Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Концептуальные основы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности
1 Тенденции законодательного регулирования ОРД
2. Проблема обеспечения легитимности ОРД обобщенным (автономным) многосубъектным законодательным актом
3, Законодательная регламентация отдельных разновидностей, направлений и аспектов ОРД
ГЛАВА II. Совершенствование уголовного и уголовно-процессуального законодательства как исходная предпосылка формирования и развития законодательства об оперативно-розыскной деятельности
1 Роль уголовного законодательства в правовой основе ОРД и значение его норм для оперативно-розыскного законодательства
2. Проблема совершенствование уголовно-процессуального законодательства как исходная предпосылка формирования и развития законодательства об оперативно-розыскной деятельности
ГЛАВА III. Законодательная регламентация задач оперативно-розыскной деятельности и правового механизма их разрешения в борьбе с преступностью
1. Законодательная регламентация задач
2. Законодательное определение перечня и содержания оперативно-розыскных мероприятий по обеспечению задач ОРД
ГЛАВА IV. Проблема формирования и развития системно-процессуальных аспектов оперативно-розыскной деятельности
1. Законодательное регулирование системно-процессуального аспекта
2. Правовой статус оперативно-розыскной информации
ГЛАВА V. Структурно-функциональные проблемы организации оперативно-розыскной деятельности
1. Законодательное регулирование вопросов координации и взаимодействия субъектов ОРД
2. Законодательное закрепление компетенции оперативных подразделений различной ведомственной принадлежности [ fe Ь
Заключение
Приложения
- Тенденции законодательного регулирования ОРД
- Роль уголовного законодательства в правовой основе ОРД и значение его норм для оперативно-розыскного законодательства
- Законодательная регламентация задач
- Законодательное регулирование системно-процессуального аспекта
Введение к работе
Актуальность темы. Для современного этапа развития Российского государства характерен процесс улучшения законодательства и законотворческого процесса. Реформированию в России наряду с иными законодательными актами подвергалось и законодательство, регулирующее сферу борьбы с преступностью и закрепляющее средства и методы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями.
Известно, что в течение длительного времени уголовно-процессуальное законода-тельство в фиксационной форме придавало легитимность и такому виду правоохранительной деятельности как ОРД, Однако в процессе правовой реформы законодатель изменил подход к проблеме правового обеспечения деятельности органов, осуществляющих ОРД. В результате его внимание было привлечено и к воплощению в жизнь идеи, касающейся разработки и принятия, во-первых, законов, определяющих содержание различных видов оперативной деятельности (ОРД правоохранительных органов и спецслужб, разведка и контрразведка, частный сыск), а, во-вторых — законодательных актов, предусматривающих нормативно-правовой статус субъектов ОРД. В итоге в структуре законодательства, непосредственно регламентирующего сферу борьбы с преступностью, наряду с уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным законодательством появилась автономная группа принципиально новых законодательных актов, не имевших ранее аналога. Для их обозначения можно использовать термин «оперативно-розыскное законодательство», так как все они в силу многосубъекгности российского оперативно-розыскного закона взаимосвязаны меаду собой. Принципиально важно здесь то, что оперативно-розыскная деятельность получила законодательную основу.
Однако ОРД должна быть качественно урегулирована с тем, чтобы обеспечить ее эффективное осуществление в интересах разрешения задач борьбы с преступностью, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий в точном соответствии с законодательными основаниями и условиями, исключая нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Поэтому важной проблемой законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности является ее регламентация таким образом, чтобы исключить пробелы. снижающие результативность этого важнейшего вида правоохранительной деятельности.
Качественная регламентация ОРД важна и для определения сотрудникам оперативных подразделений четких правил их деятельности, что в свою очередь обуславливает надлежащее их применение при разрешении задач оперативно-розыскной деятельности.
Вместе с тем, форма и содержание оперативно-розыскного законодательства далеко не бесспорна. Так, через сравнительно небольшой промежуток времени Закон РФ об ОРД был заменен Федеральным законом об ОРД. Однако и содержание последнего далеко от совершенства по причинам его многосубъекгности, непоследовательности в регламентации оперативно-розыскных процедур, проблематичности в закреплении других положений.
Актуальность избранной диссертантом темы обусловлена и проявляющейся в настоящее время тенденции к-многообразию законодательных новопосвященных ОРД, и фиксации их в законах, которые должны содержать их в минимальном количестве в силу принятия законодателем в Российской Федерации обобщенного оперативно-розыскного закона. Речь идет о насыщении оперативно-розыскными нормами таможенного, уголовно-исполнительного кодексов, Федерального эакаю о ФСБ, Федерального закона «О государственной охране», а также ключевые комплекса оперативно-розыскных норм в проект Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью», противоречащих по своему содержанию тексту Федерального закона об ОРД. Наряду с этим появляются большие по объему законопроекты типа оперативно-розыскного, уголовно-розыскного кодекса в которых наблюдаются нормы, не имеющие отношения к ОРД. Помимо этого отсутствуют правовые документы, которые прояснили бы правовой статус оперативных подразделений правоохранительных органов.
Исходя из вышеизложенного, можно выдвинуть гипотезу относительно дальнейших вариантов совершенствования и развития российского оперативно-розыскного законодательства. Так, вполне вероятна нормотворческая деятельность по восполнению пробелов и совершенствованию Федерального закона об ОРД. Однако, учитывая прецедент с законодательным регулированием оперативно-розыскной деятельности ФСБ, не исключается и совершенствование законов России о милиции и об органах, исполняю 3653 щих наказания в интересах законодательного закрепления в деталях ОРД криминальной милиции и органов уголовно-исполнительной системы. И, наконец, возможна кодификация упомянутых выше законодательных актов. Для проверки этого предположения необходимо проведение специального исследования.
Представляется целесообразным особо подчеркнуть, что параллельно процессу формирования российского оперативно-розыскного законодательства протекала и аналогичная нормотаорческая деятельность в странах СНГ и Балтии. По причине этого параллелизма в наличии разночтения между соответствующими законами, что негативно сказывается на взаимодействии оперативно-розыскных ведомств этих государств. Поэтому необходимо исследование и этих законодательных актов для сближения оперативно-розыскного законодательства России и стран СНГ, а также выявления подходов законодателей этих стран к разрешению наиболее сложных проблем з правовом регулировании ОРД.
Отмеченные особенности, отличающие оперативно-розыскное законодательство, указывают на настоятельную необходимость создания оптимальной модели оперативного закона, которая как бы суммировала результаты данного этапа нормотворчества в области ОРД и указала бы на перспективу его совершенствования и развития. Форма модели оперативно-розыскного закона в виде кодифицированного акта может обеспечить возможность разрешения сложных проблем правового регулирования ОРД как одной из функций уголовной юстиции.
Учитывая то обстоятельство, что проблема законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности является совершенно новой, то в специальной литературе освещались лишь отдельные ее аспекты такими юристами как В.Г. Бобров, С.С. Галахов, Ю,Ф. Кваша, ИА Климов, В.А. Лукашов, AT. Маркушин и др. В основном же ведомственная литература по проблемам ОРД касается вопроса регламентации этого вида правоохранительной деятельности в подзаконных нормативных актах. Поэтому детальное исследование проблемы законодательного регулирования ОРД в интересах совершенствования и развития ее правовой основы представляют собой актуальную в теоретическом и практическом отношении проблему.
Основной целью исследования данной работы является всесторонний анализ оперативно-розыскного законодательства России, стран СНГ и Балтии, других зарубекныж
стран, систематизация их норм и на этой основе формулирование научно обоснованной концепции законодательного регулирования и построение с учетом этого оптимальной модели оперативно-розыскного закона, учитывающего интересы правоохранительных органов, а также внесение научно обоснованных рекомендаций законодательным органам по различным вопросам правового регулирования ОРД.
Эта цель предопределила необходимость решения следующей задачи:
— изучение и анализ обстоятельств, обусловивших необходимость законодательного регулирования ОРД и определение степени их влияния на процесс совершенствования и развития оперативно-розыскного законодательства;
— анализ законопроектов и законодательных актов, регламентирующих ОРД, с точки зрения их формы и выяснения оптимального варианта регулирования ОРД на уровне закона, в частности, определение возможности их трансформации в кодекс;
— анализ УК РФ 1996 года и определение роли уголовного законодательства в правовом регулировании ОРД;
— системное изучение УПК РФ, проеістов УПК РФ и выяснение роли уголовно-процессуального законодательства в правовом регулировании ОРД;
— комплексное исследование законопроектов, законодательных актов стран СНГ, Балтии, других зарубежных стран, посвященным отдельным аспектам и направлениям ОРД, и определение возможности адаптации этого законодательного опыта к условиям РФ;
— анализ оперативно-розыскных норм, определяющих задачи и инструментарий ОРД, системно-процессуальный аспект ОРД и построение их оптимальной модели;
— изучение вопросов определения законодателем основных направлений использования результатов ОРД и выработка рекомендаций, направленных на совершенствование этой сферы оперативно-розыскного законодательства;
— анализ проблемы рассредоточения оперативно-розыскной функции между различными правоохранительными органами, спецслужбами, и внесение предложений по правовому регулированию при разрешении сходных по характеру задач;
— изучение вопроса о закреплении в оперативно-розыскном законе полномочий субъектов ОРД и построение модели соответствующего раздела указанного законодательного акта.
С учетом вышеизложенного объектом диссертационного исследования является оперативно-розыскное законодательство России, стран СНГ и Балтии, предметом — нормы, регламентирующие различные оперативно-розыскные институты и практику их применения в интересах выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений. Предмет исследования также составили иные, чем законы, нормативные акты, законопроекты, посвященные регламентации анализируемой сферы. Предметом исследования были и основные теоретические разработки по вопросам моделирования различных аспектов оперативно-розыскного законодательства, а также деятельность оперативных подразделений ОРД по применению норм законов, регулирующих ОРД.
Методологические основы и методика исследования. Методологической основой исследования является системный подход к анализу теоретических и практических проблем, касающихся правового регулирования ОРД. Одновременно для разработки данной проблемы использовались и частные методы научного познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный, логический, социологический, исторический.
Работа основывается на анализе положений Конституции Российской Федерации, уголовного, уголовно-процессуального, административного, административно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.
Автором при помощи специально разработанного инструментария путем контент-анализа содержания текстов изучены Федеральный закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995Ї.; Федеральный закон РФ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 21 июля 1995?.; Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1998Y; Федеральный закон РФ «О государственной охране» от 27 мая 1996 г.; Федеральный закон РФ «О борьбе с организованной преступностью»; Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 г.; Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 1103.1992 ; Закон РСФСР «О милиции» от 18.04.91.; Закон СССР «О советской милиции; Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26,06.92.; Закон РФ «О федеральных органах государственной безопасности» от 08.07.92.; Закон РФ «О безопасности» от 05,03.92.; Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года; Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Россий ской Федерации» от 13. 03. 92.; Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции от 24.06. 93; . Закон РФ «Об учренодениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.; Закон Республики Беларусь «О милиции» от 26 февраля 1991 г.; Закон Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 ноября 1992 года; Закон Республики Молдова «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 апреля 1994 г.; Закон Латвийской Республики «Об оперативной деятельности» от 16 декабря 1993 г.; Закон Литовской Республики «Об оперативной деятельности» от 18 июля 1992 г.; Закон Республики Казахстан «Об оперативно-розыскной деятельности» от 15 сентября 1994 г.; Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних, дел Республики Казахстан» от 18 января 1992 года ; Закон Республики Казахстан «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан» от 20 июня 1992 года ; Закон Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» от 18 февраля 1992 г.; Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» от 30 июня 1993 года; Рекомендательный законодательный акт Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ «О борьбе с организованной преступностью»; Закон Украины «О службе безопасности Украины» от 25 марта 1992 г.; Указ Президента Республики Казахстан «О Государственном следственном комитете Республики Казахстан и его органах» от 21 декабря 1995 г.
Результаты этого анализа представлены в комплексе таблиц, иллюстрирующих текст диссертации, и в обобщенном виде имеют форму модельного оперативно-процессуального кодекса, который дан в приложении к тексту диссертации.
Комплексное использование вышеуказанных методов обусловило достоверность проведенного автором исследования, что создало предпосылки для объективности сделанных им выводов и предложений относительно законодательного регламентирования ОРД правоохранительных органов.
Научная новизна исследования предопределена постановкой крупной научной проблемы законодательного регулирования ОРД правоохранительных органов и комплексным подходом к ее исследованию. В диссертации обоснована необходимость систематизации норм оперативно-розыскного законодательства как важного этапа в его становлении к развитии в современных условиях. Такой подход исходит из потребностей практической деятельности оперативных подразделений правоохранительных ор 1 ганов, нуждающихся Б качественном законодательном акте, разрешавшем бы их запросы относительно эффективного применения оперативно-розыскных норм для решения поставленных перед ними задач.
Поэтому в результате исследования оперативно-розыскного законодательства диссертантом впервые представлен комплекс таблиц, где систематизированы нормы основных правовых институтов оперативно-розыскной деятельности, определено их соответствие потребностям практической работы субъектов ОРД, выявлены существующие пробелы и на этой основе разработана модель оперативно-процессуального кодекса. По мнению диссертанта, она оптимальна для регламентации на уровне закона ОРД правоохранительных органов.
В диссертации исследованы следующие группы проблем, имеющие принципиально новое теоретическое и практическое значение для законодательного регулирования ОРД правоохранительных органов
1. вопросы, касающиеся определения формы для систематизации норм обобщенного законодательного акта, модель которого предложена на основе кодификации оперативно-розыскного законодательства;
2. вопросы соотношения оперативно-розыскных и, уголовно-правовых и уголовно-процессуальных норм при регламентации единых правовых институтов;
3. вопросы, отражающие основные элементы концепции законодательного регулирования ОРД правоохранительных органов,
В итоге научная новизна исследования определяется тем, что автор впервые применительно к новым условиям деятельности оперативных подразделений правоохранительных органов на основе оперативно-розыскного законодательства осуществил комплексное монографическое исследование крупной социально-правовой проблемы законодательного регулирования ОРД, имеющей важное значение для становления и развития оперативно-розыскного законодательства и правоприменительной практики оперативных подразделений правоохранительных органов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Оперативно-розыскное законодательство представляет собой комплекс взаимосвязанных законодательных аістов, во-пераых. определяющих правовое содержание различных видов сыска, во-вторых, — предусматривающих нормативно-правовой статус органов, осуществляющих ОРД.
2. Оперативно-розыскное законодательство составляет правовую основу оперативно-процессуальной деятельности, то есть правоохранительной деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями-органами дознания в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий, уголовно-процессуальных и иных правовых действий в целях разрешения возложенных на них задач.
3. Кодификация оперативно-розыскного законодательства может быть осуществлена с учетом специфики правовой природы различных видов сыскной деятельности. Поэтому на ее основе возможно создание оперативно-процессуального кодекса правоохранительных органов и Федерального закона о контрразведывательной работе- Одновременно должны сохранить статус автономных законов Федеральный закон «О внешней разведке» и закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ»,
4. С точки зрения кодификации оперативно-розыскного законодательства и моделирования оперативно-процессуального кодекса автор рассматривает оперативно-розыскную деятельность как государственно-правовую форму оперативно-процессуальной деятельности. Это соотношение данных видов правоохранительной деятельности объективно обусловлено такой закономерностью {принципом) ОРД как сочетание гласных и негласных начал при ее осуществлении
5. Оперативно-розыскной кодекс Российской Федерации, охватывающий только нормы, регламентирующие правовой аспект ОРД, ее организацию и тактику, может быть реально создан в рамках конкретного правоохранительного органа или спецслужбы на основе кодификации норм Федерального закона об ОРД, закона, определяющего статус соответствующей спецслужбы или правоохранительного органа и ведомственных нормативных актов, регулирующих организацию и тактику их оперативно-розыскной работы.
6. При наличии обобщенного законодательного акта, регламентирующего ОРД правоохранительных органов, целесообразно издание законов, регулирующих отдельные направления и аспекты ОРД.
7. Нормы уголовного законодательства и Федеративного оперативно-розыскного закона, регламентирующего единые правовые институты, должны быть приведены в соот ветствие друг с другом (институт обстоятельств, исключающих уголовную ответственность и наказание; институт дискреционных полномочий оперативных работников и т. п )
8. Законодательное регулирование ОРД, прежде всего определение перечня оснований и условий осуществления оперативно-розыскных мероприятий не устранило барьер между ОРД и уголовным процессом, как это имеет место в законодательстве ряда стран (концепция «преактивных» расследований в США). Поэтому необходимы организационные меры, обеспечивающие оптимизацию дознания и предварительного расследования по уголовным делам, возбужденным на основе результатов ОРД,
9. Моделирование правового содержания оперативно-процессуального кодекса возможно на основе логически упорядоченной концепции, охватывающей следующие элементы:
9.1. при определении на законодательном уровне задач ОРД в качестве ключевой из них, должен быть предусмотрен поиск и фиксация информации в сфере и инфраструктуре преступности, использование которой позволило бы предупреждать, пресекать, раскрывать преступления, обнаруживать разыскиваемых лиц;
9.2. при законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности задачам ОРД должен соответствовать ее инструментарий, обеспечивающий их разрешение. Для законодательного закрепления оперативно-розыскных мероприятий важен не фиксационный вариант, а форма, отражающая процессуальные аспекты проведения каждого оперативно-розыскного мероприятия;
9.3. законодательная регламентация системно-процессуального аспекта оперативно-процессуальной деятельности должна быть адекватна объективной картине оперативно-розыскного процесса. Модель подобного рода регламентации должна охватывать соответствующие стадии оперативно-розыскного процесса, а не его отдельные фрагменты;
9.4. обобщенный законодательный акт, регламентирующий оперативно-процессуальную деятельность, должен четко определять статус оперативно-розыскной информации, добываемой с соблюдением условий, установленных законодателем с тем, чтобы обеспечить оптимальный доступ этих данных в уголовный, административный процесс, производство о таможенных и налоговых правонарушениях, а также производство о проступках осужденных в ИТУ;
9.8. реализация решения Конституционного Суда о рассредоточении оперативно-розыскной функции между различными правоохранительными органами и спецслужбами обуславливает необходимость детальной, а не фиксационной регламентации их взаимодействия в обобщенном оперативно-розыскном законе;
9.6. статья обобщенного оперативно-розыскного закона, посвященнере полномочиям оперативных подразделений, может предусматривать перечень оперативно-розыскных мероприятий, если в данном законодательном акте отсутствует норма, посвященная их каталогу. В иной ситуации, когда такая статья в наличии, то дублирование положений оперативно-розыскного закона в статье, посвященной правам указанных субъектов, нецелесообразно;
9.7. раздел обобщенного оперативно-розыскного закона, посвященный нормативно-правовому статусу органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, должен предусматривать полномочия конкретных должностных лиц оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что автором впервые на монографическом уровне разработано самостоятельное и качественно новое направление теории ОРД органов внутренних дел — систематизация и кодификация норм законов, определяющих правовое содержание ОРД, устанавливающих нормативно-правовой статус субъектов, ее осуществляющих и моделирование на этой основе обобщенного оперативно-процессуального кодекса. Это позволило автору выработать принципиально новый подход к пониманию правовых категорий, предопределяющих дальнейшее развитие исследуемого аспекта ОРД. Так, диссертантом сформулировано и обосновано такое понятие как оперативно-процессуальная деятельность, предпринята попытка разработать ее основные правовые институты и обосновать тем самым новый раздел теории ОРД в виде ее законодательной основы. С учетом соответствующей аргументации диссертантом предложена концепция законодательного регулирования ОРДР последующий анализ которой может иметь существенное значение для развития теории ОРД.
Практическое значение работы в том, что ее проблематика соответствует потребностям оперативно-розыскной практики правоохранительных органов по формированию качественной правовой основы для деятельности их оперативных подразделений.
Исходя из этого, исследование, проведенное диссертантом, направлено на детальный анализ законодательных актов, регламентирующих ОРД, а также определяющих нормативно-правовой статус ее субъектов и моделирование обобщенного кодифицированного закона (кодекса), реализация норм которого призвана оптимизировать решение задач ОРД.
Несмотря на то, что диссертационное исследование посвящено проблеме законодательного регулирования ОРД, его результаты имеют практическое значение для ведомственной регламентации ОРД. Во-первых, модельный оперативно-процессуальный кодекс, разработанный диссертантом, может составить основу оперативно-розыскного кодеко рРД органов внутренних дел, налоговой полиции, если он будет охватывать и нормы различных ведомственных актов по отдельным вопросам организации и тактики ОРД.
Во-вторых, ряд разделов модельного оперативно-процессуального кодекса могут использоваться и для восполнения пробелов в ведомственных нормативных актах МВД РФ по организации и тактике ОРД. Так, в Наставлении по организации и тактике ОРД органов внутренних дел отсутствуют разделы, посвященные оперативно-аналитическому поиску в криминальной среде, нормативно-правовому статусу должностных лиц оперативных подразделений и др. Поэтому соответствующие главы модельного ОПК могут быть использованы либо для внесения дополнений в Наставление по организации и тактике ОРД ОВД, либо для подготовки автономных правовых актов по указанным вопросам.
В-третьих, материал, представленный в модельном ОПК, может быть использован для разработки правового акта, определяющего юридический статус службы УР в системе субъектов ОРД; Инструкции, регламентирующей взаимодействие аппаратов УР с иными субъектами ОРД, нормативных актов, определяющих тактику и пределы применения оперативно-розыскных мероприятий при разрешении задач ОРД аппаратами УР, а также устанавливающих содержание, условия и порядок применения мер социальной и иной защиты граждан, содействующих оперативным аппаратам УР, и др.
Материалы модельного ОПК могут составить основу и методических рекомендаций, касающихся различных аспектов деятельности службы уголовного розыска, согласно концепции ее развития и других отраслевых оперативных служб органов внутренних дел.
Таким образом, практическое значение данной работы предопределено теоретическими новациями и практическими предложениями, направленными на совершенствование оперативно-розыскного законодательства ведомственных нормативных актов.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы, методические и организационно-тактические рекомендации, содержащиеся в диссертации, реализованы в нормотворческой деятельности МВД РФ Федеральной службы налоговой полиции. Так, результаты исследования использовались при непосредственном участии автора в разработке и обсуждении проектов Федерального закона об ОРД, Наставления по организации и тактике ОРД органов внутренних дел, концепции развития службы уголовного розыска на 1997-2001 годы.
На основе результатов исследования автор разрабатывал и вносил предложения и рекомендации по проектам законодательных и ведомственных нормативных актов, в подготовке которых участвовала кафедра организации ОРД Академии МВД РФ1 и НИЛИ ВНИИ МВД России. Материалы исследования нашли свое применение и при подготовке НИЛ-1 ВНИИ МВД РФ аналитических документов, предложений и экспертных оценок по вопросам правового регулирования и правоприменительной практики оперативных аппаратов ОВД, органов, осуществляющих ОРД, а также их взаимодействия между собой.
Материалы и результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии МВД РФ, Санкт-Петербургского юридического института МВД РФ, других высших и средних специальных учебных заведений МВД РФ и используются в научно-исследовательской, а также преподавательской работе.
Основные положения диссертации могут быть использованы и в нормотворческой деятельности органов, осуществляющих ОРД, в частности, при подготовке проектов законов, касающихся ОРД, ведомственных нормативных актов по организации и тактике ОРД и их деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, обнаружению разыскиваемых лиц.
Диссертант проходил адъюнктскую подготовку и работал на кафедре с 1991 по 1998 годы.
Результаты исследования обсуждались на научных и практических конференциях, семинарах, проходивших во ВНИИ МВД РФ, Санкт-Петербургском юридическом институте МВД РФ, других учебных заведениях МВД РФ,
Результаты научной разработки темы получили освещение в монографии «Принципы ОРД и их правовое обеспечение в законодательстве, регламентирующем сыск» (Санкт-Петербург, 1996) и учебном пособии «Принципы полицейской разведки» (Санкт-Петербург,1995)р а также в публикациях автора общим объемом л.л.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения объемом страниц машинописного текста, списка литературы, а также приложений, где представлен комплекс таблиц, отражающий результаты исследования, и модельный оперативно-процессуальный кодекс.
Тенденции законодательного регулирования ОРД
Ответ на вопрос о концептуальных основах правового регулирования ОРД невозможен без изучения процесса перехода к регламентации этого вида правоохранительной деятельности законами и определения его тенденций.
Анализируя процесс перехода к регулированию ОРД законами, можно увидеть две тенденции. Во-первых, это регламентация ОРД законодательными актами, определяющими нормативно-правовой статус правоохранительных органов и спецслужб. Во-вторых, регулирование ОРД автономными обобщенными законами.
Первая тенденция свойственна правовой регламентации деятельности милиции. Здесь мы видим, что в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 года «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» появились нормы, обосновывающие законность принятия милицией оперативно-розыскных и розыскных мер для разрешения комплекса задач, возложенных на нее (см. таблицу № 1). Ее данные свидетельствуют о том, что вышеуказанные нормы, безусловно, имели декларативный характер, однако их ценность заключалась в том, что они четко определяли задачи милиции, для разрешения которых допускалось применение оперативно-розыскных мер. Это позволяло предметно регламентировать на ведомственном уровне ОРД оперативных аппаратов милиции того времени. Такое положение сохранялось до 1985 года, когда правовая реформа стимулировала процесс разработки законодательных актов, регулирующих вопросы борьбы с преступностью, а также законов, регламентирующих наряду с борьбой с преступностью и иные вопросы деятельности правоохранительных органов1. В это время появляются проекты законов СССР соответственно «О советской милиции» и «Об органах государственной безопасности СССР». Социально-политическая обстановка в обществе сложилась так, что оба эти законопроекта были одобрены и приняты Верховным Советом СССР и получили статус законов СССР.
Сопоставляя эти законодательные акты, можно увидеть, что общим для них было придание законности ОРД, осуществляемой милицией и КГБ СССР (см. таблицу № 1). Так, положения Закона СССР «О советской милиции и Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» были сходны с точки зрения определения обязанностей и прав этих государственных органов-субекгов ОРД. Однако на этом их сходство в сфере регламентации ОРД и завершается, так как закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» максимально насыщен оперативно-розыскными нормами. В нем определялись модификации сыска, проводимого органами госбезопасности в виде разведывательной, контрразведывательной работы, а также в виде ОРД по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений, расследование которых было отнесено законом к ведению органов госбезопасности, а также по борьбе с терроризмом, организованной преступностью. Важно и то, что данный законодательный акт в п.п. 1-4 ч. 1 ст. 14 представлял полномочия органам КГБ СССР по применению конкретных оперативно-розыскных мероприятий, прежде всего, контроля почтовых отправлений, прослушивания переговоров граждан, снятие информации с технических каналов связи. Эти и иные особенности регламентации оперативной деятельности КГБ СССР представлены в таблице № 1.
Такие расхождения в регламентации ОРД вышеуказанными законодательными актами и максимальная насыщенность Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» оперативно-розыскными нормами по мнению автора объясняется темт что основные направления деятельности этого ведомства связаны с оперативной деятельностью, проявляющейся лишь в различных формах. Здесь в наличии уголовно-процессуальная функция, однако результаты ОРД КГБ СССР могли лишь частично использоваться в уголовно-процессуальной сфере, так как в числе основных направлений деятельности этой спецслужбы можно увидеть прежде всего разведывательную работу, а также борьбу с разведывательно-подрывными акциями зарубежных спецслужб и организаций.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что анализируемый закон СССР вполне оправданно является оперативно-розыскным и детализирующим основные на правления оперативной деятельности КГБ СССР, обозначенных в п.п. 1-2, 4 ч. 1 ст. 2 данного закона, а именно: — разведывательной работы в целях обеспечения государственной безопасности Союза ССР и республик; — контрразведывательной работы по защите Союза ССР и республик от разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и иностранных организаций; — деятельности по предупреждению, выявлению, и пресечению преступлений, расследование которых отнесено законом к ведению органов государственной безопасности; борьба с терроризмом и организованной преступностью, затрагивающими интересы государственной безопасности.
Поэтому вполне закономерен вопрос о том, почему Закон СССР «О советской милиции не отражал потребности оперативных аппаратов милиции в законодательном закреплении их компетенции в сфере ОРД. Это объясняется, вероятно, тем, что милиция — правоохранительный орган, а не спецслужба. Поэтому законодательный акт, посвященный милиции, должен регламентировать различные по своей правовой природе виды правоохранительной деятельности в форме, как оперативно-розыскной деятельности, так и административной деятельности милиции. Последняя имеет предметное обеспечение и в милиции есть службы, не менее значимые, чем оперативные подразделения: служба охраны общественного порядка, ГАИ, вневедомственная охрана и другие.
Роль уголовного законодательства в правовой основе ОРД и значение его норм для оперативно-розыскного законодательства
В каждом из оперативно-розыскных законов стран СНГ и Балтии есть статьи, посвященные правовой основе оперативно-розыскной деятельности. В них указывается, что помимо вышеназванных законов, непосредственно регулирующих ОРД, элементами правовой основы оперативно-розыскной деятельности являются другие законодательные акты. В их числе, например, в ст. 3 Закона Украины об ОРД в качестве составной части правовой основы ОРД прямо назван Уголовный кодекс Украины (см. таблицу №8).
В ст. 4 Федерального закона об ОРД конкретного указания на УК РФ, как на соответствующий элемент правовой основы ОРД нет. Тем не менее из смысла текста указанной статьи следует, что уголовное законодательство России исключать из круга законов, имеющих значение для правовой регламентации нельзя. Кроме того, сам Федеральный закон об ОРД содержит нормы указывающие на связь между данным законодательным актом и УК РФ. Так, обратившись к ст. 1-2 Федерального закона об ОРД и к соответствующим статьям оперативно-розыскных законов стран СНГ и Балтии можно увидеть, что в них цепь и круг задач ОРД четко связаны с такой уголовно-правовой категорией как преступление.
Кроме того, анализ специальной литературы свидетельствует о том, что уголовное законодательство бесспорно признается составной частью правовой основы ОРД.
Так, Г К. Синилов1 полагал, что нормы уголовного права, определяющие какие деяния являются преступлениями, очерчивают сферу действия субъектов ОРД, применения его средств и методов. Г. К. Синилов возражал против трактовки уголовно-правового института крайней необходимости в пользу распространения его возможности по осво бождению определенных категорий граждан от уголовной ответственности и на лиц содействующих органам, осуществляющих ОРД- Т. К. Синилов имел ввиду те ситуации когда они, выполняя задания оперативных аппаратовг допускали противоправные действия. Подобного рода оценка их действий, по мнению этого юриста, противоречила генеральной стратегии борьбы с преступностью.
В свою очередь профессор В. Г. Самойлов2 полагал, что поскольку уголовное законодательство содержит нормы, устанавливающие основание уголовной ответственно-сти, понятие преступления, ответственность за приготовление и покушение на преступление, добровольный отказ от преступления и др., то эти нормы обязывают оперативные аппараты к принятию оперативно розыскных мер для поиска и изобличения лиц, совершивших преступление, их розыска. Они также указывают и на необходимость прекращения оперативно-розыскных мер если прекращается применение уголовно-правовых норм.
Этот же подход к пониманию роли уголовного законодательства в правовой основе ОРД воспроизводится и в ряде иных работ
В отличие от В. Г. Самойлова, А. Г. Маркушина, Л. Н. Калинкович предложил классификацию уголовно-правовых норм являющих, по его мнению элементами правовой основы ОРД. Этот юрист подчеркивал, что уголовно-правовые нормы могут, во-первых, обуславливать организацию и соответствующую направленность разведывательных мероприятий (задачи уголовного законодательства, основание уголовной ответственности, формы вины, ответственность за конкретные виды преступлений. Во-вторых, уголовно-правовые нормы могут выступать в качестве условий для решения тактических вопросов (добровольный отказ от совершения преступления; деятельное раскаяние и др.). В-третьих, стимулировать процесс раскрытия преступлений (уголовная ответственность за недонесение о преступлениях; явка с повинной; активное способствование раскрытию преступления в виде обстоятельства, смягчающего ответственность.
Все сказанное свидетельствует о том, что отдельные юристы2 обоснованно относят уголовное законодательство к классификационной группе, объединяющей целиком и полностью относящиеся к сфере борьбы с преступностью. По мнению автора, тесная связь между уголовным, и оперативно-розыскным законодательством позволяет включить в указанную группу законов и те правовыеалякщ которые регламентируют ОРД.
Однако, если уголовное законодательство было представлено Основами уго ловного законодательства Союза ССР и союзных республик, УК РСФСР и других союзных республик, а сейчас УК РФ, то оперативно-розыскной закон появился в этой группе законодательных актов только в 1992 году.
Поэтому роль уголовного законодательства в правовой основе ОРД в соответствующие временные периоды проявлялась по-разному.
Характерной в этом плане является позиция профессора Г. М. Миньковского3, полагавшего, что легитимность оперативно-розыскной работе придавал уголовно-правовой институт крайней необходимости, так как отсутствовала ее прямая регламентация законом. Здесь акцент был поставлен на том, что ключевым элементом в правовой основе ОРД является не только ст. 118 УПК РСФСР, ной ст. 14 УК РСФСР.
Законодательная регламентация задач
Анализ законодательных актов, регулирующих сферу борьбы с преступностью показывает, что их ведущими элементами являются статьи, определяющие задачи конкретного вида правоохранительной деятельности. Например, обратившись к ст. 2 УПК РФ, можно увидеть, что в ней законодатель определил задачи уголовного судопроизводства. К их числу он отнес быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности. В свою очередь, ст, 225 КоАП РФ указывает, что задачами производства по делам об административных правонарушениях является своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его с в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепления законности.
Специфика этих двух норм состоит в том, что они, фиксируя задачи уголовно-процессуальной и административно-правовой функции, одновременно и представляют собой нормы — задачи соответствующего вида правоохранительной деятельности. При этом обе эти категории совпадают и принципиальных расхождения здесь не наблюдается.
Иная ситуация складывает с законодательным регулированием оперативно-розыскной деятельности. Если вначале предполагалась подготовка законодательного акта, посвященного ОРД органов внутренних дел, задачи которой были выработаны теорией ОРД, то решение о многосубъектном оперативно-розыскном законе привнесло определенные трудности в разрешение данной проблемы. Ведь здесь необходимо было либо определить формулу норм-задач ОРД как бы нейтрального характера без отраже ния специфики сферы деятельности соответствующего оперативно-розыскного ведомства, либо эту специфику зафиксировать в соответствующей статье оперативно-розыскного закона
Так, в ст 13 Федерального закона от ОРД в качестве ее субъекта прежде всего названы органы внутренних дел. Здесь законодатель допускает определенную неточность. Данный термин для обозначения субьеісга ОРД был уместен, если бы в составе органов внутренних дел функционировала бы единая отраслевая оперативная служба. Фактически же в соответствии с Законом РФ «О милиции» и Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», субъектами ОРД являются; а) криминальная милиция; 2473 6} иные подразделения милиции; в) органы уголовно-исполнительной системы.
Так, к числу задач криминальной милиции согласно ст. 8 Закона РФ «О милиции» относятся: — предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по делам, о которых обязательно производство предварительного следствия; — организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
Этот перечень свидетельствует о том, что криминальная милиция четко ориентирована на применение ОРД в интересах борьбы с преступностью.
В свою очередь, в ст. 2 Закона РФ об ОИН определяет, что задачей органов уголовно-исполнительной системы является содействие иным, чем эти, органам осуществляющим ОРЯ При этом, в п. 2 ст. 14 этого же законодательного акта определяется, что учреждениям, исполняющим наказание, предоставляется право осуществлять в соответствии с законодательством РФ ОРД.
Помимо органов внутренних дел в ст. 13 Федерального закона об ОРД в качестве субъектов данного вида правоохранительной деятельности названы и иные ведомства.
При этом задачи каждого из них предусматривают и соответствующие законодательные акты. В каждом из них есть норма, посвященная задачам этих государственных органов.
Формируя, в частности, задачи федеральных органов налоговой полиции, законодатель предусмотрел, что ее задачами считаются: — выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. О выявленных при этом других экономических преступлениях органы налоговой полиции обязаны проинформировать соответствующие правоохранительные органы; — предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Задачи органов ФСБ в сфере борьбы с преступностью определяет ст. 10 соответствующего закона. В их числе: — выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота наркотиков и оружия, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие, по которым отнесено законом к ведению органов ФСБ; — выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя РФ,
Задачи оперативных подразделений Государственной охраны в сфере ОРД определяет п. 2 ст. 4 и ст. 13 Федерального закона «О государственной охране». Среди них: — выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных нарушений на охраняемых объектах; — участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом; — прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектам государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы.
Законодательное регулирование системно-процессуального аспекта
Обратившись к классификации отраслей права1, можно увидеть, что к числу профилирующих отраслей юристы относят материальные отрасли в виде гражданского, административного и уголовного права и соответствующие им процессуальные отрасли. Помимо профилирующих отраслей различают специальные и комплексные отрасли. Однако ОРД не определено место ни в одной из классификационных групп отраслей права.
По мнению автора, это объясняется тем, что оперативно-розыскная деятельность в течении длительного времени рассматривалась как государственно-правовое средство борьбы с преступностью2, а порой ее роль оценивалась и как служебный, подсобный механизм, предназначенный для подготовки условий для гласного уголовного преследования и иных методов воздействия на антиобщественные явления3.
Однако это не означает, что оперативно-розыскная деятельность не имеет собственного системно-процессуального аспекта. Более того, именно он обеспечивает динамику ОРД в интересах разрешения задач, поставленных перед органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Тем не менее, вплоть до последнего времени принято говорить о тактике ОРД, то есть о подготовке л ведении борьбы во всех сферах предупреждения и раскрытия преступлений, воздействия на личность, поимке преступника и т. п.4 Этот подход оказал существенное влияние на системно-процессуальный аспект ОРД, так как здесь считалось, что он должен иметь форму нормативной регламентации оперативно-тактических рекомендаций
Сторонники данного подхода к системно-процессуальному аспекту ОРД считают ключевыми его категориями организационно-тактические формы ОРД. Характерной в этом плане является позиция Маркушина А.Г.2, выделяющего такие формы ОРД как; а) выявление лиц и фактов, представляющих оперативный интерес в целях борьбы с преступностью; б) оперативно-розыскные мероприятия по предупреждению и пресечению преступ лений; в) оперативно-розыскное обеспечение раскрытия преступлений.
Особенность этой точки зрения по поводу системно-процессуального аспекта ОРД заключается в том, что вышеуказанные формы ОРД рассматриваются как автономные циклы оперативно-розыскных мероприятий, а не как стадии процессуальной деятельности оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД.
Следует отметить, что существует по данному вопросу и диаметрально противоположная точка зрения, когда абсолютизируется процесс так называемого уголовно-розыскного доказывания, когда ключевым в ОРД признается так называемый уголовно-розыскной процесс3. Сомнительность такой точки зрения отмечалась автором ранее, Здесь же необходимо подчеркнуть, что Шумилов А.Ю. занял позицию, противоречащую канонам ОРД. Так, ым полностью игнорируется разведывательно-поисковый аспект ОРД, которому соответствует такая форма ОРД как оперативно-аналитический поиск, обозначаемая различными терминами. Например, как отмечалось выше, это - выявление лиц и фактов, представляющих оперативный интерес, криминальная разведка, оперативное обслуживание и т. п.4
Наряду с этим, существует ы еще одна точка зрения на системно-процессуальный аспект ОРД. В соответствии с ней деятельность субъектов ОРД в борьбе с конкретными видами преступлений рассматривается как последовательный ряд сменяющих друг друга фаз. Например, в сфере борьбы с экономическими преступлениями: а) системная экономическая разведка по выявлению системы функционирования криминального «экономического подполья», финансовых и материальных источников, организации деятельности, структур, иерархии, лидеров, коррумпированных связей и т. п.; б) оперативная разработка вышеуказанных объектов1. Что же касается борьбы с организационной преступностью, то здесь выделяют следующие этапы развития ОРД: а) стратегическая разведка в форме оперативного поиска в криминально активной и иной криминогенной среде с последующей обработкой собранных данных и их сопос тавления с аналитическими материалами, полученными в результате аналитического поиска; б) оперативная разработка устойчивых организационных преступных сообществ2. Нельзя не сказать и о том, что разрешение задач обеспечения правопорядка в пенитенциарных учреждениях и оказания содействия со стороны операпларатов СИЗО, ИТУ другим объектам ОРД обеспечивается: а) пенитенциарной разведкой (инициативной и профилактической); б) оперативно-розыскным производством по делам оперативного учета и материа лам, заводимым оперативными подразделениями органов уголовно-исполнительной системы в соответствии с их компетенцией3.
