Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и эволюция правового положения сотрудников, исполняющих наказание в виде лишения свободы 13
1. Понятие и сущность правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы 13
2. Организационно-правовое становление службы в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в истории дореволюционной России : 31
3. Особенности правового положения сотрудников пенитенциарных учреждений в советский период 62
Глава 2. Содержание правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы 86
1. Компетенция сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы 86
2. Ответственность сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы 119
3. Социально-правовая защита сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания 148
Заключение 178
Список использованной и литературы 182
- Понятие и сущность правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы
- Особенности правового положения сотрудников пенитенциарных учреждений в советский период
- Компетенция сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы
- Социально-правовая защита сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях государство ставит задачу гуманизации исполнения наказаний и повышения их эффективности. Несмотря на то что уголовно-исполнительная система представляет собой огромный комплекс учреждений (следственных изоляторов, тюрем, колоний, уголовно-исполнительных инспекций) и обладает мощным производственным сектором, основным ресурсом являются ее сотрудники. Преобразования, коснувшиеся пенитенциарной системы, связаны с общей политикой государства и в целом имеют большой положительный потенциал. Достигнутые после вступления России в Совет Европы и передачи уголовно-исполнительной системы из МВД РФ в ведение Минюста России результаты подтверждают правильность выбранного курса. Система приобрела значительно большую самостоятельность в решении стоящих перед ней задач. Создание Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) также подтверждает это. В то же время реформы, осуществляющиеся на фоне еще более глобальных изменений, связанных с переходом страны к рыночным отношениям, не могли не сказаться на обострении кадровой ситуации. Выявился целый ряд проблем, связанных с адаптацией работников УИС к новым условиям, совершенствованием их подготовки, условий службы, социально-правовой защиты. Значительным остается некомплект личного состава. Так, в среднем по России численность персонала надзора от среднесписочной численности осужденных при норме 6 % составляет лишь 4,9, а в 32 регионах - еще меньше. При установленной норме 5,5 человека на 1 суточный пост требуется 50 490 единиц персонала надзора, а его фактическая численность составляет 29 628 единиц. Высока текучесть кадров. На смену высокопрофессиональным и опытным сотрудникам часто приходит молодежь, которая нуждается в профессиональной подготовке и выработке практических навыков, необходимых для работы в сложных и напряженных условиях исполнения наказаний. Основной причиной такого положения про должает оставаться недостаточная правовая и социальная защищенность сотрудников. Отсутствие четкой регламентации их правового статуса, неупорядоченность и пробелы в регулировании их прав и обязанностей, к сожалению, приводят как к ущемлению их интересов, так и к снижению эффективности несения ими службы. В этой связи необходимо отметить, что принцип гуманизации, закрепленный в международных и российских нормативно-правовых актах, должен распространяться не только на осужденных, но и на сотрудников уголовно-исполнительной системы. Это может выражаться в более чутком и внимательном отношении к их проблемам, предоставлении им надежных правовых гарантий, а также механизмов служебной деятельности, позволяющих осуществлять ее более эффективно, не нарушая норм права. Практика показывает, что в наиболее сложном положении находятся сотрудники, исполняющие наказание в виде лишения свободы.
Необходимость глубокой теоретической разработки проблем совершенствования правового статуса сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обусловлена также следующими обстоятельствами. В последнее время в связи со вступлением России в Совет Европы и взятием ею курса на неуклонное соблюдение конвенций, определяющих международные стандарты в сфере исполнения наказаний, значительно повысился уровень требований, предъявляемых к персоналу ФСИН России и в то же время государству, обязанному обеспечить их социально-правовую защиту. Современное состояние правового обеспечения службы и социальной защиты персонала приводит к стабильному снижению доли сотрудников, составляющих профессиональное ядро системы, к ухудшению качественного состава кадров УИС. Так, по данным ФСИН России, с 2000 г. по настоящее время количество специалистов с высшим образованием среди сотрудников среднего и старшего начальствующего состава снизилось с 56,3 до 54 %. Незначительно, с 38 до 39 %, возросла за этот период доля лиц со средним специальным образованием, и примерно в 2 раза - с 4 617 (5,4 %) до 8 996 человек - выросло число лиц, имеющих только среднее образование.
Остающийся низким уровень правовой и социальной защищенности сотрудников обусловлен прежде всего тем, что даже при некотором сокращении в последнее время гарантированных государством льгот наблюдается разрыв между их нормативно-правовым регулированием и реализацией на практике.
Указанными обстоятельствами, а также насущной необходимостью совершенствования правового положения сотрудников обусловлена актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Правовое положение сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, рассматривалось либо в историческом аспекте (М.Н. Гернет, М.Г. Детков, СИ. Кузьмин и др.), либо в контексте ныне не действующего законодательства (А.И. Зубков, Г.А. Туманов, А.Е. Ната-шев, Н.К. Дорофеев), либо фрагментарно (Д.Б. Вальяно, В.Б. Первозванский). Большинство работ относится к периоду, когда пенитенциарные учреждения находились в системе органов внутренних дел, а те немногие из них, которые затрагивали вопросы правового статуса сотрудников, касались отдельных его аспектов, например безопасности (М.А. Громов, В.Ю. Тычинский и др.).
До настоящего времени не проводилось комплексных монографических исследований проблем правового и социального обеспечения, а также ответственности сотрудников исправительных учреждений, с учетом произошедших структурных и правовых изменений в.УИС. Следовательно, указанная тема требует детальной разработки с позиции современного законодательства и задач, поставленных перед Федеральной службой исполнения наказаний.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с обеспечением правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, по поводу реализации компетенции, социально-правовой защиты и ответственности, и, кроме того, теоретические и практические проблемы совершенствования
Предмет исследования определяется его объектом и включает в себя:
- международно-правовые нормы, определяющие стандарты и принципы определения правового положения сотрудников пенитенциарных учреждений;
- нормы действующего российского законодательства, регулирующие правовое положение сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, относящиеся к уголовно-исполнительному, гражданскому, трудовому, уголовно-процессуальному, гражданскому процессуальному, арбитражному процессуальному и другим отраслям права, в том числе содержащиеся в специальном законодательстве, ведомственных и иных подзаконных актах;
- аналогичные правовые нормы, действующие в развитых зарубежных странах;
- существовавшие ранее в нашем государстве правовые источники, посвященные вопросам исполнения наказаний;
- материалы судебной практики по делам, относящимся к регулированию правового положения сотрудников исправительных учреждений;
- фактически складывающаяся ситуация в сфере обеспечения правового положения указанных сотрудников и их мнение по этому поводу;
- научные публикации, иные материалы по исследуемым вопросам. Цели диссертационного исследования обусловлены его объектом и предметом и заключаются: во-первых, в определении теоретической основы и правового содержания статуса сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; во-вторых, в изучении основных правовых проблем содержания и регламентации правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; в-третьих, в разработке и обосновании положений и рекомендаций по совершенствованию правового положения указанных сотрудников, их стимулированию к более эффективной служебной деятельности.
Сформулированные цели предопределили следующие задачи исследования:
- исследование сущности, содержания и особенностей правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
- изучение эволюции правового статуса сотрудников пенитенциарной системы;
- исследование современного состояния социально-правовой защищенности сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, выработка рекомендаций по улучшению их правового положения;
- разработка положений, направленных на совершенствование правового регулирования прав и обязанностей этих сотрудников;
- исследование видов и пределов ответственности указанных сотрудников;
- изучение зарубежного опыта в области регулирования правового положения сотрудников пенитенциарных учреждений и возможностей его использования в России на современном этапе.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составили общенаучные, а также специальные методы познания: диалектический, исторический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, социологический, метод экспертных оценок и др.
При обосновании ключевых положений и выводов диссертации автор анализировал как правовые памятники, так и современное законодательство, регулирующее деятельность уголовно-исполнительной системы.
Исследование осуществлялось с позиций современной концепции реформирования уголовно-исполнительной системы.
В качестве теоретической базы исследования выступили научные труды по философии, вопросам социального управления, организации и функционированию государственных структур, уголовно-исполнительному, уголовному, гражданскому, трудовому, процессуальным отраслям права.
Автор диссертации обращался к работам юристов, историков и политических деятелей дореволюционного, советского и постсоветского периодов: С.Г. Александрова, В.М. Анисимкова, С.С. Аскарханова, B.C. Афанасьева, Д.Б. Вальяно, Н.Л. Гранат, А.И. Губарева, М.Г. Деткова, А.И. Долговой, Н.К. Дорофеева, А.И. Друзина, А.И. Зубкова, М.М. Исаева, С.А. Комарова, В.Н. Комлева, СИ. Кузьмина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Михлина, А.Е. Наташева, В.П. Очередько, В.Б. Первозванского, А.П. Печникова, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, В.И. Селиверстова, В.И. Старкова, А.В. Стремоухова, Н.А. Стручкова, Ф.Р. Сундурова, Г.А. Туманова, В.А. Уткина, М.Х. Фарукшина, Н.Б. Хуторской, В.Н. Чорного, В. Ширяева, А.Н. Эс-трина и др.
Нормативной основой диссертации стали как правовые источники прошлых лет, так и действующие нормативные правовые акты, регулирующие статус сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, среди которых: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об органах и учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также другие законы и подзаконные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы министра юстиции Российской Федерации, начальника ГУИН Минюста России, директора ФСИН России, инструкции, положения и т. п.).
Научная новизна исследования обусловлена комплексной разработкой организационных и правовых основ деятельности сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечения их гарантий и прав, эффективного исполнения служебных обязанностей и ответственности за ненадлежащее их исполнение либо совершение правонарушений. Работа выполнена на базе современного российского законодательства. Приняты во внимание его последние изменения, а также положения, содержащиеся в законопроектах и предложениях в порядке законодательной инициативы.
По результатам исследования предпринята попытка пересмотра устоявшихся взглядов на социальную и юридическую природу правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, сформулированы и обоснованы рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы их деятельности, уточнены некоторые теоретические положения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Принадлежность учреждений и органов, исполняющих наказания, к правоохранительной системе обусловлена их функциями. Они обеспечивают:
а) реализацию исполнения судебного решения как важного этапа правосудия, осуществление которого в целом направлено на охрану правопорядка;
б) изоляцию лиц с девиантным поведением, которые могут нарушить чьи-либо права.
2. Правовое положение сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, - это основанная на комплексе правовых норм, специфике и условиях исполнения наказания в виде лишения свободы регламентация прав и обязанностей, требований к личным и профессиональным качествам, выполняемой служебной деятельности, а также видов, оснований и пределов ответственности, мер социальной защиты и гарантий. Будучи государственными служащими, сотрудники, исполняющие наказание в виде лишения свободы, образуют более узкую категорию должностных лиц, обладающих специальным правовым статусом, обусловленным спецификой уголовно-исполнительной деятельности в целом и своими непосредственными полномочиями в частности. Вместе с тем направленность их деятельности, цели и задачи требуют отнести уголовно-исполнительную деятельность к правоохранительной, а государственную, правоохранительную и уголовно-исполнительную службу считать явлениями одного порядка, соотносящимися как общее, частное и специальное.
3. Правовое положение сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, шире их правового статуса, поскольку подра зумевает также состояние (объективные и субъективные условия) реализации прав, обязанностей и других элементов правового статуса.
Целесообразно выделить три основных компонента правового положения сотрудников УИС в целом, в том числе исполняющих наказание в виде лишения свободы: компетенция, ответственность, социально-правовая защита.
4. Регламентация правового статуса сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в истории России, вплоть до второй половины XIX в. была непоследовательной и противоречивой. Реформа правовой регламентации службы в системе исполнения наказаний была обусловлена объективными предпосылками, а именно становлением в период абсолютизма отдельных элементов кадровой функции полицейских органов, наметившимися тенденциями ее развития и совершенствования. В отличие от пенитенциарной системы царской России, характеризующейся преобладанием тюремного заключения, советская карательная доктрина была ориентирована на лагерную систему исполнения наказания в виде лишения свободы, поскольку ему придавался дуалистический - воспитательно-утилитарный характер. Это непосредственным образом отражалось на правовом положении сотрудников пенитенциарных учреждений, от которых требовалось не просто обеспечивать исполнение наказания, но и организовывать коллективный труд осужденных, а также их исправление.
5. Выявленная в ходе опроса низкая оценка сотрудниками своего правового положения и эффективности профессиональной деятельности обусловлена прежде всего серьезным несоответствием качества регулирования правового положения (компетенции, содержания прав и обязанностей, правовой и социальной защиты) высокому уровню трудовых затрат и ограничений личных возможностей и потребностей в ходе несения службы. Это требует кардинального пересмотра отношения к сотрудникам, предоставления им в правовом порядке гораздо большего объема полномочий в соответствии со спецификой осуществляемой деятельности и такого объема льгот и средств социальной защиты, который позволял бы компенсировать сотрудникам в полном объеме затраты и ограничения в связи с несением ими службы.
6. Предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения службы сотрудниками УИС.
По мнению автора, необходимо внести изменения в статью 26 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», статью 19.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 301, 302, 315,,321 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также дополнить статью 313 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической базой, которую составили официальные статистические сведения ФСИН России о состоянии правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Автор использовал также результаты собственных социологических исследований (анкетирования 316 сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, УФ-СИН по г. Москве, по Воронежской, Омской, Тульской областям, Ставропольскому краю, Республике Удмуртия, опросов 964 практических работников), что обеспечивает достаточную репрезентативность диссертационного исследования и объективный характер выводов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в нем на монографическом уровне комплексно рассмотрены проблемы регулирования правового статуса сотрудника, исполняющего наказание в виде лишения свободы. Выработан новый подход к определению службы в уголовно-исполнительной системе, компетенции сотрудников пенитенциарного учреждения, ее соотношению с другими категориями госслужащих, показана специфика этой службы и определены основные направления совершенствования правового положения сотрудников, необходимого для повышения эффективности их деятельности.
Результаты исследования могут представлять интерес не только для науки уголовно-исполнительного права, организации управления в УИС, но и для специалистов, занимающихся изучением социального феномена службы, поиском путей ее оптимизации с помощью правовых и других средств.
Практическая значимость диссертации определяется сформулированными в ней конкретными предложениями по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус сотрудников исправительных учреждений, а также выводами и положениями относительно его сущности, содержания, структуры и видов, классификации таких сотрудников и правовых средств обеспечения их служебной деятельности, что, несомненно, может быть использовано в правоприменительной практике, а также в образовательном процессе в ведомственных и других учебных заведениях.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена автором с учетом собственного опыта практической работы в уголовно-исполнительной системе. Основные положения диссертации докладывались на региональных и международных научно-практических и научно-теоретических конференциях, в том числе «Человек: преступление и наказание» (г. Рязань, 25 декабря 2004 г.), содержатся в научных публикациях. Положения диссертации также внедрены в учебный процесс образовательных учреждений МВД РФ и Минюста России и практику работы Правового управления и Управления по работе с личным составом, кадровых подразделений УФСИН России по г. Москве, Московской, Владимирской и Рязанской областям.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и сущность правового положения сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы
Уголовно-исполнительная система исторически сформировалась как полифункциональное, сложное образование. Ее нормальное функционирование зависит от целого комплекса как внутрисистемных, так и внешних факторов.
Бесспорно, что основной функцией УИС является исполнение наказаний. Однако по своему содержанию эта деятельность аккумулирует разнородные правоотношения, объединенные общими системными свойствами. С одной стороны, эти правоотношения взаимосвязаны, образуют органическое единство благодаря совокупности целей и задач уголовно-исполнительной системы, на достижение которых они направлены. С другой стороны, они связаны с другими общественными отношениями, поскольку являются элементом общественной жизни как более сложной системы. Эта связь характеризуется двумя аспектами. Во-первых, нормальное развитие правоотношений по исполнению наказаний оказывает положительное (охранительное, упорядочивающее и стабилизирующее) влияние на общество в целом, поскольку демонстрирует верховенство закона, реализацию государственной политики по противодействию преступным посягательствам на важнейшие социальные блага. Во-вторых, система уголовно-исполнительных отношений сама испытывает влияние внутренних и внешних для нее факторов.
Согласно теории систем дисфункция какого-либо элемента системы отрицательно влияет на функционирование других элементов, негативно отражается на системе в целом1. В этой связи ошибочным было бы как редук-ционное сведение проблем в деятельности УИС к какому-либо одному аспекту, так и чрезмерное обобщение их причин. Необходим их глубокий анализ, результаты которого позволили бы выработать на общетеоретическом и прикладном уровнях положения и рекомендации по совершенствованию практики исполнения наказаний.
В настоящее время уголовно-исполнительная система переживает процесс реформирования, вызванный весьма сложной ситуацией, в которой она оказалась. Исследование, проведенное специалистами НИИ ФСИН России, показало, что чуть меньше половины (43 %) опрошенных работников исправительных учреждений полагают, что число проблем в деятельности УИС не сокращается, а 42 % - их число с каждым годом становится все больше и больше. Иными словами, 85 % (!) респондентов относительно побед и достижений настроено весьма категорично. Из оставшихся 15 % три четверти усматривают «свет в конце тоннеля», а одна четверть остается неисправимыми оптимистами, считая, что число проблем в деятельности УИС с каждым годом постоянно сокращается. Не может не настораживать и обобщенный взгляд практика на то, что в деятельности УИС существуют серьезные проблемы, о которых все знают, но никто их не решает. Почти две пятых (39 %) опрошенных соглашаются с этим утверждением; еще чуть больше двух пятых (45 %) признают, что серьезные проблемы есть, но они постоянно находятся в поле зрения руководителей; 8 % не согласны с этим утверждением, а чуть меньше - полагают, что такие проблемы есть, но их очередь еще не подошла.
В ходе исследования ставился вопрос «Какие конкретно проблемы существуют в деятельности УИС и какие из них требуют неотложного решения?» Полученные ответы распределились следующим образом. Из предложенных четырнадцати направлений деятельности УИС респонденты выбрали пять, где, по их мнению, число нерешенных проблем наиболее значительно. Так, большинство опрошенных считают, что к пяти наиболее проблемным направлениям деятельности УИС относятся: кадровая политика; профилактика преступлений в учреждениях УИС; воспитательная работа с осужденными; финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение; правовая и социальная защищенность сотрудников и членов их семей. Если попытаться сопоставить эти ответы с ответами на контроль к ные вопросы, то, безусловно, наиболее серьезными большинство опрошен ных считают кадровую проблему и проблему правовой и социальной защищенности сотрудников и членов их семей. Анализ ответов позволяет несколько расширить толкование кадровой проблемы, которая порождается не до конца продуманной кадровой политикой государства, ее конкретной реализацией в УИС, несовершенством системы подготовки и закрепления сотрудников на службе, «низким уровнем профессионализма кадров1.
В ходе проведенного нами анкетирования сотрудников уголовно-исполнительной системы были выявлены основные причины негативного отношения к службе, обусловленные их правовым положением, а также наиболее типичные социально-демографические характеристики сотрудников.
Исследование проводилось в подразделениях УИС в г. Москве, Воро нежской, Омской, Тульской областях, Ставропольском крае, Республике Удмуртия, что, по нашему мнению, обеспечивает его достаточную репрезентативность, придающую выводам объективный характер. Оно показало следующие результаты.
Особенности правового положения сотрудников пенитенциарных учреждений в советский период
Как известно, до революции система мест лишения свободы была представлена преимущественно тюрьмами и каторгами. В тюрьмах царской России основной формой реализации лишения свободы было тюремно-камерное и тюремно-каторжное содержание с большим удельным весом исполнения одиночно-камерных, в том числе бессрочных, приговоров. В содержались, как правило, все вместе: особо опасные и превентивно арестованные; подростки и старики; впервые побывавшие на скамье подсудимых и рецидивисты; уголовники и политические. Основной способ, или метод, исправительного воздействия на заключенных в царских тюрьмах -это предельно достижимая физическая и духовная изоляция их от общества и друг от друга.
Согласно советской уголовно-исполнительной доктрине акцент делался на воспитательную функцию наказания. В своих работах относительно исполнения наказаний В.И. Ленин писал о воспитательной роли труда, его значении в организации всей работы по перевоспитанию заключенных, необходимости его сочетания с воспитательной деятельностью, обучением1.
На практике указанные идеи выразились в замене тюремной системы лагерной, обеспечивающей не столько исправление осужденных, сколько использование государством дешевого неквалифицированного труда. Следует полностью согласиться с мнением Г.Н. Тоскиной о том, что «заложенные в то время основные положения и механизмы функционирования лагерной системы исполнения лишения свободы действуют и поныне, что является еще одним доказательством преемственности развития существующей системы наказаний, основанной пока еще по преимуществу на постулатах советской пенологии. Одним из наиболее характерных был и остается принцип окупаемости содержания заключенных, явившийся отличительной особенностью советской пенитенциарной (лагерной) системы. С одной стороны, пенитенциарные учреждения не только были самоокупаемыми, но и вносили существенный вклад в народное хозяйство, строительство. С другой стороны, этот принцип обусловил целый ряд негативных особенностей исполнения лишения свободы. Во-первых, потребностями организации труда осужденных была обусловлена сама лагерная форма отбывания этого наказания и соответственно милитаризация пенитенциарной системы, поскольку без использования военизированных подразделений, без введения жесткого режима, строгой дисциплины армейского типа такая организация просто невозможна. Во-вторых, принудительный труд в условиях лишения свободы аналогичен труду рабов и антигуманен по своей сути»1.
Особенности новой карательной политики закономерно отражались на организации и кадровом обеспечении исполнения наказания в виде лишения свободы.
Организационно-управленческая структура учреждений, исполняющих лишение свободы, права и обязанности должностных лиц от высшего до низового звена определялись целями и задачами, поставленными перед системой руководством страны и вытекающими из концептуальных положений проводимой карательной политики.
В 1918 г. утвержден штат Главного управления местами заключения (ГУМЗ), проект которого был разработан в июле 1917 г. Центральным тюремным ведомством и внесен на рассмотрение Временного правительства2.
Шла, прежде всего, перестройка аппарата управления. Местное заведование тюремной частью было поручено губернским областным Советам народных депутатов, местные тюремные инспекции поступили в их распоряжение в качестве исполнительного органа. Тюремные комитеты, их отделения, а также попечительства первое время сохранялись на существующих основаниях, но состав директоров подбирался и утверждался Советами народных депутатов.
Что касается регулирования несения службы, то продолжала в основном применяться прежняя (дореволюционная) правовая база. Так, Устав о содержащихся под стражей был отменен лишь во второй половине 1918 г., когда Народным комиссариатом юстиции (НКЮ) РСФСР была принята Временная инструкция «О лишении свободы, как мере наказания, и о порядке отбывания такового». Она ввела принципиально новую систему отбывания наказания, предоставила местным карательным отделам самостоятельность при разработке и установлении внутреннего распорядка мест лишения свободы, разрешив при этом использовать старые нормативные акты, не противоречащие данной Инструкции1.
Существенные коррективы были внесены в систему управления деятельностью мест лишения свободы. Непосредственное руководство местами заключения в низовом звене возлагалось Советы. Циркулярным письмом ГУМЗ от 27 марта 1918 г. № 7 губернские и областные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов ставились в известность, что в соответствии с распоряжением Правительства народных комиссаров «... на Советы возлагаются местное заведывание тюремной частью, а также распоряжение всеми кредитами по смете ведомства мест заключения...»2.
Ликвидация дореволюционной тюремной системы, по словам С.И.Кузьмина, включала в себя: слом аппарата управления тюремными учреждениями; отмену законодательных актов, регулирующих деятельность мест лишения свободы; полную отмену или существенное изменение средств достижения цели наказания; изменение содержания принципов и методов исполнения наказания, связанного с лишением свободы; создание правовой основы деятельности исправительно-трудовых учреждений, отвечающей требованиям социалистического государства.
Компетенция сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы
Основу правового положения сотрудников УИС, исполняющих наказание в виде лишения свободы, как и других государственных служащих, составляет их должностная компетенция. Однако в уголовно-исполнительном законодательстве до сих пор не выработано единого подхода к обозначению служебной (специальной) правосубъектности1 сотрудников УИС. Так, Положение о службе в органах внутренних дел, до сих пор распространяющееся на сотрудников пенитенциарных органов и учреждений, в ст. 4 содержит перечень служебных обязанностей и прав сотрудников. УИК РФ отдельно говорит о компетенции (ст. 84) и полномочиях администрации исправительного учреждения (ст. 111), придавая при этом первому термину более широкий объем. В частности, в ч. 2 ст. 84 УИК РФ указано: «оперативно-розыскная деятельность осуществляется оперативными аппаратами исправительных учреждений, а также другими уполномоченными на то органами в пределах их компетенции» (выделено нами. - В.П.). Следовательно, если исходить из буквального толкования рассматриваемой нормы, то можно утверждать, что компетенция определяет внешние границы реализации тех или иных конкретных полномочий. Законодатель при разработке УИК РФ специально не регламентировал правовое положение и компетенцию сотрудников УИС как правовой институт, определяющий общие принципы реализации, содержание, объем и общие пределы их полномочий, функций, прав и обязанностей, уделяя этому внимание только относительно реализации отдельных институтов и видов деятельности (режима, охраны, воспитательной работы, оперативно-розыскной деятельности, обеспечения безопасности, работы учреждений в чрезвычайных условиях и т. д.). Таким образом, существует опасность возникновения противоречий в правовом регулировании служебной компетенции сотрудников, разночтения при толковании и применении отдельных полномочий. К тому же гл. 2 УИК РФ целиком посвящена правовому положению осужденных, что, на наш взгляд, свидетельствует о явном дисбалансе внимания законодателя к статусу осужденных, с одной стороны, и сотрудников - с другой, а также о пробеле в правовом регулировании.
В Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» указаны обязанности и права учреждений и специальных подразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию при исполнении данного наказания. Не совсем ясно при этом, каким образом соотносятся права и обязанности учреждения и его сотрудников. Во всяком случае, вряд ли можно утверждать, что они идентичны.
На основе анализа уголовно-исполнительного законодательства можно сделать вывод о том, что в нем отсутствует единообразная регламентация служебной правосубъектности сотрудников УИС, хотя в преамбуле Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» отмечается, что они составляют единую систему.
В отношении определения содержания и объема необходимой компетенции сотрудников у специалистов и в пенитенциарной науке нет единого мнения, вплоть до расхождений в терминологии. Так, для того, чтобы обозначить сферу специальных прав и обязанностей сотрудников, соотношение с правами и обязанностями осужденных в рамках уголовно-исполнительных отношений, используются разные термины. В частности, В.Н. Чорный и С.Н. Пономарев считают, что специальный правовой статус персонала образует следующие полномочия: непосредствен но связанные с участием в уголовно-исполнительных правоотношениях и ре гулируемые уголовно-исполнительным правом; возникающие по поводу прохождения службы, при осуществлении управленческой деятельности, проведении мероприятий по охране здоровья персонала, решения социально бытовых вопросов и т. д., регулируемые другими отраслями права. Эти же авторы в содержание полномочий включают права и обязанности, которые V вытекают из целей и задач уголовно-исполнительного законодательства (ст. 1, З УИК РФ) и содержания прав и обязанностей осужденных (гл. 2 УИК РФ) и образуют их специальный правовой статус. Эти права и обязанности подразделяются на общие, связанные с исполнением уголовных наказаний, и профессионально-специальные, определяемые полномочиями в соответствии с занимаемой штатной должностью . По мнению А.И. Зубкова и В.А. Уткина, служебная деятельность должностных лиц и иных субъектов, имеющих те или иные отношения с осужденными, реализуется в рамках уголовно-исполнительных отношений, основное содержание которых определяют требования по исполнению наказаний, которые законодатель относит к этим лицам . Функциональный подход был достаточно обоснован Г.А. Тумановым . Г М.А. Громов также использует термин «функции»4. Указанные точки зрения свидетельствуют о наличии дискуссионной проблемы в уголовно-исполнительном праве, значение которой нельзя недооценивать. Ее важность может быть обоснована следующими аргументами. Во-первых, отмеченным несовершенством нормативно-правового регулирования правового положения сотрудников УИС в целом и учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в частности. Во-вторых, неопределенностью содержания их правосубъектности в рамках уголовно-исполнительных отношений. Возвращаясь к рассмотренным точкам зрения относительно определения круга полномочий сотрудников, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нельзя в полной мере согласиться ни с одной из них. Использование категории прав и обязанностей, на наш взгляд, сужает представление о правосубъектности указанных лиц. Следует присоединиться к точке зрения авторов, отмечающих самостоятельное содержание правосубъектности, не сводя ее к совокупности прав и обязанностей. Та или иная совокупность прав и обязанностей не дает и не может дать нам понятия правоспособности, не может его образовать. Способность (возможность) иметь право не есть право. Это явления, лежащие в неодинаковых плоскостях1.
Социально-правовая защита сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания
Неотъемлемым элементом правового положения сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, является их социально-правовая защита. Речь идет о комплексе юридических гарантий, обеспечивающих безопасность сотрудников, надлежащее материально-бытовое обеспечение, медицинское обслуживание, льготы по выслуге лет и пенсии. Актуальность этого вопроса обусловлена необходимостью компенсировать лицам, проходящим службу в уголовно-исполнительной системе, те затраты, которые они несут в связи с выполнением своих служебных обязанностей, создания уверенности в государственной поддержке, социальной важности их профессии. Социально-правовая защита является существенным фактором привлечения кадров на службу в системе исполнения наказаний, которая отличается сложными и напряженными условиями, а нередко связана с опасностью для здоровья и жизни.
Однако в настоящее время в указанной сфере наблюдаются негативные тенденции. Выявленная в ходе проведенного нами анкетирования сотрудников исправительных учреждений УФСИН по г. Москве, по Воронежской, Омской, Тульской областям, Ставропольскому краю, Республике Удмуртия преобладающая явно либо в закамуфлированной форме низкая оценка своего правового положения и эффективности своей деятельности и соответствующая тенденция оттока кадров из системы обусловлены прежде всего серьезным несоответствием качества регулирования правового положения (компетенции, содержания прав и обязанностей, правовой и социальной защиты) высокому уровню трудовых затрат и ограничений личных потребностей сотрудников в ходе несения службы. Все это приводит к неблагоприятным последствиям. Так, по данным ФСИН России, происходит «омоложение» личного состава. В 2004 г. по сравнению с 1998 г. число сотрудников в возрасте до 30 лет выросло с 29,5 до 33 %. Доля женщин среднего и старшего начальствующего состава увеличилась с 17,8 до 24 %. Количество специалистов с высшим образованием среди работников среднего и старшего начальствующего состава снизилось с 56,3 до 54 %. Незначительно, с 38 до 39 % от числа работающих в УИС, возросла за этот период доля лиц со средним специальным образованием. В то же время примерно в 2 раза - с 4 617 (5,4 %) до 8 996 чел. выросло число лиц, имеющих только среднее образование.
Все это свидетельствует об оттоке из уголовно-исполнительной системы высококвалифицированных работников (преимущественно мужчин), способных эффективно выполнять тяжелую и ответственную работу, связанную с исполнением наказаний, и прежде всего в виде лишения свободы. Основная причина этого - ухудшение социальной и правовой защищенности сотрудников.
До сих у нас наблюдается дисбаланс внимания, уделяемого, с одной стороны, осужденным, а с другой - персоналу. Стало стереотипом представление о том, что в ходе осуществления пенитенциарной деятельности нарушаются права только осужденных и лиц, находящихся под стражей. Между тем одной из наиболее злободневных проблем является нарушение прав самих сотрудников УИС1. Данная проблема заключается в их крайне низкой социальной защищенности. Негативными факторами при этом являются недостаточная обеспеченность жильем, вещевым и денежным довольствием. При этом перед системой постоянно ставятся все более сложные задачи, связанные с обеспечением правопорядка и безопасности граждан, требующие привлечения все новых и новых кадров. Нельзя рассматривать эту проблему в отрыве от общей гуманитарной ситуации в УИС, как проблему, касающуюся только сотрудников УИС и ее руководства. Она непосредственно сказывается на соблюдении прав человека и стабильности в следственных изоляторах и тюрьмах, других пенитенциарных учреждениях. Квалифицированные кадры стремительно покидают систему, не видя ни малейшей отдачи от своего напряженного, ответственного и опасного труда. Администрация вынуждена нанимать людей непрофессиональных, часто закрывая глаза на личностные деформации этих лиц, их склонность к насилию.
Результатом такой кадровой политики является насилие внутри тюремных стен, неуважение к осужденным и пренебрежение их правами. Да и вправе ли руководство требовать уважения со стороны сотрудников, если постоянно нарушают их права, относятся к ним как к людям второго сорта, создают у них комплекс неудачника, не способного даже минимально обеспечить не только семью, но и себя самого? Такое положение нетерпимо хотя бы потому, большинство сотрудников - офицеры, добровольно принявшие решение и продолжающие служить своему Отечеству, даже терпя от него обиды и унижение, рискуя жизнью и здоровьем, в особо тяжелых и неблагоприятных условиях, требующих максимальной сосредоточенности и самоотдачи.
Существенно снижается уровень контроля за осужденными, обеспечением режима, что создает предпосылки для побегов, а значит, непосредственную опасность для населения. Между тем именно от сотрудников уголовно-исполнительной системы, их профессионализма и деловых качеств зависит эффективность исполнения наказания в целом.
Исправление сложившейся ситуации возможно посредством кардинального пересмотра отношения к сотрудникам, кадровой политики, предоставления им в правовом порядке гораздо большего объема полномочий в соответствии со спецификой осуществляемой деятельности и такого объема льгот и средств социальной защиты, который позволял бы полностью компенсировать затраты и ограничения, связанные со службой.
Совершенствование социальной работы в УИС обусловлено необходимостью повышения денежного, медицинского, жилищного, пенсионного и других видов обеспечения персонала в соответствии с предстоящими изменениями правового регулирования прохождения государственной правоохранительной службы, международными стандартами исполнения наказания.
В Минимальных стандартных правилах обращения с осужденными закреплено положение о том, что в силу важности и сложности функций, выполняемых сотрудниками исправительных учреждений, они должны иметь особый правовой статус и пользоваться дополнительными средствами социальной защиты.
Прогрессивный зарубежный опыт кадрового обеспечения деятельности учреждений и органов, исполняющих различные виды наказания (Австрия, Швейцария, Германия, Канада, США и др.), свидетельствует о доминирующей роли специалистов, подготовленных к работе по оказанию социальной и правовой помощи персоналу.
