Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание и элементы конституционного права на распространение информации
1.1. Понятие и элементы права на распространение информации 11
1.2. Способы и виды распространения информации 27
1.3. Право на распространение информации в виде телерадиовещания 61
Глава 2. Реализация конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн: механизмы, гарантии и ограничения 88
2.1. Правовые механизмы реализации права на распространение информации 90
2.2. Организационное обеспечение реализации права на распространение информации 109
2.3. Ограничения права на распространение информации. Обременение права условием 132
2.4. Проблемы совершенствования организационного и правового обеспечения механизма реализации права на распространение информации 164
Заключение 175
Список использованных правовых актов
и научной литературы 180
- Понятие и элементы права на распространение информации
- Способы и виды распространения информации
- Правовые механизмы реализации права на распространение информации
- Организационное обеспечение реализации права на распространение информации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из основных черт правового государства является обеспечение информационных прав каждого члена общества. Среди них выделятся право на распространение информации, которое наряду с другими правами, закреплено Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 29). Степень информационной открытости общества, создание реальных условий для свободной реализации права на распространение информации, служит и одним из важнейших индикаторов степени демократизма политической системы государства.
Наибольшую социальную значимость приобрел способ распространение информации с использованием электромагнитных волн. Этот способ реализуется через традиционное телерадиовещание и предоставление информации для получения на мониторы компьютеров. Уже сейчас этот способ интегрально превалирует над остальными, а со временем станет доминирующим. Последнее обусловлено существенными изменения в технике и технологиях, в самих механизмах предоставления информации для получения неограниченным кругом лиц: идут активные процессы компьютеризации страны, осуществляется переход телерадиовещания на цифровые технологии.
Механизмы правового регулирования отношений при реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн недостаточно разработаны, многие отношения до сих пор не нашли должного правового урегулирования, наблюдается несогласованность норм разных нормативных правовых актов между собой, некоторые положения подзаконных нормативных правовых актов не вытекают из норм, установленных законами, используются неопределенные, иногда противоречащие друг другу правовые понятия.
Нормативному и организационному обеспечению реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, в частности в виде телерадиовещания, с учетом ограничений прав и свобод человека и гражданина, допускаемых Конституцией РФ, не уделялось должного внимания. Действующие механизмы реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн нельзя причислить к прозрачным, основанным только на правовой норме, направленным исключительно на свободную реализации конституционного права всеми и каждым, к действующим в общественных интересах, однозначно понимаемым правоприменителями.
На важность согласованности, точного, недвусмысленного понимания нормативных правовых актов, обратил свое внимание и Д.А. Медведев в
выступлении на съезде Ассоциации юристов России 29 января 2008 г.. По его словам, «наше законодательство нередко страдает несогласованностью», и эта несогласованность относится не только к «старым» или вновь принимаемым, «новым», законам, но и в значительной части ко всем «вновь принимаемым нормативным материалам». Несогласованность порождает большие проблемы в правоприменительной практике и вынуждает давать дополнительные разъяснения, даже в случаях, когда без них вполне можно было бы обойтись1.
Совокупность приведенных обстоятельств обусловила выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросам исследования конституционного права на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации в российской юридической науке уделялось достаточное внимание. Однако большая часть ученых-конституционалистов рассматривало эти права в совокупности, как конституционное право человека и гражданина на информацию, не выделяя отдельно право на распространение информации (А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, А.В. Белоусов, А.Б. Венгеров, Т.В. Закупень, В.Б. Исаков, Э.А. Казарян, В.А. Колосов, В.А. Копылов, В.Н. Лопатин, B.C. Маурин, А.В. Малько, В.А. Северин, О.В. Танимов, Л.К. Терещенко, СО. Шевердяев и др.).
В научных исследованиях рассматривались вопросы и права на распространение информации, как распространения продукции средств массовой информации, механизмов его реализации, используя понятие массовой информации (Ю.М. Батурин, В.В. Борискин, В.Г. Елизаров, Л.Л. Ефимова, В.Н. Монахов, В.В. Погуляев, А.Г. Рихтер, М.А. Федотов, В.Л. Энтин и др.), в том числе делая акцент на вопросах реализации права на распространение информации по общедоступным информационным сетям типа Интернет (Н. Грахов, О.С. Гузеева, Э.А. Казарян, В.А. Копылов, В.А. Колосов, В.Б. Наумов, М.М. Рассолов, А.Г Серго, М.В. Якушев и др.). Часть исследователей затрагивала и вопросы права на телерадиовещание, механизмов его реализации (А.В. Белоусов, В.В. Борискин, Н. Грахов, Л.Л. Ефимова, С. Пьянков, Я. Склярова и др.)
В части сравнительно-правовых исследований в работе нашли свое отражение труды некоторых зарубежных ученых: М. Прайса, С. Робилара, В. Румпхорста, Д. А. Леонарди, В. Хоффмана-Рима.
Тем не менее область правового регулирования распространения информации в виде телерадиовещания, а также распространения информации в
1 Стенограмма выступления Д.А. Медведева на внеочередном съезде Ассоциации юристов России, 29.01.2008, .
рамках обобщающего способа - с использованием электромагнитных волн, в должной, комплексной мере, не получила освещения в российской юридической науке и представляется недостаточно исследованной.
Теоретической базой диссертационного исследования являются труды
отечественных ученых, специалистов в области теории права и государства,
таких как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, А.В. Васильев, Е.А. Лукашева,
Г.В. Мальцев, B.C. Нерсесянц, а также видных конституционалистов -,
Г.Н. Андреева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина,
В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Т.Д. Матвеевой, Л.А. Окунькова,
Б.Н. Топорнина, В.Е Чиркина, И.С. Яценко и др.
Целью диссертационной работы является конституционно-правовое исследование права на распространение информации, в первую очередь, с использованием электромагнитных волн, его содержания и структуры, а также особенностей реализации и организационного обеспечения.
Исходя из поставленной цели, выделены следующие задачи диссертационного исследования:
проведение анализа понятия конституционного права на распространение информации, его структуры при различных способах и видах предоставления информации для получения неограниченным кругом лиц;
рассмотрение способов и видов распространения информации, в том числе посредством телевизионного вещания и радиовещания и предоставления информации на экраны мониторов компьютеров пользователей; проведение анализа действующих правовых понятий, формирование предложений по базовым понятиям и по системе основных правовых понятий;
исследование механизмов реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн;
проведение анализа организационной структуры государственных органов, обеспечивающих реализацию права на распространение информации с использованием электромагнитных волн;
рассмотрение ограничений права на распространение информации, в первую очередь осуществляемое с использованием электромагнитных волн;
формулирование предложений по совершенствованию организационного и правового обеспечения системы реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при реализации конституционного права на распространение информации в Российской Федерации, в частности, при распространении информации с использованием электромагнитных волн, как
наиболее социально-значимого способа предоставления информации, предназначенной для неограниченного круга лиц, на современном этапе развития информационно-коммуникационных технологий.
Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы, регулирующие порядок закрепления и реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, в том числе основания ограничения права на распространение информации, конституционно-правовые гарантии реализации, правовые механизмы и организационное обеспечение.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция) по отношению к доктринальным, нормативным и эмпирическим материалам, в соответствии с которыми диссертант рассматривает современное состояние права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, действующую совокупность основных правовых понятий, систему и принципы реализации исследуемого конституционного права.
В ходе работы использованы, кроме того, такие методы научного
познания, как конкретно-исторический, формально-юридический,
статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, формально-юридический метод применялся при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для диссертационного исследования сферу конституционно-правовых отношений. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Нормативную правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и др.), а также готовящиеся к ратификации (Европейская конвенция по трансграничному телевидению); Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Федеральный закон от 7 июля 2003 г. №126-ФЗ «О связи»; Федеральный закон от 13 января 1995 г. №7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»; Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №2124-1 «О средствах массовой информации»
и др.); указы Президента Российской Федерации (в частности Указ от 20 марта 1993 г. №377 «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию»; Указ от 22 декабря 1993 г. №2255 «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» и др.), постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации.
Обстоятельному анализу подверглась судебная практика (в первую очередь Верховного Суда Российской Федерации) в сфере реализации права на распространение информации, в том числе, с использованием электромагнитных волн.
Также использовались положения конституций некоторых государств (Австрии, Испании, Швеции, Германии, Эстонии, Украины и др.) и законов (Закон Французской Республики от 30 сентября 1986 г. №86-1067 (в ред. 2001 г.) «О свободном вещании»; Кодекс федерального регулирования США от 1 октября 1997 г., раздел 47 «Телекоммуникации», глава I «Федеральная комиссия связи»; Акт о Коммуникациях Великобритании, 2003 г.; Закон Республики Армения от 20 ноября 2000 г., №ЗР-97 (в ред. от 21 ноября 2001 г.) «О телевидении и радио»; Закон Украины от 12 января 2006 г. №3317-IV «О телевидении и радиовещании»; Закон Эстонской Республики от 7 июня 1994 г. (в ред. от 29 декабря 2000 г.) «О телерадиовещании»; Кодекс телевидения и радио Республики Молдова от 27 июля 2006 г. №260-XVI и др.).
Научная новизна диссертационной работы связана с тем, что в диссертации проведено комплексное исследование конституционного права на распространение информации, его содержания и структуры, а также анализ особенностей реализации этого права с учетом способов и видов его распространения.
Диссертантом проанализированы особенности реализации
конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, проанализирована система правовых понятий, действующих в данной сфере, сформулированы предложения по ее модернизации и дополнению.
Проведен анализ действующих механизмов реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн. На основе проведенного анализа сформулированы предложения по их совершенствованию.
В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения и выводы, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:
на основании исследования содержания конституционного права на распространение информации, различных способов его реализации (в том числе и с использованием электромагнитных волн), диссертант раскрывает генетическую связь конституционных понятий «распространение информации» и «массовая информация» (ч.ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ). Диссертант полагает, что осуществление телевизионного и радиовещания, а также размещение информации в информационной сети Интернет являются формами реализации конституционного права на распространение информации. На этом основании диссертант полагает, что выдачу государственным органом специального документа (свидетельства о регистрации средства массовой информации, лицензии на вещание), следует рассматривать как предоставление субъекту конституционного права на распространение информации возможности реализовать данное право, а не как разрешение на ведение хозяйственной деятельности;
в диссертации предлагается заменить регистрацию средства массовой информации, регистрацией субъекта, осуществляющего систематическое (в том числе периодическое) предоставление информации для получения неограниченным кругом лиц, возложив на него ответственность за содержание распространяемой им информации. При невозможности идентификации конкретного субъекта предлагается обязать оператора связи прекращать предоставление услуг связи такому распространителю;
в связи с неразрывным единством правового регулирования распространения информации с использованием электромагнитных волн и деятельности по предоставлению услуг связи с использованием электромагнитных волн как технического обеспечения реализации конституционного права на распространение информации, представляется целесообразным учредить специализированный государственный орган, осуществляющий государственное регулирование как предоставления соответствующих услуг связи, так и распространения информации с использованием электромагнитных волн.
На основании изучения опыта функционирования государственных органов, осуществляющих регулирование и контроль за распространением информации и предоставлением услуг связи с использованием электромагнитных волн в зарубежных государствах, диссертант полагает необходимым закрепить в соответствующем федеральном законе статус данного органа как коллегиального органа государственной власти, не входящего ни в одну из «ветвей» государственной власти. Для обеспечения его независимости и самостоятельности в пределах специфических полномочий
предлагается предоставить Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ равные права при формировании данного органа;
- на основании анализа содержания ст. 29 Конституции Российской
Федерации в системной связи с иными конституционными нормами о правах и
свободах человека и гражданина, а также федерального законодательства,
диссертант полагает необходимым упорядочить в федеральном
законодательстве конституционно установленные ограничения права на
распространение информации, в том числе с использованием
электромагнитных волн. При этом предполагается, что критерием
допустимости ограничений является обеспечение охраны неприкосновенности
частной жизни, личной или семейной тайны, чести и доброго имени индивидов,
их психического и нравственного здоровья.
В частности, предлагается изложить часть . первую статьи 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» в следующей редакции: «Не допускается распространение информации, содержащей пропаганду или агитацию, направленную на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды, содержащей пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, призывы к развязыванию войны, осуществлению экстремистской деятельности, личную или семейную тайну лица, без его согласия, порнографические материалы, клевету, оскорбление или дискриминацию лиц, иной информации, распространение которой нарушает права и свободы человека и гражданина. Не допускается распространение информации, содержащей изображение сцен насилия таким образом, чтобы такое изображение прославляло или делало безобидным такое насилие»;
- диссертант предлагает разграничивать ограничение права на
распространение информации с использованием электромагнитных волн и
обременение данного права, понимая под последним осуществление его
управомоченным субъектом в определенных условиях. В частности,
предлагается установить определенные условия, с целью сокращения
возможности получения несовершеннолетними информации, наносящей вред
их нравственности.
Для этого предлагается обязать распространителей информации:
а) устанавливать предельный возраст, начиная с которого
несовершеннолетние могут быть допущены к просмотру видео- и
аудиовизуальной информации, распространение которой осуществляется без
кодирования в текущий момент времени;
б) снабжать распространяемую информацию соответствующим
предупреждением в режиме реального времени.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов реализации конституционного права на распространение информации имеет общетеоретическое и практическое значение, способствует осмыслению современной концепции развития информационного общества Российской Федерации, возможных подходов к вопросам реализации права на распространение информации, с учетом использования новейших технологий, позволяет смоделировать варианты перспективных отношений между государством, как носителем публичного интереса, и отдельными субъектами, имеющими свои, частные интересы.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут стать основой для дальнейших научных исследований в данной области, использованы в процессе формирования нормативных правовых актов, а также в практике преподавания соответствующих разделов курса «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», других отраслевых юридических дисциплин, а также при повышении квалификации сотрудников органов государственной власти.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения диссертации нашли отражения в сообщениях на научно-практических конференциях («К проблеме создания Высшего Совета по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации», круглый стол, Москва, 23 апреля 1998 г.; IX Международная конференция «Право и Интернет», Москва, 18-19 октября 2007 г.), в научных публикациях. Часть разработок нашли отражение при работе над законопроектами «О телевизионном вещании и радиовещании» и «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации в Российской Федерации», рассматриваемых в Государственной Думе в период с 1994 по 2003 гг.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и литературы. Первая глава включает в себя три параграфа, вторая - четыре.
Понятие и элементы права на распространение информации
Конституция Российской Федерации (РФ), в статье 29, закрепляет право на распространение информации следующей формулировкой: «Каждый имеет право свободно ... распространять информацию любым законным способом» (часть 4 статья 29). Будем отталкиваться именно от этой конструкции, к тому же именно она и используется в определении исследуемого права основными международными правовыми актами , являющимися, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы РФ.
Мировое сообщество всегда уделяло особое значение праву на свободное распространение информации, относя это право к одному из основных прав человека и гражданина, которое заслуживает особого внимания, особой защиты. Это связано с тем, что, защищая право на свободное распространение информации, общество защищает свое право на получение объективной информации о социальных отношениях, действующих в обществе, их изменении, о деятельности систем управления обществом.
Как на глобальном так и на региональных уровнях сформулированы и закреплены в соответствующих актах, основные принципы обеспечения права на свободное распространение информации.
Основополагающим актом считается Всеобщая декларация прав человека, закрепившая, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу . . . искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ2».
Конвенция Совета Европы о Защите Прав Человека и Основных Свобод (далее - ЕКПЧ)1, фиксирует, что «Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу... получать и распространять информацию ... без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов ... ».
Право на свободное распространение информации подтверждается и в более поздних международных правовых актах. Так, в Международном Пакте о Гражданских и Политических Правах" частью 2 статьи 19 гарантируется право человека "на свободное выражение своего мнения", которое включает в себя «свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».
Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека фиксирует:
«Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения. Это право включает свободу... распространять информацию и идеи любым законным способом .. .»3
Аналогичная формулировка исследуемого права применена и в Декларации прав и свобод человека и гражданина в РФ, которая должна была лечь в основу для соответствующего обозначения права в подготавливаемой Конституции РФ: «Каждый имеет право .. . свободно распространять информацию».
В исследуемой конституционной конструкции используется несколько отдельных, повторяющихся понятий. Остановимся на каждом в отдельности.
Сразу оговоримся, что столь широкое понятие, как понятие распространения информации, не является в полном объеме предметом настоящего исследования. Представленный ниже краткий анализ упомянутой конструкции не в коей мере не претендует на полноту исследования всех её сторон и служит лишь вводной частью, выполняет служебную задачу, и является первым шагом к сужению предмета исследования до требуемого.
Понятие «каждый».
В конституционном праве ведущими правоведами это понятие раскрывается в основном одинаково и больших разночтений не находится.
Так, например, в научно-практическом комментарии Конституции РФ коллективом авторов под руководством профессора И.С. Яценко, понятие «каждый» по отношению к праву предлагается понимать, «когда соответствующее право предоставляется не только гражданам, но всем, кто законно находится на территории РФ» .
В случае физических лиц - граждан России - «гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет» (статья 60 Конституцией РФ).
Что касается лиц без гражданства (апатридов) и иностранных граждан, постоянно проживающих на территории РФ, то на них распространяется действующий национальный режим и они приравниваются в правах к гражданам РФ, за исключением случаев, установленных законами .
Понятие «информация», как объект права, несколько отличается у разных исследователей и не одинаково фиксируется разными нормативными правовыми актами (НПА).
Так, например, Краснов М.А. и Кряжков В. А. понимают под информацией «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах», причем говоря о распространении информации подчеркивают независимость этого понятия от формы представления упомянутых выше сведений .
Способы и виды распространения информации
Понятие «информация» неразрывно связано с носителем информации, со способом её передачи, хранения, распространения. В.А. Копылов говорит о «двуединстве» информации - её содержании и материальном носителе, подчеркивая, что «информация передается и распространяется только на материальном носителе или с помощью материального носителя»2. Особенности же носителя, определяют и особенности способа доставки информации потребителю, осуществляемой этим способом, что в свою очередь определяет и особенности правового регулирования информационных отношений, при реализации права на распространение этим способом.
Выделяются несколько способов доставки информации, предназначенной для неограниченного круга лиц, распространения информации. Разные способы доставки информации потребителю определяют и особенности фиксации субъекта распространения (распространителя).
Указание на возможность использования разных способов распространения информации содержат и конституционные положения некоторых стран.
Так в Конституции Эстонии ( 45) записано, что «каждый имеет право свободно распространять идеи, мнения, убеждения и иную информацию устно, печатно, изобразительным или иным способом»1.
Конституционный закон Латвийской Республики «Права и обязанности человека и гражданина» (статья 30) фиксирует исследуемое право следующей конструкцией: «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию ... в устной, письменной форме или любым иным способом.»2.
О возможном существовании различных способов при осуществлении права на распространение информации также упоминается и в соответствующих положениях Конституции Украины (статья 30 ) .
Различные способы распространения информации предполагают, например, и положения Конституции Швеции (см. выше).
Конституция РФ также предполагает возможность наличия различных способов распространения информации, подчеркивая при этом, что все они должны быть законными.
Один из наиболее ранних способов распространения - это распространение информации на «твердом» носителе, в виде периодических печатных изданий через их продажу потребителям.
Если говорить о социальном значении распространения информации таким способом, то оно достаточно велико: газеты, журналы расходятся по всей стране. Особенность такого способа - печатных изданий очень много, но тираж каждого не настоль велик, чтобы сказать, что напечатанное в какой-то газете нечто будет прочитано практически всем населением страны и тем более сразу.
Для реализации права на распространение информации таким способом российское законодательство закрепляет для распространителя регистрационный принцип (регистрируется форма, в которой осуществляется распространение информации). «Твердым» материальным носителем, в более поздний период развития техники и технологии, становятся такие носителе как кассета, лазерный или магнитный диск, «флешка» и др., которые находятся в свободной продаже и которые могут быть приобретены любым, по его желанию, как правило на возмездной основе.
В отличии от информации, представленной на «твердом» носителе в печатном виде, информация, которая может распространяться в иных видах с недавнего времени стала именоваться «электронная информация». Правовой смысл этот термин пока не приобрел и не будем его использовать.
Отношения, складывающиеся в области распространения информации в печатном и иных упомянутых видах не будут входить в предмет настоящего исследования.
Несколько иначе обстоит дело с распространением информации способом, когда информация доставляется до потребителя с использованием электромагнитных волн (ЭМВ), вне зависимости от того по эфиру ли распространяется ЭМВ или по специальным линиям передачи — коаксиальным кабелям, волоконно-оптическим линиям, «витым парам» и т. п., за плату или бесплатно, в «традиционном» виде (телерадиовещание), или при организации получения информации на мониторы компьютеров пользователей. Здесь носитель также имеет материальную основу, но уже не «твердую», а является электромагнитной волной.
Способ распространения информации с использованием ЭМВ, в первую очередь в виде телерадиовещания, на данном этапе развития выделяет его из всех остальных способов своей огромной социальной значимостью, как для общества, так и для властных структур. Важность учета этого социального фактора, необходимость учета «всеохватывающего» влияния радиовещания и телевидения, которые «ещё в большей степени, чем периодическая пресса, способны воздействовать, позитивно или негативно на общественное мнение», что может приводить к нарушению прав человека с «далеко идущими последствиями», обращают внимание, например, немецкие исследователи прав радио и телевидения в Германии.
Правовые механизмы реализации права на распространение информации
Формирование правовых механизмов реализации конституционного права разрабатывается в НПА следующего за конституцией уровня - законах и подзаконных актах.
Рассмотрим, какие возможности для реализации конституционного права на свободное распространение информации с использованием ЭМВ, предоставляет действующее российское законодательство.
Начнем с самого простого, с определенного выше т. н. «нетрадиционного» вида распространения.
В отношении этого вида можно ограничиться одним предложением: какое-либо специальное правовое регулирование отсутствует, то есть распространение информации осуществляется без какого-либо специального вмешательства государства и регулируется общими нормами российского, в том числе информационного законодательства.
Распространитель, как субъект права, ответственный за распространяемую информацию, в явном виде не определен. Хотя, как показано выше, законодательство устанавливает запреты на распространение информации определенного состава, и устанавливает ответственность (административную и уголовную) за нарушение запрета.
Также, как отмечалось выше, некоторые распространители (субъекты, которые причисляют себя к таковым), в добровольном порядке регистрируют формы (программы), в которых они распространяют свою информацию, тем самым беря на себя юридическую ответственность за надлежащий состав информации, которую они предоставляют для получения неограниченному кругу лиц.
При традиционном виде, - телерадиовещании, информация доводится до потребителя в аналоговом или цифровом представлении по эфиру или по кабелю, или какой-либо иной линии передачи и для легального распространения информации необходимо наряду с обязательной регистрацией формы распространения (телепрограммы или радиопрограммы), получить и отдельное разрешение, дающее право на распространение информации в виде телерадиовещания, в конкретном, специально отведенном для этого распространителя, частотном диапазоне (для закрытых, кабельных, иных линий передачи) или радиочастотном диапазоне (для открытого, эфирного телерадиовещания).
В этом случае действует т. н. «разрешительный принцип» предоставления возможности реализации конституционного права - через механизм лицензирования. При этом такое право по российскому законодательству, как было отмечено выше, может быть предоставлено только юридическому лицу.
Что касается норм международного права, то использование разрешительного принципа допускается и международными НПА.
Так, например, в части 1 статьи 10 ЕКПЧ специально подчеркивается, что гарантии на предоставление прав, в частности на свободу распространения информации, «не препятствуют государствам вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий».
Прежде чем перейти к более детальному анализу действия такого механизма реализации конституционного права на распространение информации, как лицензирование, его особенностей, недостатках, неурегулированности отдельных его элементов, необходимо напомнить одну важную особенность понятия «распространение», сформулированную в Главе 1.
Понятие «распространение» по отношению к информации, как было показано в Главе 1, нельзя отнести к какому-то определенному, конкретному виду деятельности, а необходимо рассматривать как юридическую фикцию. Из этого следует, что нельзя в данном случае вопросы реализации права через механизм лицензирования относить лишь к вопросам хозяйственного, предпринимательского права. В этой связи документ, выдаваемый государством (лицензия, свидетельство о регистрации) необходимо рассматривать как предоставление со стороны государства возможности реализовать тому или иному субъекту конституционное право, право на свободное распространение информации, а не как право на занятие той или иной хозяйственной деятельностью.
Организационное обеспечение реализации права на распространение информации
Наиболее важным, в практическом смысле, является то, как реально, через какие организационно-правовые механизмы происходит реализация права на свободное распространение информации с использованием ЭМВ. Как эти правовые принципы, заложенные в нормах международного права, фиксируясь на уровне национальных нормативных актов высшей юридической силы (например конституций), далее реализуются в конкретные организационно-правовые системы государственного управления через национальное законодательство конкретных демократических государств конкретные организационные формы.
Органы, предоставляющие возможность реализации права на распространение информации в некоторых демократических странах
Многие страны мира с демократическими системами управления для содействия со стороны государства в более полной реализации права на свободное распространение информации в виде телерадиовещания пошли по пути создания специальных государственных органов, одной из важнейших
функций которых является предоставление права на распространение информации в этом виде на основе и с соблюдением общих принципов свободы распространения информации. Такие органы являются основным элементом в системе гарантий со стороны государства реализации права на свободное распространение информации в виде телерадиовещания.
Право на распространение информации в таком виде предоставляется специальным государственным органом на определенных условиях, с последующим текущим контролем за выполнением условий и, в целом, за деятельностью распространителей в соответствии с принятыми нормами национального права. Такие государственные органы (члены коллегиального органа управления, принимающие решения) максимально защищены от прямого влияния каких-либо корпоративных интересов, формируются и действуют во многих случаях на основании специальных законов. И в этом смысле в большей степени действуют в интересах всех слоев, общества, а не в интересах отдельных его групп — экономических, финансовых, политических. Интересы общества представлены в таких регулятивных органах как непосредственно, так и опосредовано.
Что касается государств Европы, то одно из наиболее полных исследований телевизионного европейского пространства осуществлено С. Робиларом1, значительная часть которого посвящена анализу статуса и компетенции таких государственных органов, регулирующих деятельность в области распространения информации методами телевизионного вещания и звукового вещания.
В некоторых системах, как отмечает Робилдар, и Парламенты имеют полномочия назначать членов регулятивных органов. «В некоторых случаях национальные парламенты имеют исключительное право на произведение соответствующих назначений. Это относится к Болгарии, Чешской республике, Эстонии, Исландии, Литве, Словакии, Словении и Турции. В других случаях право на назначение принадлежит исполнительной власти, например во Франции, Румынии и Польше, которые имеют именно такую модель.» Отдельным типом формирования С. Робилар считает системы назначения, «в которых участвуют одновременно исполнительная и законодательная ветви власти».
Также достаточно обширная информация, в том числе по органам государственного регулирования, представлена в исследовании телевидения в Европе в 2005 году, проведенном Институтом открытого общества .
Международное право в рамках европейского сообщества, также отмечает и закрепляет необходимость создания специальных регулирующих органов в области телерадиовещания, отмечая при этом, что «правила, регламентирующие деятельность регулирующих органов в вещательном секторе, в особенности их состав, являются ключевым элементом их независимости» и должны быть «сформулированы таким образом, чтобы защитить регулирующие органы от любого вмешательства, особенно со стороны политических сил или экономических групп влияния»2.
Более подробно остановимся на двух европейских странах и США, которые в совокупности наиболее полно представляют основные действующие механизмы взаимоотношения государства и вещателей, которые наиболее полно и системно закреплены в их национальных законодательствах. Опыт этих стран вот уже более десяти лет изучается и анализируется российскими юристами, работающими в сфере правового регулирования распространения информации.
