Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность правовой экспертизы муниципальных правовых актов 15
1.1. Понятие и природа правовой экспертизы муниципальных правовых актов 15
1.2. Принципы проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов 33
1.3. Институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании 57
Глава 2. Организация правовой экспертизы муниципальных правовых актов 75
2.1. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству 75
2.2. Особенности правовой экспертизы Устава муниципального образования 107
2.3. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов на соответствие требованиям юридической техники 122
2.4. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов 140
Заключение 163
Библиографический список
- Принципы проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов
- Институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании
- Особенности правовой экспертизы Устава муниципального образования
- Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом факторов. В 2011 году органами прокуратуры в порядке осуществления прокурорского надзора за соответствием актов органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, было опротестовано более 64 тысяч муниципальных правовых актов. Очевидно, что проблемы качества и законности принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами муниципальных правовых актов можно отнести к наиболее значимым в современных условиях. Назрела настоятельная необходимость выработки механизмов совершенствования правотворческой деятельности в муниципальных образованиях.
Вопросы оптимизации процесса подготовки актов органов местного самоуправления находятся в тесной взаимосвязи и с проблемами борьбы с коррупционными проявлениями на местном уровне. Известно, что значительная часть подобных правонарушений в муниципальных образованиях совершается вследствие реализации муниципальных нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Коррупционные деяния не только становятся возможными, но и легализуются актами органов местного самоуправления, подготовленными и принятыми без широкого обсуждения, без проведения необходимой правовой экспертизы. Не исключено, что коррупционные схемы могут включаться в муниципальные нормативные правовые акты заинтересованными органами и должностными лицами умышленно. Поэтому так важно проведение научного анализа правовых условий противодействия появлению в актах органов местного самоуправления положений, облегчающих и (или) легализующих коррупционные деяния.
Актуальность исследуемой темы диктуется также и другими потребностями правоприменительной практики. Со дня принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) его содержание подверглось многочисленным изменениям и дополнениям, существенно расширяющим перечень вопросов местного значения, касающихся вопросов реализации требований градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о размещении муниципальных заказов и др. Все это вызывает усложнение правотворческой деятельности местного самоуправления, детерминирует необходимость постоянного мониторинга законности подготовки и эффективности реализации муниципальных правовых актов и приведение их в соответствие с законодательством.
Многие негативные тенденции в местном правотворчестве в значительной степени связаны с отсутствием экспертного сопровождения процесса подготовки муниципальных правовых актов. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов помогает выявить различного рода противоречия в их содержании, а также элементы несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов позволяет выявить положения, нарушающие права, свободы и интересы граждан, и устранить их уже на начальной стадии.
Очевидно, что необходимость повышения качества муниципальных правовых актов является той проблемой, которую решить можно лишь при условии четкого взаимодействия всех участников правотворческого процесса и при наличии эффективного механизма экспертизы муниципальных правовых актов. Потенциал правовой экспертизы пока еще не в полной мере раскрыт в правотворческой деятельности местного самоуправления, не установлены единые правила юридической техники, что снижает уровень подготовки муниципальных правовых актов, приводит к возникновению трудностей в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.
Изложенное обусловливает выбор темы диссертационного исследования как одного из актуальных и приоритетных направлений исследований в науке муниципального права.
Степень научной разработанности темы. В основу диссертации положены работы различных представителей наук конституционного права, муниципального права, теории государства и права: С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, С.В. Бошно, М.А.Васильева, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, В.И.Выдрина, В.Е.Гулиева, В.В.Еремяна, Е.В.Журкиной, В.Г.Карташова, Д.А.Керимова, А.Д.Керимова, Е.Ю.Киреевой, О.Е.Кутафина, О.А.Коротковой, С.А.Малько, Г.В. Мальцева, В.М. Марченко, Р. К. Надеева, А.Н. Писарева, И.В.Понкина, И.В.Постового, А.А.Разуваева, В.Ю.Рогозина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Е-Д.С.Третьяковой, Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина и некоторых других.
Степень изученности проблематики правовой экспертизы нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагиваются лишь отдельные аспекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов. В частности, отдельные аспекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов нашли отражение в трудах: А.А.Акмаловой, В.И.Васильева, Р.К.Надеева, Ю.А.Тихомирова, а также в диссертационных исследованиях: М.А.Васильева, Е.В.Журкиной, В.Ю.Рогозина, В.Г.Карташова, О.А. Коротковой, А.А. Разуваева, Е-Д.С.Третьяковой и др.
Однако до настоящего времени вопросы правовой экспертизы муниципальных правовых актов пока еще не получили своего комплексного и системного исследования. Остается нормативно не определенным само понятие «правовая экспертиза муниципальных правовых актов». Требует своего обобщения и анализа практика экспертной деятельности в муниципальных образованиях. Все это актуализирует необходимость теоретико-правового исследования проблем организации и проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие порядок проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование организации и проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач:
исследовать понятие и природу правовой экспертизы муниципальных правовых актов;
проанализировать принципы проведения правовой экспертизы актов местного самоуправления;
рассмотреть институт правовой экспертизы как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании;
охарактеризовать организацию и проведение правовой экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству;
изучить проведение экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие требованиям юридической техники;
раскрыть сущность антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов;
разработать предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы правотворческой деятельности местного самоуправления и правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Методологическую основу исследования составили всеобщий диалектический метод познания, общенаучные (анализ, синтез, сравнение, системный, обобщение, логический, исторический), частнонаучные (сравнительно-правовой, историко-правовой, технико-юридический) и иные методы. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений принципами объективности, всесторонности, универсальности, конкретности, критического анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области правотворческой деятельности местного самоуправления в целом и в сфере правовой экспертизы муниципальных правовых актов в частности.
Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации; Федеральный закон № 131-ФЗ, иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения, складывающиеся при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика местного самоуправления, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет, по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное исследование теоретических и практических аспектов правовой экспертизы муниципальных правовых актов и порядка ее проведения в муниципальном образовании.
В диссертации предложено понятие правовой экспертизы муниципальных правовых актов, сформулированы принципы правовой экспертизы, исследовано значение института правовой экспертизы в обеспечении качества и эффективности муниципальных правовых актов, определена сущность правовой экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие законодательству и требованиям юридической техники, изучены её элементы, выявлены характерные особенности антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.
Диссертантом обоснованы предложения по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ и иных законодательных актов, регламентирующих вопросы правотворческой деятельности местного самоуправления, правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
1. Предложено определение понятия правовой экспертизы муниципальных правовых актов, как осуществляемой на постоянной основе деятельности уполномоченного на то органа (должностного лица) по проверке и оценке соответствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) требованиям Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона № 131-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституциям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан при соблюдении правил юридической техники.
2. Выявлены и обоснованы принципы правовой экспертизы муниципальных правовых актов: 1) законность; 2) обязательность проведения; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов; 4) планомерность; 5) учет в муниципальных правовых актах интересов населения; 6) единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов; 7) компетентность лиц, проводящих правовую экспертизу; 8) сотрудничество органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и гражданами; 9) соблюдение требований юридической техники.
3. Установлено, что институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов является обязательным элементом правотворческого процесса в муниципальном образовании, под которым понимается непосредственная деятельность населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления, направленная на создание, изменение или прекращение общеобязательных правил поведения. Правотворческий процесс в муниципальном образовании выступает составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти государства, который включает как внутреннюю процедуру (порядок) принятия правового акта, так и внешнюю форму возведения воли непосредственно населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления в общеобязательное правило поведения (норму права).
4. Обосновано, что необходимость повышения эффективности правовой экспертизы муниципальных правовых актов детерминирует создание в муниципальных образованиях постоянно действующего коллегиального органа - комиссии по совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления и мониторингу правового пространства муниципального образования. К основным функциям и задачам комиссии, наряду с урегулированием возникающих в ходе правовой экспертизы муниципальных правовых актов разногласий, целесообразно отнести рассмотрение различных спорных вопросов, касающихся правотворческой деятельности в муниципальном образовании, а также выработку предложений, направленных на повышение эффективности и качества муниципальных правовых актов.
5. Определено, что правовая экспертиза муниципального правового акта на соответствие законодательству состоит из следующих элементов:
1) анализ вида правового акта,
2) изучение целей и задач, предмета правового регулирования,
3) исследование компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления),
4) рассмотрение положений (норм) правового акта,
5) анализ порядка принятия, опубликования (обнародования).
6. Определено, что правовая экспертиза муниципального правового акта на соответствие требованиям юридической техники включает анализ стиля, языка, структуры муниципального правового акта, ясности и доступности изложения правовых предписаний, точности выражения воли субъекта правотворческой деятельности (населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления). Отмечено, что дефекты лингвистического характера способны исказить волю населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления и привести к правоприменительным ошибкам.
7. Выявлены и аргументированы специфические черты антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов местного самоуправления:
1) является самостоятельным элементом правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов;
2) характеризуется специальным предметом экспертного исследования, к которому относятся коррупциогенные факторы;
3) проводится специальными субъектами экспертного исследования, к которым относятся: органы прокуратуры (по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»), федеральный орган исполнительной власти в области юстиции (устава муниципального образования при его государственной регистрации), лица, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления); институты гражданского общества и граждане;
4) направлена на достижение определенной цели - выявление положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, предотвращение включения указанных положений в проект акта;
5) связана с использованием специальных знаний, полученных в результате профессиональной подготовки и опыта занятием какой-либо деятельностью (аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы);
6) представляет собой вид экспертного исследования, результаты которого оформляются субъектом экспертизы в виде соответственно: требования прокурора об изменении нормативного правового акта или обращения в суд; заключения органа юстиции; заключения уполномоченных органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) лиц; заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
8. Обоснована необходимость текущего и перспективного планирования правовой экспертизы муниципальных правовых актов, мониторинга их применения. Под мониторингом применения муниципального правового акта понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики, а также практики применения с целью выявления соответствия планируемому результату правового регулирования.
9. Разработаны и аргументированы предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы правовой экспертизы муниципальных правовых актов:
- установлено, что правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, проводимая институтами гражданского общества и гражданами способствует урегулированию споров в досудебном порядке, освобождению граждан и институтов гражданского общества от оспаривания решений органов местного самоуправления и их должностных лиц в порядке гражданского судопроизводства. В этой связи предложено Федеральный закон № 131-ФЗ дополнить статьей 31.1, в которой закрепить проведение независимой правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина по инициативе институтов гражданского общества и граждан;
- установлено, что принятие индивидуальных правовых актов не характерно для форм прямой демократии. Созыв референдума и направление на его проведение немалых финансовых ресурсов для принятия индивидуального правового акта являются неэффективным расходованием средств бюджета муниципального образования. Из полномочий схода граждан, предусмотренных статьями 25, 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ, не вытекает принятие индивидуальных актов. В этой связи, из понятия муниципального правового акта, приведенного в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ, предлагается исключить решение, имеющее индивидуальный характер, принятое непосредственно населением муниципального образования.
- выявлено, что при проведении правовой экспертизы возникает проблема, связанная с отнесением к компетенции органов местного самоуправления (местной администрации или представительного органа муниципального образования) принятия долгосрочных целевых программ развития муниципального образования. Согласно п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие планов и программ развития муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Установлено, что ст. 179 Бюджетного кодекса РФ противоречит ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи предложено данную норму из бюджетного законодательства исключить.
Теоретическая значимость исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, посвященных правовой экспертизе муниципальных правовых актов.
Практическая значимость исследования выражается в том, что его материалы могут быть использованы как непосредственно в правотворческой деятельности местного самоуправления, так и при подготовке практических рекомендаций, направленных на совершенствование правотворческого процесса в муниципальном образовании. Помимо этого материалы диссертации могут быть включены в учебный процесс при преподавании курсов конституционного, муниципального права Российской Федерации, общей теории правотворчества, проблем муниципального правотворчества и юридической техники.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного и муниципального управления Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и научных публикациях диссертанта.
Принципы проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов
Провозглашение нашей страны демократическим правовым государством (статья 1 Конституции РФ) предполагает значительное повышение роли права в жизни российского общества. Несоответствие нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов определенным качественным критериям снижает потенциальные возможности правовой системы обеспечивать необходимую правовую защищенность интересов личности, общества и государства в целом.
Все вышеизложенное делает актуальным использование специальных знаний, а именно, знаний, выходящих за рамки общеобразовательной подготовки и простого житейского опыта, приобретаемых в процессе профессиональной деятельности в той или иной области науки, искусства, ремесел, основанных на теоретических, базовых положениях соответствующих областей знаний и подкрепленных полученными в ходе специального обучения или первичной деятельности навыками для проверки правильности и обоснованности принимаемых решений2.
Одной из широко используемых форм специальных знаний является экспертиза. Экспертная деятельность в Российской Федерации в современных условиях приобретает особую актуальность и значимость. Экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления играет ключевую роль в обеспечении законности в государстве.
Следует отметить сравнительную молодость данного вида деятельности для современной России. Если посмотреть на историю развития экспертизы в целом как явления, то можно отметить, что обращение людей к помощи экспертизы известно с давних времен. В целом это связано с судебно -криминалистической или медицинской деятельностью, но появление в XX-XXI веке огромного количества законодательных актов поставило задачу по формированию и развитию экспертизы законодательства, которая выражается в правовой, общественной и иных формах.
Представляется возможным предположить, что в начале XIX века происходит зарождение института экспертизы законодательства в форме анализа нормативных актов. В период систематизации законодательства Российской империи, проведенной М.М. Сперанским и Вторым отделением Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, было проанализировано и систематизировано огромное количество актов законодательства. В Полное собрание законов было включено 35 993 акта . На основе Полного собрания законов были составлены специальные исторические своды по отдельным отраслям права. Исходя из изложенного, с полной вероятностью можно говорить об исследовании, анализе действующего законодательства Российской империи уже в период абсолютизма, следовательно, и об экспертизе законодательства, начиная с этой эпохи.
В середине 80-х годов XX века создаются объективные условия использования института экспертизы весьма широко. Реформы в сфере экономики и другие государственные преобразования, проводимые в нашей стране, привели к тому, что экспертиза начинает играть важную роль во всех сферах общественной жизни.
В целях недопустимости противоречия муниципальных правовых актов законодательству в соответствии со статьями 33, 34 Закона РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»4 данный вид экспертной деятельности утверждается в практике правотворческой деятельности местного самоуправления. Необходимо отметить, что порядок
История государства и права России: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Чибиряева. М.: Былина, 2002. С. 187. 4 О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29, ст. 1010. проведения данного вида экспертизы не имел длительное время нормативного закрепления органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления). Одним из первых муниципальных правовых актов, регламентирующих проведение правовой экспертизы, является Положение о порядке подготовки и издания правовых актов Главы города Нижнего Новгорода, утвержденное постановлением главы Главы города Нижнего Новгорода от 09.03.1999 № ЗЗ5.
Проведение правовой экспертизы муниципальных правовых актов органами прокуратуры впервые было закреплено Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»6, вступившим в законную силу 18 февраля 1992 года.
Институт правовой экспертизы, осуществляемой в отношении муниципальных правовых актов, утвердился в практике деятельности органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации до введения общефедерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Так, в целях реализации права высшего исполнительного органа государственной власти региона направить в орган местного самоуправления предложение устранить нарушения действующего законодательства (статья 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), порядок проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов был утвержден, например, в Томской области8, Приморском крае9 и др.
Институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании
Статус главы муниципального образования установлен статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой он является высшим должностным лицом муниципального образования, представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты, что порождает необходимость обязательного внедрения в деятельность данного органа местного самоуправления института правовой экспертизы принимаемых им правовых актов.
Согласно части 4 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 данной статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами71.
Необходимость проведения правовой экспертизы принимаемых главой муниципального образования правовых актов предопределяется не только контролем и надзором, осуществляемым органами прокуратуры Российской Федерации и другими уполномоченными органами государственной власти, но и контролем, осуществляемым органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, наделенными контрольными функциями. Так согласно пункту 9 части 10 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым представительным органом муниципального образова 72 ния .
Местная администрация согласно статье 37 Федерального закона № 131-ФЗ является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возглавляемым главой местной администрации. Местная администрация наделена уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Перечень вопросов местного значения предусмотрен статьями 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ. Полномочия органов местного самоуправления предусмотрены значительным количеством федеральных и региональных законов, гражданским, земельным, градостроительным, налоговым, бюджетным, административным законодательством. Со дня принятия Федерального закона № 131-ФЗ, его содержание подверглось многочисленным изменениям и дополнениям, существенно расширяющим перечень вопросов местного значения, касающихся реализации требований градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о размещении муниципальных заказов и др. Данная проблема имеет две стороны. Первая - необходимость местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными проверками правоохранительных органов. Причем законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, но проверки компетентных органов начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Вторая сторона - большие бюджетные и трудовые затраты на реализацию законов, которые в любой момент могут прекратить свое действие или будут изменены.
Справедливо отмечает А.А. Акмалова, противоречивое и непоследовательное, постоянно изменяющееся и неудовлетворительное с точки зрения юридической техники законодательство о местном самоуправлении и его реализация - все это вызывает неоднозначную реакцию практиков местного самоуправления, всех, кто связан с проведением муниципальной реформы7
Вопросы оптимизации процесса подготовки актов органов местного самоуправления находятся в тесной взаимосвязи и с проблемами борьбы с коррупционными проявлениями на местном уровне. Известно, что значительная часть подобных правонарушений в муниципальных образованиях совершается вследствие реализации муниципальных нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.
Особенности правовой экспертизы Устава муниципального образования
Субъектом правовой экспертизы при проведении правовой экспертизы муниципального правового акта в определенной сфере должно быть проверено наличие документов, предусмотренных отраслевым законодательством, явившихся основанием для принятия муниципального правового акта. Так, для принятия муниципального правового акта о переводе жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение необходим перечень документов, предусмотренный частью 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации; для принятия муниципального правового акта о выдаче разрешения на строительство, необходимы документы, предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации; для принятия муниципального правового акта о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимы документы, предусмотренные частью 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации; для принятия муниципального правового акта о предоставлении права на земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, необходим перечень документов, установленный федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации).
В ряде случаев наряду с правовой экспертизой муниципального правового акта должна быть проведена его финансовая экспертиза. Согласно статье 157 Бюджетного кодекса РФ органы государственного, муниципального финансо вого контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации. В этой связи правовая экспертиза проекта местного бюджета, долгосрочных целевых программ и правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должна проводиться после финансовой экспертизы, проводимой органами муниципального финансового контроля.
Другими словами, в случае, если правовой акт касается нескольких сфер регулирования, проводится комплексная экспертиза муниципального правового акта. Комплексная экспертиза может проводиться тогда, когда необходимо не только учесть юридическую сторону проекта, но и его профиль (социальный, экономический и т.д.)102 По мнению О.А. Коротковой: «при проведении экспертизы законодательства необходимо обратить внимание также на практические критерии, которые позволяют оценивать степень обоснованности принятого закона или законопроекта с точки зрения возможностей его воплощения и жизнеспособности. В их числе: реалистичность проекта: соответствие идеи, целей и задач проекта реальной ситуации в стране или регионе, уровень обеспеченности проекта разного рода ресурсами (люди, техническая основа, инфраструктура и т.д.); ин-струментальность (управляемость) проекта» .
Указанное является актуальным и при проведении экспертизы муниципальных правовых актов. Уровень обеспеченности муниципального образования необходимыми финансовыми ресурсами оказывает огромное влияние на правотворческий процесс в муниципальном образовании в целом, и реализацию отдельных муниципальных правовых актов. Правовая экспертиза проекта муниципального правового акта, реализация которого предусматривает расходы средств местного, должна осуществляться после согласования проекта финансовым органом, который, в свою очередь должен проверить муниципальный правовой акт на предмет обеспеченности финансовыми ресурсами.
В настоящее время ни на федеральном, ни на уровне субъекта РФ не регламентирован порядок и форма оформления результатов правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Результаты экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству, по мнению автора, должны быть оформлены в следующем порядке.
В случае отсутствия замечаний к проекту правового акта, субъект правовой экспертизы согласовывает проект правового акта путем оформления визы на листе согласования, включающей должность визирующего проект, подпись, расшифровку подписи (инициалы, фамилию) и дату подписания. В случае наличия небольших по объёму замечаний, в том числе редакционного характера, субъект правовой экспертизы указывает замечания в тексте проекта (на любом свободном месте), а на листе согласования в графе «замечания» указывает: «С замечаниями по тексту».
При выявлении в проекте правового акта (правовом акте) положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам, иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, субъектом правовой экспертизы составляется и подписывается мотивированное заключение.
Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов
Результаты правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов могут совпадать с результатами антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (например, в части выявления противоречия норм права). Вместе с тем, являясь видом правовой экспертизы, антикоррупционная экспертиза имеет и определенные специфические черты. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов местного самоуправления: 1) является самостоятельным элементом правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов; 3) характеризуется специальным предметом экспертного исследования, к которому относятся коррупциогенные факторы; 4) проводится специальными субъектами экспертного исследования, к которым относятся: органы прокуратуры (по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172), федеральный орган исполнительной власти в области юстиции (устава муниципального образования при его государственной регистрации), лица, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления); институты гражданского общества и граждане; 5) направлена на достижение определенной цели - выявление положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, предотвращение включения указанных положений; 6) связана с использованием специальных знаний, полученных в результате профессиональной подготовки и опыта занятием какой-либо деятельностью (аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы); 7) представляет собой вид экспертного исследования, результаты которого оформляются субъектом экспертизы в виде соответственно: требования прокурора об изменении нормативного правового акта или обращения в суд; заключения органа юстиции; заключения уполномоченных органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) лиц; заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Антикоррупционную экспертизу должны проходить все без исключения проекты муниципальных нормативных правовых актов, экспертиза действующих (ранее принятых) муниципальных нормативных правовых актов целесообразно осуществлять в соответствии с утвержденным Графиком проведения антикоррупционной экспертизы. По результатам экспертизы уполномоченным органом (должностным лицом) составляется заключение, в котором указываются выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложения по их устранению.
Заключение должно состоять из вводной части, описательной части и выводов. Вводная часть должна содержать: дату и место подготовки заключения, данные о проводящих экспертизу лицах; основание для проведения экспертизы; наименование нормативного правового акта (проекта). В описательной части заключения последовательно излагаются нормы, содержащие коррупциогенные факторы, в порядке расположения этих норм в нормативном правовом акте (проекте). При этом для каждой нормы указываются все выявленные в ней коррупциогенные факторы и рекомендации по их устранению. После подписания заключения уполномоченным органом (должностным лицом) оно незамедлительно направляется разработчику для устранения выявленных замечаний.
Исходя из нормотворческой практики местного самоуправления есть основания полагать, что в ходе проведения антикоррупционной экспертизы могут возникнуть разногласия между разработчиком проекта и уполномоченным на проведение данной экспертизы органом (должностным лицом). В целях урегу лирования разногласий по вопросам антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов необходимо создать во всех муниципальных образованиях в РФ межведомственные Советы по противодействию коррупции. В случае возникновения разногласий между разработчиком и уполномоченным органом (должностным лицом) при согласовании и/или принятии проекта муниципального нормативного правового акта, о наличии в нём коррупционных факторов, решение данного вопроса целесообразно возложить на межведомственный Совет по противодействию коррупции. Наряду с функциями по разрешению разногласий по вопросам антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, к компетенции данного органа целесообразно отнести обеспечение координации и взаимодействия в работе местного самоуправления по противодействию коррупции, создания эффективной системы профилактики коррупционных правонарушений, решения вопросов разработки и реализации антикоррупционной политики и мер по противодействию коррупции и устранению причин, ее порождающих, организации взаимодействия и координации деятельности органов местного самоуправления, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования. Во многих муниципальных образованиях данные совещательные коллегиальные органы созданы, данные органы созданы и на федеральном и региональном уровнях.
