Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования оздоровления зон экологического неблагополучия 17
1. Правовые основы выхода территорий Российской Федерации из состояния экологического неблагополучия 17
2. Проблема классификации зон экологического неблагополучия в законодательстве 40
3. Правовое регулирование оздоровления зон экологического неблагополучия в зарубежных странах 69
Глава 2. Правовые проблемы придания территории статуса зоны экологического неблагополучия, его изменения и снятия 85
1. Правовое обоснование необходимости придания территории статуса зоны экологического неблагополучия 85
2. Подготовка и принятие решения о придании территории статуса зоны экологического неблагополучия, его изменении и снятии 101
Глава 3. Правовые пути оздоровления зон экологического неблагополучия 113
1. Организационно-правовой механизм управления зоной экологического неблагополучия 113
2. Особенности правового статуса граждан и юридических лиц в зоне экологического неблагополучия 133
Заключение 151
Список литературы 153
- Правовые основы выхода территорий Российской Федерации из состояния экологического неблагополучия
- Проблема классификации зон экологического неблагополучия в законодательстве
- Правовое обоснование необходимости придания территории статуса зоны экологического неблагополучия
- Организационно-правовой механизм управления зоной экологического неблагополучия
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ обусловлена необходимостью совершенствования правового регулирования оздоровления экологически неблагополучных территорий Российской Федерации (зон экологического неблагополучия). Экологически неблагополучными они могут быть названы в силу того, что окружающая среда на них неблагоприятна для жизни человека.
Согласно ст.2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. К числу таких прав относится и право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Содержание этого понятия конкретизируется в экологическом законодательстве, и, в первую очередь, в разделе IV Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»1, который содержит нормы, регламентирующие качество окружающей природной среды.
Благоприятна или нет окружающая человека среда, зависит от того, соблюдены ли нормативы, устанавливающие предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ и предельно допустимые уровни (ПДУ) воздействия шума, вибрации, магнитных полей. На значительной части территории Российской Федерации они не просто не соблюдаются, а превышаются в десятки и сотни раз. (А ведь, по определению, концентрация является предельно допустимой, то есть недопустимо любое, сколь угодно малое, ее превышение).
Это приводит к широкомасштабному загрязнению окружающей среды. К тому же ПДК и ПДУ определены далеко не по всем видам вредного воздействия, то есть во многих случаях оно никак не регламентируется. Более того, для значительного количества видов воздействия нормативы в ближайшее время просто не могут быть установлены, в силу того, что . отсутствует техническая возможность контролировать их соблюдение. Разумеется, такая окружающая среда не может быть благоприятной.
Тем самым, одновременно с -нарушением нормативов качества окружающей среды, нарушаются не только нормы экологического законодательства, юридически закрепляющие их, но и нормы целого ряда статей Конституции: уже упомянутой ст.42 и корреспондирующей ей ст.58, устанавливающей обязанность сохранять природу и окружающую среду, а также ч.2 ст. 15, устанавливающей более общую обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы. Кроме того, нарушается и норма ч.1 ст.9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Последствия этого напрямую сказываются на состоянии здоровья населения неблагополучных территорий. В России существуют регионы, где 40-50% населения подвержены влиянию очень высокого загрязнения окружающей среды. В конкретных населенных пунктах соотношение является еще более неблагополучным. К тому же среднероссийские показатели сами по себе не являются показателями благополучия, скорее наоборот. По предварительным оценкам, площадь неблагополучных в экологическом отношении территорий Российской Федерации составляет 2 миллиона квадратных километров. На этих территориях примерно в 300 населенных пунктах (включая такие крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) проживает около 50-70 миллионов человек1.
Из двух вышеупомянутых составляющих - загрязнения окружающей среды и обусловленных им отрицательных изменений в состоянии здоровья населения - складывается содержание понятия «экологическое неблагополучие». Однако полное отождествление понятий «районы
загрязнения окружающей среды» и «зоны экологического неблагополучия» представляется неоправданным по ряду причин. Прежде всего, для зон экологического неблагополучия характерно не кратковременное негативное воздействие на окружающую среду, а воздействие длительное. Второй характерной чертой зон экологического неблагополучия является не просто загрязнение, а загрязнение, достигшее достаточно высокого уровня. Относительно небольшое по объему негативное воздействие на окружающую среду может быть устранено путем рационализации природопользования в рамках общего правового режима, а в зонах экологического неблагополучия требуется введение особого режима природопользования. Отсюда очевиден их третий отличительный признак: в формально-юридическом смысле зоны экологического неблагополучия - это территории, которым в установленном порядке придан соответствующий статус. Придание статуса зоны экологического неблагополучия является основанием для введения на такой территории особого правового режима.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, представляется возможным дать следующее определение: зонами экологического неблагополучия объявляются в установленном порядке участки территории, для которых характерно загрязнение окружающей среды высокого уровня, влекущее за собой значительное ухудшение здоровья населения.
При этом правовое регулирование оздоровления зон экологического неблагополучия нуждается в совершенствовании. Данной проблематике посвящен Раздел VIII Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Он состоит из двух статей, определяющих два вида таких зон: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Однако норм названных статей недостаточно для удовлетворительного регулирования соответствующих общественных отношений. Наличие ряда ведомственных нормативных актов решает проблему лишь отчасти. Прежде всего, следует отметить, что в силу несомненной важности, значимости не только для узкого круга специалистов, а для миллионов российских граждан, представляется целесообразным установление правовых основ регулирования процесса оздоровления зон экологического неблагополучия на уровне федерального закона. Далее, упомянутые ведомственные акты, в свою очередь, не образуют целостную систему норм, оставляя некоторое количество пробелов. Наконец, эти акты регламентируют прежде всего процесс придания территории требуемого статуса, оставляя, по сути, открытым вопрос о путях выхода из состояния экологического неблагополучия.
Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью создания теоретической основы механизма правового регулирования отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия.
СОСТОЯНИЕ РАЗРАБОТКИ ТЕМЫ характеризуется наличием относительно небольшого количества теоретических работ, специально посвященных исследованию проблемы правового регулирования отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия. Такое положение обусловлено в первую очередь тем, что экологическое право в целом, как отрасль, является одной из наиболее молодых в системе российского права. Даже сегодня ее можно назвать формирующейся отраслью, различные институты которой находятся на принципиально разных стадиях развития. В отношении таких из них, как, например, экологическая экспертиза или особо охраняемые природные территории, приняты специальные федеральные законы, а нормативная регламентация отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия, как уже отмечалось выше, требует совершенствования. Поэтому очевидна необходимость ликвидации сложившегося дисбаланса в плане как правового регулирования, так и теоретической разработки.
Тем не менее, зоны экологического неблагополучия в последние годы становились объектом научного исследования ряда ученых, прежде всего -С.А. Боголюбова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова. В той или иной мере названная проблематика присутствует также в трудах М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Б.В. Ерофеева, Т.В.Злотниковой, Т.Г. Калиниченко, И.О. Красновой и других.
В работах вышеназванных авторов затрагивается целый ряд вопросов о правовом регулировании отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия. Так, С.А. Боголюбов неоднократно обращался к проблемам порядка придания территории соответствующего статуса, роли общественности в нем, путей выхода из состояния экологического неблагополучия. Он же, наряду с В.В. Петровым и Т.Г. Калиниченко, уделил внимание классификации видов зон экологического неблагополучия. О.С. Колбасов и М.И. Васильева рассматривали вопросы возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу населения таких зон неблагоприятным воздействием окружающей среды, И.О. Краснова -правового регулирования соответствующих отношений за рубежом.
Однако комплексного теоретического исследования проблематики зон экологического неблагополучия до сих пор предпринято не было. Это и предопределило выбор темы данной диссертации. В ней учитываются и обобщаются высказанные ранее мнения по тому или иному вопросу, и в то же время предпринята попытка на единой концептуальной основе дать решение всего комплекса основных проблем правового регулирования связанных с зонами экологического неблагополучия общественных отношений.
ПРЕДМЕТОМ ИСССЛЕДОВАНИЯ являются нормативные акты различного уровня, регулирующие связанные с зонами экологического неблагополучия отношения; практика и акты правоприменения; материалы правовых, экономических, естественнонаучных исследований, на основе изучения которых автором высказываются предложения по совершенствованию правового регулирования оздоровления зон экологического неблагополучия.
ЦЕЛЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в том, чтобы предложить пути решения следующих задач:
1. Классификация зон экологического неблагополучия в законодательстве посредством определения видов зон и критериев их разграничения;
2. Установление правовых требований к обоснованию необходимости придания территории статуса зоны экологического неблагополучия;
3. Правовая регламентация порядка объявления территории зоной экологического неблагополучия;
4. Разработка организационно-правового механизма управления зоной экологического неблагополучия и реализацией программы по ее оздоровлению;
5. Применение мер ответственности за правонарушения в зонах экологического неблагополучия;
6. Выявление правовых путей и способов обеспечения прав граждан и хозяйствующих субъектов на территории зоны экологического неблагополучия.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ РАБОТЫ явилось применение (на основе всеобщего диалектико-материалистического метода) общелогических методов: анализа и синтеза, индукции и дедукции, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы: формально-логический, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой.
ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ в области теории государства и права послужили труды С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и других.
При разработке темы были использованы труды ученых, специализирующихся в области экологического права: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, В.Г. Емельяновой, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Э.Н. Жевлакова, Л.А. Заславской, Т.В. Злотниковой, Т.Г. Калиниченко, О.С. Колбасова, С.Н. Кравченко, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Е.Н. Лисицина, Г.И. Осипова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, А.А. Транина, Ю.С. Шемшученко и других.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ состоит в том, что она является первым комплексным исследованием, посвященным правовому регулированию отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия. До сих пор в работах ученых исследовались лишь отдельные аспекты этой проблемы. В диссертации предлагается концепция правового обеспечения процесса оздоровления зон экологического неблагополучия, основанная на комплексном подходе, заключающемся во взаимосвязи процессов оздоровления экологической и социально-экономической обстановки. Автором решается вопрос о соотношении таких правовых категорий, как зоны экологического неблагополучия - с одной стороны - и зоны чрезвычайных ситуаций с неблагоприятными экологическими последствиями, а также зоны радиоактивного загрязнения -с другой. Далее, предложена правовая классификация видов зон экологического неблагополучия.
В диссертации конкретизируются правовые требования к процессу обоснования необходимости придания территории соответствующего статуса, а также порядку его придания, изменения и снятия. Наконец, исходя из вышеупомянутой концепции, диссертантом сформулированы также правовые пути выхода из состояния экологического неблагополучия.
ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:
1. Состояние нормативно-правового регулирования общественных отношений, связанных с оздоровлением зон экологического неблагополучия, не соответствует объективно существующей возросшей потребности в нем. В силу несомненной важности названных отношений, оптимальным представляется установление правовых основ их регулирования на уровне федерального закона, для чего следует внести изменения в Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Однако совершенствование законодательной базы является лишь необходимой правовой предпосылкой решения проблем зон экологического неблагополучия. На практике они могут быть решены только посредством создания эффективно действующего механизма правоприменения всей совокупности соответствующих норм.
2. Разработка правовых основ перехода экологически неблагополучных территорий к устойчивому развитию должна производиться на единой концептуальной основе. Она сводится к необходимости решения проблемы по двум направлениям: 1. правовая регламентация прекращения вредного воздействия на окружающую среду, 2. правовое обеспечение оздоровления социально-экологической обстановки. Каждое из направлений, в свою очередь, реализуется в двух аспектах: применительно к окружающей среде и к проживающему в зоне населению. Исходя из этого, можно сформулировать четыре
взаимопроникающих идеи, подлежащих обоснованию правовыми
средствами:
- экологизация хозяйственной деятельности (необходимая для прекращения длящегося неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье населения),
- социальная поддержка населения в ходе экологизации хозяйственной деятельности,
- нейтрализация негативных последствий воздействия на окружающую среду (в целях восстановления нарушенных экосистем),
- компенсация вреда здоровью проживающего в зонах экологического неблагополучия населения.
3. В зависимости от степени экологического неблагополучия к каждой территории должна применяться определенная система мер по ее оздоровлению. Поэтому зоны экологического неблагополучия нуждаются в четкой правовой классификации. В настоящее время законодательно закрепленный перечень видов зон экологического неблагополучия состоит из зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации. Представляется целесообразным дополнить его путем включения зон повышенного загрязнения. К числу последних следует отнести территории, степень экологического неблагополучия на которых достаточно высока, хотя оно и не достигло критического уровня.
Основанием для выделения такой правовой категории в законодательстве является именно более низкий уровень остроты экологических проблем, выраженный в показателях состояния окружающей среды и здоровья населения. Оздоровление обстановки в зонах повышенного загрязнения потребует пропорционально уровню неблагополучия меньших затрат времени и средств. Данное обстоятельство позволит также упростить и процесс придания территории статуса такой зоны. Наконец, в силу вышеназванных причин решение о его придании (в отличие от статуса зоны экологического бедствия или кризиса) должно приниматься на уровне субъекта РФ. То есть оздоровление территорий с относительно невысоким уровнем экологического неблагополучия будет осуществляться без участия федеральных властей.
4. Зоны экологического неблагополучия следует отличать от зон чрезвычайных ситуаций с неблагоприятными экологическими последствиями. В настоящее время в законодательстве один из видов зон экологического неблагополучия определяется как зоны чрезвычайной экологической ситуации. Однако представляется целесообразным отказаться от использования в данной связи термина «чрезвычайная ситуация» в силу существования принципиальных различий между территориями, определяемыми как зоны экологического неблагополучия и зоны чрезвычайных ситуаций.
Прежде всего, это различие в ходе процесса их формирования. Последние возникают в результате аварии или катастрофы, то есть негативного воздействия, достаточно краткосрочного по времени, но крупномасштабного по объему, а первые, как правило - воздействия значительно меньшего по объему, но гораздо более длительного, более того - длящегося (обычной хозяйственной деятельности расположенных на территории зоны объектов). Другое отличие состоит в том, что для ликвидации чрезвычайной ситуации необходимо принятие экстренных мер, в то время как для ликвидации зоны экологического неблагополучия экстренных мер недостаточно, требуется коренная перестройка хозяйственной деятельности на ее территории. Наконец, в зонах чрезвычайных ситуаций резко расширяется сфера применения внеэкономических форм воздействия, а в зонах экологического неблагополучия приоритет отдается именно экономическим стимулам.
Таким образом, предлагается заменить термин «зоны чрезвычайной экологической ситуации» в определении соответствующего вида зон экологического неблагополучия на термин «зоны экологического кризиса». При этом изменения в терминологии сами по себе не повлекут изменения или прекращения правоотношений, возникших по поводу зон чрезвычайной экологической ситуации.
5. В настоящее время радиоактивное загрязнение рассматривается в качестве одного из признаков зоны экологического неблагополучия. Однако представляется целесообразным выделить территории, на которых экологическое неблагополучие возникло вследствие радиоактивного загрязнения, в качестве самостоятельного предмета нормотворческой деятельности, законодательно разграничив зоны радиоактивного загрязнения и зоны экологического неблагополучия. Главным основанием для этого является различие приоритетов деятельности по их оздоровлению: для первых это нейтрализация уже состоявшегося воздействия, для вторых, как правило - прекращение воздействия длящегося. Далее, поскольку экологическое неблагополучие в зонах радиоактивного загрязнения - результат воздействия единого для них фактора, их реабилитация может (и должна) проводиться по единой схеме (что невозможно по отношению к зонам экологического неблагополучия в целом). Тем более, что для этого уже имеется относительно развитая нормативно-правовая база.
6. Необходимость придания территории статуса зоны экологического неблагополучия, его изменения и снятия, должна быть надлежащим образом обоснована. Таким обоснованием не следует считать предоставление только материалов о состоянии окружающей среды и здоровья населения, свидетельствующих, что экологическая обстановка на данной территории соответствует признакам зоны экологического неблагополучия. Сам по себе факт признания этого обстоятельства -необходимая правовая предпосылка оздоровления такой территории, которое должно осуществляться в соответствии с целевой программой. Поэтому следует законодательно установить, что надлежащим обоснованием необходимости придания территории статуса зоны экологического неблагополучия является не только констатация факта ее неблагополучия, но и предложение путей выхода из него посредством представления проекта программы.
7. Важнейшей составляющей правового режима на территории зон экологического неблагополучия являются нормы, устанавливающие ограничения природопользования и повышенные меры ответственности за правонарушения, совершенные на территории зоны, а также те, которые регламентируют процесс экологизации хозяйственной деятельности. Однако не менее важная группа норм опосредует порядок финансирования программы оздоровления. В его основу должно быть положено закрепленное в законодательстве перераспределение источников бюджета, а также система налоговых льгот, предоставляемых тем, кто участвует в финансировании программы.
8. Для обеспечения прав граждан на территории зон экологического неблагополучия в законодательстве необходимо предусмотреть дополнительные по отношению к действующим на территории России в целом меры. Причем речь должна идти о тех, кто не только населяет данную территорию, но и осуществляет на ней трудовую деятельность, а также обладает определенным имуществом. Однако дополнительные льготы и компенсации следует предоставлять только тем, кто проживает, трудится, обладает имуществом на территории, фактически соответствующей той или иной степени экологического неблагополучия, а не просто входящей в состав административно-территориальной единицы, которой придан определенный статус.
9. Дополнительные меры по обеспечению прав граждан и юридических лиц в зонах экологического неблагополучия призваны носить компенсационный характер. Это, прежде всего, компенсация вреда, причиненного здоровью или имуществу неблагоприятным воздействием окружающей среды, предоставляемая в административном порядке. Если гражданин считает компенсацию неадекватной, он вправе оспорить ее размер в суде. Компенсационный характер призвано нести и предоставление различных льгот: в сфере медобслуживания, налоговых, пенсионных и т.д. Законом должен быть определен не только перечень компенсаций и льгот, но и другие меры - по обеспечению таких прав граждан, как право на труд (в ходе прекращения деятельности хозяйственных объектов, их реконструкции и перепрофилирования), право на получение экологической информации. Программа оздоровления конкретной зоны экологического неблагополучия должна содержать механизм их обеспечения.
ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ заключается в том, что выводы и предложения автора могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия. Содержащиеся в работе положения могут послужить основой для совершенствования нормативно-правовой базы соответствующих отношений. Наконец, использование материалов диссертации также возможно в процессе преподавания курса экологического права при подготовке специалистов в области юриспруденции и экологии.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Основные выводы и предложения по теме изложены в публикациях автора, а также в сообщениях на научных конференциях молодых ученых вышеназванного Института, Всероссийских школах молодых юристов-экологов (Суздаль, 1996, Тверь, 1998), различных круглых столах и научно-практических конференциях.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Правовые основы выхода территорий Российской Федерации из состояния экологического неблагополучия
Основу правового регулирования общественных отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия (территориями, на которых требуется оздоровление социально-экологической обстановки), составляют нормы, содержащиеся в разделе VIII «Чрезвычайные экологические ситуации» Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Он состоит из двух статей, определяющих два вида таких территорий: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.
Согласно ст.58, зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Согласно ст.59, зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего в зоне населения, запрещается строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.
Территория объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации либо экологического бедствия на основе заключения государственной экологической экспертизы, порядок проведения которой регулируется Федеральным законом «Об экологической экспертизе»1. На государственную экологическую экспертизу представляются материалы о состоянии окружающей природной среды и здоровья населения, а также проект программы неотложных мер по оздоровлению экологически неблагополучной территории.
Оценка информации о состоянии окружающей среды и здоровья населения производится в соответствии с разработанными в Минприроды РФ «Критериями оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия». Если экологическая обстановка соответствует установленным критериям, государственная экологическая экспертиза дает заключение о необходимости придания такой территории требуемого статуса. Для оздоровления территории разрабатывается программа, которой после одобрения Правительством РФ придается статус федеральной целевой программы.
В настоящее время экологическая обстановка в городах Братск, Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Магнитогорск признана соответствующей критериям зоны чрезвычайной экологической ситуации, а в городе Карабаш - зоны экологического бедствия1. Однако до сих пор ни одной территории России, включая вышеперечисленные города, не придан соответствующий статус. Почему? Причин, как представляется, несколько, и большинство из них не связаны непосредственно с правом.
Прежде всего, следует обратить внимание на объективно существующее противоречие между экономическими и экологическими интересами человека. На самых различных уровнях - от государства в целом до каждого конкретного природопользователя - приходится решать вопрос об их соотношении. Человечество, в принципе, совсем недавно встало перед такой необходимостью. Поэтому инертность общественного сознания, по крайней мере, в нашей стране, выступает в качестве мощного фактора, не дающего в полной мере учитывать экологические интересы.
С другой стороны, именно в нашей стране не менее мощным сопутствующим ему фактором является экономический кризис, который объективно влияет на обеспечение экологических интересов, поскольку не позволяет сформировать необходимую для этого материально-финансовую основу. То есть возможность выбора между экономическими и экологическими интересами в пользу последних весьма ограничена.
Что касается непосредственно зон экологического неблагополучия, можно выделить три основных направления вложения средств в их оздоровление: внесение изменений в структуру хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории с целью прекратить негативное воздействие на окружающую среду; оздоровление окружающей среды; компенсация вреда здоровью населения, причиненного воздействием загрязненной окружающей среды.
Проблема классификации зон экологического неблагополучия в законодательстве
Основополагающую роль в проблематике зон экологического неблагополучия играет, безусловно, проблема их классификации. Несомненно, следует детализировать порядок придания территории соответствующего статуса. Далее, поскольку его придание - не самоцель, а лишь предпосылка ее оздоровления, необходимо детализировать также пути выхода из состояния экологического неблагополучия. Однако сделать это можно только после того, как будут даны ответы на вопросы: что считать зоной экологического неблагополучия в юридическом смысле? какие выделить законодательно виды зон экологического неблагополучия? какими критериями при этом пользоваться? как соотнести в законодательстве зоны экологического неблагополучия и зоны чрезвычайных ситуаций с неблагоприятными экологическими последствиями?
Ответ на первые три вопроса, в принципе, содержит действующее законодательство (в вышеупомянутых ст.58 и ст.59 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»). Однако мнения и предложения ученых-юристов высказывались по этому поводу еще до принятия данного закона. Подробный анализ основных характеристик зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия впервые был дан докторами юридических наук С.А. Боголюбовым и О.С. Колбасовым в работе «Закон об охране природы в СССР. Каким ему быть? Мнения и предложения ученых». Авторы книги выделяют три критерия различий зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия: по размерам территории, пораженной неблагоприятными экологическими изменениями, по обратимости или необратимости самих экологических изменений, по срокам, которые требуются для восстановления приемлемого состояния природной среды.
В таком случае зонами чрезвычайной экологической ситуации могут объявляться сравнительно небольшие территории (площадью от одного до десяти квадратных километров), где возникли такие неблагоприятные, опасные для людей изменения природной среды, которые физически обратимы и могут быть исправлены в сравнительно короткий временной период (например, в период от десяти дней до пяти лет).
Зонами экологического бедствия, по мнению С.А. Боголюбова и О.С. Колбасова, должны объявляться обширные территории, где в результате человеческой деятельности или стихийных явлений произошли необратимые и не поддающиеся исправлению в исторически обозримый срок негативные экологические изменения, ограничивающие или исключающие постоянное проживание людей на этих территориях.
По сути, аналогично вышеизложенному проблема классификации зон экологического неблагополучия была решена в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Правда, сделано это было не столь четко, что, с одной стороны, послужило поводом к появлению разноречивых толкований, с другой - существенно затруднило впоследствии применение содержащихся в ст. 58 - 59 норм.
Так, кандидат юридических наук Т.Г. Калиниченко "считает, что различия между зонами экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации должны быть четко регламентированы.1 Доктор юридических наук, профессор Б.В. Ерофеев отмечает, что данные в законе определения зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации на практике неразличимы. Наконец, О.С. Колбасов указывает на то, что приведенные нормы заслуживают само низкой оценки с профессионально-юридической точки зрения, ибо они не дают возможности понять, чем принципиально отличается зона чрезвычайной экологической ситуации от зоны экологического бедствия".
Неоднократно обращался к рассматриваемой проблеме доктор юридических наук В.В. Петров. Так, в комментарии к закону «Об охране окружающей природной среды»4 он применил термин «зоны повышенного экологического риска», указав, что они подразделяются не на две категории, а на четыре: зоны критической экологической ситуации, зоны острокритической экологической ситуации, зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Различаются они по степени остроты экологических проблем.
В.В. Петров выделяет признаки каждого из видов зон повышенного экологического риска. Однако в ряде случаев несколько видов зон характеризуется с помощью одного и того же признака (например, зоны острокритической и чрезвычайной экологической ситуации - потеря плодородия почв). Порой степень интенсивности негативных процессов невозможно определить (зоны критической экологической ситуации -устойчивая повышенная антропогенная нагрузка на окружающую среду, зоны острокритической экологической ситуации - нарастание антропогенной нагрузки, зоны чрезвычайной экологической ситуации - многократное увеличение антропогенной нагрузки).
Правовое обоснование необходимости придания территории статуса зоны экологического неблагополучия
Обращаясь к проблематике зон экологического неблагополучия, нельзя не упомянуть о необходимости создания эффективно действующего правового механизма придания неблагополучной территории соответствующего статуса. Как представляется, наиболее очевидным свидетельством неэффективности существующего механизма является отсутствие территорий, которым был бы официально придан такой статус.
Вместе с тем, проблема заключается отнюдь не в отсутствии нормативно-правового регулирования. Существует относительно большое количество подзаконных актов (в основном - ведомственных), конкретизирующих требования Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» и Федерального закона «Об экологической экспертизе» применительно к процессу придания территории статуса зоны экологического неблагополучия.
Прежде всего, применительно к зонам экологического кризиса (чрезвычайной экологической ситуации) этот процесс осуществляется в соответствии с Временным порядком объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (далее - Временный порядок). Обоснование необходимости придания соответствующего статуса производится исходя из Временных требований к материалам, представляемым на Государственную экологическую экспертизу для определения зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия (далее - Временные требования)
Речь в них идет о предоставлении материалов о состоянии окружающей среды и здоровья населения, а также проекта программы оздоровления. Первые формируются в соответствии с вышеупомянутыми «Критериями оценки экологической обстановки территорий». А процесс разработки проекта программы регламентируется, помимо Временных требований, также носящим более общий характер Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - Порядок разработки программ), утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.05.95 №594 2.
Однако вышеупомянутые правовые акты не содержат удовлетворительного ответа на целый ряд вопросов: об инициаторе процесса .придания экологически неблагополучной территории соответствующего статуса, о правах населения по участию в этом процессе, о его документальном обеспечении и др. Представляется целесообразным подробнее остановиться на каждой из этих проблем.
Однако прежде, чем перейти к их анализу, необходимо привести замечание общего характера. Оно касается целей совершенствования правовой основы процесса придания территории статуса зоны экологического неблагополучия. Как представляется, главная цель - облегчить процесс. Именно облегчить, то есть не сделать легким для всех, кто по каким-либо причинам пожелает этого, а устранить препятствия, зачастую искусственно создаваемые на пути тех, кто объективно нуждается в получении такого статуса. Иными словами, если территория фактически является зоной экологического неблагополучия, то выполнение четко определенных требований, предъявляемых с точки зрения разумной достаточности, должно вести к юридическому оформлению соответствующего статуса.
Можно также говорить и о целях, в качестве средства достижения которых, в свою очередь, способна выступить правовая регламентация порядка признания зоной. Здесь следует согласиться с С.А. Боголюбовым, который выделяет следующие цели: 1. равный подход ко всем неблагополучным территориям, выработка единых критериев оказания им помощи; 2. оптимальное сочетание принципов федерализма и самоуправления, выделение федеральных средств прежде всего самым пострадавшим объектам, возможность оказания помощи на разных уровнях; 3. создание единого экологического пространства на территории России, а также на примыкающих к ней землях; 4. обеспечение экологической безопасности, выполнение государством социальной функции защиты интересов населения . Относительно последнего положения представляется возможным добавить, что в качестве цели следует определить не только обеспечение экологической безопасности, а переход неблагополучной территории в конечном итоге к устойчивому развитию путем экологизации хозяйственной деятельности, v соблюдения баланса экологических и экономических интересов населения.
Достижение этих целей потребует решения правовыми средствами целого ряда проблем. К их числу, несомненно, относится вопрос о том, кто может быть инициатором процесса придания территории статуса зоны экологического неблагополучия. Один из вариантов ответа содержится в вышеупомянутом Временном порядке. Согласно п.2.1. этого акта, инициатором могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления. Однако в данный перечень не включены ни территориальные органы государственной власти (прежде всего - специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды), ни общественные экологические объединения.
Организационно-правовой механизм управления зоной экологического неблагополучия
Среди основополагающих проблем правового обеспечения оздоровления зон экологического неблагополучия можно выделить прежде всего проблему организационно-правового механизма управления этим процессом. Однако прежде, чем обращаться к ее отдельным аспектам, следует определить основные структурные элементы названного механизма. Во-первых, это формы организации управления, то есть органы власти, к компетенции которых отнесены полномочия по управлению процессом оздоровления экологически неблагополучной территории. Во-вторых, правовой режим на такой территории, или совокупность нормативно-правовых предписаний, определяющих статус действующих в зоне экологического неблагополучия субъектов. Наконец, в силу особой важности следует особо упомянуть о механизмах финансирования программы оздоровления и контроля за ее выполнением.
Основу правового регулирования управления зонами экологического неблагополучия составляют нормы вышеназванных статей Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Однако, поскольку применительно к каждой конкретной зоне подлежит разработке целевая программа, следует упомянуть нормы также вышеупомянутых Порядка разработки программ, и -в соответствующей части - Временных требований. Безусловно, наличие определенной нормативной базы является положительным моментом, но, вместе с тем, она нуждается в совершенствовании. При этом представляется необходимым при рассмотрении проблем, связанных с организацией управления в зонах экологического неблагополучия, основываться на анализе действующих норм.
Обращаясь к анализу упомянутых проблем, прежде всего необходимо дать ответ на вопрос: кто должен организовывать деятельность по реализации программы оздоровления социально-экологической обстановки и нести ответственность за ее выполнение? Согласно п.32 Порядка разработки программ, формы и методы организации управления реализацией целевой программы определяются госзаказчиком. Вместе с тем, далее установлено, что текущее управление осуществляется дирекцией программы, формируемой госзаказчиком, возглавляемой одним из заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы.
Однако еще до принятия рассматриваемого нормативно-правового акта было сформулировано предложение создать для этого специальную Администрацию программы, которая включила бы представителей государственных и муниципальных органов, местных органов здравоохранения и охраны окружающей среды, общественности, а также Госкомстата, Росгидромета, Минобороны, МВД, МЧС. Из этих представителей сформировать Наблюдательный совет, а распоряжаться средствами, поступающими на специальный счет Администрации, и ежегодно отчитываться о выполнении программы будет Исполнительная дирекция При всей внешней привлекательности такого предложения возникают серьезные сомнения в необходимости создания особой администрации, в возможности координации действий столь большого числа субъектов. Гораздо более обоснованным представляется мнение С.А. Боголюбова, согласно которому образование дополнительных структур излишне и неэффективно. Ответственность за выход из состояния экологического неблагополучия должны нести органы власти самой неблагополучной территории и природоохранные органы. В случае необходимости они вправе образовывать свои рабочие органы для решения тех или иных проблем и отвечать за них перед населением и вышестоящими органами \ При таком подходе распределение компетенции между этими органами может осуществляться, как уже отмечалось, на договорной основе.
По тем же причинам нельзя согласиться с предложением о создании специального государственного органа для вывода территорий из состояния экологического неблагополучия, подобного Госкомчернобылю . Непонятно, как будут соотноситься функции этого органа и функции других федеральных органов исполнительной власти (охраны окружающей среды, здравоохранения и др.) на территории, объявленной зоной экологического неблагополучия. Кроме того, непонятно, какую роль будет играть данный орган в реализации программы по каждой конкретной зоне?
Возвращаясь к проблеме компетенции местных органов власти и самоуправления, следует указать на предложенное С.А. Боголюбовым средство расширения полномочий местных природоохранных органов -предоставление им прав юридического лица . Это позволит одновременно расширить их правомочия в части реализации программы оздоровления и повысить уровень ответственности за принимаемые решения.
