Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности правовой регламентации законодательных процедур и значение экспертной оценки в обеспечении качества и эффективности законодательных актов 21-64
1.1. Основные стадии законодательного процесса и их правовая регламентация 21 - 34
1.2. Особенности рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Российской Федерации 35-53
1.3. Проведение экспертной оценки как форма взаимодействия участников законодательного процесса 54 - 64
Глава 2. Институт правовой экспертизы законопроектов: мировой опыт и российские особенности 65 - 134
2.1. Понятие правовой экспертизы и ее роль в системе научного обеспечения законодательного процесса в Российской Федерации 65 - 89
2.2. Сравнительно-правовые характеристики правовой экспертизы законопроектов в России и зарубежных странах 90 - 119
2.3. Институт правовой экспертизы законопроектов как обязательный элемент законодательного процесса 120- 134
Заключение 135 - 141
Список использованных источников и литературы 142 - 166
- Основные стадии законодательного процесса и их правовая регламентация
- Особенности рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Российской Федерации
- Понятие правовой экспертизы и ее роль в системе научного обеспечения законодательного процесса в Российской Федерации
- Сравнительно-правовые характеристики правовой экспертизы законопроектов в России и зарубежных странах
Введение к работе
С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации законодательная практика России претерпела существенные изменения. Конституция России не только по-новому определила главные контуры законодательного процесса, но и наделила каждого из его участников определенными полномочиями по реализации права законодательной инициативы.
Конституционными нормами предоставлено право законодательной инициативы, по нашим подсчетам, 723 субъектам, что привело к значительному увеличению числа законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Государственной Думой Российской Федерации первого созыва было принято более 400 законов, а Государственной Думой второго созыва только за первые десять месяцев своей работы - 253 закона.
В условиях проходящих в нашей стране демократических преобразований достаточно много говорилось о приоритете Закона и снижения значения подзаконных актов. Вместе с тем, анализ результатов законодательного процесса и правоприменительной практики последних лет показывает, что несмотря на существенное обновление российского законодательства и рост удельного веса законов в общей массе нормативных актов, это не повлекло за собой пропорционального сокращения числа подзаконных актов и не усилило системности законодательства.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия, за которую мы в ответе. О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" (1996 год) отмечено: "За прошедшие два года было принято множество далеко не первоочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. А главное, многие законы принимались с низким
юридическим качеством, с большим числом противоречий Конституции, Гражданскому кодексу, другим принятым ранее законам". '
Основные стадии законодательного процесса и их правовая регламентация
На современном этапе развития российского государства объективно возрастает значение законодательного обеспечения проводимых преобразований, эффективного правового регулирования общественных отношений. Стало очевидным, что без формирования необходимой правовой базы, новой системы управления через право невозможно создание правового государства с эффективной рыночной экономикой и сильной социальной политикой, его развитие на основах, установленных Конституцией Российской Федерации.
Одной из основополагающих является проблема создания нового законодательства, которое бы в большей степени соответствовало задачам функционирования и развития общества и государства. В свою очередь, решение этой проблемы связано с необходимостью совершенствования процесса подготовки и принятия законодательных актов, форм и методов участия в нем всех ветвей власти, общества и граждан.
Разработка и принятие законов - сложная и кропотливая работа. Мудрая неторопливость (и об этом свидетельствует мировая практика) -непременный атрибут качественной законодательной работы. Очень важно обеспечить условия для внимательной и скрупулезной подготовки и "обкатки" каждого законодательного решения, для сбора необходимых подготовительных материалов, проведения социологических и иных исследований, анализа прогнозируемой эффективности будущего регулирования. Необходимо дать разработчикам проекта время и для того. чтобы найти и проанализировать зарубежное законодательство, действующие акты по соответствующему вопросу, отшлифовать формулировки будущих норм, провести их широкое и квалифицированное обсуждение, принятие и обнародование.
Соблюдение при этом процедурных правил на всех стадиях законодательного процесса является одной основных гарантий легитимности принимаемых законодательных актов. По мнению известного швейцарского ученого и практика Луизуса Мадера: "процедурные правила оказывают воздействие и в известной мере определяют формальные или материальные качества законодательства; они могут помочь законоведу (и Законодателю) достичь того результата, который заслуживает оценки "хорошего закона", либо, напротив, препятствовать его достижению; они могут, в частности, облегчать или осложнять применение методологии законотворчества. Законодательная процедура не только гарантирует легитимность законодательства, она определяет также рациональность законодательных решений".
Автор диссертационного исследования счел необходимым подробно рассмотреть основные стадии законодательного процесса и процедурные правила рассмотрения законопроектов в парламенте Российской Федерации исходя из понимания того, что правововая экспертиза законопроектов является одним из элементов данного процесса. Следует отметить, что в учебной и научной юридической литературе сложилось два взгляда о теоретическом понятии законодательного процесса. Одни авторы ограничивают законодательный процесс рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе.51 Так, в учебнике "Государственное право Российской Федерации" 1996 года под редакцией О.Е.Кутафина указывается, что "законы в Российской Федерации принимаются палатами Федерального Собрания в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания".
Аналогичной точки зрения придерживаются авторы учебника "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" указывающие, что "законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности ( в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством ...процедуры референдума."
Создатели пособия "Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы" формулируют это понятие как "процесс принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом."
Другие исследователи в сфере конституционного права склоняются к более широкому пониманию законодательного процесса, включая в него всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона, зачастую смешивая это понятие с общесоциальным понятием законотворчества.
Законотворчество, в отличие от законодательного процесса, протекающего в формах, жестко установленных нормативными актами, является более широким и многоплановым понятием. Оно охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры, экспертные учреждения и т.п.).
В качестве примера расширительного толкования термина "законодательный процесс" можно привести положение, изложенное в учебнике «Государственное право буржуазных и развивающихся стран», изданном в 1989 году, в котором первой стадией законодательного процесса названо "выявление потребности в принятии закона".
Особенности рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Российской Федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации законопроекты вносятся в Государственную Думу, которая наделена конституционными полномочиями принимать федеральные законы. Анализ конституционных норм и положений Регламента нижней палаты свидетельствует о том, что Государственная Дума Российской Федерации по праву находится в центре всего законодательного процесса.
Необходимо отметить, что деятельность законодательного органа в процессе подготовки и принятия законов широка и многогранна. Она не исчерпывается фактом принятия законодательного решения, так как ему предшествует большая и нередко длительная работа депутатского корпуса в самом представительном органе и его комитетах по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений на основе анализа тенденций и противоречий в их развитии, определения, с учетом мнения всех носителей соответствующих интересов, характера и наиболее целесообразного направления этого регламентирования.
Рассмотрение законодательной деятельности Государственной Думы Российской Федерации целесообразно начать с анализа процедуры официального внесения в компетентный орган парламента управомоченным субъектом проекта федерального или федерального конституционного закона (законодательной инициативы).
В дореволюционной (до 1917 г.) юридической литературе России законодательная инициатива, именовавшаяся иногда законодательным почином, безоговорочно включала в себя самый широкий спектр действий и предложений, направленных на изменение и обновление законодательства. Речь, разумеется, не шла о любых заявлениях и предложениях, высказанных VCTHO или письменно в печати относительно необходимости совершенствования законодательства. Когда мы встречаем в газетах, писал в связи с этим Е.Н. Трубецкой, заявления о необходимости расширить свободу печати или, наоборот, требования обуздать произвол печати, то такие заявления не имеют значения законодательной инициативы. Если же составляется докладная записка и в установленном порядке передается законодательной власти, то в таком случае мы имеем дело с официальным обращением к законодателю, которое и носит название законодательной инициативы. Под законодательной инициативой понимается, делал вывод исследователь, "или заявление самого законодателя, или чье-либо официальное заявление, обращенное к законодателю, о необходимости издания нового закона или отмены старого".
Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.
Известный русский ученый-юрист Н.М. Коркунов, касаясь этого вопроса, писал в конце XIX века о том, что законодательная инициатива "может быть организована по четырем различным типам". Право законодательной инициативы может быть предоставлено: 1) только правительству, "как это было, например, во Франции в эпоху второй империи"; 2) только парламенту, "как это практикуется теперь в Северо-Американских Штатах": 3) правительству и парламенту совместно, "как это установлено в большинстве конституционных государств"; и наконец 4) кроме правительства и парламента еще непосредственно народу, "примером чего служит Швейцария".
В Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Несложный подсчет показывает, что в Государственную Думу Российской Федерации могут вносить законопроекты 723 субъекта права законодательной инициативы.
Обилие субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации не является уникальным случаем в мировой конституционной практике, хотя безусловно оказывает влияние на качество законопроектов, поступающих для рассмотрения в парламент России.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев. В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов -государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования, внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей.
Например, в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона), а в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч. 2 ст. 41 Конституции); проект закона о государственном бюджете вносит Правительство (ч. 1 ст. 42 Конституции). В Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч. 1 ст. 73 Конституции).
На Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету (высший постоянно действующий орган власти). Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету Профцентра трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре Республики по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей (ст. 86 Конституции).
В целом ряде стран (Великобритании, Финляндии и др.) законодательную инициативу по церковным вопросам могут осуществлять руководящие органы религиозных общин. Итальянская Конституция в части первой ст. 71 предусматривает возможность предоставления конституционным законом права законодательной инициативы определенным органам и учреждениям. Сама Конституция в части 3 ст. 99 и предложении втором части второй ст. 121 наделила этим правом Национальный совет экономики и труда по экономическим и социальным вопросам и областные советы. Это так называемая специальная законодательная инициатива.
Приведенный перечень примеров достаточно красноречив при том, что не исчерпывает всего разнообразия конституционно-правового регулирования данной проблемы.
Понятие правовой экспертизы и ее роль в системе научного обеспечения законодательного процесса в Российской Федерации
Опыт подготовки и принятия конкретных законодательных решений в Российской Федерации зачастую свидетельствует об отсутствии их глубокой научной проработки, недооценке возможных последствий действия принимаемых законов, что, конечно, самым отрицательным образом сказывается на качестве не только самих законопроектов, но и всего российского законодательства в целом.
Например, особенностью весенней парламентской сессии 1997 года являлось то, что среди отклоненных Президентом Российской Федерации федеральных законов довольно значительную часть представляли те, которые по его мнению, не имели научного обоснования экономических, правовых и социальных последствий их принятия. Отклоняя внесенный Правительством Федеральный закон "О народных художественных промыслах" Президент Российской Федерации указал: "Анализ Федерального закона свидетельствует, что он лишен какого-либо правового содержания. ...Федеральный закон "О народных художественных промыслах" является типичным примером имитации законотворческой деятельности."
Изменить такое положение можно, лишь преодолев устаревшие подходы к проблемам законодательной деятельности, обеспечив глубокую научную рационализацию законодательного труда. По мнению П.П. Сухорукова, с которым автор диссертационного исследования полностью согласен, существовавшее длительное время упрощенное понимание механизма взаимодействия юридической науки и практики законотворчества, сводившее роль науки к простому обслуживанию интересов различных ведомств, накладывало свой отпечаток практически на все формы участия ученых-юристов в законотворчестве. Первоначальные проекты законов, разработанные научными сотрудниками, после хождения по инстанциям претерпевали такие изменения, что их порой невозможно было даже узнать. Заключения ученых-юристов на уже готовые законопроекты имели чисто формальный характер, а если носили конструктивный характер, то не принимались во внимание. Многочисленные справки, научно-аналитические обзоры, докладные, предложения ученых об издании новых законов либо о внесении изменений в уже действующие бесследно пропадали в недрах аппарата или оставались там без движения.
В последние несколько лет ситуация стала меняться и появились некоторые признаки, свидетельствующие об изменении уровня взаимоотношений различных ветвей власти и российской науки. В целях реализации Договора об общественном согласии, повышения эффективности правотворческого процесса в Российской Федерации и достижения взаимоприемлемой согласованности в законодательной деятельности между палатами Федерального Собрания, Президентом. Правительством Российской Федерации и другими субъектами права законодательной инициативы распоряжением Президента Российской Федерации № 606-рп от 26 ноября 1994 года была образована Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности. Наряду с представителями высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти в ее состав были включены представители Института государства и права Российской академии наук, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Кроме того, обе палаты российского парламента, президентские и правительственные структуры стали значительно чаще привлекать научных работников к подготовке законопроектов. Были созданы различные научно-методологические и консультативные комиссии, советы при Президенте, Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, при комитетах и подразделениях Аппарата Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания, а также в органах законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.
Это связано с усложнением подлежащей правовой регламентации материи и с ростом и расширением демократических начал создания и совершенствования законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Участие научно-исследовательских институтов, вузов, отдельных ученых и специалистов в разработке планов развития законодательства, концепций будущих законов и в отработке их текстов выступает как одна из форм участия заинтересованной общественности в создании научно обоснованных законопроектов.
Научная обоснованность законопроектов предполагает прежде всего тщательный учет экономических, социально-политических, правовых, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности общества, к которой относится предполагаемый законопроект. Она означает также, что принимаемый закон хорошо впишется в систему действующих или будущих, намеченных к разработке нормативно-правовых актов. Научная обоснованность означает, наконец, что данный законопроект свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с "сопряженными" нормами других, близких ему по теме нормативно-правовых актов.
Таким образом, обеспечить научную обоснованность законопроекта -значит создать условия для выработки юридически грамотного, корректного с точки зрения современных требований законодательной техники проекта закона, который был бы к тому же "жизнеспособным", то есть отвечал общественным потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и содержал нормы, обеспечивающие механизм его реализации.
В числе мер, направленных на совершенствование сложившейся системы обеспечения научной обоснованности законопроектов, исследователи в области конституционного права особенно выделяют развитие института научной экспертизы проектов законов.
Сравнительно-правовые характеристики правовой экспертизы законопроектов в России и зарубежных странах
Требования Конституции о том, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 15), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (часть 3 статьи 76), обязывают субъектов права законодательной инициативы руководствоваться названными требованиями при разработке ими законопроектов. Кроме того, конституционное понятие законопроекта предполагает новизну правового регулирования конкретной сферы, области общественных отношений, соответствие формы и содержания текста законопроекта установленным или общепризнанным правилам. Анализ результатов и практики законодательной работы Федерального Собрания и участия в этом процессе других высших органов государственной власти Российской Федерации показывает, что в настоящее время контроль за соблюдением этих требований проведение правовой экспертизы законопроектов в процессе подготовки и принятия законодательных актов осуществляется, в различной степени. Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Российской Федерации, Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации Ключевое положение в этом процессе занимает экспертиза законопроектов на различных этапах их рассмотрения в Государственной Думе, проведение которой на сегодняшний день является одним из немногих реально действующих механизмов, призванных обеспечивать эффективность и качество законодательного процесса. В соответствии с Регламентом Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Из приведенных регламентных положений вытекает, что из многих составляющих многогранной деятельности по подготовке внесенного законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе проведение правовой и лингвистической экспертизы законопроекта является ее обязательным элементом. Вместе с тем, анализ содержания статей Регламента показывает, что задачи, содержание и порядок проведения правовой экспертизы законопроекта внутренним документом нижней палаты, которым и является Регламент, прямо не установлены. В части третьей статьи 112 Регламента лишь определено, что в процессе подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на ряд конкретных вопросов. В частности, экспертам необходимо определить, соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции и указанным законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие. Экспертами Правового управления также рассматривается внутренняя логика законопроекта, устанавливается наличие возможных противоречий между его разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта. Если такие противоречия обнаружены, то они должны быть названы конкретно, а кроме того в заключении необходимо представить рекомендации о том, как их можно устранить. В процессе экспертизы проверяется насколько полно приведен инициаторами законопроекта перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то в своем заключении экспертам необходимо указать недостающие акты федерального законодательства. Примечательно, что даже столь общие требования к структуре и содержанию заключения Правового управления и процедуре проведения экспертизы законопроектов были утверждены в новой редакции Регламента, принятой лишь в 1997 году, после четырех лет работы двухпалатного парламента в России.
