Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации устанавливает основы деятельности всех органов государства. Конституционное законодательство по своей сути и масштабу действия является наиболее весомым и в рамках функционирования исполнительной ветви государственной власти. Конституционный фундамент системы исполнительных органов государства составляют те нормы Конституции РФ, которые закрепляют их систему, порядок образования, правовой статус и взаимоотношения с другими органами, компетенцию и правовую основу их деятельности.
Одним из важнейших элементов исполнительной ветви государственной власти является система правоохранительных структур, отнесенных к ведению Президента и Правительства России. При этом Конституция РФ определяет основополагающие элементы статуса правоохранительных органов исполнительной власти путем установления основных принципов их деятельности как части аппарата государства; задач по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, которые они призваны решать как функционально неотъемлемые от Правительства РФ структуры.
Анализ статей Основного закона России свидетельствует о его первостепенном значении для определения правового статуса правоохранительных структур. В частности, из смысла статей 71, 72 Конституции РФ следует, что организация и деятельность правоохранительных органов находятся в исключительном ведении Российской Федерации и урегулированы в федеральных конституционных законах, федеральных законах и принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актах. Данное положение раскрывается в том, что конституционное регулирование статуса органов власти - это одновременно его регулирование и иными нормативными правовыми актами на основе Конституции РФ.
Однако нормативное обеспечение организации и деятельности правоохранительных органов исполнительной власти осуществляется, в том числе, и на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, а также предписание, содержащееся в ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» определяют правовое положение указанных органов в Российской Федерации.
В соответствии с этим органы государственной власти, осуществляющие установленные функции в сфере правоохранительной деятельности, руководствуются не только отечественным законодательством, но и международными договорами РФ, что наиболее полно отражает сущность конституционно-правового статуса данных органов.
Все чаще нормы международных договоров РФ включаются в правовую основу деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, которые уполномочены применять и реализовывать договоры по различным направлениям деятельности, в том числе в рамках правовой помощи в правоохранительной сфере.
В качестве одной из основных функций международных договоров необходимо назвать обеспечение взаимодействия отечественных правоохранительных органов с соответствующими органами зарубежных государств. Значение данной функции неоднократно подчеркивалась на законодательном уровне. Так, Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»1 в качестве главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной н общественной безопасности на долгосрочную перспективу указывает усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере.
Важнейшим механизмом реализации взаимодействия на международном
уровне является заключение правоохранительными органами
исполнительной власти России международных договоров
межведомственного характера с аналогичными структурами государств-партнеров. Данное положение свидетельствует о возможности рассматривать конституционно-правовой статус данных органов в его соотношении с такими элементами, регламентирующими их деятельность, которые относятся к особому правовому международно-правовому комплексу.
Примером активного международно-правового сотрудничества среди правоохранительных органов исполнительной власти является Министерство внутренних дел Российской Федерации. Договорно-правовой департамент МВД России делает акцент на том, что значение международного права как важнейшего инструмента взаимодействия между государствами, в том числе в сфере охраны правопорядка, на современном этапе многократно возросло. Международные договоры в регламентации деятельности органов внутренних дел играют все более важную роль. Их заключение не только позволяет создать правовую основу для осуществления международного сотрудничества, но и во многом способствует унификации и гармонизации национального законодательства. Особое внимание акцентируется на необходимости модернизации двусторонней межведомственной договорно-правовой базы взаимодействия, так как заключенные в начале 90-х годов соглашения межведомственного характера во многом уже не отвечают
' Российская газета. 2009. 19 мая.
возникающим на современном этапе потребностям и складывающейся практике взаимодействия органов внутренних дел. Имеется в виду недостаточно полная регламентация в договорах направлений, форм и механизмов сотрудничества. И это далеко не полный перечень проблемных вопросов в сфере международного межведомственного договорного сотрудничества, которые актуальны для всех правоохранительных органов исполнительной власти.
Российская Федерация уделяет большое внимание данному направлению деятельности и постоянно совершенствует направлення и формы участия всех правоохранительных структур в международно-правовом сотрудничестве.
Очевидно, что в современных условиях роль международно-правового
регулирования в выполнении правоохранительными органами своих
функций возрастает, так как деятельность, осуществляемая в соответствии с
международными договорами, безусловно, является одной из наиболее
эффективных форм взаимодействия в правоохранительной сфере. Однако
необходимо учитывать, что простого наличия международного договора
недостаточно, ряд норм международного права, имплементированных в
нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность
правоохранительных органов, носят декларативный характер. При этом указанная деятельность должна осуществляться в строгом соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, что позволит сделать работу правоохранительных органов исполнительной власти более эффективной.
Учитывая особую роль Конституции РФ в закреплении нормативной основы деятельности правоохранительных органов исполнительной власти в рамках конституционно-правового статуса, очевидно возрастание роли конституционно-правовых норм, а также норм международного права в деятельности данных структур при необходимости своевременного приведения российского законодательства в соответствие с международными договорами Российской Федерации в правоохранительной сфере, разрешения сложностей, возникающих в процессе применения норм международных договоров межведомственного характера. Все это и предопределило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Различные аспекты конституционно-правового статуса правоохранительных органов исполнительной власти, в том числе с учетом проблем применения международных договоров России разрабатывали такие ученые, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Азовкин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.А. Бекяшев, О.И. Бекетов, П.Н. Бирюков, В.П. Божьев, Н.С. Бондарь, Б.Н. Габричндзе, О.А. Галустян, К.Ф. Гуценко, А.С. Дежнев, И.Г. Дудко, Ю.С. Жариков, Г.И. Загорский, Н.А. Игнатюк, В.В. Игнатенко, А.В. Калмыкова, АЛ. Карасев, А.А. Каширкина, А.П. Кизлык, Е.А Козлова, И.А. Кравец, В.И. Крусс, В.И. Кузнецов, В.В. Лазарев, Л.А.
Лазутин, В.М. Манохин, СЮ. Марочкин, А.Н. Морозов, А.Ф. Ноздрачев, Б.И. Осминин, Н.М. Павинский, Н.А. Петухов, СВ. Плужников, П.И. Савицкий, Л.К. Савюк, СВ. Сальников, Н.А. Талалаев, В.И. Фадеев и другие.
Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, по заключению и реализации международных договоров межведомственного характера в соответствии с Конституцией РФ и международными актами, в условиях взаимодействия международного и национального права в целом.
Предмет исследования составляют теоретические, организационные и правовые вопросы заключения и реализации международных межведомственных договоров, определения и совершенствования форм и направлений взаимодействия правоохранительных министерств и ведомств на международном уровне. Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы норм конституционного, международного права, отраслевых норм, регулирующих деятельность правоохранительных органов исполнительной власти, а также значительного массива международных межведомственных соглашений и практики их применения.
Цели її задачи исследования. Целью работы является комплексное изучение конституционно-правового статуса правоохранительных органов исполнительной власти, теоретическая разработка проблемы действия и применения на основе Конституции РФ норм международного права в деятельности данных структур, а также формулирование предложений по совершенствованию процесса реализации норм международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, заключаемых правоохранительными министерствами и ведомствами России с компетентными органами иностранных государств.
Для достижения вышеуказанных целей необходимо решение следующих задач:
дать характеристику конституционно-правового статуса правоохранительных органов исполнительной власти и рассмотреть его элементы;
раскрыть содержание системы правоохранительных органов исполнительной власти;
проанализировать конституционно-правовую основу деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, а также её соотношение с общепризнанными принципами и нормами международного права;
исследовать роль международных договоров, в том числе межведомственного характера, в регулировании деятельности
правоохранительных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации;
уточнить круг федеральных правоохранительных министерств и служб, имеющих право от имени Российской Федерации заключать с компетентными структурами иностранных государств международные межведомственные соглашения в правоохранительной сфере;
выявить основные направления и формы взаимодействия правоохранительных органов исполнительной власти с родственными правоохранительными органами государств-партнеров в рамках международных договоров межведомственного характера;
проанализировать проблемы реализации межведомственных договоров, сформулировать и аргументировать предложения по совершенствованию процесса заключения и имплементацни международных договоров Российской Федерации, заключаемых правоохранительными органами исполнительной ветви власти.
Методологическая основа исследования. В работе применялись общенаучные, частнонаучные методы познания, которые включают в себя системный метод, формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод, анализ, синтез, дедукцию, индукцию, сравнительно-исторический метод, статистический метод, аналогию и другие методы научно-исследовательской деятельности.
В процессе диссертационного исследования автором изучены: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, международные договоры Российской Федерации различного уровня, в том числе межведомственного ' характера, нормативно-правовые акты органов государственной власти РФ, внутриведомственные правоприменительные акты правоохранительных органов исполнительной власти, а также эмпирический материал, нашедший отражение в решениях судебных органов, средствах массовой информации, относящийся к предмету исследования.
Диссертантом использованы научные труды в области конституционного, административного, международного права, теории государства и права, функционирования деятельности системы правоохранительных органов.
Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, международного права, муниципального права, административного права и иным отраслям права. Среди них труды: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, В.Д. Зорькина, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, И.И. Лукашука, СЮ. Марочкина, М.Н. Марченко, С.Э. Несмеяновой, М.С. Саликова, О.И. Тиунова, Ю.А. Тихомирова, Г.И. Тункина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и других.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой одну из первых попыток комплексного анализа конституционно-правовых аспектов функционирования правоохранительных органов исполнительной
власти в соотношении с международным договорным регулированием в современных правовых условиях в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.
В работе рассматриваются проблемные вопросы определения основных
направлений и форм взаимодействия правоохранительных органов
исполнительной власти, заключения и реализации ими собственных
международных межведомственных соглашений с правоохранительными
структурами иностранных государств. Состояние конституционной и иной
нормативной основы, регулирующей международное направление
деятельности правоохранительных министерств и ведомств, свидетельствует
о возможности возникновения различного рода осложнений в процессе
выполнения Российской Федерацией международных обязательств в
правоохранительной сфере. Автором предлагаются изменения и дополнения
в действующее законодательство, позволяющие усовершенствовать порядок
заключения и реализации межведомственных соглашений
правоохранительных органов исполнительной власти в целях более эффективной выполнения ими своих конституционно-правовых задач по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Положения, выносимые на защиту, определяются содержанием исследования и заключаются в следующем:
1. Исходя из недостаточности конституционно-правового
регламентирования центральных элементов статуса правоохранительных
органов исполнительной власти, с учетом отсутствия в отечественном
законодательстве четко сформулированного определения
правоохранительного органа и неоднозначного его толкования в
юридической литературе, диссертант формулирует собственное определение
правоохранительного органа исполнительной власти как составной части
государственного механизма, которая действует в сфере исполнительной
власти, наделяется собственной компетенцией в сфере правоохраны в
соответствии с признаком особого функционального назначения, имеет свою
структуру и применяет специфические меры юридического воздействия в
соответствии с законом в строго установленной процессуальной форме.
2. Конституционно-правовое регулирование статуса правоохранительных
органов исполнительной власти складывается на основе иерархической
системы нормативных источников, регламентирующігх их деятельность.
Одним из важнейших элементов данной системы являются международные
договоры Российской Федерации, которые заключаются и реализуются
правоохранительными министерствами и службами. Особое значение
данного положения подчеркивается тем, что большинство источников уровня
закона, в том числе кодифицированные нормативные акты,
регламентирующие деятельность правоохранительных органов
исполнительной власти, в качестве правовой основы указывают на
международные договоры. При этом формулировки законов нередко не в
полном объеме соответствуют тексту Конституции РФ, а иногда и ее смыслу (ст. I УПК РФ). В ряде случаев указание на международные договоры отсутствует вовсе (ст. 2 ФЗ «Об исполнительном производстве»), что не является основанием для игнорирования международных соглашений как правовой основы деятельности данных органов. В этой связи в работе отмечается необходимость приведения формулировок источников, регламентирующих деятельность правоохранительных органов исполнительной власти, к единообразию и в соответствие с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
-
Сотрудничая на международном уровне, правоохранительные структуры исполнительной власти проявляют себя не только в конкретизации международных договоров, но и в их реализации. Вместе с тем, анализ норм Конституции РФ и Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» позволяет говорить о том, что субъектом международного договора, независимо от органа, его заключившего, признается государство в целом. Однако Федеральный закон «О международных договорах РФ» говорит и о возможности заключения международного договора «от имени» федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера). Учитывая юридическую природу межведомственных соглашений, целесообразно в законе «О международных договорах Российской Федерации» сделать акцент на том, что они заключаются федеральными органами исполнительной власти от имени Российской Федерации.
-
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», объединяя межгосударственные, межправительственные и межведомственные соглашения в рамках одной правовой категории, дифференцировал указанные виды в зависимости от уровня и субъекта их заключения, но понятийно их не определил. Анализ существующих источников позволил автору определить международные договоры межведомственного характера правоохранительных органов исполнительной власти как международные соглашения Российской Федерации, заключаемые от ее имени федеральными органами исполнительной власти, как правило, с уполномоченным органом иностранного государства, в письменной форме, с целью реализации положений межгосударственных или межправительственных международных договоров или собственного предмета регулирования в правоохранительной сфере и порождающие нормы международного права.
5. Вопрос о компетенции отдельных органов, находящихся в ведении
федеральных министерств, в сфере заключения межведомственных
договоров в необходимой степени не урегулирован на уровне нормативных
актов, регламентирующих их деятельность. На нормативном уровне
возможность заключения международных договоров межведомственного
характера данными структурами зависит от наличия в перечне их
полномочий нормотворческой функции, которая принадлежит вышестоящим министерствам. Учитывая, что практика заключения данными службами межведомственных соглашений в современных правовых условиях приобретает системный характер, предлагается внести изменения относительно возможности заключения межведомственных договоров в нормативные акты, регламентирующие организацию и деятельность правоохранительных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам.
6. Положения о правоохранительных органах исполнительной власти,
утверждаемые указами Президента РФ либо постановлениями Правительства
России, содержат совершенно разный объем полномочий в международно-
правовой сфере или не затрагивают данный вопрос вовсе. То обстоятельство,
что рассматриваемые структуры входят в единую систему федеральных
органов исполнительной власти и объединены общим направлением
правового регулирования, свидетельствует о возможности унификации норм
о порядке заключения и реализации ими межведомственных договоров и
приведении, таким образом, к единообразию положений о
правоохранительных министерствах и службах.
7. Федеральный закон «О международных договорах Российской
Федерации», достаточно четко говоря о субъектах, которые от имени России
заключают международные соглашения, не определяет статус
межведомственных договоров, заключаемых Генеральной прокуратурой РФ,
а также Следственным комитетом РФ. Анализ имеющихся точек зрения и
нормативных актов не позволяет отнести международные соглашения
рассматриваемых органов к межгосударственным или
межправительственным. По своей сути данные соглашения скорее являются
межведомственными и в соответствии со сложившейся практикой
заключаются с компетентными правоохранительными структурами
зарубежных стран.
8. В связи с увеличением интенсивности заключения межведомственных
соглашений в перечень полномочий различных подразделений
правоохранительных министерств и служб включаются вопросы
международного взаимодействия, которые часто дублируются. Учитывая,
что к компетенции большинства подразделений вопросы реализации не
отнесены, данные положения могут быть сконцентрированы в рамках
полномочий одного наиболее компетентного подразделения
соответствующего органа. В частности, в рамках МВД России таким
подразделением является Договорно-правовой департамент МВД РФ. В
диссертации предлагается решение вопросов реализации межведомственных
договоров уточнить через внесение соответствующих изменений и
дополнений в положения о правоохранительных министерствах и службах, а
также их структурных подразделениях, решающих вопросы по
имплементации межведомственных соглашений, с установлением структур,
ответственных за выполнение обязательств. Соответствующие изменения
целесообразно внести и в типовые соглашения правоохранительных органов исполнительной власти с компетентными структурами иностранных государств.
9. Не подвергая сомнению утверждение о том, что реализация
международных договоров во внутригосударственной сфере возможна
только после их официального опубликования, автором предлагается
осуществлять опубликование межведомственных соглашений в официальных
источниках правоохранительных министерств и служб, за исключением тех,
которые могут содержать сведения, составляющие государственную тайну,
или сведения конфиденциального характера. Международные соглашения
всех правоохранительных органов исполнительной власти могут быть также
опубликованы в источниках, которые содержат результаты собственного
нормотворчества, что в полной мере будет соответствовать ч. 3 ст. 15
Конституции РФ.
10. Обосновывается необходимость принятия специального правового
акта в форме Указа Президента РФ «О международных обязательствах
правоохранительных органов исполнительной власти Российской
Федерации» (или «О подготовке, заключении и реализации международных
соглашений правоохранительных органов исполнительной власти РФ»),
примерная структура которого представлена в приложении. В рамках
данного Указа целесообразно закрепить перечень правоохранительных
органов исполнительной власти, имеющих право заключать международные
межведомственные соглашения, их подразделения и должностные лица,
ответственные за подготовку, заключение, реализацию, учет и мониторинг
таких договоров, а также положение относительно обязательного
официального опубликования, с указанием возможных для этого изданий.
Теоретическая и практическая значимость исследования
обусловливается возможностью использования содержащихся в диссертации
положений, выводов н предложений в решении проблем теоретического и
прикладного характера, касающихся различных аспектов
внутригосударственного и международного направления деятельности правоохранительных органов исполнительной власти.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают, дополняют и уточняют характеристику конституционно-правового статуса правоохранительных министерств и ведомств, а также их участие в реализации соответствующих международных соглашений, прежде всего, в области обеспечения и защиты основных прав, свобод и обязанностей как граждан Российской Федерации, так и иных лиц, на законных основаниях находящихся на территории России.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней результаты исследования могут быть использованы для внесения дополнений и изменений в действующее законодательство и принятия новых нормативных правовых актов, в том. числе подзаконного и
вігутриведомственного характера, затрагивающих вопросы обеспечения международных обязательств правоохранительных органов исполнительной власти в рамках международных межведомственных соглашений, а также в дальнейшей исследовательской работе по данной тематике. Материалы работы могут быть полезны в преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Международное право», при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебных пособнй для студентов, в учебно-методических разработках преподавателей, аспирантов и соискателей, а также в исследованиях, проводимых в интересах правоприменительных органов, что обусловлено практической ориентированностью диссертации.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловливаются обширной теоретической, информационной и практической базой исследования. В частности, в работе использовались нормативно-правовые акты РФ, международные соглашения России различного уровня, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, ведомственные акты правоприменения правоохранительных министерств и ведомств, а также теоретические положения, содержащиеся в трудах ученых.
Апробация результатов диссертации. Диссертация выполнена, рассмотрена и одобрена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России. Результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на научно-практических конференциях, изложены в четырнадцати научных публикациях. Полученные результаты были внедрены в учебный процесс при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Конституционное право РФ» и «Международное право» в Уральском юридическом институте МВД России. Основные идеи работы нашли отражение в проведенном исследовании в интересах органов внутренних дел, которое получило положительную оценку и внедрено в деятельность подразделений органов внутренних дел. Кроме того, материалы исследования использовались в системе служебной подготовки в ГУ МВД России по Свердловской области и ГУ МВД России по УрФО, а также УрЮИ МВД России.
Структура определена содержанием темы и решаемыми в ходе её исследования задачами и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
