
безопасности, предусмотренных ст. 168, ч. 1 ст. 219, ч. 1 ст. 261 УК РФ».
9. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ и нормативных актах
полномочия начальника органа дознания и дознавателя в правовом отношении
сформулированы недостаточно четко. Их процессуально-правовое положение
не конкретизировано. Сформулированные в различных предписаниях
обязанности и права начальника органа дознания и дознавателя ГПС не всегда
соответствуют требованиям УПК и сложившейся практике. Предлагается
объединить разрозненные нормы, устанавливающие полномочия начальника
органа дознания, и дополнить УПК РФ отдельной статьей 40' УПК «Начальник
органа дознания»; изменить содержание п. 17 ст. 5, ст. 41, 168, 169, 170 УПК
РФ в части конкретизации полномочий дознавателя и начальника органа
дознания.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертации состоит, прежде всего, в комплексном
12
исследовании проблем уголовно-процессуальной деятельности органов и
должностных лиц ГПС, а также обобщения взглядов дореволюционных,
советских и современных отечественных процессуалистов,
специализирующихся на исследованиях процессуальной деятельности органов предварительного расследования. Результаты исследования вносят определенный вклад в положения уголовно-процессуальной науки, посвященные уголовно-процессуальной деятельности органов дознания.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней
выдвигаются конкретные предложения по изменению и дополнению некоторых
положений УПК РФ и иных нормативных актов, что, в свою очередь, будет
способствовать совершенствованию уголовно-процессуального
законодательства и практической деятельности ГПС в сфере уголовного судопроизводства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре уголовного процесса и криминалистики Южно-Уральского государственного университета.
Основные идеи и результаты исследования соискателя получили апробацию в выступлениях и тезисах докладов на пяти международных и российских научно-практических конференциях: «Подготовка кадров государственной и муниципальной службы в условиях формирования гражданского общества и рыночной экономики: опыт, проблемы, перспективы» (Челябинск: Челябинский институт Уральской академии государственной службы, 24 октября 2003); «Реализация положений Конституции РФ в законодательстве» (Челябинск: Южно-уральский государственный университет, 28-29 ноября 2003); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ» (Челябинск: Южно-уральский государственный университет, 1-2 апреля 2004); «Правовая реформа и совершенствование российского законодательства» (Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 13 мая 2004); «Проблемы и пути совершенствования подготовки кадров для Государственной противопожарной службы на пути к созданию единой
13
пожарно-спасательной службы МЧС России» (Екатеринбург:
Екатеринбургский филиал Академии ГПС МЧС России, 25 июня 2004). Результаты диссертационного исследования получили выражение в опубликованных автором научных статях и учебном пособии по теме диссертации.
Практические рекомендации обсуждались с сотрудниками органов ГПС.
Структура диссертации обусловлена ее объектом и предметом, целью и задачами. Диссертация состоит из введения, 2 глав, объединяющих 5 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие и сущность уголовно-процессуальной деятельности
В настоящее время категория «уголовно-процессуальная деятельность» является недостаточно разработанной. Отсутствие устойчивого понимания сущности данной категории позволяет предположить о том, что юридическое сообщество зачастую не в полной мере осознает значение данного явления, его сложности и многогранности.
Сложность осмысления категории «уголовно-процессуальная деятельность» проявляется, прежде всего, в ограниченном количестве комплексных исследований названной темы, которая напрямую касается как борьбы с преступностью, так и защиты прав личности в уголовном судопроизводстве. Сегодня они являются остро проблемными, что видно из политико-правовых документов последних лет1. Следовательно, разработка рассматриваемой категории является актуальной, требующей всестороннего научного рассмотрения и разрешения. Кроме того, концептуальное исследование уголовно-процессуальной деятельности было бы актуальным в методологическом, социально-политическом, уголовно-процессуальном, научно-теоретическом аспектах.
В современной российской теории уголовного процесса пока нет достаточного количества фундаментальных исследований категории «уголовно-процессуальная деятельность», всецело учитывающих требования времени. Традиционная приверженность процессуалистов к исследованиям прикладного характера, а также отсутствие специальных работ, посвященных теоретическому осмыслению вопросов общеправового характера и сущности правовой деятельности, в какой-то мере объясняет и недостаточную разработанность категории «уголовно-процессуальная деятельность». Отдельные работы, затрагивающие данную категорию, были написаны около сорока лет назад Н.Н. Полянским, П.С. Элькинд1, М.С. Строговичем2. Вместе с тем, за последние годы интерес к теоретическому осмыслению процессуальной деятельности и ее соотношения с уголовным судопроизводством неуклонно растет3 и до настоящего времени остается дискуссионным4.
Нельзя сказать, что ранее процессуалисты не обращались к категории «деятельность», это было бы неверно. Еще в начале XX века СИ. Викторский в своем сочинении «Русский уголовный процесс» рассматривал понятие судебной деятельности, понимая под ней «совокупность всех действий, которые исполняются тем или иным должностным лицом судебного ведомства и в силу возложенных на него обязанностей в целях отправления правосудия»1.
Суд, судья, безусловно, являются основополагающими субъектами правосудия, «поскольку уровень общественных ожиданий от работы судов неизмеримо выше, чем от работы любого другого государственного органа»2. Определяя это, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации указывает, что законодатели серьезно продвинулись в создании реально независимого суда. Приняли новые Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы, обеспечивающие дополнительные гарантии прав человека. Ключевые изменения коснулись не только организации и условий работы судов, но и, прежде всего, процедур, обеспечивающих защиту прав личности и доступность правосудия3.
Суд, безусловно, основополагающий субъект правосудия в силу особой компетенции и особых полномочий. Но функции суда не ограничивают правосудие как сложного и системного института. Правосудие, по мнению С.А. Денисова, представляет собой систему государственных органов, осуществляющих судебную власть, которую недопустимо сводить только к судебной системе, судам всех уровней. Помимо суда субъектами правосудия являются государственные органы, в той или иной мере реализующие функции правосудия, к каковым следует относить: органы предварительного расследования; органы прокурорского надзора и контроля за осуществлением правосудия; органы, реализующие исполнение решений и приговоров суда1.
Аналогичную точку зрения высказывает В.Г. Глебов, указывающий, что правосудие по уголовным делам можно рассматривать в двух аспектах. В узком смысле - это деятельность, охватывающая только судебное производство по делу. В широком смысле - это понятие охватывает и судебное разбирательство, и предшествующую ему досудебную деятельность других органов и лиц, возникающую и осуществляемую в связи с совершением преступления, что более полно отражает сущность и содержание уголовно-процессуальной деятельности . Следовательно, судебное разбирательство представляет собой процессуальную форму осуществления правосудия в ходе досудебного и судебного производства по уголовному делу3.
Данная точка зрения нам представляется правомерной, поскольку все государственные органы в той или иной степени, в тех или иных процессуальных формах выполняют задачи, связанные рассмотрением и разрешением уголовных дел, исполнением принятых по ним решений, а следовательно, также являющихся субъектами правосудия. Эта позиция приобретает особое значение, поскольку успешное решение назначения уголовного судопроизводства возможно лишь при высокой степени правосознания и правовой культуры не только должностных лиц судебных органов, но и всех должностных лиц государственных органов, на которых лежит обязанность уголовного преследования и реализации исполнения решений и приговоров суда4.
Структура уголовно-процессуальной деятельности органов Государственной противопожарной службы и характеристика ее видов
В процессе проведения диссертационного исследования нами были получены данные, свидетельствующие, что с 1960 по 1992 г. уголовно-процессуальная деятельность по делам о пожарах осуществлялось органами пожарной охраны крайне редко. И, как правило, ограничивалась предварительной проверкой сообщений по пожарам, с последующей передачей материалов, без возбуждения уголовного дела в ОВД. Этому в значительной степени способствовали: требования нормативных актов МВД об информировании по пожарам и незамедлительной передачи материалов без возбуждения уголовного дела в следственные органы, «осторожность» начальников органов пожарной охраны в осуществлении уголовно-процессуальных функций, а также слабая правовая подготовленность сотрудников государственного пожарного надзора . С 1992 г. начался период последовательного расширения компетенции органов пожарной охраны в уголовном процессе.
Если исходить из требований действующего уголовно-процессуального законодательства, органы ГПС уполномочены осуществлять следующие виды правоприменительной деятельности в уголовном судопроизводстве:
1) предварительную проверку сообщений о преступлении (гл. 19 УПК);
2) дознание по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно (ч. 2 ст. 40, ч. 3 ст. 151, ст. 223 УПК);
3) неотложные следственные действия по делам, по которым предварительное следствие обязательно (ч. 2 ст. 40, ст. 157 УПК);
4) исполнение указаний прокурора и поручений следователя (п. 11 ч. 2 ст. 37, ч. 2 ст. 38, ч. 4 ст. 157, 152, 210 УПК).
42 Предварительная проверка заявлений (сообщений) о преступлении. Основания для проведения проверок по фактам пожаров Большинство процессуалистов под предварительной проверкой заявлений, сообщений о преступлении понимают деятельность уголовно-процессуальную, которая закреплена законодателем в ст. 144, 145 УПК РФ1. Однако некоторые ученые делят ее содержание на определенные элементы и помимо уголовно-процессуальной составляющей включают в нее административную (оперативно-розыскную) , то есть «непроцессуальную» деятельность . По их мнению, деятельность по рассмотрению и проверке сообщений о преступлениях в стадии возбуждения уголовного дела, по существу, распадается на два элемента - процессуальный (характеризующийся возможностью производства следственных действий) и непроцессуальный, который фактически выведен за рамки уголовного процесса. В связи с чем должностным лицам, приходится составлять множество непроцессуальных документов (акты освидетельствования, протоколы изъятия и т.д.), которые в большинстве случаев не могут являться доказательствами. Чтобы легализовать полученные сведения и придать им форму доказательств, должностным лицам органа дознания приходится повторно производить действия, направленные на получение и закрепление доказательств после возбуждения уголовного дела1.
По мнению ряда процессуалистов, чтобы исключить подобное дублирование, ликвидировать указанную двойственность (сочетание процессуальных и непроцессуальных элементов) и решить ряд других проблем в стадии возбуждения уголовного дела, следует отказаться от предварительной проверки сообщений о преступлениях2. Тем не менее, нам представляется, что данное предложение стоит признать излишне радикальным, поскольку предварительная проверка сообщений о преступлении в стадии возбуждения уголовного дела имеет свои специфические задачи, перенесение которых на стадию предварительного расследования только усложнит механизм досудебного производства.
Следует согласиться, что предварительная проверка сообщений о преступлении, как вид правоприменительной деятельности органа дознания в стадии возбуждения уголовного дела, предполагает наличие элементов административной (непроцессуальной) деятельности, поскольку действия по проверке сообщений о преступлении должным образом не регламентированы УПК РФ. Но, поскольку мы анализируем уголовно-процессуальный институт, а не административный, то не станем включать в его содержание деятельность, неурегулированную уголовно-процессуальным законодательством.
Характерная особенность уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, в отличие от административной, состоит в том, что она является наиболее формализованной и регламентируется в основном одним законодательным актом - Уголовно-процессуальным кодексом РФ.
Проведенное нами изучение юридической литературы показало, что стадию возбуждения уголовного дела, а соответственно и осуществляемую в ее рамках предварительную проверку сообщений о преступлении подразделяют на определенные этапы (части). Например, отдельные процессуалисты считают, что предварительная проверка сообщений о преступлении состоит из двух этапов. Первый этап - подготовительный, или этап «определения подследственности». Второй этап - исключительный, т.е. «этап сбора данных, указывающих на наличие или отсутствие признаков преступления, достаточных для принятия в стадии возбуждения уголовного дела решения»1. Нам представляется возможным согласиться с точкой зрения Н.М. Басая, который считает, что стадия возбуждения уголовного дела, а соответственно и осуществляемая в ее рамках предварительная проверка заявлений (сообщений) о преступлении состоит из трех этапов: принятие сообщения о преступлении, его проверка и вынесение по нему решения2. Каждый этап имеет свои особенности, которые заключаются в следующем: на первом этапе должностные лица органов дознания получают заявление или сообщение о преступлении (ч. 1 ст. 140 УПК), разрешают вопрос о его подследственности и принятии к своему производству; на втором этапе производят проверочные действия по сбору данных, указывающих на наличие или отсутствие признаков преступления, достаточных для принятия решения в стадии возбуждения уголовного дела (ст. 144 УПК); на третьем этапе принимают решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 145 УПК) .
Органы Государственной противопожарной службы в уголовном судопроизводстве
Основным нормативным актом, регламентирующим уголовно-процессуальную деятельность органов ГПС, является - Уголовно-процессуальный кодекс РФ, вступившей в действие с 1 июля 2002 г., который определяет систему органов предварительного расследования в Российской Федерации, их процессуальные права и обязанности, а также порядок деятельности (действий) в уголовном судопроизводстве.
В п. 4 ст. 40 УПК РФ органы Государственной противопожарной службы отнесены к органам, осуществляющим предварительное расследование в форме дознания. Объем и пределы уголовно-процессуальной правоспособности (компетенции) органов ГПС, как органов дознания, закреплены законодателем в ст. 40, 150, 151, 223 УПК РФ. Предварительное расследование в форме дознания органами ГПС производится в порядке, установленном гл. 21, 22 и 24-29 УПК РФ. На основании п. 6 ст. 151 УПК РФ дознавателями органов ГПС расследования производятся по уголовным делам о преступлениях предусмотренных ст. 168, ч. 1 ст. 219, ч. 1 ст. 261 УК РФ. Вместе с тем, следует заметить, что в процессе своей административной деятельности органы ГПС, как органы государственного пожарного надзора, обязаны реагировать на любой пожар. И это тогда, когда произошел определенный рост числа криминальных пожаров, которые в силу своей специфики могут быть не только элементом состава преступления, но и служить средством уничтожения следов иного преступления1. Например, поджог или имитация неосторожного обращения с огнем могут использоваться для сокрытия преступлений, связанных с хищением (кражей), злоупотреблением служебным положением, умышленным убийством и так далее.
Органы ГПС вправе производить уголовно-процессуальную деятельность по любому преступлению, связанному с пожаром. Однако, по получении достаточных данных, указывающих на признаки иного преступления, которое пытались скрыть в результате поджога или имитации неосторожного обращения с огнем, а следовательно, подследственного другим органам предварительного расследования, уголовное дело, как правило, незамедлительно передается по подследственности. При этом орган ГПС в кратчайший срок должен произвести все неотложные действия и передать дело прокурору по месту, где уголовно-процессуальная деятельность была начата, для решения вопроса о подследственности. Органы предварительного следствия, произведя расследование в полном объеме, вправе переквалифицировать преступление на любом этапе производства по делу.
История пожарной охраны России свидетельствует, что в различные периоды своего становления и развития органы Государственной противопожарной службы (пожарной охраны) именовались по-разному, но неизменным с середины 20-х годов XX века оставалось одно из направлений их деятельности - государственный пожарный надзор1. В действовавшем ранее административном и уголовно-процессуальном законодательстве органы ГПС именовались не иначе, как «органы государственного пожарного надзора». Наделение органов пожарной охраны функциями надзорного органа, способного осуществлять надзорную деятельность в области пожарной безопасности, было и остается необходимым условием профилактики, направленной на предупреждение пожаров, предотвращение тяжких последствий - как материальных, так и связанных с травмированием и гибелью людей на пожарах. Отдельные авторы указывают, что «отсутствие понятия орган Государственного пожарного надзора... приводит многих практических работников, вплоть до сотрудников центрального аппарата МВД, к утверждению, что органов Госпожнадзора в России вообще не существует...»1. Не проясняют, а иногда и усложняют, понимание практическими работниками органов ГПС, множественность и разнообразие позиций ученых по рассмотрению понятий органов дознания, закрепленных законодателем в ч нормах УПК. Это разнообразие и множественность позиций ученых объясняется, прежде всего тем, что не все органы ГПС в полном объеме реализует на практике свои процессуальные права, а также отсутствием в действующем законодательстве соответствующего определения понятия органов дознания, в том числе системы Государственной противопожарной службы.
При отсутствии определений в российском законодательстве, позволяющих отнести то или иное подразделение ГПС МЧС России к категории органа дознания, в отдельных регионах России практические работники использовали перечень органов госпожнадзора, ранее закрепленный в нормативных актах органов государственного управления Союза ССР и ведомственных нормативных актах МВД СССР2. В связи с чем, нам представляется возможным согласиться с точкой зрения отдельных авторов, считающих, что использование в этих целях недействующих в настоящее время нормативных актов и сложившейся годами традиции «нельзя признать юридически безупречным»1.
Вопрос об определении в законодательстве органов дознания системы Государственной противопожарной службы, являющихся «одновременно органами государственного пожарного надзора» нашел свое первоначальное закрепление в Положении о Государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации2. В последующем это также было закреплено в приказе МЧС России от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации».
Компетенция начальника и дознавателя органа Государственной противопожарной службы в уголовном судопроизводстве
В качестве органов дознания в системе ГПС могут выступать федеральный, региональные и территориальные подразделения, наделенные полномочиями надзорного органа в области пожарной безопасности. Однако практика уголовно-процессуальной деятельности показывает, что основной объем процессуальной и связанной с нею правоприменительной деятельности осуществляется территориальными подразделениями ГПС МЧС России.
Территориальные подразделения Государственной противопожарной службы, являясь низовым звеном системы органов дознания, реализуют все виды уголовно-процессуальной деятельности, связанной с пожарами, в осуществлении которых включаются должностные лица в структуре ГПС МЧС России. Кроме того, при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности органами дознания в орбиту уголовного судопроизводства вовлекаются должностные лица иных учреждений (организаций) и граждане. Их деятельность не может происходить стихийно. Чтобы она планомерно и последовательно вплеталась в правовую ткань расследования, ее следует организовать. Особенность такой организации в органе ГПС лежит на его начальнике. Будучи носителем властных полномочий, он руководит ходом следственных действий и осуществляет правоприменительную деятельность органа дознания1. Организующая деятельность начальника подразделения состоит не только в привлечении к участию в уголовном процессе тех лиц, которые способны внести свой вклад в установление истины по уголовному делу, но и в создании им надлежащих условий, планировании и организации деятельности работы органа, подготовки и выполнении управленческих решений, подбора, расстановки и повышения квалификации кадров и т.п. Следовательно, в современных условиях процессуальная деятельность его сотрудников невозможна без организующего начала, носителем которого и выступает начальник органа ГПС. Именно поэтому законодатель наделил начальника органа дознания отдельными процессуальными правами и обязанностями. Вместе с тем, нельзя не согласиться с М.А. Митюковой, что «начальник органа дознания к участникам процесса со стороны обвинения не отнесен. Однако, в классификации участников процесса, используемой законодателем, начальник органа дознания примыкает к стороне обвинения, его полномочия по осуществлению процессуального руководства дознавателями определяются задачами, решаемыми данными должностными лицами в ходе предварительного расследования»2. На начальника органа дознания возложены не только процессуальный контроль за своевременностью действий подчиненных сотрудников, но и организация исполнения поручений3.
К начальникам органов дознания территориальных органов (подразделений) ГПС МЧС РФ следует относить: начальников пожарных отрядов и частей ГПС МЧС РФ, в штате которых имеется инженерно-инспекторский состав с функциями надзора за соблюдением требований норм и правил пожарной безопасности; начальников отделов (отделений и инспекций) государственного пожарного надзора городов и районов, не входящих в состав отрядов (частей) ГПС; начальников инспекций государственного пожарного надзора на транспорте.
Анализ теории и практики уголовного судопроизводства органов дознания системы ГПС, проведенный нами, убеждает в целесообразности повышения процессуальной роли начальника органа дознания.
Следует сказать, что вопросы правового статуса начальника органа дознания постоянно привлекали внимание процессуалистов1. По этой проблеме сложились две основные и взаимоисключающие точки зрения. Одни исследователи считают, что закрепления правового статуса начальника органа дознания в законодательстве не требуется, поскольку упоминание руководителей органов дознания в действующем уголовно-процессуальном законодательстве объясняется лишь организационной целесообразностью, специфичностью преступлений и терминологическими издержками . В.Г. Журавлев3 и В.Г. Шпилев4 вообще исключают начальника органа дознания из числа субъектов уголовного процесса. Они полагают, что он является только административным руководителем соответствующего органа и никакими процессуальными полномочиями не обладает. Другие утверждают, что начальник органа дознания уже давно получил признание в законодательстве как участник уголовного процесса1, однако в учебной и другой специальной литературе рассмотрению его процессуального положения не уделяется должного внимания2.
По нашему мнению более предпочтительной является вторая точка зрения. Она в наибольшей степени отражает фактическое положение начальника органа дознания в уголовном судопроизводстве. Поскольку органами дознания являются органы, указанные законодателем в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, постольку полномочия органа возлагаются на их руководителей. И в этой связи представляется возможным согласиться с мнением И.М. Гуткина, утверждающего, что начальник органа дознания указан в законе и законодатель наделил его (хотя и не полно) правовым статусом .
В практической деятельности органов дознания, в том числе и органов ГПС, начальники не только назначают должностных лиц, которые от имени органов дознания занимаются уголовно-процессуальной деятельностью, но и дают поручения по конкретным материалам и уголовным делам, утверждают наиболее важные процессуальные решения, осуществляют контроль за производством дознания4. Кроме того, начальники органов несут ответственность за процессуальные решения и действия, присущие только органам дознания. Именно начальникам органов адресуются представления прокурора и частные определения суда.
Отрицание процессуальной самостоятельности начальника органа дознания не соответствует интересам эффективной организации уголовно-процессуальной деятельности органов дознания. Умаление его процессуальной роли при выполнении функций дознания не способствует достижению целей и назначения уголовного судопроизводства в современных условиях.
Одновременно такое положение порождает на практике, с одной стороны — безответственное отношение фактического руководителя органа дознания к процессуальной деятельности, с другой - объективное (правомерное) обвинение его в любых негативных последствиях деятельности органа дознания в уголовном судопроизводстве. Следовательно, нельзя не согласиться с Н.А. Алексеевым, В.Г. Даевым, Л.Д. Кокоревым и М.А. Митюковой о том, что вопрос о правовом и процессуальном статусе руководителя органа дознания нуждается в безотлагательном нормативном регулировании1.
