Содержание к диссертации
Введение
Глава I Место и роль подстатуса юридического лица в правовом статусе политической партии 13
1. Понятие коллективного субъекта права 13
2. Правовой статус политической партии: понятие и элементы 31
3. Признаки юридического лица в правовом статусе политической партии 54
4. Законодательное регулирование статуса политических партий в России 63
4.1. Правовые основы организации и деятельности политических партий в России до принятия Федерального закона «О политических партиях» 63
4.2. Федеральный закон «О политических партиях»: принятие и характеристика 81
4.3. Отдельные блоки законодательства и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения с участием политических партий 92
Глава II Признаки юридического лица в конституционно-правовом статусе политической партии 95
1. Создание, реорганизация и ликвидация политической партии как юридического лица 95
1.1. Создание политической партии как юридического лица 95
1.2. Реорганизация политической партии 113
1.3. Ликвидация политической партии 118
2. Имущество политической партии. Бухгалтерская и статистическая отчетность политической партии 125
2.1. Имущество политической партии 125
2.2. Бухгалтерская и статистическая отчетность политической партии 146
3. Права и обязанности политической партии как юридического лица. Процессуальная правоспособность политической партии 152
3.1. Права политической партии как юридического лица 153
3.2. Обязанности политической партии как юридического лица 156
3.3. Процессуальная правоспособность политических партий 165
4. Ответственность политической партии как юридического лица 168
4.1. Гражданско-правовая ответственность. Особенности системы договорных связей политической партии 170
4.2. Административно-правовая ответственность 181
Заключение 188
- Понятие коллективного субъекта права
- Правовой статус политической партии: понятие и элементы
- Создание, реорганизация и ликвидация политической партии как юридического лица
- Имущество политической партии. Бухгалтерская и статистическая отчетность политической партии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последнее время возрос интерес исследователей к правовым институтам, которые занимают промежуточное положение между сферами частного и публичного права. Попытки провести границу между этими сферами имели место ещё до революции1. Так, конце XIX века российский правовед С.А. Муромцев приходит к выводу о существовании переходных форм, которые занимают «среднее положение между публичным и частным правом»2. Они имеют признаки как публично, так и частноправовых субъектов.
Несмотря на теоретические затруднения с определением принадлежности того или иного института частному или публичному праву, на практике вопрос о применении конкретного закона (иного нормативного правового акта) требует однозначного ответа. Суды руководствуются, как правило, законом, а не результатами юридических исследований.
Ответить на поставленный вопрос, как полагает автор, можно лишь рассмотрев правовой институт в различных отношениях (динамике и статике), в том числе для него нехарактерных, неосновных. Лишь многостороннее исследование предмета может дать результат, который приблизит к истине и укажет потенциально применимое право.
Политическая партия как раз является таким «переходным субъектом». Вопросам теории и практики политических партий посвящено огромное количество литературы, что неоднократно отмечалось и российскими и зарубежными исследователями . Подавляющее большинство работ — статей, монографий, диссертаций касается только участия политических партий в избирательном процессе и их финансирования. Часть из этих работ носят общий характер, другая посвящена отдельным вопросам электоральной деятельности
1 См. Дорохин СВ. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М.: ВолтерсКлувер,
2006. С. 10-27, 36-38.
2 Там же. С. 22.
3 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд. В 2-х т. Т. 1. М.: Юристь, 2006. С. 467-468;
Заславский СЕ. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и
публичной политики, 2003. С. 7; Political parties. Old concepts and new challenges. Ed. by R. Gunter, J. Ramon-
Montero, J.J. Linz. Oxford University Press, 2002. P. 2-3.
партий и их финансирования . Гораздо меньше исследований в области статуса политических партий, но все они рассматривают организацию и деятельность политических партий только в публичной сфере5.
Неразработанность вопросов участия политических партий в частноправовых, особенно гражданских правоотношениях, а также связанных с ними правоотношениях породила и порождает неверную интерпретацию закона и отсюда неправильное его применение. Налоговые органы доказывают очевидное, отвечая на вопрос: может ли политическая партия применять упрощенную систему налогообложения. Политическую партию с согласия Верховного Суда Российской Федерации ликвидирует районный суд и ликвидирует как юридическое лицо — институт частного права. В результате правоприменительной деятельности, противоречащей духу закона, «норма одного закона нейтрализуется нормой другого закона» , одна часть права (jus privatum) необоснованно подавляет другую (jus publicum). Более того, такая практика находит соответствующий отклик у некоторых правоведов.
Отсутствует и обобщение судебной практики, связанной» с вопросами создания, деятельности и ликвидации политических партий. Большинство сборников судебной практики охватывают лишь судебные решения в области избирательного права и частично ликвидации политических партий. В связи с, этим в диссертационном исследовании большее внимание уделено судебной практике, касающейся «неэлекторальных» аспектов деятельности политических партий.
4 Баранова Е.В. Политические партии и проблемы модернизации власти в Республике Беларусь Минск, 1995;
Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность //
Государство и право. № 7. 1995; Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазное государство М., 1984; Ковлер
А.И. Буржуазное законодательство о политических партиях М., 1993; Козлов А.Е. Политические партии в
парламентском процессе // Конституционный строй России. Вып. II. М., 1995; Лебедев В.А., Кандалов П.М.,
Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы М.: Изд-во МГУ, 2006; Лапаева В.В.
Политические партии в избирательном процессе // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации. № 8. 2008. Романенко О.В. Финансирование политических партий в России: конституционно-правовые
проблемы. Дисс. к. ю. н. М., 2004; Теперик А.В. Конституционные основы участия политических партий в
российском избирательном процессе. Дисс. к. ю. н. Саратов, 2000.
5 Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-
правовые основы. М., 1996; Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. СПб., 1905;
Заславский СЕ. Указ. соч.; Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. M., 1998.
6 Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Пробелы и дефекты в
конституционном праве и пути их устранения. М.: Изд-во МГУ, 2008. С. 27.
Степень научной разработанности темы. К проблемам правового статуса политических партий, их текущей «неэлекторальной» деятельности исследователи стали обращаться во второй половине XX века, поскольку именно на этот период приходится развитие законодательства о политических партиях. Одной из первых работ стала книга французского юриста Мориса Дюверже «Политические партии» (1951 г.), в которой были раскрыты вопросы партийной структуры, членства и финансирования партий. За рубежом после работы М. Дюверже исследования организации политических партий были приостановлены и практически ничего нового не публиковалось до конца 60-х гг.: В. Кротти, С. Элдерсфельд, К. Джанда, К. Лоусон, П. Меркль, А. Панебьянко, Дж. Шлезингер и другие. В 70-е гг. прошлого века белградский профессор Р. Лукич публикует монографию «Политическая партия», которую сравнивает с книгой М. Дюверже, походя замечая «ветхость» эмпирического материала, на которой опирался французский юрист . Р. Лукич анализирует институт политических партий исключительно с марксистских позиций. v
Следует отметить и деятельность экспертов ряда общественных организаций, занимающихся проблемами становления демократических институтов, как правило, в странах третьего мира. Так, в 2005-2008 гг. южноафриканская организация EISA выпустила ряд исследовательских докладов (research reports), описывающих политические партии и партийные системы ряда государств тропической Африки (Ангола, Ботсвана, Зимбабве, Лесото, Малави, Мозамбик, Намибия, Свазиленд, Танзания и др.). Она же издает журнал Journal of African Elections (на англ. языке), посвященный становлению демократических институтов на африканском континенте. Несколько аналитических статей и брошюр было выпущено под эгидой Международного института демократии и содействия выборам (International institute for democracy and electoral assistance, IDEA)9. Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ традиционно публикует и размещает в Интернете доклады о состоянии
7 Ignazi P., Ysmal С. The Organization of Political Parties in Southern Europe. Greenwood Publishing Group, 1998. P. 1.
8 Лукип P. Политичке странке. 3 изд. Београд: Научна мьига, 1981. С. 2-3.
9 Carton М. Effective party assistance: Stronger Parties for better democracy. IDEA, 2007; Political parties in West Africa:
Challenge of democratization in fragile states. IDEA, 2007.
избирательного законодательства и выборах, в которых участвовали его наблюдатели1 . Несмотря на тщательный анализ избирательного законодательства и законодательства о политических партиях, эти публикации страдают подчас тенденциозностью, не учитывают местные исторические и культурные традиции, ориентированы на западного исследователя.
Основы теории политических партий в Советской России были заложены в работах В.И. Ленина и Ю. Мартова. В Советском Союзе издавалось множество литературы, освещавшей деятельность и развитие Коммунистической партии Советского Союза. Была сформирована специфическая наука о закономерностях развития и возрастания роли Коммунистической партии, о принципах построения, формах организации и правилах её внутренней жизни, о методах и способах организаторской и политической работы партии в массах, руководства хозяйственным и культурным строительством, государственными и общественными организациями трудящихся - партийное строительство11. Именно в рамках данной отрасли изучалась хозяйственная деятельность политической партии. Главным недостатком советской литературы была её односторонность: КПСС рассматривалась без сравнения с иными политическими партиями, игнорировался опыт зарубежных стран; организация и деятельность других русских политических партий преподносилась, как правило, через призму их антисоветской деятельности. В 80-е годы XX века усиливается интерес советских ученых-юристов к партийной тематике, рассматриваются отдельные стороны правового статуса политических партий, формируется общее понятие правовой институционализации партий. К этому периоду относятся работы Т.Б. Бекназар-Юзбашева, В.И. Даниленко, Ю.А. Тихомирова, Ю.А. Юдина.
Кардинальные изменения политической ситуации в России в конце 80-х — начале 90-х годов прошлого века вызвали необходимость более пристального исследования правового статуса политических партий (работы С.А. Авакьяна, Ю.А. Веденеева, А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина и др.). В 90-е годы прошлого века в
11 См.., например: Партийное строительство. Учеб. пособие. Изд. 5-е, доп. М.: Политиздат, 1978. С. 5.
исследованиях о политических партиях возобладал либеральный подход: заимствованные европейские и американские категории применяли к российским политическим партиям, отбросив накопленный опыт советского партийного строительства12.
В настоящее время в России нет аналога советского курса «Партийное строительство» как и единой теории политических партий. В этих работах меньше всего внимания было уделено частноправовым аспектам деятельности политических партий. Лишь в 2000-е гг. появляются фундаментальные работы, затрагивающие и частноправовые аспекты статуса политических партий. В 2007 году в Челябинском государственном университете была защищена кандидатская диссертация А.Г. Кузьмина по теме «Юридические лица как субъекты конституционно-правовых отношений». В 2006 г. вышел сборник статей О.М. Решетникова «Юридическое лицо политической партии» , в котором освещались различные аспекты гражданско-правового статуса политических партий подчас без связи с их конституционно-правовым статусом.
О.Е. Кутафин в работе «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица»14 лишь обзорно рассматривает статус юридического лица политических партий в рамках темы «общественные объединения как участники гражданских правоотношений»15. В.Е. Чиркин анализирует возможность наделения политической партии статусом юридического лица публичного права, но также вместе с иными формами некоммерческих организаций16.
Однако детальный анализ статуса юридического лица политической партии в научной литературе отсутствует.
Например, в советское время существовала занимательная градация принадлежности к политической партии: сочувствующий, примкнувший, «попутчик» и т.п. Все эти категории и даже «сторонника» заменил «симпатизант» Дюверже. Не исключено, что этот и подобные случаи возникли по вине переводчиков, которые по каким-либо субъективным причинам не нашли российского аналога понятиям.
13 Решетников О.М. Юридическое лицо политической партии: Сборник научных трудов. М.: Компания Спутник+,
2006.
14 Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к
ним лица. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007.
15 См. Кутафин О.Е. Указ.соч. С. 256-276,
16 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 125-128, 265-341.
Объектами диссертационного исследования являются публично-правовые и гражданско-правововые отношения, в которых проявляется подстатус юридического лица политической партии. Предметом диссертационного исследования является подстатус юридического лица в правовом статусе политической партии, а также соотношение этого подстатуса с иными подстатусами политической партии.
Целями диссертационного исследования являются подробный комплексный анализ статуса юридического лица политической партии и особенностей его конституционно-правового регулирования, а также выявление общих закономерностей в соотношении частно и государственно-правовых начал в едином статусе политической партии и представление предложений по совершенствованию российского законодательства о политических партиях и связанных с ним положений иных нормативных правовых актов.
Исходя из указанной цели диссертационного исследования автор поставил следующие задачи:
определить понятие и содержание правового статуса
политической партии;
рассмотреть политическую партию как юридическое лицо в
статическом и динамическом состоянии;
проанализировать российское законодательство о политических
партиях на предмет выявления общих тенденций в регулировании статуса
политических партий и использовать их при разработке предложений по
изменению текущего российского законодательства;
проанализировать опыт партийного строительства и
нормативного регулирования деятельности Коммунистической партии
Советского Союза на предмет возможности его использования в процессе
совершенствования российского законодательства о политических партиях; выявить основные модели регулирования правового статуса
политических партий за рубежом (Великобритания, Германия, Испания,
Китайская Народная Республика, Корейская Народно-демократическая
Республика, США, Франция).
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы и специальные юридические методы.
Теоретическую основу диссертационной работы составили работы российских и зарубежных авторов в области теории права, конституционного права, гражданского права, финансового права и теории политических партий.
Философскую основу диссертационного исследования представляют труды А.А. Богданова, Г. Гегеля, А.А. Зиновьева, Д.А. Керимова, Ж.-Ж. Руссо, Ф. Энгельса.
Источниками в области теории политических партий явились работы С.А. Авакьяна, П. Вальдек-Руссо, М. Вебера, Ю.С. Гамбарова, Г. Даалдера, М. Дюверже, СЕ. Заславского, Р. Катц, В.В. Лапаевой, А. Лейпхарта, Р. Лукича, Дж. Сартори, Ю.А. Юдина и др. Диссертант обращался и к произведениям авторов, совмещавших теорию партийного строительства с практикой: В.И. Ленина, Ким Ир Сена, Мао Цзе Дуна.
Общие вопросы конституционного права, затронутые в рамках диссертации, автор рассматривает через фундаментальные работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Ф. Ардана, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Д.Л. Златопольского, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Р. Марковича, В.Е. Чиркина и др.
Эмпирической основой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и иные нормативные и ненормативные правовые акты Российской Федерации, российская правоприменительная практика, нормативные правовые акты Андорры, Великобритании, Испании, Китая, КНДР, Лихтенштейна, Польши, Сербии, США, Словении, Тасмании, Франции, ФРГ,
Хорватии, Швеции, а также уставы и иные документы ряда российских и зарубежных политических партий.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые комплексно рассматриваются особенности подстатуса юридического лица политических партий, раскрывается понятие статуса политической партии через его непосредственные элементы и через подстатусы. Подробно, с позиций темы диссертации, освещается хозяйственная деятельность политических партий, отдельные аспекты их участия в гражданских и налоговых правоотношениях.
Кроме того, отличительной особенностью работы является то, что в ней обобщена практика российских судов по делам с участием политических партий, прямо не затрагивающих участие последних в избирательном процессе, в частности решения арбитражных судов.
Научная новизна диссертации проявляется также в общих выводах, которые сконцентрированы в основных положениях, выносимых на защиту:
Вся совокупность прав и обязанностей, их гарантий и ответственности, составляющая правовой статус политической партии, да и вообще субъекта права, неоднородна вследствие их принадлежности к различным направлениям деятельности, а значит и отраслям правового регулирования. Традиционно выделяемые элементы правового статуса политической партии как системы могут быть объединены внутри правового статуса по отдельности сообразно направлениям деятельности политической партии. Эти объединения элементов правового статуса политической партии представляют его отраслевые подстатусы: гражданско-правовой, административно-правовой, налоговый и возможно статус участника трудовых правоотношений. Исходя из этого, правовой статус политической партии представляет собой систему, состоящую из отраслевых подстатусов (свойств), целостность которой обусловлена целью её существования как субъекта права.
Специфика статуса юридического лица состоит в том, что он, будучи в целом гражданско-правовым, необходим в рамках конституционно-правового статуса политической партии, где выполняет обеспечительную функцию, то есть
способствует реализации политической партией своих основных целей, предоставляет политической партии судебную защиту имущества и деловой репутации.
3. Современное законодательство предполагает несколько моделей правового регулирования статуса политических партий:
а) сочетание конституционно-правового и частно-правового регулирования
при доминировании частно-правового регулирования;
б) сочетание конституционно-правового и частно-правового регулирования
при доминировании конституционно-правового регулирования;
в) исключительно конституционно-правовое регулирование, отсутствие
частно-правовых элементов в статусе политической партии.
Особняком стоит социалистическая модель, которая не предполагает законодательного закрепления статуса политической партии вообще, в том числе и потому, что предполагает неравенство политических партий. Такая модель использовалась в советский период отечественной истории.
Российское законодательство о политических партиях предполагает использование второй модели. Однако целесообразно заимствование некоторых элементов из первой модели: в частности, возможно использование схемы договора о совместной деятельности на стадии создания политической партии.
4. Пробелом в российском законодательстве о политических партиях является отсутствие ответственности политической партии за нарушение порядка государственной регистрации, носящего неустранимый характер. Целесообразно установить за указанные нарушения меру ответственности в виде административного штрафа.
5. Нормы налогового законодательства, ограничивающие распространение на политические партии режимов льготного налогообложения, входят в противоречие с положениями Федерального закона «О политических партиях»: политические партии не преследуют целей извлечения прибыли, а их имущество формируется преимущественно за счет взносов и пожертвований. Для упразднения такого противоречия целесообразно перевести независимо от
условий, определенных в статье 346.13 Налогового кодекса Российской Федерации, все политические партии на упрощенную систему налогообложения, предполагающую их освобождение от обязанностей по уплате налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, единого социального налога и налога на добавленную стоимость, за исключением налога на добавленную стоимость, подлежащего уплате при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации
6. Установленная Федеральным законом «О политических партиях» имущественная ответственность политических партий не способствует повышению эффективности, а также не обеспечивает исполнения политическими партиями своих обязательств перед контрагентами. В связи с этим целесообразно установить в Федеральном законе «О политических партиях» в дополнение к ответственности политической партии ответственность её руководителя, действия которого фактически привели к возникновению задолженности.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и положения, изложенные в диссертации, могут быть применены в практической деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию политических партий, контроль за деятельностью политических партий, судов, а также самих политических партий и сотрудников их аппаратов. Предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование законодательства о политических партиях.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты диссертационного исследования нашли отражения в публикациях автора по теме исследования.
Отдельные выводы и обобщения, содержащиеся в диссертационном исследовании, были использованы автором в практической работе в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Понятие коллективного субъекта права
В современной теории права отсутствует единое понимание коллективного субъекта права . Под субъектами права в целом теория права понимает «всех адресатов права, всех тех, кто находится под действием права, признаётся им в качестве абстрактного правового лица, возможного носителя прав и обязанностей» 8.
Ряд правоведов делит все существующие субъекты права на физические и юридические лица, при этом под юридическими лицами понимаются все «учреэ/сдения и организации, правосубъектность которых, а также соответствующий порядок их формирования и деятельности предусмотрены в действующем праве»19. При этом понятие юридического лица трактуется в гражданско-правовом ключе: «юридическими лицами признаются различные организации, которые имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, могут от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде» .
Такая трактовка субъектов права существенного ограничивает круг коллективных субъектов права. Поскольку политические партии, профессиональные союзы до их регистрации также являются в сущности субъектами права. Они обладают определёнными правами и обязанностями, закреплёнными в законе, в том числе и правом на защиту не только себя, но и своих членов (участников). Выпадают из этого круга и трудовые коллективы, долгое время игравшие немаловажную роль в трудовых правоотношениях. Этот институт был предусмотрен советскими конституциями. В настоящее время «роль производственной демократии, собраний работников в условиях частного хозяйствования стала гораздо скромнее, а зачастую её не существует» . Понятие трудового коллектива постепенно исчезло из законодательной практики. Тем не менее, С.А. Авакьян не исключает институционализации, в том числе и конституционно-правовой, профессионально-производственных контактов граждан как членов гражданского общества22.
Более точная дифференциация субъектов права определена А.В. Мицкевичем. Он различает субъекты права «для правоотношений в сфере частного права и в сфере публичного права. В сфере частного права (гражданского, семейного, трудового, земельного, гражданского судопроизводства и т.д.) субъекты права подразделяются на физических и юридических лиц» . Однако в сфере публичного права А.В! Мицкевич почему-то выделяет только органы государства, должностных лиц органов управления и судей и ничего не говорит об общественных объединениях, не являющихся юридическими лицами24.
Как утверждает А.Б. Венгеров, «право превращает участников общественных отношений в субъекта правоотношений. Таким субъектом по современным теоретическим воззрениям может быть физическое лицо (индивид) и организационно оформленное коллективное образование» . Белорусский правовед А.Ф. Вишневский выделяет «индивидуальные и коллективные субъекты правовотношений. К первым относятся граждане (при монархическом строе — подданные), иностранные граждане, лица без граоїсданства..., бипатриды; ко вторым (коллективным субъектам) — государство в целом, различные государственные (органы государства, предприятия и т.д.) и негосударственные (фирмы, банки, общественные объединения и т.д.) организации. Самостоятельными субъектами права иногда называют различные социальные общности: трудовые коллективы, народ, нацию, население региона» .
Таким образом, в целом субъектами права являются: индивидуумы и коллективные образования, именуемые подчас юридическими лицами, хотя это далеко не верно. Утверждение, что круг коллективных субъектов права не ограничен юридическими лицами, не ново27. Французский ученый, родоначальник теории социальной реальности" , Л. Мишу различал юридическое и моральное лица. Л. Мишу обозначил признаки морального лица:
1. Наличие у объединения собственного интереса, не совпадающего с интересами отдельных его членов;
2. Организация, способная выражать коллективную волю в правоотношениях .
Однако концепция «морального лица» лишена юридической составляющей, она не учитывает возможные требования закона, при которых организация может стать субъектом права. Например, организация, запрещённая законом -преступное сообщество (статья 209 Уголовного кодекса Российской Федерации), банда (статья 210 Уголовного кодекса Российской Федерации) и т.п. Тем не менее, теория Л. Мишу сыграла позитивную роль в праве, дав жизнь явочному порядку регистрации юридических лиц30.
Развитие науки права привело к тому, что институт юридического лица «стал» исключительно гражданско-правовым . Вполне возможно это объясняется тем, что «наука государственного права слоэ/силась как самостоятельная научная дисциплина лишь в условиях буржуазного строя примерно в середине XIX века» и первоначально не уделяла вопросам сущности субъектов государственного права должного внимания, за исключением самого государства, на котором в принципе она и была в то время сконцентрирована. В германской юридической литературе периода абсолютизма (XVII в.) употреблялся термин «государственное право», но «в ней господствовала весьма специфическая догматическая конструкция изложения вопросов государственного строя по схеме гражданско-правовых институций» . Как отмечает российский правовед Ф.В. Тарановский, «публично-правовая доктрина» XVII - XVIII вв. не могла не строится на основе частно-правового принципа потому, что на этой основе строились и сами отношения государственной власти»34. Доминирование цивилистических подходов в тогдашней юридической науке обусловлено деятельностью глоссаторов и постглоссаторов, предметом изучения которых стали римские тексты, содержащие по большей части положения римского частного права.
Правовой статус политической партии: понятие и элементы
В российской правовой науке активная разработка института правового статуса началась в 60-е — 70-е гг. прошлого века в связи с исследованиями в области правового статуса личности. Под правовым статусом первоначально понимали совокупность прав и обязанностей субъекта . Правоведы лишь дополняли её различными элементами. По мнению С.С. Алексеева, правовой статус включает правосубъектность и основные права, свободы и обязанности. А.И. Лепешкин включал в понятие правового статуса гарантии прав и обязанностей субъекта, Н.И. Матузов — его ответственность перед обществом и государством .
Л.Д. Воеводин, исследуя вопрос правового статуса человека, обосновал сложную структуру конституционно-правового статуса личности, включающего гражданство, правосубъектность, принципы, конституционные права, свободы и обязанности и их гарантии79. Если рассматривать данную структуру в отношении правового объединения, то понятие гражданства логически следует заменить государственно-правовой принадлежностью объединения (российское, международное объединение или иностранное лицо). В ряде случаев национальное законодательство ограничивает субъект права какой-либо определенной государственно-правовой или территориальной принадлежностью. Например, в Российской Федерации политическая партия может быть только общероссийской, а в Великобритании разрешено создание региональных и местных политических партий.
Н.В. Витрук выделил правовой статус в широком и узком смысле, обозначив первое понятие как правовое положение, а второе - как правовой статус. Правовое положение, по мнению Н.В. Витрука, «широкая, обобщающая категория, которая раскрывает все стороны закрепленного в праве состояния личности» и включает «юридические права, обязанности и законные интересы личности в своем единстве как его ядро, их юридические гарантии, а также гражданство и правосубъектность как необходимые его предпосылки». Правовой статус — это, повторимся, «юридические права, обязанности и законные интересы личности в своем единстве». Н.В. Витрук дополнил совокупность прав и обязанностей законными интересами, «которые не нашли прямого выражения и закрепления в юридических правах и обязанностях, но подлежат правовой охране со стороны государства». Так, в соответствии с частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение для защиты своих интересов. Законные интересы субъектов права защищаются государством на . уровне их прав: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). В связи с этим Н.В. Витрук пишет о возможности последующей трансформации законных интересов граждан в их конституционные права .
Однако не совсем ясен смысл разделения этимологически близких понятий. Вполне возможно юридическая наука и нуждается в термине, обозначающем совокупность прав, свобод и обязанностей, однако сущность субъекта права зависит не только от них. Н.В. Витрук утверждает, что по отношению к системе прав, обязанностей и законных интересов все остальные составляющие играют подчиненную роль. Однако часто по отношению к правам и обязанностям определяющее отношение имеет гражданство (подданство), правовая принадлежность лица. «Категория «правовой статус» должна отражать не только тот или иной набор прав и свобод.., но и возможности (или невозможности) их осуществления, включая различия в объемах» 1. На объем прав человека влияет не только факт наличия или отсутствия гражданства, но и возраст, а в отдельных государствах и пол. Правовое объединение не обладает биологическими качествами, для них важны его назначение, государственно-правовая принадлежность, организационно-правовая форма - от этих категорий зависит объем прав и обязанностей объединения.
В российском законодательстве понятие «правовой статус» определяется неоднозначно и применительно к конкретному субъекту. Так, Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»82 под статусом военнослужащих понимает совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации. А в соответствии с пунктом 6 статьи 1 Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя»83 статус спасателя представляет только совокупность прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством.
Исходя из вышесказанного правовой статус в общепринятом понимании включает совокупность прав, свобод, законных интересов и обязанностей, их гарантий, а также ответственности субъекта права.
Однако данное понимание статуса субъекта не учитывает в полной мере его сущности, предназначение. Человеку свойственна целенаправленная деятельность , люди объединяются исключительно для достижения определенных целей - будь то общение по интересам или получение прибыли. Можно сказать, что правовое объединение - это продукт целенаправленной человеческой деятельности для достижения конкретной цели. Именно целеполагание отличает объединения людей, самые древние, от животных стад85.
Цель включает в себя представление, стремление к его осуществлению и знание тех средств, коими эта цель может быть достигнута в конкретных условиях, а также их взаимосвязи. Она представляет продукт деятельности сознания человека. Осознанная членами организации, цель экстраполируется на саму организацию. Происходит обобщение понимания определенной цели каждым членом организации, осуществляющим руководство ею. Впоследствии цели организации по сравнению с личными действуют уже как более сильные мотивации , то есть цели организации начинают определять поведение ее членов (участников).
Необходимость выделения целей как элемента правового статуса коллективного субъекта обусловлена, во-первых, его социально-политической сущностью, во-вторых, они имеют определяющее значение для объема прав и обязанностей субъекта права в целом, в-третьих, как правило, отдельные законы содержат специальные статьи, посвященные определению целей того или иного субъекта права (например, законы о политических партиях, об общественных объединениях). Для политических партий цели являются также «средством выделения важнейших объектов правоотношений, на которые направлена деятельность партии как субъекта права» .
Создание, реорганизация и ликвидация политической партии как юридического лица
Согласно Закону о политических партиях политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Закон о политических партиях предусмотрел два варианта создания политической партии: посредством организационного комитета (создание политической партии с «нуля») либо путем преобразования общественного объединения. На этапе создания политической партии в обоих случая появляются её учредители, чей статус остается неизменным на всем протяжении существования политической партии, даже если они не являются её членами.
Учредителями общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионный органы. Учредители общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности (часть 1 статьи 6 Закона об общественных объединениях). Исходя из данного определения учредителями политической партии не являются граждане, составляющие организационный комитет — члены организационного комитета. Они являются лишь потенциальными учредителями политической партии и могут не стать только в процессе проведения учредительного съезда. Права и обязанности членов организационного комитета определяются самим организационным комитетом (пункт 1 статьи 13 Закона о политических партиях).
Организационный комитет политической партии юридическим лицом не является и не выступает стороной правоотношений имущественного характера за исключением отношений по передаче имущества политической партии. Вместо него определяется лицо, уполномоченное совершать определённые действия юридически от своего имени в свою пользу и за свой счет, а фактически от имени организационного комитета, за его счет и в его пользу. Данная ситуация создает широкое поле для злоупотреблений, поэтому способ создания через организационный комитет не пользуется популярностью. СЕ. Заславский указывает, что Закон о политических партиях не раскрывает, «кто именно отвечает по обязательствам оргкомитета..., каков может быть предмет договора, относящийся к обеспечению деятельности оргкомитета», а также юридические последствия отказа члена организационного комитета от участия в его работе (выходе из организационного комитета)242. Поскольку Закон о политических партиях не устанавливает никакой ответственности за действия уполномоченного лица. Однако Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает для этих целей очень удобную правовую конструкцию — договор простого товарищества. Конструкция учредительного договора в этом случае, как мы полагаем, не подходит по той причине, что влечет создание юридического лица. Организационный комитет как и создаваемая им политическая партия на момент создания юридическими лицами не являются. Установление же обязательной государственную регистрацию организационного комитета безосновательно усложнило бы схему создания организационного комитета и соответственно политической партии.
Наряду с законом договор вообще выполняет регулятивную функцию. Он упорядочивает, повышает организованность членов организационного комитета. Этот подход предполагает возможность решения на основе существующего гражданско-правового договора «всего комплекса вопросов, возникающих в их взаимоотношениях, причем с максимальной полнотой и детализированностью»243. Использование договорного регулирования в сфере общественных объединений характерно для Франции . В свое время разработчик французского закона об ассоциациях П. Вальдек-Руссо наложил конструкцию гражданско-правового договора на общественное объединение. Он лишил объединение публично-правового статуса, перевел его «из специального административного режима в область общего договорного права» . Организационный же комитет изначально не находится в области специального административного режима: не требуется ни разрешение на его создание, ни его государственная регистрация. Его статус не ясен, не определен четко Законом о политических партиях. Он не подлежит государственной или ведомственной регистрации, положение о нем не проходит обязательную правовую экспертизу. В то же время у него имеется имущество, подлежащее передаче политической партии; организационный комитет вправе принимать пожертвования. Нет смысла придавать организационному комитету статус общественного объединения, в противном случае два способа создания политической партии будут de facto практически совпадать.
По договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. «Объединяющее начало договора простого товарищества проявляется в том, что один из участников призван соединить усилия всех для достижения общей цели»24 . Результатом действий членов организационного комитета является создание политической партии - результат нематериальный. Фактически распределить его между членами организационного комитета нельзя, но каждый член организационного комитета может вступить в созданную политическую партию.
При ведении общих дел каждый товарищ вправе действовать от имени всех товарищей, если договором простого товарищества не установлено, что ведение дел осуществляется отдельными участниками либо совместно всеми участниками договора простого товарищества. В любом случае действия членов товарищества должны быть скоординированы247. В Законе о политических партиях указано, что организационный комитет открывает через уполномоченное лицо организационного комитета расчетный счет в одной из кредитных организаций Российской Федерации. Таким образом, целесообразно возложить ведение дел организационного комитета на это уполномоченное лицо. Для целей Закона о политических партиях следует изменить отдельные условия данного гражданско-правового договора. Так имущество организационного комитета после прекращения его деятельности подлежит передаче в обязательном порядке политической партии248. На всё же время деятельности организационного комитета все его имущество находится в общей долевой собственности членов организационного комитета — учредителей политической партии.
Имущество политической партии. Бухгалтерская и статистическая отчетность политической партии
В собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности. Отдельные виды имущества, которое политическая партия может иметь в собственности перечислены в Законе об общественных объединениях .
Имущество политической партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии.
Закон о политических партиях не прописывает никаких территориальных ограничений имущества политической партии. Политическая партия может иметь имущество по всей территории Российской Федерации. Не возбраняется политической партии иметь в собственности имущество и за пределами Российской Федерации. Однако наличие лишь одного расчетного счета у политической партии и невозможность получения денежных средств от иностранных граждан ограничивают её возможности по приобретению и реализации зарубежного имущества, но не лишают их.
Политическая партия является собственником имущества, её структурные подразделения с правами юридического лица обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними политической партией. То есть структурные подразделения с правами юридического лица политической партии владеют, пользуются и распоряжаются переданным имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями политической партии и назначением имущества. Политическая партия вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (например, передать другому структурному подразделению). Данное положение можно рассматривать и как форму материальной ответственности структурного подразделения в случае, если оно использует переданное имущество не в интересах политической партии, и как способ управления имуществом политической партии, если имущество не используется или в нём отпала необходимость. Согласия на изъятие имущества у структурного подразделения не требуется.
Закон о политических партиях до конца не урегулировал вопрос о характере права оперативного управления у структурных подразделений с правами юридического лица политической партии. Цивилисты неодобрительно отзываются о данной правовой конструкции, усматривая в ней противоречие положениям статьи 296 Гражданского кодекса РФ. Некоторые авторы-цивилисты, повествуя о субъектах права оперативного управления, некоммерческие организации, в том числе структурные подразделения политических партий попросту не упоминают, будто бы и нет у них такого права28 .
Судебная практика также показывает, что в большинстве случаев суды отказывают некоммерческим организациям в наличии за ними права оперативного управления. Постановлением Федерального Арбитражного Суда Центрального округа от 30 октября 2002 г. (дело № А14-4239-02/108/10)285 муниципальному фонду было отказано в регистрации права оперативного управления на нежилое помещение в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях", п. 1 ст. 118, п. п. 3, 4 ст. 213, ст. 296 ГК РФ. В соответствии со ст. 216, ст. 296 Гражданского кодекса РФ субъектами оперативного управления названы казенные предприятии и учреждения. Этот перечень субъектов права является исчерпывающим. Имущество, переданное муниципальному фонду его учредителями (участниками), является собственностью фонда. Доводы истца о том, что суд должен был применить ст. 25 Федерального закона "О некоммерческих организациях", которая предусматривает, что фонды могут иметь имущество на праве оперативного управления, необоснованны, так как п. 1 вышеназванной статьи носит общий характер, обобщает особенности правового положения каждой из форм НКО без указания на конкретную форму НКО. Данная статья указывает, что НКО может иметь имущество в собственности или в оперативном управлении.
Однако статья 216 Гражданского кодекса РФ, на которую ссылается Федеральный Арбитражный Суд Центрального округа, всего лишь фактически перечисляет вещные права, которые существуют наряду с правом собственности, среди них и право оперативного управления имуществом. Статья 296 Гражданского кодекса РФ, именуемая «Право оперативного управления», действительно не содержит упоминания об иных субъектах данного права, кроме казённого предприятия и учреждения, однако и не содержит какого-либо запрета или ограничения на расширение перечня субъектов данного права. Прямой запрет на использование права оперативного управления иными субъектами гражданских правоотношений отсутствует. Что никак не свидетельствует о противоречии Закона о политических партиях Гражданскому кодексу РФ, при этом мы учитываем диспозитивный характер Гражданского кодекса РФ . Более того Закон о политических партиях, да и Закон о некоммерческих организациях, относятся к Гражданскому кодексу РФ как lex specialis к lex generali, и норму о наличии права оперативного управления у структурных подразделений со статусом юридического лица политической партии следует расценивать как специальную.
Структурные подразделения политической партии нуждаются в обособленном имуществе, которое использовалось бы не для собственных нужд, а для более эффективного ведения избирательной кампании, привлечения сторонников и новых членов и т.п.
Однако правомерность существования института права оперативного управления региональных отделений политической партии не снимает неопределенности его характера. СЕ. Заславский указал на невозможность применения в этой ситуации «аналогии закона в части правового режима оперативного управления некоммерческих учреждений в виду различного объёма прав региональных отделений и учреждений» . Однако аналогия закона согласно пункт 1 статьи 6 Гражданского кодекса Российской Федерации невозможна лишь в случае противоречия между законодательными положениями и сущностью неурегулированных отношений. Нормы статей 120 и 296 Гражданского кодекса Российской Федерации не противоречат сущности института права оперативного управления региональных отделений политической партии, установленного в статье 28 Закона о политических партий. Несмотря на возможность аналогии, целесообразно изменить формулировку статьи 296 Гражданского кодекса, представив её в следующей редакции: «Статья 296. Право оперативного управления 1. Юридические лица, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. 2. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за юридическим лицом либо приобретенное юридическим лицом за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у юридического лица, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению». А пункт 4 статьи 28 Закона о политических партиях надлежит дополнить следующим абзацем: «Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ними политической партией или приобретенным этими региональными отделениями, иными зарегистрированными структурными подразделениями политической партии за счет средств, выделенных им политической партией на приобретение такого имущества, только по решению политической партии».
