Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая природа коллизий в праве 16
1.1. Системность права 16-26
1.2. Правовые коллизии как дефект законодательства: эволюция взглядов на понятие. Его сущность и признаки
1.3. Классификация межотраслевых коллизий правовых норм 44-55
1.4. Особенности межотраслевых коллизий охранительных норм права
Глава 2. Коллизии норм уголовной ответственности с дисциплинарной и административной
2.1. Коллизии норм уголовной и дисциплинарной ответственности 67-90
2.2. Коллизии норм уголовного и административного деликтного права
Глава 3. Разрешение межотраслевых коллизий охранительных норм
3.1. Коллизионные правила 118-125
3.2. Коллизионное толкование как способ преодоления межотраслевых коллизий правовых норм
3.3. Коллизионные нормы как наиболее эффективный способ преодоления коллизий
Заключение 143-151
Список использованных источников и литературы 152-1
- Правовые коллизии как дефект законодательства: эволюция взглядов на понятие. Его сущность и признаки
- Особенности межотраслевых коллизий охранительных норм права
- Коллизии норм уголовного и административного деликтного права
- Коллизионное толкование как способ преодоления межотраслевых коллизий правовых норм
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Разграничение предметов ведения и полномочий - один из наиболее острых вопросов в организации и деятельности институтов публичной власти1, поскольку от объема властных полномочий зависит, какое место в иерархии власти и решении общественных и государственных задач займет данный орган. Невозможность решения или неполное решение данной проблемы способствуют появлению коррупции и бюрократизма в деятельности органов власти, должностных лиц, и, прежде всего, если это связано с бюджетными полномочиями. В Бюджетном послании Президент России о бюджетной политике в 2012-2014 гг. в очередной раз говорит, что «полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень; полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, - на муниципальный уровень»2.
Все это вызывает необходимость постоянного совершенствования процесса разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В результате общий объем вопросов местного значения муниципальных образований, а следовательно, и объем полномочий по их разрешению постоянно увеличивается, а перечень источников доходов, порядок формирования местных бюджетов, несмотря на значительные усилия муниципальной власти, остаются неизменными. При этом органы государственной власти (как федеральные, так и региональные) не стремятся уменьшить степень централизации финансовых ресурсов, чем сдерживают экономический рост самоуправляемых территорий и ограничивают конституционно закрепленные правовые возможности местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации содержит некоторые функциональные основы разграничения полномочий между уровнями публичной власти: это разделение публичной власти на государственную и муниципальную; экономическая самостоятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования. Вопросы разграничения предметов ведения определены ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации.
1 Так, с 2003 г. по настоящее время государство в лице Президента Российской Федерации
ежегодно поднимает данный вопрос, требует его решения, подтверждением чему являются
программные послания: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации 2008 года // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Послание Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года // Российская
газета. 2009. 13 нояб.; Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной
политике в 2011-2013 годах // Российская газета. 2010. 29 июня и др.
2 Интернет-ресурс: .
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит отдельные нормы, регулирующие такие вопросы, как определение механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и предоставление субвенций на их осуществление; установление порядка выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, тем не менее, не создает качественной основы для развития бюджетного процесса в муниципальном образовании. До сих пор остаются нерешенными вопросы о допустимом соотношении объема полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий; о законодательных гарантиях формирования доходов местных бюджетов в размерах, достаточных для реализации компетенции органов местного самоуправления, установленной с учетом принципа субсидиарности; установления стабильных перечней и объемов местных налогов и ограничения форм и объемов оказания финансовой помощи местным бюджетам; об определении критериев и порядка выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Не в полной мере исследовалась комплексно проблема взаимосвязи компетенционной и бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления. Все это в целом не позволяет сформировать целостное представление о существующих в современной российской действительности конституционно-правовых основах разграничения бюджетных полномочий между органами власти субъектов и органами местного самоуправления.
Вместе с тем в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею в интересах местного населения, что без надлежащей экономической (бюджетной) основы в условиях рыночных отношений невозможно.
Всесторонний анализ конституционно-правовых основ разграничения бюджетных полномочий между органами власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации имеет существенное значение для формирования эффективного механизма функционирования муниципальной власти; создания региональных фондов поддержки самоуправляющихся территорий; разработки и реализации эффективных способов правового регулирования отношений в муниципальных образованиях в интересах населения; установления оптимального числа муниципальных служащих, содержащихся за счет средств местных бюджетов. Данные положения могут быть реализованы лишь при признании конституционно-правовой наукой необходимости соответствующих изменений и их внесении в законодательство уполномоченными на то субъектами.
Степень научной разработанности темы исследования. К настоящему времени в науке конституционного права России в контексте учения о федеративном устройстве пока еще окончательно не сформировалась конституционно-правовая модель взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в бюджетном процессе России, в связи с чем в этом направлении отсутствуют также и комплексные исследования конституционно-правовых основ разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Российской Федерации.
Тем не менее отдельные вопросы в рамках данной проблематики рассматривались в исследованиях таких ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, Р. В. Бабун, К. К. Баранова, О. В. Берг, Н. С. Бондарь, Р. С. Болдырева, М. В. Баглай, И. В. Выдрин, И. П. Евсеев, А. Р. Еремин, И.В. Захаров, А. Н. Кокотов, В. И. Крусс, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, А. А. Ливеровский, И. Г. Мачульская, В. В. Невинский, Д. В. Неманов, О. Б. Осколкова, Л. Ю. Резниченко, М. С. Саликов, А. С. Саломаткин, А. Г. Силуанов, М. В. Столяров, Ю. А. Тихомиров, А. А. Уваров, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, А. Н. Широков, И. И. Шувалов и др.
Отдельные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий в области бюджетного процесса между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления были рассмотрены в работах Т. М. Бялкиной, В. Э. Волкова, Т. В. Грицюк, М. Ю. Дитятковского, Б. П. Елисеева, А. Ф. Жданова, А. С. Колесова, Н. В. Кочетковой, А. Н. Кубаркова, А. В. Мадьяровой, А. Г. Морозова, Т. Н. Михеевой, О. В. Сидорович, С. С. Собянина, А. А. Уварова и др.
Непосредственно проблема, поднимаемая диссертационным
исследованием, в литературе затрагивалась достаточно поверхностно, имеется несколько работ, пересекающихся по тематике с настоящим исследованием. Это работы В. Ф. Басаргина, О. А. Дементьевой, А. А. Замотаева, Е. А. Петровой, С. Н. Пройдина, А. А. Сергеева, К. Ю. Чуловского.
Вместе с тем, необходимо отметить, что комплексные исследования конституционно-правовых основ разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации, с учетом происходящих законодательных изменений в Российской Федерации, еще далеки от завершения.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовое регулирование разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации, доктринальные положения о предметах ведения и полномочиях в целом, финансовой и бюджетной системах в аспекте характеристики бюджетных полномочий указанных органов власти.
Целью исследования является комплексный анализ исторических и современных теоретических аспектов, практического опыта формирования основ конституционно-правовой регламентации бюджетных полномочий субъектов России и местного самоуправления, а также обоснование предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в рассматриваемой области общественных отношений и представление на этой основе конституционно-правовой модели взаимодействия органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в бюджетном процессе.
Данная цель предопределила постановку следующих задач:
- рассмотрение научных подходов, концепций, определяющих
содержание понятия «полномочие» органа публичной власти, акцентировав
внимание на особенностях их разграничения между органами
государственной власти субъектов федерации и органами местного
самоуправления;
- формулирование конституционно-правовой модели взаимодействия
органов государственной власти субъектов и органов местного
самоуправления в бюджетном процессе, раскрытие ее элементного состава;
- рассмотрение историко-правовых особенностей возникновения,
развития и функционирования модели взаимодействия органов
государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в
бюджетном процессе;
исследование механизмов конституционно-правового регулирования бюджетных полномочий в сфере местного самоуправления;
анализ природы принципов формирования бюджета муниципальных образований и раскрытие в проблемном ключе их содержания;
формирование предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в бюджетном процессе муниципальных образований, повышение эффективности взаимодействия данных органов власти в рассматриваемой сфере деятельности.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Прежде всего, это диалектический метод познания политико-правовой действительности. В работе использованы также формально-логический, системно-структурный, исторический и другие методы. Метод системно-структурного, системно-функционального анализа,
формально-логический, социологический, статистический методы позволили описать существующую модель разграничения бюджетных полномочий между органами власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации, раскрыть соотношение отдельных ее элементов, выявить ее сильные и слабые стороны. Частнонаучные (специальные) правоведческие методы обеспечили проведение обстоятельного всестороннего анализа проблем конституционно-правового регулирования разграничения бюджетных полномочий между органами власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, муниципального права и иным наукам. Среди них труды С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Е. М. Ашмариной, М. В. Баглая, М. И. Байтина, А. М. Барнашова, И. Н. Барциц, В. Ф. Басаргина, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, М. Ю. Дитятковского, И. Г. Дудко, И. В. Захарова, Н. А. Игнатюк, М. В. Карасевой, Д. А. Керимова, Е.И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. И. Колюшина, Г. Н. Комковой, В. М. Корельского, Н. М. Коркунова, А. Н. Костюкова, И. А. Кравец, С. Б. Крылова, В. И. Крусса, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. А. Лебедева, А. А. Ливеровского, Л. А. Лукашевой, А. В. Мадьяровой, А. С. Матненко, И. Г. Мачульской, В. С. Назарова, В. В. Невинского, С. Э. Несмеяновой, Л. А. Нудненко, Г. Б. Поляк, А. Е. Постникова, В. Д. Перевалова, В. М. Пушкаревой, А. Н. Романова, И. Д. Саначева, М. С. Саликова, А. С. Саломаткина, А. Г. Силуанова, С. С. Собянина, М. В. Столярова, Н. А. Тарасьян, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, И. А. Умновой, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, А. И. Худякова, А. И. Черкасова, А. Н. Черткова, В. Е. Чиркина, Л. Т. Чихладзе, А. С. Шабурова, В. С. Шевцова, К. Ф. Шеремета, И. И. Шувалова, Е. С. Шугриной, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина и др.
Правовую и эмпирическую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, судебные решения, в частности, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и отдельные акты ряда зарубежных государств, статистические данные, отражающие практику разграничения бюджетных полномочий между органами власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе на основе комплексного анализа теоретических и практических проблем конституционно-правового разграничения бюджетных полномочий между органами власти субъектов и органами местного самоуправления в Российской Федерации изложено авторское видение концепции
конституционно-правовой модели взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; включающей, в том числе, и разграничение полномочий между органами власти субъектов и органами местного самоуправления в бюджетном процессе в муниципальных образованиях. Это позволило расширить научные представления о месте и роли органов местного самоуправления в бюджетных отношениях; принципах, лежащих в основе формирования местных бюджетов, что предопределяет для нее возможность стать основой дальнейшего научного освоения проблематики правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в бюджетной сфере без ущерба для экономической основы как местного самоуправления, так и субъектов Российской Федерации.
Основные положения, отражающие содержание работы, ее научную новизну, выносимые на защиту.
1. Предложено использовать разработанную в ходе диссертационного
исследования конструкцию конституционно-правовой модели
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
в бюджетном процессе для качественного разграничения полномочий между
органами государственной власти и органами местного самоуправления в
бюджетном процессе.
Конструкция конституционно-правовой модели - это конструкция образа (интеллектуально-волевого отражения) объекта, процесса или явления, в достаточной степени повторяющая существенные свойства моделируемого объекта, процесса или явления, получившая опосредование в основном законе государства и позволяющая развиваться науке конституционного права, состоит из четырех подсистем: институциональной, функционально-деятельностной, результативной, нормативно-регулятивной.
В целях формирования на уровне муниципального образования качественной системы конституционно-правового регулирования бюджетных полномочий, отвечающей историческим особенностям развития данной сферы в современный период, в ходе проведенного исследования выделены и проанализированы три периода исторического развития, критерием для выделения которых является система правового регулирования полномочий в бюджетном процессе.
Предложено на уровне федерального законодательства закрепить возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в случае принятия представительными органами муниципальных образований решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий и наличия соответствующих бюджетных средств.
4. Учитывая, что добровольное делегирование (по согласованию)
полномочий органами местного самоуправления органам государственной
власти субъекта Российской Федерации при их реализации на уровне
субъекта не имеет необходимого закрепления в законодательстве, внесено
предложение дополнить ч. 1 ст. 75 «Временное осуществление органами
государственной власти отдельных полномочий органов местного
самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
следующим основанием: «если осуществление отдельных полномочий
органов местного самоуправления на уровне субъекта более целесообразно».
5. В целях повышения эффективности планирования и разграничения
бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов и
местного самоуправления в России необходимо разработать и утвердить в
рамках составления прогноза социально-экономического развития субъекта
России на среднесрочную перспективу минимальный размер нормативов
межбюджетных трансфертов (не подлежащий корректировке в меньшую
сторону в течение отчетного периода), поступающих из регионального
бюджета в бюджеты муниципальных образований, расположенных на
территории субъекта Федерации.
6. Органам федеральной и региональной государственной власти
необходимо при передаче отдельного государственного полномочия на
уровень местного самоуправления предусматривать финансовое обеспечение
не только на осуществление данного полномочия, но и на проведение работ
по созданию организационных условий для его осуществления, в первую
очередь кадрового обеспечения надлежащего уровня. В связи с этим ч. 1 ст. 63
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ следует дополнить
указанием на систему (структуру) средств, передаваемых для осуществления
отдельного государственного полномочия, а именно: средства, направленные
непосредственно на реализацию отдельного государственного полномочия
органами местного самоуправления; средства, направленные на создание
организационных условий для реализации отдельного государственного
полномочия органами местного самоуправления.
7. Для обеспечения реализации принципа прозрачности (открытости) на
этапе формирования проекта местного бюджета в работе предложено
закрепить возможность участия населения муниципального образования в
данном процессе посредством внесения своих предложений через институты,
обеспечивающие согласованное функционирование органов региональной
государственной и муниципальной власти, в финансовый орган
администрации муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость определяется содержащимися в работе положениями, выводами, которые могут быть использованы в качестве теоретической и практической базы для формирования и совершенствования конституционно-правовой основы
межбюджетных отношений, регулирования бюджетного процесса на уровне муниципального образования.
Содержащиеся в работе положения и выводы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в сфере конституционного и муниципального права в части бюджетных полномочий органов публичной власти, особенности их реализации в бюджетном процессе в сфере местного самоуправления; в качестве методологических основ, применяемых при подготовке учебно-методических разработок пособий в ходе преподавания учебных курсов конституционного права, муниципального права России и других дисциплин.
Сформулированные в диссертации предложения базируются на научно обоснованных взглядах и концепциях, действующем законодательстве, поэтому могут быть использованы в практической правотворческой и правоприменительной работе органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при моделировании и регулировании системы бюджетных полномочий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России. Результаты исследования, выводы и предложения были изложены автором на теоретических, научно-практических конференциях по проблемам конституционного права, муниципального права в городах Екатеринбурге, Новосибирске, Санкт-Петербурге.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах: монографии, учебном пособии, научных статьях и тезисах.
Материалы исследования используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении групповых занятий по конституционному праву, муниципальному праву.
Структура диссертации предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовые коллизии как дефект законодательства: эволюция взглядов на понятие. Его сущность и признаки
Н.А. Власенко под дефектами системы права понимает нарушения, деформации логико-структурного построения и развития системы права и его элементов, в том числе нормативных актов23. К логико-структурным дефектам права ученый относит: пробелы в праве, излишнее дублирование, нерациональное расположение правовых норм, логическое несовершенство правовых конструкций, и, в том числе, правовые коллизии.
На сегодняшний день в юридической науке не сложилось единого представления о коллизиях, что можно объяснить сложной, многоаспектной природой данного понятия.
С этимологической точки зрения понятие «коллизия» означает «столкновение противоположных сил, стремлений и т.д.» , таким образом, представляя собой конфликт, противоречие.
Однако юридическое содержание терминов далеко не всегда соответствует этимологическому, правовая речь отличается от общепринятой литературной. В теории права общепризнанно, что термин «коллизия» носит условный характер. Он используется скорее в переносном смысле, поскольку вовсе не свидетельствует о подлинной борьбе, столкновении противоположностей между правовыми нормами.
Правовой науке понятие «коллизии» известно довольно давно. Одним из первых для обозначения конкретного правового явления его использовал в своих работах правовед Э. Ваттель. Он писал, что «столкновение, или коллизия происходит между двумя законами, обещаниями или договорами в том случае, когда невозможно их выполнить оба одновременно, хотя в других отношениях оба эти закона или договора не противоречат друг другу и могли бы быть выполнены в разное время. Они рассматриваются как сталкивающиеся друг с другом в частном случае, и возникает вопрос, какой акт следует предпочесть, и какой отложить в сторону в данном случае». Таким образом, Э. Ваттель не связывает коллизию с содержанием коллизирующих законов, но определяет её как столкновение двух законов применительно к конкретному случаю - конкретному юридическому факту. Таким образом, Э.Ваттель еще в прошлом веке указал на один из основных признаков коллизий - на необходимость выбора между противоречащими нормами. В трудах ученого 19 века К.И. Малышева можно встретить упоминание о коллизиях, как о положениях нормативных актов, действующих на территориях разных областей, касающихся разрешения одного вопроса ; дореволюционный цивилист Д.И, Мейер к числу коллизий относил ситуации с применением в России норм, воспринятых из других правовых систем .
Если проанализировать нормативные источники прошлого, то станет очевидным, что проблема выбора нормы, подлежащей применению, сопутствовала процессу развития права с древнейших времен. Например, Римский Закон 12 таблиц (5 в. до н.э.) включал в себя положения о соотношении договора, решения народного собрания и закона, определяя юридический статус каждого из них27. В 393 году нашей эры по имени римского императора Феодосия I была сформулирована знаменитая «феодосийская норма» о необратимости закона: всякий закон действует лишь на будущее время, если законодатель не придал ему обратную силу. Эта норма вошла в Кодекс Юстиниана. В Уставе Князя Владимира (10 в. н.э.) впервые на Руси было произведено разграничение между общими и специальными нормами . Великая Хартия вольностей, принятая в 1215г., содержала правила преодоления противоречий территориального характера29.
Как мы видим, проблема противоречий в праве далеко не нова, и термин «коллизии» используется в праве достаточно давно. Однако, как справедливо отмечает А.А. Рубанов, «его весьма почтенный возраст не превратил его в надежное оружие юридического анализа»30. Однако накопленный опыт, безусловно, себя оправдал и был очень полезен для выработки новых теорий и решений.
В советской юридической науке коллизии долгое время рассматривались лишь применительно к проблемам международно-правового сотрудничества как отношение между нормами различных государств, связанное с необходимость выбора одной из них . При этом термины «международное частное право» и «коллизионное право» использовались как тождественные . М.М. Богуславский по этому поводу отметил, что коллизионная проблема - проблема выбора права, подлежащего применению к тому или иному правоотношению, - типична, прежде всего, для международного частного права. Он подчеркивает, что если в других отраслях права вопросы коллизии законов имеют лишь второстепенное значение, то в международном частном праве коллизионная проблема и её устранение составляют основное содержание правовой отрасли33. И.В. Аленина отметила две основных причины развития теоретического понимания термина «правовая коллизия» в теории права и в отраслевых науках. По её мнению, первая (внешняя) причина была связана «с уже сложившимися в мировом сообществе традициями, в силу которых механизм преодоления противоречия между национальным законодательством и законодательством иных государств часто именовался коллизионным правом. Вторая, внутренняя, причина состояла в длительном господстве в советской науке догматического представления о социалистическом праве как праве совершенном, лишенном каких бы то ни было антагонизмов. Постулат о непогрешимости правовой надстройки при социализме неизбежно вывел на некоторое время проблему несогласованности юридических предписаний за рамки научных интересов исследователей в области права» . Такой подход, безусловно, мешал разработке в теории права коллизионных проблем - противоречия юридических предписаний не исследовались в связи с другими противоречиями, как в обществе, так и в праве.
Особенности межотраслевых коллизий охранительных норм права
Предметом настоящего исследования диссертантом выбраны межотраслевые коллизии норм уголовного права с охранительными нормами иной отраслевой принадлежности.
Особая роль охранительных норм права позволяет заключить, что коллизии этого вида норм отличаются рядом особенностей, которые проявляются, частности,_в причинах возникновения, остроте юридического конфликта и характере несогласованных правовых норм, последствиях и способах разрешения.
Охранительные нормы права направлены на охрану общественных отношений, они устанавливают меры юридической ответственности за нарушение регулятивных норм права. К охранительным нормам права относятся нормы уголовного, административного, гражданского деликтного права, нормы, устанавливающие дисциплинарную ответственность.
Таким образом, межотраслевые коллизии охранительных норм права можно определить, как несогласованность правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность за нарушение регулятивных норм права, претендующих на охрану одного и того же фактического отношения, создающая для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
1. Первой отличительной особенностью коллизий охранительных норм являются общественные отношения, для урегулирования которых созданы вступившие в коллизию нормы права - отношения между субъектом, совершившим правонарушение и государством, что характерно для публичного права. Иными словами, рассматриваемые коллизии возникают только в связи с совершением противоправного деяния. Коллизии охранительных норм возникают тогда, когда различные нормы института юридической ответственности предусматривают ответственность за совершение одного общественно опасного (общественно вредного) деяния то есть ответственность может наступить как в соответствие с одной нормой права, так и в соответствие с другой.
В такой ситуации перед любым правоприменителем, да и перед лицом, толкующим нормы права, встает вопрос о норме, подлежащей применению в конкретном случае. И если сочетание мер карательной ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) с мерами восстановительной (гражданско-правовой) ответственности возможно, то одновременное применение мер карательной ответственности недопустимо по причине невозможности нарушения общеправового принципа однократной ответственности за одно деяние.
Решить проблему выбора нормы, подлежащей применению законным путем (при отсутствии в законодательстве соответствующих коллизионных норм) чаще всего невозможно, так как каждая норма института юридической ответственности требует своего применения, независимо от наличия иной нормы, регламентирующей ответственность за однородное правонарушение.
2. Следующей особенностью межотраслевых коллизии охранительных норм можно отметить причины их возникновения.
Обычно причины возникновения коллизий правовых норм принято делить на объективные, возникающие независимо от воли законодателя96 (временная, пространственная протяженность, динамизм общественных отношений и т.п.), и субъективные, состоящие в несовершенстве законодательной По мнению диссертанта, межотраслевые коллизии охранительных норм возникают исключительно по субъективным причинам, к которым (с учетом рассматриваемого вида коллизий) можно отнести следующие: - огромное число принимаемых нормативно-правовых актов, в том числе, касающихся вопросов установления ответственности. Так, за период с января 2008 года по май 2011 было принято более 1200 нормативно-правовых актов98. Общий рост нормативного массива, как правило, сопровождается техники и законодательного процесса и т.п.
снижением качества законодательства: его системности, внутренней увязанности всех актов междусобой. Во_многих случаях проекты - -готовятся наспех, без внимательной и вдумчивой проработки нормативных новелл, анализа прогнозов их эффективности, соответствующих экономических, финансовых, экологических и иных. расчетов. Бывают случаи, когда Государственная Дума за один день принимает десятки законов. Последствием такой спешки и нормативного излишества являются частые повторения одних и тех же нормативных предписаний, а также неувязки и прямые противоречия даже внутри федерального законодательства. отсутствие систематизации нормативно-правовых актов, планирования их издания. У нас друг за другом принимаются «нелепые» законы («О пчеловодстве», «О вылове минтая в охотском море» и т.д.), в то время как целые отрасли права, остаются без должного нормативно-правового регулирования.
Отсутствие планирования в издании нормативно-правовых актах также выражается в проблеме «модернизации» законов, что характерно для законотворчества России. Внесение изменений и дополнений в ранее принятые нормативно-правовые акты мешает стабилизации российского законодательства, так как, во-первых, такие изменение затрагивает не весь нормативно-правовой акт, а отдельные его части, оставляя противоречия в других структурных элементах. Во-вторых, затрудняют практическое использование измененных документов, в связи с тем, что большая часть «модернизации» сводится к устранению текстовых несоответствий, что требует порой оперирования не только последней редакцией закона, но и всеми предыдущими законами о внесении изменений и дополнений в данный нормативно-правовой акт.
Коллизии норм уголовного и административного деликтного права
27 апреля 2010 года Верховный суд опубликовал обзор рассмотрения Судебной коллегией уголовных дел в порядке надзора за второе полугодие 2009 года. Как указано в новостях, опубликованных на сайте NEWSru.com 28 апреля 2010 года, «по мнению судейского сообщества, большое количество ошибок допускается при квалификации нарушений. Нередко лицо, совершившее административный проступок, привлекается к уголовной ответственности»140.
Такое количество ошибок при квалификации смежных уголовно и административно наказуемых деяний неудивительно и объясняется следующим: 1. Нормы, как уголовного, так и административного права (его деликтной части) являются по своей сути охранительными и предусматривают привлечение лица к ответственности, то есть к претерпеванию определенных ограничений прав и свобод. Учитывая конституционный запрет на привлечение лица к двойной ответственности, нормы УК РФ и КоАП РФ при регулировании возникающих правоотношений не могут сочетаться, они конкурируют между собой. www.NEWSru.com (дата обращения 29.04.2010) 2. С точки зрения источника права, Уголовный кодекс РФ и Кодекс об административных правонарушениях РФ представляют собой принятые в установленном порядке кодифицированные нормативно-правовые акты федеральные законы, а значит, отсутствует приоритет в применении одного из них и с точки зрения юридической силы. 3. Во многом совпадают общественные отношения, охраняемые уголовным и административным законодательством. Семнадцатью главами Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях охраняются те же интересы личности, общества и государства, что и Уголовным кодексом РФ. Исключение составляют такие объекты, как жизнь, половая свобода (неприкосновенность), здоровье человека (до неосторожного причинения легкого и средней тяжести вреда здоровью), основы конституционного строя, мира и безопасности человечества. Чрезвычайно близкая и тесная связь между административными деликтными и уголовно-правовыми охранительными отношениями, по мнению А.В. Наумова, дает основание считать, что различия между предметами правового регулирования той или иной отрасли права относительны, они могут объективно даже совпадать, а субъективно переходить друг в друга141. Наличие значительного количества точек соприкосновения уголовного и деликтного административного права в предмете и методе регулирования делает актуальной и практически значимой проблему разграничения сфер их действия.
Применительно к нормам уголовного и административного законодательства, учитывая смежность охраняемых ими отношений, при конструировании таких норм важное значение имеет принцип системно-правовой непротиворечивости криминализации конкретного общественно-опасного деяния142. В отношении уголовного и административного права уголовно-правового и административно-правового запретов соответствующие им нормы должны располагать четкими юридическими критериями, позволяющими разграничивать административные проступки и преступления. Вместе с тем, законодатель зачастую нарушает данный принцип конструирования уголовных и административно-правовых запретов, что приводит к возникновению межотраслевых коллизий охранительных норм.
Рассмотрим конкретные примеры межотраслевых коллизий между нормами уголовного и административного права и определимся, в чем, по нашему мнению, выражаются допущенные законодателем нарушения при конструировании смежных составов уголовно и административно наказуемых деяний.
1. Отсутствие чётких криминообразующих признаков, использование законодателем в качестве разграничения составов преступлений и правонарушений оценочных категорий. «По удельному весу ко всем квалификационным ошибкам, возникающим по причине невозможности разграничения уголовно и административно наказуемых деяний, первенствует, ошибка оценочных признаков составов преступлений. Исследователи называют цифры от 30 до 60% и более»143.
Так, диспозиции статей 19.1 КоАП и 330 УК РФ под общим названием «Самоуправство» различается лишь по тому, что первая предусматривает «непричинение существенного вреда гражданам или юридическим лицам», а вторая - наоборот - «если такими действиями причинен существенный вред». Понятие «существенного вреда» является оценочным, что приводит к тому, что проблема разграничения решается исключительно на усмотрение правоприменителя.
Аналогичная ситуация, только по признаку «значительности ущерба» складывается и со ст. 7.3 КоАП РФ и ст. 255 УК РФ: в ст. 7.3 КоАП установлено административное наказание за пользование недрами без разрешения либо с нарушением лицензионных требований. По ст. 255 УК наказуемы нарушения правил охраны и использования недр, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба. Обе нормы бланкетны, отсылают к законодательству о недрах, «значительный ущерб» - оценочный признак. Следователю и суду самостоятельно по параметрам, которые устанавливает законодательство о недрах, предстоит определять размеры ущерба. Безусловно, возникает вопрос - ущерб должен быть значителен для кого - для человека, общества или государства?
Точно такая же ситуация возникает при разграничении ст. 8. 39 КоАП РФ и ст. 262 УК РФ, предусматривающими ответственность за нарушение режима особо охраняемых территорий (заповедников, заказников, национальных парков и т.д.).
Коллизионное толкование как способ преодоления межотраслевых коллизий правовых норм
Исследователями отмечается, что лучшим и самым эффективным способом для преодоления коллизий являются коллизионные нормы204. Данный вывод, безусловно, заслуживает поддержки.
С.С. Алексеев определяет коллизионные нормы как «предписания, указывающие на нормы, которые должны быть применены в данном случае, т.е. предписания, регулирующие выбор между нормами» . А.Ф. Черданцев отмечает: «Коллизионная норма в случае противоречия двух норм, которые могут быть применены к одним и тем же фактическим обстоятельствам, выбирает одну из них, «вводит её в действие» применительно к данным обстоятельства, «устраняет действие других норм» .
З.А. Незнамова, проанализировав имеющиеся в науке понятия коллизионной нормы, приходит к выводу, что «коллизионные нормы - это правовые предписания, принимаемые с целью преодоления правовых коллизий. В коллизионных нормах законодатель формулирует правила преодоления коллизий, т.е. правила выбора правовой нормы»207.
Коллизионные нормы устанавливают порядок выбора и применения конкретных правовых норм из нескольких, претендующих на регулирование данного отношения. Кроме того, они призваны решать столкновение норм, разрешение конфликтных и предконфликтных ситуаций . Коллизионная норма по своей сути не является ни регулятивной, ни охранительной, ни материальной, ни процессуальной; сама по себе она не регулирует общественные отношения, она регулирует их лишь в связке с другой нормой, на применение которой указывает, именно поэтому Ю. А. Тихомиров назвал эти нормы «арбитрами»209.
Исходя из того, что коллизионные нормы являются лишь способом преодоления коллизий, а не их устранения, то их наличие в законодательстве обуславливается в первую очередь осознанием законодателем возможности и факта существования такого рода дефектов; пониманием необходимости формирования коллизионного механизма, дающего возможность правоприменителям преодолевать рассогласования между правовыми нормами.
С учётом предмета настоящего исследования речь в данном параграфе пойдёт о межотраслевых коллизионных нормах, позволяющих разрешать коллизии охранительных норм права.
Проведенное диссертантом исследование показало, что в ранее действовавшем законодательстве межотраслевые коллизионные нормы, направленные на разрешение рассогласований охранительных норм, были распространены более широко, нежели в настоящее время. Они определяли приоритет нормы, подлежащей применению в случаях возникновения межотраслевых коллизий. Во всех, известных нам случаях, признавался приоритет наступления уголовной ответственности.
Так, ст. 1 Основ дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик 1929г. устанавливала, что нарушение обязанностей службы, в частности, трудовой дисциплины, не преследуемые в уголовном порядке, влекут за собой дисциплинарную ответственность. Таким образом, «дисциплинарным правонарушением признавалось только такое деяние, которое не влекло за собой уголовную ответственность, а должностным проступком называлось такое противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, которое не влекло уголовную ответственность»211. Статья 10 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР гласила: «административная ответственность за правонарушения, предусмотренные КоАП, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой уголовной ответственности». _Таким образом, в законе содержалась коллизионная норма, которой был определен принцип преобладания уголовного закона над административным в случае их коллизий. В КоАП РФ эта коллизионная норма не закреплена, что, разумеется, значительно усложнило задачу правоприменителям.
До недавнего времени часть 3 ст. 108 Налогового кодекса РФ представляла собой коллизионную норму, указывающую на то, что если лицо совершает деяние, содержащее признаки, как налогового правонарушения, так и преступления, оно привлекается к уголовной ответственности. Таким образом, межотраслевые коллизии налоговой и уголовной ответственности разрешались также в пользу последней. В редакции Федерального закона от 29.12.2009г. №348 указанной коллизионной нормы не содержится.
На сегодняшний день в российском законодательстве вообще не содержится коллизионных норм, разрешающих конфликты норм уголовного права с административным и налоговым. Отсутствие подобных норм представляется негативным фактором, в связи с тем, что обострилась проблема конкуренции уголовного права с административным и налоговым, усложнилась задача правоприменителей при квалификации деяний, подпадающих под действие как тех, так и других предписаний, а в целом, -ставится под сомнение безусловный приоритет норм уголовного закона.
Вышеуказанные законодательные изменения могут быть расценены и как косвенное доказательство того, что на сегодняшний день законодатель уже не уверен в безусловном приоритете норм уголовного права.
Исключив (без какой-либо замены) из законодательства рассмотренные межотраслевые коллизионные нормы, законодатель самоустранился от решения проблемы приоритета вида ответственности в случае возникновения коллизий норм уголовного права с административным или налоговым, оставив её на усмотрение правоприменителей.
В настоящее время в сфере, представляющей интерес для настоящего исследования, осталась единственная коллизионная норма, направленная на разрешение межотраслевых коллизий охранительных норм, посвященная разрешению коллизий норм дисциплинарной ответственности военнослужащих с уголовной и административной. Согласно ч. 2 ст. 28.2 Федерального закона №76-ФЗ «О статусе военнослужащих», дисциплинарным проступком признается противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности
