Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Пропорциональная избирательная система: теоретические подходы и зарубежный опыт 15
1. Пропорциональная избирательная система: понятие, виды, международные стандарты 15
2. Особенности конституционно-правового регулирования пропорциональной избирательной системы в зарубежных странах 51
ГЛАВА 2. Пропорциональная избирательная система в России 82
1. Эволюция пропорциональной избирательной системы в России 82
2. Особенности современной пропорциональной избирательной системы в России: федеральный и региональный уровни 121
ГЛАВА 3. Проблемы реализации избирательных прав граждан в условиях пропорциональной избирательной системы 153
1. Особенности реализации прав граждан избирать и быть избранными в условиях пропорциональной избирательной системы 153
2. Гарантии избирательных прав граждан в условиях пропорциональной избирательной системы 168
Заключение 186
Библиография 188
- Пропорциональная избирательная система: понятие, виды, международные стандарты
- Особенности конституционно-правового регулирования пропорциональной избирательной системы в зарубежных странах
- Эволюция пропорциональной избирательной системы в России
- Особенности реализации прав граждан избирать и быть избранными в условиях пропорциональной избирательной системы
Введение к работе
Актуальность темы.
Исследование пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации становится востребованным из-за перехода к пропорциональной избирательной системе почти на всех уровнях представительной власти. С 2007 г. выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, согласно Федеральному закону 2005 г.1, проводятся только на основе пропорциональной системы, в субъектах РФ выборы не менее половины депутатов представительного органа проводятся по спискам, на уровне местного самоуправления поддерживается избрание депутатов по пропорциональной избирательной системе . В то же время применение пропорциональной избирательной системы в России не имеет устоявшейся традиции, а практика ее повсеместной реализации еще не сложилась. Переход к пропорциональной избирательной системе повлек за собой изменение целого блока законодательства в системе источников конституционного права. Существенно переработаны нормы Федеральных законов «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (нормативное регулирование фракций в Государственной Думе4), «О политических партиях» (в ст. 36 Закона закреплен статус политических партий как основных субъектов избирательного процесса: политические
Федеральный закон от 18 мая 2005 г. NSI-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919; 2005. № 30 (часть I). Ст. 3104; 2006. №29. Ст. 3124; 2006. № 29. Ст. 3125; 2006. № 31 (часть I). Ст. 3427; 2007. № 18. Ст. 2118.
2 См., например, модельный закон субъекта Российской Федерации о выборах депутатов представительного органа муниципального района, приложение к протоколу заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 164-4-4 //
1 Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // СЗ РФ. 1994. № 2.Ст. 74.; 1996. №12. Ст. 1039; 1996. №34. Ст. 4029; 1999. №28. Ст. 3466; 2001. №7. Ст. 614; 2001. № 32. Ст. 3317; 2002. № 28. Ст. 2785; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 160; 2003. № 27 (часть I). Ст. 2700; 2003. № 52 (часть I). Ст. 5038; 2004, № 17. Ст. 1588; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. №51. Ст. 5128; 2005. № 19. Ст. 1749; 2006. № 29. Ст. 3123; 2006. № 31 (часть 1). Ст. 3427; 2007. № I (часть 1). Ст. 40; 2007. № 6. Ст. 683; 2007. № 10. Ст. 1151; 2007. № 16. Ст. 1828.
J Подробнее см.; Советников И.В. Новеллы законодательства о статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. //Конституционное и муниципальное право. 2006. № I.
партии - единственный вид общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти), «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
В Российской Федерации не было опыта проведения выборов в федеральный законодательный орган полностью по пропорциональной избирательной системе. Само введение этой системы вызвало множество споров среди политиков и ученых. Сторонники пропорциональной избирательной системы, в основном представители государственных структур, считают, что они смогут оказать положительное влияние на практику избирательного процесса, способствовать демократизации страны8. Противники существующей избирательной системы делятся на две группы: одни возражают против выборов по пропорциональной избирательной системе вообще , другие - против той модели пропорциональной системы,
5 Федеральный закон от 1 ] июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях". // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950;
2002 г. N 12. Ст. 1093; 2002 г. N 30. Ст. 3029; 2003. N 26. Ст. 2574; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 52 (часть I).
Ст. 5272; 2005. N I (часть I). Ст. 9; 2005. N 30 (часть I). Ст. 3104; 2006. N I. Ст. 13.
6 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
// СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50.
Ст. 4930; 2003. № 27 (часть И). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (часть I). Ст.
17; 2005. № I (часть I). Ст. 25; 2005. № 30 (часть I). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 10; 2006. № 1. Ст. 13; 2006. № 1.
Ст. 14; 2006. № 23. Ст. 2380; 2006. № 29. Ст. 3124; 2006. № 30. Ст. 3287; 2006. № 31 (часть I). Ст. 3427; 2006.
№ 31 (часть I). Ст. 3452; 2006. № 44. Ст. 4537; 2006. № 50. Ст. 5279; 2007. № 1 (часть I). Ст. 21; 2007. № 10.
Ст. 1151; 2007. JJs 13.Ст. 1464;2007.№ 18. Ст. 2117.
7 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".// СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 33.
Ст. 3368; 2005. N 1 (часть I), Ст. 9; 2005. N I (часть I), Ст. 12; 2005. N 1 (часть I). Ст. 17; 2005. N 1 (часть I).
Ст. 25; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 37; 2005. N 17. Ст. 1480; 2005. N 27. Ст. 2708; 2005. N 30 (часть I). Ст. 3104;
N 30 (часть I). Ст. 3108; 2005. N 42. Ст. 4216; 2006. N ]. Ст. 9; 2006. N I. Ст. 10; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 6. Ст. 636; 2006. N 8. Ст. 852; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 30. Ст. 3296; 2006. N 31 (часть I). Ст. 3427;
N 31 (часть I). Ст. 3452; 2006. N 43. Ст. 4412; 2006. N 49 (часть I). Ст. 5088; 2006. N 50. Ст. 5279.
8 См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В. Путина. //
Российская газета. 27.04.2007.
9 См., например: Поп пер К. Пропорциональная система противоречит демократии. //
которая была избрана российским законодательством . Автору ближе последняя позиция.
Модель пропорциональной системы, выбранная для России, несколько раз дополнялась и изменялась законодателем путем внесения изменений в уже принятый Закон о выборах депутатов Государственной Думы и свою современную форму обрела в мае 2007 г. Кроме изменения избирательной системы, законодательно отменен порог явки избирателей, до 7% увеличен заградительный барьер, отменена графа «против всех», введен единый день голосования. В отсутствие результатов применения новой модели на практике, объектом исследования является действующее избирательное законодательство, правовые позиции Конституционного Суда РФ, а также подходы ученых, политиков и аналитиков. На основании сравнительно-правового анализа можно выявить достоинства и недостатки российской избирательной системы, а также возможные проблемы при ее реализации и предложить пути их решения.
Новшеством является проведение выборов по пропорциональной избирательной системе на уровне субъектов РФ. В большинстве субъектов РФ в настоящее время действуют законодательные органы, избранные полностью или в части по пропорциональной системе. Анализ выборов, проводившихся в субъектах РФ и деятельности избранных таким образом представительных органов, может дать аргументы за или против применения пропорциональной избирательной системы в ее нынешнем виде.
На формирование российской избирательной системы также оказывают влияние международные избирательные стандарты и практика иностранных государств, которые дают возможность оценить, насколько российские выборы соответствуют принципам демократичности, а также выработать предложения по эффективному совершенствованию избирательных процедур.
'" См., например: Чиркни В.Е. Какая избирательная система нужна России? // Законодательство и экономика. 2005. №1.
Исследование современной российской избирательной системы позволяет определить степень демократичности государства, условия реализации и обеспечения в нем избирательных прав граждан, характер легитимности публичной власти, а также выявить тенденции развития политической системы общества в целом.
Степень научной разработанности темы.
Избирательное право и пропорциональная избирательная система являются предметом исследования как российских, так и зарубежных ученых-конституционалистов.
Российскому избирательному праву посвящены труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, Л.Г. Алехичевой, П.А. Астафичева, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.Б. Борисова, О.Н. Булакова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.А. Джагаряна, Г.А. Гаджиева, В. Гельмана, В.М. Гессена, В.П. Горбунова, В.М. Грибовского, Ю.А. Дмитриева, И.В. Захарова, В.В. Иванова, А.В. Иванченко, И.А. Кима, Е.И. Колюшина, С.Д. Князева, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, А. Косака, В.В. Красинского, К.В. Краснова, СМ. Кременецкого, М.Н. Кудилинского, Л.В. Кудрявцевой, Е.Ф. Кузьминского, Л. Линника, В.И. Лысенко, М.В. Масловской, М.С. Матейковича, Г. Мейера, И.Б. Михайловской, В.И. Наумова, А.Е. Постникова, В. Пылина, В.А. Самсонова, В.А. Сивицкого, А. Собянина, Е.С. Трощего, А.И. Шамгунова, В.Л. Шейниса, К.Ф. Шеремета, Ю.А. Юдина.
Пропорциональная избирательная система исследовалась Ф.Т. Алескеровым, Г. Еллинеком, А.В. Иванченко, Н.М. Коркуновым, А.В. Кыневым, А.Е. Любаревым, Э. Лейкманом, Д. Ламбертом, М.В. Матасовым, В.В. Платоновым, К. Поппером, Ж.Б. Скрипкиной.
Избирательное право зарубежных стран представлено в работах A.M. Арбузкина, М.В. Баглая, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, В.И. Лафицкого, А.А. Мишина, В.В. Маклакова, В.А. Туманова, И.М. Вайля, М.А. Исаева, Дж. Миддлтона, М.А. Могуновой, Н.А. Тепловой, НЛО. Трещетенковой.
Статус политических партий как субъектов избирательного процесса стал предметом научного анализа таких авторов, как А.Н. Аверьянов, Н.А. Васецкий, Е.П. Дубровина, М. Дюверже, З.М. Зотова, А.Г. Жафяров, СЕ. Заславский, В.В. Лапаева, В.А. Лебедев, П.М. Кандалов, Н.Н. Неровная, А.В. Теперик, Ю.А. Юдин.
Анализ работ перечисленных авторов позволяет сделать вывод, что в конституционном праве достаточно хорошо проработана теория пропорциональной избирательной системы, сформулировано ее определение, содержащее все основные признаки явления и отвечающее его сущности, выделены методы, использующиеся в процессе распределения мандатов как между списками, так и между депутатами. Что касается методик расчета представительности парламентов, избранных по той или иной избирательной системе, то они стали предметом исследования преимущественно зарубежных ученых, например, М. Gallagher, P. Grilli di Cortona, С. Manzi, А. Pennisi, F. Ricca, В. Simeone, A. Lijphart, J. Loosemore, V. Hanby, D. Rae, a российские специалисты пока ограничиваются переводом выработанных критериев и индексов представительности на русский язык. Думается, использование индексов представительности для расчета эффективности избирательной системы должно стать востребованным и в российской научной среде, так как эти методики позволяют получить математически выверенные доказательства легитимности парламента как органа народного представительства. Недостаточно полно представлены исследования в области международных избирательных стандартов. Ученые не часто рассматривают вопрос о соответствии российской избирательной системы международным стандартам. Упущенной оказалась и проблема соотношения демократических институтов и избирательной системы в обществе, столь популярная у западных политологов. Анализ пропорциональной избирательной системы в зарубежных государствах чаще всего осуществляется либо в рамках анализа всего конституционного права страны, либо в рамках анализа зарубежного избирательного права.
Исследований, которые посвящены только анализу пропорциональной избирательной системы в различных странах, немного, а классификация стран в зависимости от вида пропорциональной избирательной системы не проводилась. Российские избирательные процедуры и история выборов в России достаточно хорошо освещены в специальной литературе, однако работ по современной избирательной модели практически нет, в силу того, что законодательная база была сформирована совсем недавно. Анализ региональных выборов в основном представлен в газетных статьях, в обобщенном виде он осуществлен в монографии А.В. Иванченко, А.В. Кынева и А.Е. Любарева «Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы». Эта работа в настоящее время является практически единственным фундаментальным трудом, посвященным пропорциональной избирательной системе в России, , однако в ней не анализируется опыт иностранных государств. Правовой статус политических партий исследуется многими учеными-конституционалистами, по этой тематике изданы обширные работы, дан комментарий действующего партийного законодательства. Защита избирательных прав граждан стала предметом монографий Н.С. Бондаря,.-. А.А. Джагаряна и М.С. Матейковича. В этих монографиях выделены практические проблемы, возникающие при реализации и защите избирательных прав, однако открытым остается вопрос о соотношении избирательных прав и пропорциональной системы.
Таким образом, в исследовании пропорциональной избирательной системы есть еще неосвещенные вопросы, которые могут составить предмет научного анализа.
Цели и задачи исследования.
Цель исследования -рассмотрение пропорциональной избирательной системы в комплексе, включая, во-первых, характеристику теоретической, нормативной и практической составляющей; во-вторых, выявление закономерностей и тенденций развития, а также проблем, существующих в
современной России в связи с применением пропорциональной системы, и выработку авторских рекомендаций относительно способов их решения; в-третьих, анализ эффективных путей совершенствования избирательной системы в России.
Для достижения указанной цели автор ставит следующие задачи:
1) проанализировать научные подходы, современные взгляды на
пропорциональную избирательную систему, классификацию методов
распределения депутатских мандатов, как между партиями, так и между
кандидатами в составе списка;
2) обобщить существующие критерии (индексы) представительности
законодательного (представительного) органа и проанализировать
представительность парламента при выборах по пропорциональной системе;
обобщить зарубежный опыт применения пропорциональной избирательной системы, как положительный, так и негативный, с анализом причин, по которым пропорциональная система была введена или отменена;
проанализировать российский опыт проведения выборов по пропорциональной системе и выявить его положительное и отрицательное влияние на политическую жизнь страны;
выявить тенденции и закономерности развития избирательного законодательства относительно существующей в России модели пропорциональной избирательной системы;
сформулировать основные проблемы, связанные с реализацией избирательных прав граждан при пропорциональной избирательной системе и предложить пути и способы их разрешения.
Объект исследования - комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу выборов по пропорциональной избирательной системе в представительные органы в Российской Федерации и в зарубежных странах.
Предмет исследования - пропорциональная избирательная система в ее теоретическом, нормативном и практическом проявлениях.
Методологическую основу исследования составили общенаучные
диалектический и вытекающие из него методы (анализ и синтез, индукция и
дедукция, сравнение, моделирование, статистический метод), а также
частнонаучные (формально-юридический, историко-правовой,
компаративистский) методы познания. Их применение являлось необходимым условием достижения цели исследования и позволило всесторонне, целостно и объективно исследовать рассматриваемый объект.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов, социологов, политологов, а также труды в области теории и философии права.
Эмпирическая основа исследования представлена международными избирательными стандартами, международными стандартами в области прав человека, конституциями зарубежных стран, избирательным законодательством зарубежных стран, законодательством Российской Федерации: Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, решениями Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в системном сравнительно-правовом анализе зарубежного опыта по применению пропорциональной избирательной системы; в теоретическом осмыслении современной российской пропорциональной избирательной системы; в выявлении и систематизации проблем, возникающих при осуществлении избирательных прав граждан в условиях пропорциональной избирательной системы и выработке предложений по их решению.
Положения, выносимые на защиту.
Пропорциональная избирательная система: понятие, виды, международные стандарты
Развитие идеи пропорционального представительства.
Дореволюционные ученые-конституционалисты отмечали, что исторически существуют две формы народного представительства, которые предопределяют характер избирательного права. В.М. Гессен" выделяет представительство определенных организованных социальных групп: сословных, территориальных, классовых и представительство индивидов -числовой совокупности граждан, распределенных по избирательным округам. Первую форму он называет представительством групповым или реальным, представительством интересов; вторую - индивидуальным или числовым, народным представительством.
Исторически первая форма предшествует второй. Представительство определенных социальных групп, слоев, имело место в древних государствах, в частности, по такому принципу был сформирован Римский Сенат, осуществлялось управление в городах-государствах Греции, Италии эпохи Возрождения (яркий пример тому - Венецианская Республика). Для мыслителей времен Греции и Рима, демократия не предполагала участия в управлении государством определенных социальных слоев общества: женщин, рабов, прочих ущемленных категорий (например, илоты в Спарте, метеки в Афинах).
В государствах континентальной Европы в XVI и XVII вв. почти повсеместно встречается сословная организация народного представительства. Во Франции привилегированные сословия участвовали в избрании своих представителей поголовно; представители третьего сословия избирались путем многостепенных выборов в порядке, определенном обычным правом. В Германии XVII-XVIII вв. рыцарство участвовало в территориальных ландтагах лично, церковные организации, университеты и города - через посредство своих представителей. В отличие от Европы, в старой Англии существовала не сословная, а территориальная организация группового представительства. В то время, как верхняя палата представляла родовую аристократию страны, нижняя являлась представительством графств и привилегированных городов.
Избирательная система, в ее целом, ни во Франции, ни в Англии не являлась продуктом законодательного творчества, она возникала исторически, и в этом историческом ее происхождении - причина ее долговечного господства.
Система представительства социальных групп, классов, в истории человечества существовала в условиях законодательно закрепленного разделения граждан на категории (сословия, касты). Переход из одной категории в другую зачастую был либо невозможен (касты в древней Индии), либо затруднителен (сословие купцов в России, цеховые объединения в Европе). В современном мире нет законодательства, регулирующего принадлежность человека к определенному сословию. Категория классовости перешла в разряд социологических понятий, но сложно говорить об ее исчезновении, так как различные группы людей с разными интересами не перестали существовать.
Система реального представительства или представительства интересов, может возникать и искусственно, создаваться законодателем, стремящимся сознательно и планомерно к определенной поставленной ему цели. Такой можно назвать систему выборов Государственной Думы в дореволюционной России.
Положительное отношение В.М. Гессена к идее представительства по интересам, отражает тот факт, что он называет ее идеей реального представительства.
Еще один сторонник представительства по интересам в XIX веке, бельгийский юрист А. Прэнс, писал, что правильно понятый общественный интерес (интерес, свойственный группе людей, живущих одной жизнью, имеющих одни занятия, одну цель, одни стремления, одни потребности) предпишет избирателю, за кого подать голос .
В настоящее время в чистом виде о системе представительства по социальным группам не может быть и речи, однако идея представительства интересов трансформировалась в идею о представительстве политическими партиями интересов определенных социальных групп граждан. Можно говорить о том, что в историческом контексте в основе идеи выборов по пропорциональной системе было сочетание традиционного сословного представительства и теории всеобщего избирательного права.
Теоретической основой выборов по пропорциональной системе является классическая теория народного представительства - теория представительства по уполномочию народа.
По выражению Мирабо, представительное собрание должно быть подобно географической карте: оно должно воспроизводить - разумеется, в уменьшенном масштабе - основные элементы политической географии страны - политическую группировку, политические течения общественной мысли .
Особенности конституционно-правового регулирования пропорциональной избирательной системы в зарубежных странах
Выбор пропорциональной избирательной системы определяется совокупностью объективных и субъективных факторов. Например, переход к использованию пропорциональной избирательной системы часто бывает политическим шагом, на который идут правящие силы для достижения определенных целей: получения большего количества мест в парламенте (Италия); достижения компромисса с оппозицией (Япония); укрепления демократии и усиления политических партий (Словения, Польша).
По мнению португальского государств о веда Г. Канотильо, «пропорциональная система - это лучшее средство против сокращения альтернатив, против сужения политических горизонтов, против политической одномерности и пресыщения»61. Правовед С. Холмс отмечает, что избирательное законодательство формирует партийно-политический ландшафт страны
Пропорциональное представительство достаточно распространено в мире. Его применяют, в частности, такие европейские государства как Германия, Греция, Ирландия, Италия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Швеция, Швейцария63.
Некоторые страны применяют пропорциональную избирательную систему сравнительно долго (Бельгия, Дания, Финляндия, Швеция), другие перешли к ее использованию не так давно (Польша, Словения, Япония, Новая Зеландия). Пропорциональная избирательная система в различных государствах используется для выборов депутатов представительных органов на различных уровнях. Например, во Франции, она применяется на региональном уровне, тогда как общенациональный законодательный орган избирается по мажоритарной системе. Формирование представительного органа происходит либо полностью на основе пропорциональной системы, либо часть мандатов замещаются по пропорциональной системе, а часть - по мажоритарной, то есть по смешанной системе (Германия).
Общей тенденцией XX века было движение к системе пропорционального представительства. Это относится также к Новой Зеландии, демократиям Восточной и Центральной Европы, бывшим республикам Советского Союза. Некоторые формы пропорционального представительства применяются в Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии, Словакии и Чехии.
Для целей настоящего исследования выбраны те государства, на примере которых можно проследить определенный вариант использования пропорциональной избирательной системы. Первый из рассматриваемых вариантов - это использование пропорциональной системы в прошлом, с постепенным отказом от ее применения в настоящем. Этот путь для себя избрали, например, США и Франция. В анализе применения пропорциональной системы в этих государствах основное внимание уделяется причинам отказа от использования этой системы. Второй вариант - применение смешанной избирательной системы - сочетание пропорциональной системы с мажоритарной. Классическим примером данной системы считается ФРГ. В результате реформ 1990-х гг. смешанная избирательная система стала применяться в Японии и Новой Зеландии. Реформы, связанные со сменой избирательной системы в этих странах, вызвали значительные общественные дискуссии, имели своих противников и сторонников и привели к изменению политической системы государств. Пример Италии показывает, что в зависимости от ситуации в стране и расклада политических сил, возможна смена пропорциональной системы на мажоритарную и смешанную и возврат к пропорциональной системе. Из стран Латинской Америки, использующих пропорциональную избирательную систему в условиях политической нестабильности, многонациональное и слабой экономики показательна Мексика. Исследование не может быть полным без рассмотрения опыта стран Восточной Европы. В работе проанализирована практика применения пропорциональной избирательной системы в Польше и Словении. Процесс восприятия выборов по пропорциональной системе в этих странах довольно болезненный и сопровождался как политическими, так и правовыми спорами. В целом, эта тенденция характерна и для стран бывшего СССР. Например, в Украине есть активные противники выборов по пропорциональной системе65. К странам, успешно и давно использующим пропорциональную избирательную систему, относятся Австрия, Швеция, Швейцария, Финляндия. Достаточно давно пропорциональная система применяется в Турции.
Пропорциональная избирательная система также применяется для выборов Европарламента. Особенности преобразования набранных голосов в мандаты определяются странами-членами Евросоюза самостоятельно66.
Соединенные Штаты Америки.
В США распространением идей пропорционального представительства занималась Лига Пропорционального Представительства Соединенных Штатов, основанная в 1893 г.67 В 1914 г. Национальная Муниципальная Лига, еще одна общественная организация США, включила принцип пропорционального представительства в свою модель городского устава. В 1915 г. в городе Аштабула (Огайо) была применена пропорциональная система. В середине 20-х годов пропорциональная система применялась в Кливленде и Цинциннати. В 1936 г. она была введена в Нью-Йорке. В общей сложности пропорциональное представительство существовало в двадцати городах США.
Эволюция пропорциональной избирательной системы в России
До конституционных реформ 1905 г. Россия не избирала представительный орган. Как пишет дореволюционный государствовед В.М. Грибовский, русское избирательное право возникло по Закону 6 августа 1905 года . Русское избирательное право того периода характеризовалось как крайне сложное в силу многоступенчатости выборов и нестабильности избирательных законов. На выборах в Государственную Думу царской России использовалась мажоритарная избирательная система.
Пропорциональная избирательная система впервые была опробована на выборах Всероссийского учредительного собрания в 1917 г. Затем последовал более чем 70-летний перерыв в применении пропорциональной избирательной системы, обусловленный интересами господствовавшего в то время политического режима. Пропорциональная избирательная система использовалась вновь на выборах Государственной Думы в 1993 г., но не целиком, а в сочетании с мажоритарной - в составе смешанной избирательной системы. По этой же модели проходили выборы депутатов Государственной Думы в 1995, 1999 и 2003 гг. Выборы депутатов Государственной Думы 2007 г. в соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2005 г. предполагается проводить полностью по пропорциональной системе.
В Российской Федерации избираются также законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Порядок их избрания претерпел следующие изменения: до июля 2003 г. субъекты РФ избирали свои законодательные органы по мажоритарной системе, за небольшими исключениями, а после - могли выбирать сочетание мажоритарной и пропорциональной системы либо переходить к полностью пропорциональной системе. Кроме того, в России выбираются представительные органы местного самоуправления. Традиционно на этих выборах используется мажоритарная избирательная система, однако в некоторых муниципальных образованиях применяется смешанная либо пропорциональная система.
Итак, Российская Федерация применяет пропорциональную избирательную систему на выборах трех уровней: общероссийском, субъектов РФ и местного самоуправления. На общероссийском уровне можно выделить следующие этапы эволюции применения пропорциональной избирательной системы: выборы Всероссийского учредительного собрания 1917 г.; выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 1993, 1995, 1999, 2003 г. и современный этап. На региональном уровне - эксперименты с применением пропорциональной избирательной системы в 1993-2002 г., введение с 2003 г. выборов по пропорциональной или смешанной системе и современный этап. На уровне местного самоуправления целесообразно рассматривать пример конкретных муниципальных образований, использующих смешанную либо пропорциональную избирательную систему. Общероссийский уровень.
Выборы Всероссийского учредительного собрания. Данные выборы были первым опытом применения пропорциональной избирательной системы в России. Несколько снижает их важность тот факт, что Всероссийское учредительное собрание не проработало значительного времени, его роль в политической жизни страны и влияние на путь исторического развития России были несущественными.
Статус Учредительного собрания определялся на основе трех принципов: всеобщее свободное голосование на выборах членов
Учредительного собрания ("общенародная воля"); к исключительной прерогативе Учредительного собрания должно относиться решение главных вопросов государственной жизни и определение формы правления; Учредительное собрание правомочно определять круг и границы своих задач ("хозяин Земли русской")1 . Порядок выборов регулировало Положение о выборах в учредительное собрание. Глава первая Положения закрепляла избрание членов Учредительного собрания населением на основе всеобщего, без различия пола, и равного избирательного права посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начала пропорционального представительства . Согласно Положению, выборы в Учредительное собрание проводились подачей голосов за один из заявленных списков кандидатов, которые выдвигались группами избирателей. Каждый из списков кандидатов должны были поддержать не менее ста лиц, пользующихся правом участия в выборах по данному округу. Список мог быть снабжен названием предложившей его организации. Группа, заявляющая список кандидатов, должна была указать своего представителя при окружной комиссии по делам о выборах в Учредительное собрание. Каждый избиратель мог подписать только один список. Число предлагаемых в списке кандидатов могло быть и менее числа членов Учредительного собрания, подлежащих избранию в данном избирательном округе, но не должно было превышать указанное число более, чем на половину. Один и тот же кандидат мог быть выставлен в нескольких избирательных округах, но не более, чем в пяти.
Особенности реализации прав граждан избирать и быть избранными в условиях пропорциональной избирательной системы
Основные избирательные права граждан - это право избирать и быть избранными. Они закреплены в Конституции РФ, а в теории конституционного права имеют название активное и пассивное избирательное право. Из этих двух прав вытекают и другие избирательные права250.
Реализация права в теории правовой науки имеет четыре формы: соблюдение, исполнение, использование и применениеэ . В форме соблюдения реализуются запрещающие нормы, требующие пассивного поведения (воздержания от действий). В форме исполнения реализуются обязывающие нормы, требующие активного поведения (действий). В форме использования реализуются управомочивающие нормы. Использование означает, что управомоченный субъект извлекает из процесса реализации необходимые ему полезные свойства, блага, удовлетворяет свой интерес. Использование может осуществляться как активным поведением, так и пассивным. Применение права представляет собой властную деятельность специально уполномоченных субъектов. Избирательный процесс и его стадии рассматриваются как форма реализации избирательных прав граждан.
Активное избирательное право реализуется его субъектом (избирателем) в форме использования - посредством голосования гражданина на выборах за того или иного кандидата (списка кандидатов). Кроме этого, избиратель обязан соблюдать порядок голосования (исполнение), воздерживаться от действий, не предусмотренных или запрещенных законом во время голосования (соблюдение) и имеет возможность требовать от избирательных комиссий и судов защиты своего права (применение). Голосование - предпоследняя стадия избирательного процесса. На всех иных стадиях избиратели скорее объекты воздействия, чем субъекты: их учитывают в списках избирателей, собирают их подписи, агитируют, информируют, подсчитывают их голоса.
Назначение избирательного процесса в демократическом государстве заключается в формировании представительного органа и передаче ему полномочий на осуществление государственной власти, принадлежащей народу. Представительный орган должен быть сформирован так, чтобы он представлял различные интересы, существующие в государстве и обществе, различные социальные и экономические слои, в том числе меньшинства. Это означает, в идеале, что состав представительного органа государства должен быть в процентном соотношении такой же, как и состав общества253. Конечно, часто это положение не реализуется: из-за небольшого количества мандатов в представительном органе, не позволяющего всем слоям населения иметь своих представителей, из-за особого порядка формирования представительного органа, когда ограничиваются права некоторых лиц избирать и быть избранными и (или) когда механизм подсчета голосов и распределения мандатов по итогам выборов приводит к искажению действительной воли избирателей. Все существующие избирательные системы не дают возможности максимально точно учесть волю избирателя.
Голоса «пропадают» из-за заградительного барьера, голосования «против всех», принципа большинства при мажоритарной системе.
В связи с этим требуется рассмотреть существующие проблемы реализации активного избирательного права в условиях пропорциональной избирательной системы через призму учета голосов избирателей при определении итогов выборов.
1. Невозможность учета всех голосов избирателей при формировании представительного органа. Ее можно разделить на три части: это проблема «порога явки», графы «против всех» и «заградительного барьера». При мажоритарной избирательной системе пропадает от 50% минус один голос (исключение составляет система квалифицированного большинства). При пропорциональной избирательной системе, принятой в России на региональном уровне, обязательно должны быть учтены не менее 50 %, а на федеральном уровне - 60 % голосов избирателей, которые пришли на выборы и проголосовали. С учетом того, что порог явки отменен, количество голосов избирателей, которое не учитывается, увеличено за счет тех, кто не пришел на выборы. Проблемы графы «против всех» в России теперь не существует, так как она отменена . Скорее всего, граждане, желающие проголосовать против всех, теперь не придут на выборы и таким образом попадут в число тех, чьи голоса не учитываются. Количество голосов, которые могут пропасть из-за зафадительного барьера (до 7 % на региональных выборах и 7% на федеральных) ограничивается 50 % на региональном уровне и 40 % - на федеральном.
