Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовое значение территорий закрытого типа 15
1.1. Понятие и признаки территории закрытого типа 15
1.2. Понятие, признаки и виды территории закрытого административно-территориального образования 23
1.3. Порядок и принципы образования территории закрытого административно-территориального образования 34
1.4. Правовые гарантии сохранения статуса закрытого административно-территориального образования 50
Глава 2. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования, их взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации 58
2.1. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования 58
2.2. Взаимодействие органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти на территории закрытого административно-территориального образования 66
2.3. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации на территории закрытого административно-территориального образования 97
Глава 3. Конституционно-правовые ограничения прав граждан в закрытых административно-территориальных образованиях 109
3.1. Основания и принципы ограничения прав и свобод человека и гражданина 109
3.2. Конституционные права и свободы граждан в закрытом административно-территориальном образовании (право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и возвращаться в Российскую Федерацию; право на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом) 122
Заключение 146
Список использованной литературы
- Понятие, признаки и виды территории закрытого административно-территориального образования
- Порядок и принципы образования территории закрытого административно-территориального образования
- Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования
- Основания и принципы ограничения прав и свобод человека и гражданина
Введение к работе
Создание закрытых административно-территориальных образований (далее по тексту - ЗАТО) (до июля 1992 года именовались «закрытыми» городами) предопределялось рядом причин. Во-первых, обеспечением государственной безопасности посредством разработки и создания ядерного оружия как сдерживающего фактора начала Третьей мировой войны. Во-вторых, формированием научного потенциала, необходимого для создания наукоёмких производств, которые также способствовали сохранению экономической и политической независимости советского государства. В-третьих, необходимостью сохранения сведений о производстве оружия массового поражения и создании новых технологий в тайне. В-четвёртых, необходимостью компактного проживания населения, занятого на предприятиях, являющихся градообразующими, в целях более мобильного обеспечения нужд этих предприятий.
В связи с тем, что создание «закрытых» городов соответствовало государственным интересам, порядок их образования и деятельности регламентировался нормативными правовыми актами Союза ССР и РСФСР, Причём основным нормотворческим органом в этой области был Президиум Верховного Совета РСФСР, который издавал указы, имевшие гриф «совершенно секретно». Указы Президиума Верховного Совета РСФСР носили подзаконный характер.
«Закрытые» города создавались в обстановке строжайшей секретности, как правило, в глухих и труднодоступных местах, с жесточайшим многоступенчатым режимом допуска, одновременно с созданием особо важных для страны предприятий на основании «закрытых» Указов Президиума Верховного Совета РСФСР (по настоящее время находятся под грифом «совершенно секретно»). Эти города имели и «закрытые» наименования, например, Арзамас-16, Челябинск — 65 и другие. Наименования, расположения и назначение их мало кому были известны.
Вот что, например (по воспоминаниям физика-теоретика, академика Ю.А. Трутнева), представлял поселок, а затем город Саров (ядерный центр) в 1951 году: город, окружённый «колючей проволокой - её периметр составлял 70 километров, немногим меньше, чем Московская кольцевая дорога - долгое время запрещалось выезжать в отпуск. В нём нельзя было фотографироваться даже на улицах, а в письмах упоминать какие-либо координаты. Да и имени посёлок, а затем город не имел. Старое - «Саров» - велено было забыть. Одно время поселение существовало под кодовым названием «База-112», или еще проще «Объект». Довольно долго держалось странное наименование — «Приволжская контора Главгорстроя СССР», а чаще просто «контора»». Затем стали «появляться разные странные имена — «Ясногорск», «Кремлёв», пока не выбрали в качестве псевдонима соседний Арзамас, прибавив к нему цифру 16, - якобы по номеру почтового отделения»1.
«Закрытые» города имели особое значение для государства. Поэтому оно стремилось создать благоприятные условия для жизни людей: более высокая оплата труда, централизованное снабжение основными продовольственными и промышленными товарами, развитие подсобных хозяйств, применение различных льгот для предприятий и т. д. Особый режим устанавливался для посещения и проживания в городе. Необходимо отметить, что законодательством Союза ССР такие «закрытые» города рассматривались как поселения закрытого типа, как монофункциональные поселения (наряду с территориями военных городков) (современное законодательство данных терминов не содержит, хотя сегодняшние ЗАТО выполняют одну единственную функцию - обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, а этим определяется и закрытость ЗАТО), как территории с особым режимом. Так, п.2 ст.7 Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного
Закрытый город показывает характер // Российская газета. 1999. 03 февраля.
хозяйства в СССР» определял, что «действие закона Союза ССР, союзных и автономных республик о местном самоуправлении распространяется также на монофункциональные поселения (территории военных городков, поселения закрытого типа)»2. Постановление Совета Республики Верховного Совета РСФСР от 19 октября 1990 г. «О городах и территориях РСФСР, находящихся в условиях особого режима» содержало термины «особый режим» и «территории закрытого типа».
Дальнейшее развитие правовых основ организации деятельности ЗАТО относится к 90-м годам XX века. При этом следует отметить, что впервые вопрос о пересмотре особого режима «закрытых» городов был поднят в Постановлении Совета Республики Верховного Совета РСФСР от 19 октября 1990 года «О городах и территориях РСФСР, находящихся в условиях особого режима». Данным Постановлением определялось, что «действующие ограничения становятся серьёзной преградой на пути развития рыночной экономики, препятствуют поиску источников пополнения местного бюджета, не позволяют использовать полезный потенциал международных контактов в гуманитарной и научно-технической сферах, развивать прямые внешнеэкономические связи» .
После распада Советского государства правовое регилирование статуса ЗАТО уже осуществлялось законодательством Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации действует Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»4 (в ред. Федеральных законов от 28.11.96 № 144-ФЗ, от 31.07.98 №> 144-ФЗ, от 02.04.99 № 67-ФЗ, с изм., внесёнными Федеральными законами от 31.12.99 № 227-ФЗ, от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.01 № 194-ФЗ, от 24.11.02 № 176-ФЗ),
Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 242.
Ведомости Съезда Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1915.
который устанавливает правовой статус ЗАТО, регулирует особенности организации местного самоуправления на территории закрытых административно-территориальных образований, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в них, и их права.
Если к моменту принятия указанного Закона в Российской Федерации насчитывалось 10 «закрытых» городов5, то сегодня в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» их число составляет 42 ЗАТО6.
С появлением Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (введен в действие Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3298-1) все существующие «закрытые» города приобрели статус ЗАТО без оформления каких-либо дополнительных документов. В пункте 2 названного выше Постановления устанавливалось, что все существующие в Российской Федерации на момент вступления в силу указанного Закона административно-территориальные образования (города), созданные в соответствии с Указами Президиума Верховного Совета РСФСР как закрытые, приобретают статус закрытых административно-территориальных образований7.
А в 1994-1995 годах все «закрытые» города получили и «открытые» наименования: Арзамас-16 - г. Саров, Челябинск-65 - г. Озерск и другие. Так, например, пос. Мирный (Архангельская область) получил в 1966 году
5 См.: Подшивалов Л.А. Город Северодвинск - закрытое административно-территориальное образование И Информационный вестник «Информ ЦАС». Выпуск № 3 (август). 1995. с. 2.
Российская газета. 2001. 11 июля.
Приказ Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации от 22 сентября 1992 г. № 56 «О закрытом административно-териториальном образовании». Документ официально опубликован не был II Справочная информационная система «Консультант Плюс».
статус закрытого города областного подчинения. А в 1993 году новый статус - ЗАТО .
Все более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные явления в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте экономические, политические и социальные проблемы, решение которых до последнего времени все дальше отодвигало решение проблем ЗАТО. На сегодняшний день эти проблемы стали наиболее актуальны.
Еще в Концепции национальной безопасности России, введенной в действие Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 roflaN 1300 (в ред, Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 № 24), отмечалось, что "...пока неприменение силы не стал нормой международных отношений, национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи... Важнейшей задачей Вооруженных Сил Российской Федерации является обеспечение ядерного сдерживания в интересах предотвращения как ядерной, так и обычной крупномасштабной или региональной войны, а также обеспечения союзнических обязательств... Для выполнения этой задачи Российская Федерация должна обладать потенциалом ядерных сил, способных гарантировать нанесение заданного ущерба любому государству - агрессору либо коалиции государств... Обеспечение надежной национальной безопасности страны в XXI веке во многом определяется именно наличием у Российской Федерации мощного потенциала ядерных сил"9. Отсюда вытекает та особая роль и значение, которое наше государство придает и должно придавать развитию и укреплению ядерно - оружейного комплекса страны.
Несмотря на действие специального Закона о закрытом административно-территориальном образовании сохраняются как
Космодром «Плесецк». М., 2002. с. 90. 9 Российская газета. 1997. 26 декабря.
теоретические, так и практические проблемы, связанные с созданием и функционированием ЗАТО. Эти проблемы не получили и должного отражения в научной литературе. Кроме этого, их разрешению не способствует обстоятельство «закрытости» информации о ЗАТО.
Приведенные обстоятельства, а также необходимость восполнить имеющиеся пробелы обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Осознание необходимости чёткого определения понятия и признаков ЗАТО (территории закрытого типа), принципов его образования, выявление особенностей формирования и функционирования таких территорий, и, в конечном итоге, их конституционно-правового значения обусловили постановку цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Цель настоящей диссертации автор видит в выявлении и разрешении актуальных теоретических и практических проблем, возникающих в связи с образованием и управлением закрытых административно-территориальных образований, учреждением на таких территориях местного самоуправления и ограничением конституционных прав граждан, выработке основных рекомендаций по совершенствованию законодательства о ЗАТО.
Выбор цели предопределил решение следующих задач:
определить сущность понятия «территория закрытого типа» и
установить его значение для законодательного закрепления
понятия ЗАТО;
раскрыть признаки территории ЗАТО;
выявить особенности формирования и функционирования
территории ЗАТО;
указать особенности организации местного самоуправления в
ЗАТО;
рассмотреть правовые гарантии сохранения статуса ЗАТО;
установить конституционно-правовые ограничения прав граждан в ЗАТО;
систематизировать имеющийся по данной проблеме нормативно-правовой материал;
предложить практические рекомендации по дальнейшему
совершенствованию федерального законодательства,
регулирующего правовое положение ЗАТО и практики его
применения.
Для достижения указанных целей были использованы общенаучные и
частнонаучные методы познания, а именно: диалектический, системный,
формально-логический, сравнительно-правовой, а также метод
комплексных правовых исследований. Теоретическую и
источниковедческую основу составили юридические труды российских
учёных.
Объектом исследования стали правоотношения, связанные с созданием и функционированием ЗАТО, организацией местного самоуправления в ЗАТО и реализацией конституционных прав граждан на территории ЗАТО. Предметом исследования явились нормативные правовые акты, закрепляющие правовое положение ЗАТО, а именно: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; уставы областей — субъектов Российской Федерации, на территории которых образованы ЗАТО, а также законы этих областей об административно-территориальном устройстве.
Отдельным предметом исследования выступают уставы муниципальных образований, в соответствии с которыми осуществляется местное самоуправление в ЗАТО.
Степень разработанности темы исследования характеризуется отсутствием в отечественной юридической науке комплексного
монографического исследования, посвященного правовому положению закрытых административно-территориальных образований. Однако, отдельные вопросы, в частности, касающиеся организации местного самоуправления в ЗАТО и ограничений конституционных прав граждан, проживающих и (или) работающих в них, в той или иной мере затрагивались российскими учёными-юристами в монографических исследованиях, учебной литературе. Но большинство исследований по данной проблематике носит дефинитивный характер, т.е. сводятся лишь к изложению содержания Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»10.
Вместе с этим, всё чаще появляющаяся полемика на страницах периодической печати о значении ЗАТО, об офшорных зонах (Министерство финансов Российской Федерации относит к ним ЗАТО) свидетельствует о необходимости именно комплексного изучения проблемы правового положения ЗАТО, основанном на её общетеоретическом понимании.
В основу диссертационной работы положены результаты исследований, проводившихся российскими учёными-юристами по вопросам территориальной организации государства и его субъектов, в том числе по проблемам организации их административно-территориального устройства, в частности С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Н.И. Матузова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Н.М. Добрынина, О.О. Миронова, В.А. Ржевского, А.В. Лужина, Ю.Г. Барсегова, Б.М. Клименко, А.А. Порка, С.Н. Бабурина, Д. Тэпса, Д.Л. Златопольского, Б.А. Страшуна, Б.С. Крылова, С.А. Котляревского, О.И.
1 Например, Муниципальное право Российской Федерации И Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.; 1999. с. 129; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. с. 111; Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. с. 102; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М, 2002. с. 243-245.
См., например: Капитал меняет прописку // Коммерсантъ. 1999. 23 ноября; В ЗАТО мы делаем ракеты // Российская газета. 1999. 3 декабря; Что в кассе закрытых городов? // Российская газета. 1999. 9 апреля.
Чистякова, М.А. Шафира, Р.С. Павловского, СИ. Русиновой, В.В. Иванова, И.А. Умновой, А.А. Ливеровского, Д.А. Тихонова, А.А. Югова, А. Саламаткина и других. Рассмотрение проблем организации местного самоуправления в ЗАТО базируется на осмыслении работ О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, В.И. Фадеева, Н.С. Бондаря, А.В. Ерёмина, А.Н.Костюкова и других. К теоретической основе исследования по вопросам ограничения прав граждан относятся научные выводы, содержащиеся в работах В.А. Патюнина, В.Е. Чиркина, Л.А. Окунькова, Б.С. Эбзеева, Г.Б. Романовского, А.В. Малъко.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она представляет собой первое в отечественной науке комплексное исследование теоретико-правовых и прикладных проблем правового положения закрытых административно-территориальных образований.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации общетеоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в дальнейших научных изысканиях, связанных с территориями закрытого типа; в процессе совершенствования федерального законодательства о закрытом административно-территориальном образовании; в ходе учебного процесса по чтению курсов конституционного, административного и муниципального права.
Основные положения выносимые на зашиту:
1. Термин «территория закрытого типа» использовался в советском законодательстве (введен Постановлением Совета Республики Верховного Совета РСФСР от 19 октября 1990 года «О городах и территориях РСФСР, находящихся в условиях особого режима»). Однако в современном российском законодательстве данный термин не содержится. Предлагается ввести термин «территория закрытого типа» в действующее законодательство и научный оборот. Введение термина «территория закрытого типа» обуславливается необходимостью формирования единой
системы понятий территория, обладающих однородными признаками Посредством их классификации по этому основанию.
Предлагается ввести в научный оборот понятие «территория закрытого Типа», понимая под ним территорию, для которой предусматривается разрешительный порядок допуска граждан и транспортных средств, устанавливается разрешительный порядок пребывания, проживания и хозяйственной (предпринимательской) деятельности».
Признаками закрытого административно-территориального образования являются: наличие обособленной территории; населения; органов местного самоуправления; специальных объектов; особого режима как деятельности специальных объектов, так и проживания граждан.
Специфические признаки закрытого административно-территориального образования могут быть положены в основу их классификации. В частности, закрытые административно-территориальные образования могут классифицироваться по следующим основаниям: по объектам, которые расположены на территории ЗАТО; по режиму осуществления доступа на территорию ЗАТО; по категориям населённых пунктов, расположенных на территории ЗАТО; по ведомственно-отраслевой подчинённости объектов, которые расположены на территори ЗАТО; по размерам территории ЗАТО; по наименованиям ЗАТО; по функциям ЗАТО.
4. Одним из элементов правового положения ЗАТО являются принципы образования его территории. К ним следует отнести: ряд принципов территориальной организации государства, принципы административно-территориального устройства, принципы, определяющие качество «закрытости» данной территории, принципы организации местного самоуправления. Указанные принципы характеризуются тем, что, во-первых, устанавливаются федеральным законодательством; во-вторых, определяют степень «закрытости» этой территории; в-третьих, определяют особенности организации местного самоуправления в ЗАТО. Принципы
образования территории ЗАТО закреплены в правовых источниках различных отраслей законодательства, т.е. являются смешанными. Правовые нормы, их устанавливающие относятся к системам как конституционных норм, а также административных и муниципальных.
Составным элементом правового положения закрытых административно-территориальных образований выступают гарантии сохранения статуса ЗАТО, которые можно понимать как совокупность мер, обеспечивающих сохранение их правового статуса. Эти гарантии можно подразделить на общие и специальные (юридические) гарантии.
Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления ЗАТО осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении и не имеет каких-либо отличий. Однако анализ ряда уставов муниципальных образований ЗАТО позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обладают полномочиями, которыми не наделяются такие же субъекты в других муниципальных образованиях.
Следствием наличия государственных интересов является необходимость принятия решений по многим вопросам, связанным с функционированием ЗАТО, органами государственной власти Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления ЗАТО ряд своих полномочий осуществляют только по согласованию с федеральными органами исполнительной власти (например, с Министерством обороны Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по атомной энергии и другими). В ЗАТО такое взаимодействие можно определить одним термином - синтез государственной власти и местного самоуправления.
8. Ограничение конституционных прав и свобод граждан в ЗАТО
осуществляется исходя из наличия особого режима безопасного
функционирования специальных объектов, охраны государственной
тайны, включающего специальные условия проживания граждан. Анализ действующего законодательства показывает, что ограничения конституционных прав граждан в ЗАТО устанавливаются не только федеральными законами, но и подзаконными нормативными правовыми актами, что в принципе недопустимо.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и
была одобрена на кафедре конституционного и международного права
Государственного образовательного учреждения высшего
профессионального образования «Казанский государственный университет имени В.И. Ульянова-Ленина». Основные положения диссертационного исследования опубликованы в научных статьях диссертанта, а также поличили практическую апробацию на научно-практических конференциях: XII Ломоносовские чтения (г. Северодвинск, 15-17 ноября 2000 год), «XIX Ломоносовская научная конференция» (г. Северодвинск, 19-21 ноября 2001 год).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка нормативно-правовых источников и литературы.
Понятие, признаки и виды территории закрытого административно-территориального образования
Статья 1 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» характеризует ЗАТО как территориальное образование, имеющее органы местного самоуправления, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Указанное понятие содержит ряд признаков, Прежде всего, ЗАТО - это территориальное образование. Следует отметить, что термин «территориальное образование» введён этим Законом, а на уровне конституционно-правовой доктрины его нет. В конституционно-правовой доктрине же разработаны такие понятия как «территориальное устройство государства», «административно территориальная единица», «административно-территориальное устройство», «государственное образование», «национально государственное образование» и т.п. Что касается отдельно взятого слова «образование», то оно применяется в различных значениях в зависимости от словосочетания, например, «муниципальное образование»18, «автономное образование», «публично-территориальное образование»19. Рассматривая значение каждого слова в этих словосочетаниях, можно прийти к выводу, что сочетание слов «территориальное» и «образование» является неверным и таким образом не может применяться. Так, слово «территориальный» означает «имеющий отношение к определённому земельному пространству, к территории (например, территориальное море)» , а слово «образование» - «то, что образовалось из чего-нибудь (например, углеводородные образования)»21. Кроме этого, исходя из таких понятий как «государственное образование», «муниципальное образование» следует, что и то, и другое является определённой территорией, на которой проживает население, создаются и действуют органы государственной власти или (и) органы местного самоуправления.
Тогда под словом «образование» в этих сочетаниях слов можно понимать именно территорию. Поэтому, если следовать такой логике «территориальное образование» это «территориальная территория». В связи с вышеизложенным и с тем, что Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» ЗАТО определяется административно-территориальной единицей, представляется необходимым заменить термин «закрытое административно-территориальное образование» на термин «закрытая административно-территориальная единица».
ЗАТО подпадает под понятие «административно-территориальная единица». Исходя из определений, содержащихся в ряде словарей23, научных трудах24, законах субъектов Российской Федерации25 следует, что административно-территориальная единица это часть территории государства или ее отдельной части, имеющей определенные законом или подзаконным актом границы, в пределах которых создаются и действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления.
В теории установлены признаки административно-территориальной единицы. Таковыми являются наличие: ограниченной определёнными пределами территории; населения; органов власти. ЗАТО обладает этими признаками.
В ЗАТО, как и на других территориях, в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, осуществляется местное самоуправление. Здесь также сформированы и действуют органы местного самоуправления.
Вместе с тем ЗАТО обладают и специфическими чертами, которые позволяют отличать их от иных административно-территориальных единиц, в частности: их наименование зафиксировано в особом перечне Постановления Правительства Российской Федерации; для них предусматривается иной порядок утверждения и изменения черты городских поселений, также иной порядок установления границ; функциональный характер объектов, расположенных на территории ЗАТО; особый режим функционирования таких объектов.
ЗАТО представляет собой либо один населенный пункт (город, поселок), либо несколько населённых пунктов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 июля 2001г. № 508 утверждён перечень ЗАТО и расположенных на их территории населённых пунктов. Например, в Архангельской области это г. Мирный, который является ЗАТО, в Мурманской области таковыми ЗАТО являются «Скалистый» (на его территории расположены г. Гаджиево - административный центр ЗАТО, населённые пункты Кувшинская Салма, Оленья Губа и Сайда — Губа), «Североморск» (г. Североморск - административный центр ЗАТО, поселки Росляково и Сафоново, населенные пункты Североморск-3 и Щукозеро) и ещё 3 - «Заозерск», «Островной», «Полярный». Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых
Правительством Российской Федерации. Переименование осуществляется федеральными законами. Так, в 1999 г. был принят Государственной Думой федерального Собрания Российской Федерации, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон "О переименовании города Скалистый Мурманской области, расположенного в пределах закрытого административно - территориального образования Скалистый, в город Гаджиево». Перечень наименований ЗАТО Постановлением Правительства Российской Федерации. Хотя для всех других административно-территориальных единиц их наименование и переименование производится решением представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом государственных интересов, а также географических, исторических, национальных, бытовых и других местных условий, мнения местного населения.
Порядок и принципы образования территории закрытого административно-территориального образования
Любая организованная территория базируется на определенных принципах. Принципы образования территории ЗАТО носят сложный системный характер. Их многообразие объективно связано с тем, что ЗАТО является, во-первых, частью территории Российской Федерации и одновременно территорией того субъекта Российской Федерации, на которой оно расположено; во-вторых, ЗАТО является административно-территориальной единицей; в-третьих, это территория, на которой устанавливается особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов и охраны государственной тайны, а также создаются специальные условия проживания граждан; в-четвертых, ЗАТО это территория, на которой осуществляется местное самоуправление.
Исходя из этого, можно выделить следующие группы принципов образования территории ЗАТО. Прежде всего, это ряд принципов территориальной организации государства.
В целях обеспечения безопасности граждан, обороны страны, государство создает на своей территории ЗАТО. Решение об их создании принимается Президентом Российской Федерации. При этом Президент Российской Федерации выступает гарантом Конституции Российской Федерации, гарантом обеспечения безопасности и целостности как территории Российской Федерации, так и территории ее субъектов. В этом проявляется принцип территориальной целостности (ч.З ст.4, ч.1 ст.67, п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации).
Следующим принципом можно назвать принцип единого правового пространства. На территории ЗАТО Конституция Российской Федерации, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие (ч.1 ст.76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации в отношении ЗАТО также действуют. Однако действие их осуществляется с учетом особенностей, устанавливаемых Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании».
Принцип единства государственной власти проявляется, например, во взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с ч.2 ст. 77 Конституции Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Так, Правительство Российской Федерации совместно с администрациями субъектов Российской Федерации, на территории которых создано ЗАТО, проводят организационные мероприятия, связанные с установлением границ ЗАТО, и другие.
Следующую группу принципов составляют принципы административно-территориального устройства. Им наряду с другими вопросами административно-территориального устройства, всегда уделялось много внимания в научной литературе32. Отношения, связанные с административно-территориальным устройством ранее регулировались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» . Конституция Российской Федерации 1993 года не назвала вопросы административно-территориального устройства предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Субъекты Российской Федерации поняли это таким образом, что административно-территориальное устройство относится полностью к их ведению. Многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы об административно-территориальном устройстве, хотя ст. 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации федеративное устройство и территорию Российской Федерации. Например, Закон Архангельской области «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области» , определяя состав Архангельской области, называет среди административно-территориальных единиц закрытые административно-территориальные образования (хотя оно на сегодняшний день одно — г. Мирный) и далее закрепляет, что «их статус регулируется законодательством Российской Федерации. Создание новых ЗАТО возможно по согласованию с органами государственной власти области». Некоторые законы субъектов Российской Федерации перечисляют принципы административно-территориального устройства. Среди этих принципов можно назвать: 1) принцип учета исторических, культурных, этнографических и иных условий данной территории; 2) принципы обязательности создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов управления и самоуправления; 3) принцип обеспечения здоровой среды обитания; 4) принцип учета природио-географических условий; 5) принцип учета сложившейся системы экономического районирования; 6) принцип демократической управляемости; 7) принцип рационального использования ресурсов.
Принципы этих двух групп являются общими для всей территории государства, а принципы следующей группы установлены только для территории ЗАТО. В частности, данную группу принципов составляют непосредственно принципы, определяющие качество «закрытости» такой территории. Главная особенность их заключается в том, что они устанавливаются федеральным законодательством.
Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования
Конституция Российской Федерации (ч.І ст. 131) устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях.. .».
Из этого конституционного принципа следует, что местное самоуправление учреждено или учреждается также и на территориях закрытых административно-территориальных образований. Однако государственные интересы заставляют вносить определённые особенности в его организацию. Они определены Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». Регулирование особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО находится в ведении органов государственной власти Российской Федерации.
На таких территориях также, как и на территориях, не являющихся ЗАТО, действуют органы местного самоуправления. Это положение содержится в ст, 1 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-террториальном образовании». Следует отметить, что в ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.
Конституция Российской Федерации (ч.1 ст. 131) гарантирует населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления44, но при этом не даёт однозначного ответа на вопрос, что следует понимать под этой структурой. По мнению В.И. Васильева45 представляются более убедительными соображения И.В. Выдрина о том, что используемый в Конституции термин «структура органов местного самоуправления» не совсем точен. Структура — это совокупность внутренних элементов данного объекта. В.И. Васильев предлагает решать вопрос о структурном устройстве местных органов в уставах муниципальных образований, правовых документах, регулирующих организацию местного самоуправления (регламентах, положениях и т.д.). А конституционное и текущее законодательство должно ограничиться закреплением права населения самостоятельно определять систему органов местного самоуправления. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) устанавливает общие принципы построения этой системы в каждом муниципальном образовании, подразделяя органы местного самоуправления на выборные и иные органы местного самоуправления. Обязательным условием является наличие выборных органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. К выборным органам закон относит прежде всего представительный орган местного самоуправления., не исключая при этом возможность муниципального образования иметь и другие выборные органы. Согласно
Федеральному закону от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 № 38-ФЗ, от 26.11.96 № 141-ФЗ, от 17.03.97 № 55-ФЗ, от 04.08.00; 107-ФЗ, от 21.03.02 №31-Ф3) уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации определяются наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования органов местного самоуправления; их компетенция; срок полномочии; подотчетность; вопросы их организации и деятельности . Уставы муниципальных образований ЗАТО также определяют наименование, порядок формирования этих органов, сроки полномочий, подотчётность, компетенцию.
Так, например, представительными органами местного самоуправления в ЗАТО г. Саров, г. Большой Камень, пос. Видяево, г. Мирный являются, Городская Дума города Саров, Дума ЗАТО г. Большой Камень, Муниципальный Совет ЗАТО поселок Видяево, Совет депутатов закрытого административно-территориального образования Североморск, Муниципальное собрание Мирного и другие наименования. Численный состав таких органов определяется уставом муниципального образования. Так Дума города Саров состоит из 31 депутата, Совет депутатов ЗАТО Североморск - из 15 депутатов, Муниципальное собрание Мирного - из 21 депутата, Совет депутатов поселка Восход — из 5 депутатов. Депутаты представительных органов местного самоуправления избираются, как правило, на 4 года (Совет депутатов поселка Молодежный - на 5 лет) на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Федерации, на территории которых расположены конкретные ЗАТО, а также уставами данных муниципальных образований. Свои полномочия депутаты представительного органа местного самоуправления осуществляют в соответствии с уставом муниципального образования на общественных началах или на постоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной (оплачиваемой) основе определяется решением представительного органа местного самоуправления. Так, депутаты Думы города С аров, депутаты городского Совета Североморска осуществляют свои полномочия, как правило, без отрыва от производственной и служебной деятельности. Устав ЗАТО города Большой Камень (ст. 26) содержит положение о том, что на постоянной основе в Думе не может быть более двух пятых от общего числа депутатов (II депутатов).
Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа местного самоуправления, который организует работу этого органа, созывает и ведет заседания, подписывает решения представительного органа (если это право предоставляет ему устав муниципального образования, например, в г. Мирный), осуществляет другие функции в соответствии с уставом муниципального образования, регламентом представительного органа. Среди полномочий, характерных только для председателя представительного органа местного самоуправления в ЗАТО «Саров», можно назвать, право разрешать въезд на территорию города Саров-ЗАТО по согласованию с органами Федеральной службы безопасности.
Если уставом предусмотрена должность Главы муниципального образования, то он может быть наделён правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В этом случае председатель представительного органа не избирается: его функции выполняет Глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
Основания и принципы ограничения прав и свобод человека и гражданина
Взаимоотношения человека и государства носят всегда многоплановый характер. Наиболее ярко их проявление можно наблюдать в таком явлении, как права человека. Именно в них выражается достоинство человека, уважение к нему со стороны общества и государства. Ст. 2 Конституции Российской Федерации зафиксировала в основах конституционного строя, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Одновременно, приобретая свою ценность и значение в государстве, права человека могут подвергаться и обоснованным ограничениям с его стороны.
Определённые ограничения, как считает авторский коллектив научно-практического комментария к Конституции Российской Федерации90, необходимы в любом правовом демократическом государстве, без них не может быть порядка в обществе и уважения основных прав и свобод всех его членов. Права и свободы человека нельзя рассматривать как абсолютные и неограниченные. Любой индивид живет в обществе и действует в рамках определённого коллектива. Реализация же индивидом его субъективного права может затрагивать права и законные интересы других лиц.
Философы считают, что существовали времена, когда свобода каждого сталкивалась со свободой других, что приводило к войне всех против всех. Это и заставило людей создать государство, чтобы обуздать нравы человека, чтобы свобода каждого была совместима со свободой других лиц. Потребность в таком регулировании породила ограничения некоторых прав человека и гражданина. С помощью ограничений достигается благая цель - социальное сожительство, то есть совместное проживание людей на одной территории для достижения общих единых задач, в первую очередь, такой как достижение наиболее высокого уровня индивидуального развития. Государство в этом случае выступает наиболее удобным способом (но не единственным) достижения такой цели. «Государственный строй, основанный на наибольшей человеческой свободе согласно законам, благодаря которым свобода каждого совместима со свободой всех остальных (я не говорю о величайшем счастье, так как оно должно явиться само собой), есть во всяком случае необходимая идея, которую следует брать за основу при составлении не только конституции государства, но и всякого отдельного закона; при этом нужно прежде всего отвлечься от имеющихся препятствий, которые, быть может, вовсе не вытекают неизбежно из человеческой природы, а возникают скорее из-за пренебрежения к истинным идеям при составлении законов»91. Закрепляя комплекс прав человека, Конституция России в статье 55 (часть 3) допускает в определённых целях их ограничение федеральным законом. В этом контексте она не является исключением из общих правил.
Цели, для достижения которых могут ограничиваться права человека, определены также Конституцией Российской Федерации. Это означает, что в других целях права не могут быть ограничены. Предусмотренные Конституцией «правомерные» цели носят публичный характер, то есть направлены на достижения общего блага для всех граждан, а не подчиняют права и свободы чьему-либо частному интересу.
Ограничение допустимо, если оно устанавливается федеральным законом- Статья 71 Конституции РФ, определяя предметы ведения Российской Федерации, закрепляет, что регулирование прав и свобод человека и гражданина (пункт «в») - исключительная прерогатива федеральных органов государственной власти. Определяя предметы совместного ведения, статья 72 Конституции РФ относит к ним только защиту прав и свобод человека и гражданина (пункт «б»), при этом в пункте «в» статьи 71 это также отнесено и к ведению Российской Федерации. Представители региональных органов государственной власти зачастую ссылаются, что невозможно защищать права и свободы граждан, не ограничивая их. Иными словами для защиты одних прав всегда необходимо ограничить другие. Надо отметить, что у большинства региональных законодательных актов цель определена, как правило, единообразно - защита прав населения региона. Способ же достижения этой цели - ограничение каких-то иных прав.
Исходя из этого, проблема ограничений прав и свобод человека и гражданина на сегодняшний день является актуальной и дискуссионной. Однако основные исследования ее относятся к последнему десятилетию92. В советской юридической литературе вопрос об ограничении прав и свобод подробно не рассматривался. Это обстоятельство было обусловлено, как минимум, двумя причинами. Во-первых, понимание прав и свобод как мера дозволенного поведения со стороны государства, то есть не гражданин был первичным носителем прав и свобод, а государство обладало суверенными правами по определению правового статуса человека и гражданина. Соответственно, оно даровало те юридические возможности, которые можно было реализовать в рамках правовой системы. Во-вторых, введение ограничений в конституционное право означало, что государство тем самым также должно им подчиняться. Это привело бы к тому, что права и свободы как юридическая ценность становились бы выше государственного усмотрения. Исходя из этого государство провозглашало неразрывную связь прав и обязанностей, а также основной принцип осуществления прав гражданином: разрешено только то, что прямо разрешено законом.
С принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.) существенно изменились отношения в обществе и государстве к правам и свободам. Государство исходит из приоритета прав и свобод человека и гражданина. При этом права государства не могут быть выше прав человека, а само оно не свободно от обязанностей перед личностью93.
