Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Экономическая и политико-правовая обусловленность формирования новой организации политической власти в Европе (Европейский союз) 25
1. Основные направления интеграции стран-участниц Европейского союза и их взаимосвязь 25
2. Политико-правовая сущность интеграционных процессов в рамках Европейского союза 33
3. Концепция европейского конституционного права 56
Глава II. Основные органы власти европейского союза 67
1. Органы законодательной власти 73
2. Органы исполнительной власти 115
3. Органы судебной власти 136
4. Элементы разделения властей в системе органов Европейского союза 177
Заключение 191
Приложения 199
Библиография 199
Сравнительная таблица основных конституционных положений западноевропейских государств, регулирующих участие в Европейском Союзе 208
- Основные направления интеграции стран-участниц Европейского союза и их взаимосвязь
- Политико-правовая сущность интеграционных процессов в рамках Европейского союза
- Органы законодательной власти
- Элементы разделения властей в системе органов Европейского союза
Введение к работе
"Если в более или менее отдаленном будущем
совершится политическое объединение Европы,
то оно, весьма вероятно, примет федеративную форму "
Л.Дюги, 1908 г.
Актуальность темы исследования. Европейский союз, связанные с образованием и деятельностью этой организации изменения на территории "Старого света" в настоящее время являются объектом значительного - и нарастающего - интереса в различных кругах российского общества. Пишут даже о "буме интереса"1. Есть основания полагать, что "бум" этот не является случайным, и вот почему.
Учреждение, становление, и укрепление в ходе последующего развития Европейских сообществ и основанного на них в 1992 г. Европейского союза, облеченных исторической миссией "положить конец исторической разделенное™ Европейского континента" (Преамбула Договора о Европейском союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества), уже на сегодняшний день привели к радикальным изменениям многовековых и казавшихся еще недавно незыблемыми политических реалий на европейской арене. Наряду с крупнейшей - по размерам территории, военно-политическому и экономическому потенциалу, численности населения - европейской державой, Россией, на территории западной части Евроазиатского материка формируется новый "центр силы", уже обогнавший нашу страну (как, впрочем, и США) по последним двум показателям.
В будущем же некоторые авторы предсказывают ему судьбу "новой Римской империи"2. Но это лишь один из возможных сценариев, и, если он даже отчасти и подтвердится, то не "завтра" и даже, видимо, не "послезавтра". Что же имеется на сегодняшний день? Каких рубежей уже достигла западноевропейская интеграция, и какие первоочередные, подле жащие реализации уже в самое ближайшее время, задачи ставятся перед ней в настоящий момент?
На пороге нового XXI века (и нового тысячелетия) процесс "строительства как никогда более тесного союза народов Европы" (ст.А Договора о Европейском союзе) вступил в новый, переломный этап своего развития. Связано это с двумя важнейшими событиями. (1) Первое - заключение в 1997 г. Амстердамского договора - документа, внесшего существенные изменения в учредительные документы Союза и всех Сообществ. (2) Если первый имеет преимущественно "внутренний" характер, то второе событие может и реально способно произвести со временем "переворот" во всей системе мирового хозяйства, а равно повлиять на экономическое положение других (не входящих в Союз) стран, особенно "ближайших" к нему. Не является исключением и наша Россия, для которой Европейский союз выступает крупнейшим торговым партнером. Речь идет о начале в 1999 г. третьей, завершающей фазы перехода к новой, более высокой (по сравнению с общим рынком) форме экономической интеграции - экономическому и валютному союзу, ядром которого призвана стать единая "европейская" валюта - евро. Уже через 3 года (с 2002 г.) "евро" примет на себя роль единственного законного платежного средства на территории не менее 11 из 15 стран Союза (вытеснив тем самым из обращения гульдены, лиры, марки, франки и т.д.). Однако создатели "евро", по-видимому, рассчитывают на большее.
Не исключено, что уже вскоре после своего введения в обращение (состоявшегося 1 января 1999 г.) денежная единица ЕС будет претендовать на роль главной (неофициальной) мировой валюты, вытеснив с этого престижного места (или потеснив) американский доллар (что, бесспорно, окажет немалый эффект на "долларизированную" российскую экономику, о характере которого, не будучи экономистом, мы говорить не решаемся). Во всяком случае, именно подобную перспективу открыто предсказывают (и стремятся к ней?!) виднейшие представители "еврократии", в частности, бывший Председатель Европейской комиссии1 Ж.Делор (под началом которого и был "запущен" проект единой "европейской" валюты): "Если вы не
Европеец, читайте об экю с осторожностью1, ибо это будет мировая валюта, соперник доллара и иены"2.
В связи с последним высказыванием нельзя не обратить внимания и еще на одно "метаморфозу" терминологического характера. Что включает в себя Европа и кто отсюда является европейцем, а кто нет? Географически первая распространяется до Уральских гор, включая, следовательно, и Россию. В политическом же (и культурном) смысле из "Европы" в прошлом (к сожалению, нередко и в настоящем) исключали Россию (а также, иногда, Великобританию). Другими словами Европа сводилась к Западной Европе (к западу от России, а после второй мировой войны - к западу от социалистической Восточной Европы). Однако со времени появления Европейских сообществ (включавших сначала лишь 6 западноевропейских стран) рамки "Европы" еще более сузились. Это слово (вместе со своими производными) все чаще сегодня употребляется в политических выступлениях, средствах массовой информации (в том числе отечественных), научных исследованиях и учебных пособиях как эквивалент только Европейского союза и связанных с ним явлений - несмотря на то, что последний включает не все страны континента (в том числе не все западноевропейские страны!): "европейские договоры"3, "европейское" право, "европейское" гражданство и "граждане "Европы", "европейские" институты, "европейская" валюта и т.д.4. Другие авторы, не приравнивая друг к другу Европейский союз и Европу в целом, провозглашают первый "центром" европейского общества, "с которым периферия (?! А.Ч.) на юге, востоке и севере Европы становится все более тесно взаимосвязанной"1. В политических и научных кругах Европейского союза высказываются также мнения о "европеизации" современной жизни и появлении "европейского культурного пространства", возникновении "европейской культуры", которая образуется из "старых" национальных культур2, формировании особой "европейской идентичности"3; обсуждается даже вопрос о становлении "европейской нации" или "европейского народа" (в политическом, правовом и культурном аспектах)4.
Указанные выше, а равно другие преобразования, происходящие на территории современной Европы, объединенной в Европейский союз, являются на сегодняшний день одним из важнейших и интереснейших феноменов зарубежной жизни и, в качестве таковых, в высокой степени актуальным объектом исследования различных общественных наук в Российской Федерации: экономических, политических, социологических, правовых и др. Существенную роль в постижении современных реалий политического и правового устройства Европейского союза призвана сыграть и наука конституционного (государственного) права, характер предмета, методологический и категориальный аппарат которой обусловливают ее приоритетную роль в познании такой важной стороны западноевропейской политико-правовой интеграции, как устройство и функционирование механизма политической власти Европейского союза, осуществляемой последним в отношении и государств-членов, и непосредственно их граждан (с 1993 г. одновременно являющихся гражданами Европейского союза). Именно анализ правового статуса Европейского союза и его органов в качестве (согласно данному еще в 1967 г. определению Федерального конституционного суда ФРГ) "особой "наднациональной" организации публичной власти, образованной [учредительным] Договором и отличной от публичной власти государств членов"1 образует конституционно-правовой аспект исследования Союза, в русле которого подготовлена настоящая работа.
Сказанное дает возможность определить предмет и цель исследования.
Предмет и цель исследования. Европейский союз осуществляет перешедшие к нему (на основании учредительных договоров и в соответствии с конституциями государств-членов) властные полномочия в отношении экономической и других сфер общественной жизни в лице своих органов: Европейского парламента, Совета, Комиссии, Суда и др. Таким образом, предмет настоящего исследования образует система органов Европейского союза в целом, а равно конституционно-правовой статус главных ее элементов, осуществляющих от лица Союза правотворческие, исполнительные и судебные (юрисдикционные) полномочия. Это предполагает, во-первых, анализ определяющих их юридический статус конституционно-правовых норм. Последние содержатся преимущественно в учредительных договорах Европейского союза (прежде всего Договоре о Европейском союзе и Договоре о Европейском сообществе), развивающем их законодательстве Европейского сообщества. Важное место в анализе отводится конституционным положениям государств-членов, относящимся к Европейскому союзу и его органам. Во-вторых, наряду с исследованием статуса юридического, предметом рассмотрения является и фактический статус органов Европейского союза, реальный порядок их деятельности, взаимоотношений друг с другом и с органами власти государств-членов.
Выбор органов Европейского союза в качестве предмета исследования обусловлен в первую очередь тем, что именно последние выступают реальными субъектами властной и иной компетенции, которой конституции государств-членов и учредительные договоры наделяют Европейский союз. Главное значение в этой деятельности отводится институтам Европейского союза (Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд а также получившая в 1993 г. статус института Счетная палата)2. Еще в 1962 г. Европейский суд признал в качестве основополагающей черты, характеризующей Европейское сообщество (тогда ЕЭС) учреждение институтов наделенных суверен
ными правами, реализация которых затрагивает как государства-члены, так и их граждан"1. Выступая в качестве органов власти Европейского союза в целом, его институты выполняют функции, в целом идентичные тем, которые осуществляют высшие органы власти современных государств: принимают нормативные акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений (законодательная функция), осуществляют текущее (административное) управление и претворение нормативных актов в жизнь (исполнительная функция), разрешают правовые споры (юрисдикционная функция). Много сходных черт имеют и полномочия: издание нормативных актов (регламентов, директив), индивидуальных актов правоприменения (постановлений), судебных решений, утверждение бюджета, применение санкций к государствам-членам и индивидуумам, нарушающим предписания права Европейского союза и др.
Анализ всей системы органов Союза одновременно позволяет установить нормативные и фактические условия, определяющие механизм их взаимодействия друг с другом, в том числе выявить причины имеющихся конфликтов и недостатков в его работе.
Наконец, благодаря комплексному подходу, основанному на сравнительном государство- и правоведении, а также историко-правовом анализе, создается возможность определить тенденции развития Европейского союза в целом на новом этапе интеграционного развития, связанном с последней реформой его правовых устоев (подписание Амстердамского договора 1997 г.).
Итак, в качестве цели настоящего диссертационного исследования избран осуществляемый на основе сравнительного государствоведения и правоведения анализ конституционно-правовых норм и отношений, в рамках которых осуществляется функционирование органов Европейского союза как организации политической власти, в пределах перешедших от государств-членов и закрепленных за Союзом в его учредительных договорах суверенных полномочий по управлению экономической, политической, правовой и другими сферами общественной жизни. На основе проведенного анализа автор стремится определить сущность и тенденции, характеризую щие динамику процесса политико-правовой интеграции в Европейском союзе. Опираясь на анализ и оценку устройства и функционирования механизма политической власти Европейского союза, в качестве важной цели мы рассматриваем и выдвижение практических предложений, которые могут быть полезны для совершенствования государственного механизма Российской Федерации.
Методология исследования. Как, какими методами проводится рассмотрение избранного предмета?
А. Общие методы
Поскольку Европейский союз и его механизм политической власти есть, во-первых, системная, а во-вторых, динамично развивающаяся действительность, в качестве базисных философских общенаучных методологических основ ее познания необходимо выделить системный подход и диалектический метод.
(1) Принимая во внимание, что познание любой системы предполагает исследование ее внутреннего строения и внешних взаимодействий, системный метод включает также две составляющих - "структурный анализ, выдвигающий на первый план исследование структуры объекта, и функциональный анализ, ставящий во главу угла исследование функционального типа связей". Оба "являются сторонами, частями системного подхода и могут рассматриваться в его рамках"1.
И возникновение, и развитие содержания и форм западноевропейской интеграции является результатом взаимодействия (сосуществования и борьбы) целого ряда противоречий: между классами и социальными слоями, между сохранением "национальной" автаркии и объективным процессом интеграции, ростом "трансграничных" экономических, культурных и других взаимосвязей граждан и народов разных стран, развитием мирового рынка и укреплением международных монополий (именно ТНК во многом являются движущей силой экономической интеграции и централизации политической власти на уровне ЕС, что признают и зарубежные исследователи, в том числе не стоящие на позициях марксизма), между отдельными органами Европей ского союза, между Союзом в целом и отдельными государствами-членами и др. В этой связи именно диалектический методу как представляется, способен лучше всего обеспечить осознание сущностных закономерностей эволюции Европейского союза в прошлом и на современном этапе. Мы полностью разделяем мнение П.В.Копнина, что: "Исследователь должен следовать диалектике не потому, что это кем-то предписано свыше, а потому, что этого требует сам объект исследования, который раскрывает свою природу только тому, кто процесс исследования, метод изучения основывает на знании объективных закономерностей"1. Это не исключает возможность плодотворного использования и других методов познания закономерностей развития: эволюционизма Спенсера и Дюркгейма, синергетики и др.
Б. Специальные методы
С учетом особенностей предмета успешное выполнение целей исследования требует использования и целого ряда специальных юридических методов познания, в числе которых прежде всего следует выделить три: исто-рико-правовой, сравнительно-правовой, и структурно-юридический. Первый дает возможность понять конкретные этапы развития сообществ и Союза, определить соответствующие тенденции на основании анализа правовых норм и их источников. В рамках сравнительно-правового метода хотелось бы отметить возможность и целесообразность сопоставления Европейского союза с федеративными государствами, а также сравнение правового статуса органов Союза и других государств. Разработанный В.Г.Графским (применительно к исследованию становления федеративных отношений в развивающихся странах) структурно-юридический (или юридико-струк-турный) подход2, как представляется, мог бы быть полезен и для уяснения сходных проблем в рамках Европейского союза.
В настоящее время при анализе публично-правовых норм и регулируемых ими отношений ширится использование математического и статистического методов. В частности, речь идет об использовании разработанного в рамках математической теории игр "индекса власти" Шэпли-Шубика, кото рый впервые был применен для количественного измерения ее соотношения в системе федеральных органов США (между индивидуальными членами Палаты Представителей, Сената и Президентом, полученное соотношение -2: 9: 50), а ныне используется для измерения фактического "веса" голосов членов Совета Европейского союза1. Не проводя самостоятельно математических или статистических исследований, мы будем ссылаться на соответствующие данные при рассмотрении ряда проблем.
Новизна исследования. Предлагаемое исследование является новым в отечественной науке конституционного права.
(1) Новизна работы определяется во-первых, ее предметом, включающим весь механизм политической власти Европейского союза, юридический и фактический статус его элементов, систему взаимоотношений органов законодательной, исполнительной и судебной власти Европейского союза.
(2) Во-вторых, впервые в России предпринимается попытка в диссертационном исследовании рассмотреть статус всей системы основных органов Европейского союза на основе теоретических достижений отечественной науки конституционного права и ее понятийного аппарата, что отражено и в структуре работы.
Принципиально новым (применительно к Европейскому союзе) является и подход автора к анализу системы его органов власти, их классификации. Как в западноевропейских, так и в отечественных работах по этому вопросу, институты Союза рассматриваются по "линейной" схеме, чаще всего в том порядке, как они перечислены в Договоре о ЕС: Европарламент, Совет, Комиссия, Суд, Счетная палата. Аналогичному подходу ранее следовал и автор при написании совместно с проф. СЮ. Кашкиным раздела об институтах учебного пособия "Основы права Европейского союза". Между тем, как справедливо отмечает Ю.М.Юмашев, "институциональная система ЕС сориентирована скорее на государственную модель, нежели на междуна родно-правовую"1; при этом, согласно недавней резолюции Европейского парламента ("О взаимоотношениях между международным правом, правом Сообщества и конституционным правом государств-членов")2, разделение властей "является одним из существенных элементов конституционного права государств-членов и Союза". Хотя в системе органов "европейской" публичной власти данный принцип имеет ряд существенных отличий от традиционных конституционных схем (которые мы укажем в заключительном параграфе главы II), это не исключает возможности и целесообразности выделения в ней нескольких отдельных "ветвей": законодательной, исполнительной, судебной. В соответствии с данной классификацией проводится изложение вопросов в главе II, где будут рассмотрены главные органы (институты) Союза, в лице которых он осуществляет свою властную компетенцию.
(4) Широко известное (в том числе за пределами США) выражение "Конституция представляет собой то, что говорят о ней судьи" вполне может быть отнесено и к Европейским сообществам, судебным органам которых (Суду, а также созданному в 1989 г. Суду первой инстанции) принадлежит исключительная юрисдикция по толкованию их положений. Фактически Европейский суд не только осуществляет толкование, но и активно развивает в своих решениях нормы учредительных договоров, создавая новые правовые нормы, обязательные и для национальных судов (с которым Европейский суд связан через механизм преюдициальной юрисдикции). На практике в течение менее полувека содержащиеся в решениях Европейского суда принципы и нормы составили особый компонент в праве Европейского союза - прецедентное право, на которое сам Европейский суд и национальные суды ссылаются как на источники права в последующих решениях. Понимание содержания конституции через решения конституционного суда -еще сравнительно новый подход в отечественном конституционном праве (как в науке, так и в учебной дисциплине). В случае же Европейского союза анализ и оценка положений учредительных договоров через решения Европейского суда - общепринятый подход в западноевропейской науке, кото рому будем следовать и мы (во избежание неадекватной интерпретации соответствующих правоположений).
Анализ прецедентного права Европейского суда в нашем исследовании тем более важен, что в последнем отчетливо проявляется стремление Суда к использованию конституционно-правовых принципов и концепций, в духе которых интерпретируются и развиваются положения учредительного договора ЕС (рассматриваемого Судом в качестве "конституционной хартии" Сообщества)1. Вывод о том, что Европейский суд осуществил "консти-туционализацию" учредительных договоров Сообществ и Союза, осуществляет их толкование "с помощью конституционных моделей, а не традиционной методологии международного права", в настоящее время является общепризнанным в западноевропейской юридической науке2. Тот факт, что Суд применяет "не международно-правовой, а государственно-правовой подход к развитию права ЕС", отмечали и отечественные правоведы3.
(5) Наконец, данная работа является первым диссертационным исследованием Европейского союза в переходный этап его развития, связанный с реформами его учредительных документов, вытекающими из подписания Амстердамского договора в октябре 1997 г.
Практическая применимость исследования. Последнее представляется одновременно главным аргументом в пользу практической применимости диссертационного исследования.
(1) Кроме книги Топорнина Б.Н. "Европейское право" (которая является учебной по своим задачам и рассматривает правовую систему Европейского союза в целом, не ограничиваясь анализом конституционно-правовых проблем), в настоящее время отсутствуют работы, анализирующие всю совокупность принципов и норм, на которых базируется Европейский союз, система его органов в "пост-Амстердамский" период. При этом, поскольку Амстердамский договор 1997 г. еще не вступил в силу, анализ проводится на основании сопоставления действующей ("маастрихтской" 1992 г.) и новой ("амстердамской" редакции) учредительных договоров, что позволяет опре делить тенденции новейшего этапа развития политико-правовой интеграции в Западной Европе.
(2) Как представляется, данное исследование способно послужить одним из "кирпичиков" в познание новых реалий Европейского союза, а также послужить материалом для последующих исследований в этой области представителями науки конституционного права, других юридических наук.
(3) Думается, более глубокое понимание политико-правовых основ устройства и деятельности Европейского союза способно обогатить отечественную науку конституционного права новыми фактами и концепциями, а также, возможно, побудить ее в чем-то скорректировать традиционные воззрения на ряд важнейших проблем, в том числе, концепцию государственного суверенитета. Последний, как справедливо замечает проф. Б.А. Страшун (в связи с анализом опыта Европейского союза) "перестает быть высшей ценностью общества, он не исчезает, но отступает перед приоритетными интересами всестороннего развития общества и человеческой личности"1. В этой связи по-новому и очень современно звучит высказанная еще полвека назад мысль другого выдающегося отечественного государствоведа, проф. И.Д.Левина: "Суверенитет - это не неизменная метафизическая сущность. ... Как юридический принцип суверенитет не диктует праву, а сам строится в соответствии с положениями права данной эпохи, в первую очередь с государственным и международным правом, и изменяется вместе с самим положением права, изменения которого, в свою очередь, определяется изменением социально-экономических и политических условий"2.
Расширение взаимосвязей России с остальной Европой (широко употребляемый термин "вхождение в Европу" нам представляется некорректным) как на государственном уровне, так и в аспекте гражданского общества (международные контакты граждан, юридических лиц, научный обмен, путешествия и т.д.), чтобы они были эффективными и осуществлялись на взаимовыгодной (!) основе, требует от нас знания основных устоев, на которых базируется экономическая, политическая и правовая система Запад ной Европы. Если речь вдет о межгосударственных контактах, то следует иметь в виду, что второй стороной в заключаемых Россией экономических и иных международных договорах по многим вопросам ныне уже являются не индивидуальные государства-члены, а Европейское сообщество (как составная часть Союза), с соответствующими органами которых и должны проводиться переговоры. Поэтому мы надеемся, что данная работа может стать полезной и для органов внешних сношений Российской Федерации, членов обеих палат Федерального собрания, а также предприятий, учреждений, организаций, развивающих взаимосвязи с партнерами из Европейского союза.
(5) Еще один аспект практической применимости заключается в том, что знание опыта Европейского союза, выступающего ныне моделью для многих интеграционных организаций в разных частях земного шара, может послужить полезным ориентиром при осуществлении интеграции в рамках СНГ, причем во внимание, на наш взгляд, должны приниматься не только достижения, но и ошибки, просчеты на долгом и тернистом пути строительства "единой Европы"
(6) Думается, что ряд аспектов организации Европейского союза могли бы быть полезными при развитии конституционных основ Российской государственности, особенно в области федеративных отношений, совершенствования устройства и функционирования государственного механизма России.
(7) Информация и выводы, содержащиеся в настоящей работе, могут быть использованы также при преподавании учебных дисциплин конституционного (государственного) права зарубежных стран, права Европейского союза, международного публичного права в высших юридических учебных заведениях и на юридических факультетах институтов, при написании новых учебных и научных работ по указанными предметам.
(8) Наконец, в 1997 г. Российская Федерация устами Председателя Правительства официально заявила о намерении стать в будущем членом Европейского союза. О возможности (или даже неизбежности) такого развития событий пишут и некоторые западноевропейские прогнозисты1. Хотя
подобная перспектива (по крайней мере в ближайшем будущем) нам представляется весьма маловероятной, все же стоит заранее иметь представление о том, какие последствия повлечет ее реализация для нашего государства и его граждан. Вхождение в Союз приведет к тому, что значительная часть решений, определяющих важнейшие стороны общественного бытия российских граждан, станет приниматься не в Москве, а в Брюсселе (где сосредоточены большинство руководящих органов Европейского союза). Предсказать точные последствия возможного вхождения России в Союз можно лишь при наличии четкого знания устройства механизма политической власти этой организации, вклад в познании которых, как мы надеемся, способна внести настоящая работа.
Теоретическая основа исследования. Как при движении необходимо наличие опоры, отталкиваясь от которой можно перемещаться в среде, так и любое исследование не может быть успешным, если оно не базируется на достижениях и открытиях других исследователей прошлого и настоящего. Последние выступают как "опорный пункт", платформа для продвижения к новым научным горизонтам. Не является исключением и данная работа.
Как ориентирами и направлениями творческого поиска, так и выводами, концептуальными подходами и дефинициями автор во многом обязан трудам плеяды выдающихся отечественных и зарубежных правоведов-конституционалистов: Н.М.Коркунова и Б.А.Кистяковского, Н.НАлексеева и СА.Котляревского, И.Д.Левина и А.А.Мишина, А.И.Лепешкина и Б.В.Щетинина; Г.Еллинека и К.Хессе, М.Ориу и М.Прело, Э.Уэйда и Д.Маршалла и др.; работам современных ученых: П.Д.Баренбойма, Е.И.Козловой, Н.Ю.Козловой, Е.В.Кукушкина, О.Е.Кутафина, В.И.Лафитского, В.В.Маклакова, НА.Михалевой, БА.Страшуна, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Ю .А.Юдина, Л.М.Энтина и др.
Большую помощь в уяснении исследуемых проблем оказало изучение трудов западноевропейских юристов, работающих в области права Европейского союза (прежде всего, "европейского конституционного права"): К.Винценци и Д.Шо, С. Уэзерила и Т. Хартли, Ж.Луи и Э. Штайгер, Ван Темаата и Д.Тромма, К.Ленэрта, Ф.Манчини, У.Эверлинга (последние три автора в разное время являлись судьями Европейского суда) и др. Плодо творно и профессионально работают в области изучения права Европейского союза и ведущие представители отечественной правовой науки (в том числе науки конституционного права): А.И. Ковлер, И.С. Крылова, Б.Н.То-порнин, Ю.М.Юмашев, М.Л. Энтин и др. Осмыслению непростых теоретических проблем, возникающих в результате развития процессов политико-правовой интеграции в Европейском союзе, устройства, деятельности и политической сущности последнего, посвящают свои усилия и другие ведущие отечественные ученые-конституционалисты: В.В.Бойцова, Л.В.Бойцова, С.Ю.Кашкин, В.А.Кикоть, В.В.Маклаков, Ю.А.Тихомиров, В.Е.Чиркин, Л.М.Энтин и др.
В этой связи необходимо отметить, что в странах Европейского союза учебники и монографии в области конституционного права, в настоящее время наряду с анализом национальных правоположений ныне часто включают специальные разделы, посвященные Европейскому союзу1; то же самое относится к словарям по конституционному праву2, а также сборникам конституций3. Разделы о Европейском союзе и Европейских сообществах содержат и некоторые изданные в последние годы в России учебники по конституционному (государственному) праву зарубежных стран4.
Большую помощь в исследовании автору также оказало знакомство с трудами представителей других юридических наук, прежде всего науки международного права (К.А.Бекяшев, Е.А.Коровин, Д.Б.Левин, Г.М. Мелков, Е.Г.Моисеев, А.Н.Талалаев, Г.И.Тункин, Н.А.Ушаков, Л.Н.Шестаков; Я.Броунли, Ш.Розенн, Г.Херцег и др.); науки административного права (Г.В.Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Н.Козырин, Л.Л.Попов, Д.М.Овсянко, Ю.А.Тихомиров, А.П.Шергин; Д.Гарнер, Р.Драго и др.); истории и теории государства и права (С.САлексеев, А.Б.Венгеров, И.А.Исаев, В.Н.Протасов, Р.О.Халфина, Г.Ф.Шершеневич; Д.Грей, Г.Кельзен, Д.Ллойд и др.). В этой связи примечательно, что первая в нашей стране диссертация о Европейском парламенте была подготовлена в рамках последней, теоретико-правовой науки1. Специальное рассмотрение "сообщество" получает в разделе о формах государственного устройства в учебнике "Теория государства и права" (под ред. проф. А.Б.Венгерова) В контексте нашего исследования заслуживает особого внимания мысль последнего (и проф. Кашаниной Т.В.) о том, что в современных условиях различные формы государственных союзов не следует "понимать догматически". "В реальной жизни эти формы могут иметь самый широкий спектр, давать, например, такие сочетания, как конфедеративно-федеративные, когда в одних областях между государствами осуществляются федеративные, а в других - конфедеративные связи"1. Возможно, именно такой "смешанной" формой и выступает современный Европейский союз.
Нормативно-правовая и информационная база исследования. При подготовке и написании текста настоящего диссертационного исследования автор использовал широкий круг источников права и иных документов, относящихся как, собственно, к Европейскому союзу, так и к сфере конституционного права в целом: конституции Российской Федерации и зарубежных государств (прежде всего, государств-членов Европейского союза), учредительные договоры и законодательство Союза, источники прецедентного права последнего (решения Европейского суда и Суда первой инстанции), решения Конституционного Суда Российской Федерации и органов консти туционного контроля других стран, информационные, справочные и иные издания Европейского союза и его органов и др.
В этой связи хотелось бы сделать несколько пояснений "технического" характера, которые, как представляется, способны облегчить восприятие представленного материала.
(1) Аббревиатура ЕС, ранее в нашей стране использовавшаяся в качестве сокращенного наименования Европейского сообщества, ныне стала употребляться применительно к Европейскому союзу. В настоящей работе мы решили вернуться к старому обозначению. Это сделано по двум причинам:
1. Во избежание затруднений у читателя при восприятии материала, поскольку в английском и некоторых других официальных языках Союза "ЕС" используется в качестве краткого эквивалента Европейского сообщества (Community). Что касается Союза в целом, то в английском, немецком и ряде других западноевропейских языков применяется аббревиатура EU (Union). В этом случае по очевидной причине последний мы всюду обозначаем без использования символов: Европейский союз, Союз.
2. По причине экономии места. Как Европейское сообщество занимает ключевое место в структуре Европейского союза, так и среди учредительных договоров важнейшим выступает Договор об учреждении Европейского сообщества, на основании которого образуются и осуществляют большую часть своей компетенции институты Союза. Поскольку на этот документ мы будем ссылаться особенно часто, в дальнейшем будет использоваться аббревиатура ДЕС (т.е. Договор о Европейском сообществе).
(3) Европейский союз является полиэтническим образованием, поэтому в нем существует ныне 11 официальных языков. Тексты учредительных договоров и нормативных актов ЕС публикуются на всех этих языках и имеют одинаковую силу. В настоящей работе анализ и переводе этих документов осуществляется с английского языка; применительно к учредительным договорам мы пользовались также их переводом на русский язык в издании "Документы Европейского союза". В некоторых случаях, когда, по нашему мнению, немецкий или французские тексты более адекватно передают смысл
определенного положения учредительного договора, перевод дается с этих языков (о чем будут делаться специальные ссылки)1.
(4) Как уже отмечалось, в настоящей работе все вопросы анализируются в свете двух редакций учредительных договоров - "маастрихтской" 1992 г. и "амстердамской" 1997 г. Соответствующие их положения поэтому могут совпадать, а могут и различаться. Во всех случаях, во избежание путаницы, статьи Договора о Европейском сообществе и других учредительных договоров в редакции Амстердамского договора обозначаются курсивом; для действующей пока "маастрихтской" редакции сохраняется обычный шрифт. Например, если содержание определенной статьи Договора о Европейском сообществе осталось неизменным, но изменился номер в скобках, указывается (ст.96; ст. 101 ДЕС). На Маастрихтский договор ссылка всегда производится первой.
(5) В отношении нормативных и иных актов Европейского союза ссылки производятся на Официальный журнал Европейских сообществ (в англоязычной версии - OJ - Official Journal) с указанием серии (серия L: legislation- законодательство или С - information and notices - сообщения), года издания и страницы (статьи). Например: OJ 1976 L39/40. Применительно к судебным решениям (Суда, а также Суда первой инстанции) ссылки и цитирования осуществляются по официальному (издаваемому Агентством официальных публикаций Европейских сообществ на всех официальных языках) периодическому изданию - Отчеты Европейского суда - ECR (European Court Reports), также на английском языке. В соответствии с принятой в ЕС системой ссылок (в том числе при ссылке самого Суда на свои прецеденты) указывается сокращенное наименование судебного дела (в преюдициальных делах обычно по имени истца), номер дела, год рассмотрения, годы выхода в свет и страница сборника ECR. Например: Case 9/70, Grad. ECR [1970] 1125. Кроме того, в скобках в основном тексте мы будем сокращенное название этого дела (транскрибированное, без перевода) вместе с годом, когда Суд вынес по нему решение. В предыдущем примере: (дело
"Град" 1970 г.). Помимо указанных выше и иных официальных печатных изданий Европейского союза автор пользовался сборниками нормативных актов и судебных решений, а также ресурсами компьютерной базы данных законодательства и прецедентного права Союза - системы CELEX. За возможность пользоваться этими документарными (в том числе компьютерными) материалами автор признателен Институту европейского и международного права имени Ассера (Нидерланды), центрам документации Европейского союза Представительства Европейской комиссии в РФ и Института Европейского права РАН, а также кафедре права Европейского союза Московской государственной юридической академии.
(6) И последнее. Амстердамский договор кроме изменения, собственно, содержания норм учредительных документов Союза, осуществил значительную "редакционную правку" Договора о Европейском союзе и о Европейском сообществе - с целью сделать их более доступными для чтения и восприятия (главным образом, простых граждан). Из текста были изъяты многие утратившие силу статьи, были ликвидированы буквенные наименования (напр., ст. 100а и т.д.). В Договоре о Европейском союзе, кроме того, буквенные обозначения статей заменены на числовые. Делая это замечание, мы заранее стараемся предупредить вопросы читателя, почему ссылка производится, скажем, одновременно на ст.А- ст.1 Договора о Европейском союзе, или на ст.213Ь- ст.286) Договора о ЕС. Содержание может остаться одинаковым, но номера статей в разных редакциях теперь не совпадают (за единичными исключениями).
В соответствии с итогами проведенного анализа и выводами из него на защиту выносятся следующие положения:
1. Важнейшей чертой, которая определяет политическую сущность Европейского союза как организации, обладающей признаками государственно-правового союза (федерации) западноевропейских стран и народов, является наличие в нем системы органов политической власти, в лице которых Европейский союз осуществляет перешедшие к нему от государств-членов суверенные полномочия по руководству экономической, политической, правовой и другими сферами общественной жизни на территории Западной Европы.
2. Основополагающим принципом организации и функционирования механизма политической власти Европейского союза является принцип разделения властей, претворяемый в жизнь с учетом специфики устройства и компетенции Союза. Несмотря на то, что данный принцип не получил прямого закрепления в тексте Договора о Европейском сообществе (и других учредительных договоров), он вытекает из системного толкования его норм и последовательно реализуется в прецедентном праве Европейского суда.
3. Характер распределения функций и властных полномочий между органами Европейского союза также имеет общие черты с классической доктриной разделения властей, сформулированной в учении конституционалистов 18-19 вв., сохраняющей свои позиции в конституционном праве современных государств. Законодательную функцию в Европейском союзе в настоящее время осуществляют Совет и Европейский парламент; исполнительную - Комиссия; судебную - Суд и Суд первой инстанции.
4. Наличие принципиальных сходств в конституционно-правовой "модели" устройства высших органов публичной власти Европейского союза и демократического конституционного государства не означает их полной тождественности. Основными отличиями выступают, во-первых, более высокий (в сравнении с тем, которые имеют "верхние" палаты в современных федерациях) конституционно-правовой и фактический статус органа, представляющего в механизме политической власти Союза интересы государств-членов - Совета. Именно состоящий из представителей государств- членов Совет, а не избираемый всеобщим прямым голосованием граждан Союза Европейский парламент в рамках Европейского сообщества выступает в качестве основного субъекта законодательной власти Европейского союза.
Другое отличие состоит в существующей в ЕС системе "сдержек и противовесов". Главная ее специфическая черта - концентрация полномочий инициировать новое законодательство (следуя Б.Н.Топорнину, диссертант называет данное право исключительным правом законодательной инициативы) в руках органа исполнительной власти - Комиссии. В конституциях современных государств такое право может закрепляться за правительством только в отношении финансовых законопроектов.
5. Важным характерным признаком, определяющим специфику устройства механизма политической власти в Европейских сообществах и Союзе на всем протяжении их существования, является высокий юридический и фактический статус органов "третьей", судебной ветви власти - Суда (Европейского суда) и созданного в 1989 г. с целью ускорить юрисдикцион-ный процесс Суда первой инстанции. В ЕС институты судебной власти выступают не только в качестве правоприменительных, но и правотворческих органов. Прецедентное право Европейского суда и Суда первой инстанции распространяется на все органы судебной власти государств-членов Союза, выступая в качестве важного источника права Европейского союза и его конституционно-правовых норм. При этом на всем протяжении юрисдикци-онной деятельности Европейского суда в его прецедентном праве получила отчетливое выражение тенденция "конституционализации" учредительных договоров, что выразилось и в признании Договора о Европейском сообществе его "конституционной хартией", а самого себя - "конституционным судом".
6. В последние десятилетия (особенно в 90-е годы) в эволюции механизма публичной власти Европейского союза определяющее значение приобрела тенденция его демократизации, связанная с опасением в политических и научных кругах, среди граждан Европейского союза и критикой ученых-правоведов по поводу наличия в устройстве Союза так называемого "демократического дефицита". Важнейшим элементом в рамках этой тенденции является существенный (и продолжающийся) рост полномочий и фактической роли Европейского парламента в законодательной, финансовой, контрольной сферах, в управлении Союзом в целом.
После вступления в силу Договора о Европейском союзе конституционно-правовая "модель" построения законодательной и исполнительной власти Европейского союза движется в направлении парламентарной системы правления, системы "ответственного правительства", формируемого и несущего политическую ответственность перед органом народного представительства (Европейским парламентом).
7. Основополагающей тенденцией, которая характеризует развитие политико-правовой интеграции в Европейском союзе в целом, является тен денция федерализации. Федерализация как тенденция и процесс имеет диалектически противоречивый характер, обусловленный и развивающийся в результате взаимодействия центробежных и центростремительных сил в государствах-членах Европейского союза. Новым импульсом в дальнейшем развитии федерализации Союза послужил подписанный в 1997 г. Амстердамский договор, который внес существенные изменения и дополнения в учредительные документы этой организации.
Апробация работы. Основные идеи и положения исследования опубликованы автором в книге "Основы права Европейского союза" (М., 1997, в соавторстве- 17 п.л.) и статье "Избирательные права граждан Европейского союза" (Календарь избирателя, М., 1998 г. - 0,5 п.л.), изложены в докладе на международной научно-теоретической конференции по вопросам права Европейского союза (МГЮА, 1997 г.); использовались при чтении лекций, проведении семинарских занятий в МГЮА по предметам "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" и "Право Европейского союза".
Материалы и выводы работы были использованы при составлении учебных и методических пособий для студентов МГЮА по учебной дисциплине "Право Европейского союза"
По предмету настоящей диссертации автор выступал с докладами и сообщениями на юридическом факультете Университета имени Э.Роттер-дамского (г.Роттердам, Нидерланды), Институте частного и публичного международного права и европейского права им.Ассера (г.Гаага, Нидерланды), Международном центре правового сотрудничества (г.Лейден, Нидерланды).
Основные направления интеграции стран-участниц Европейского союза и их взаимосвязь
Формирование на пространстве Западной Европы новой, "наднациональной" социальной общности является выражением процесса социальной интеграции, который в XX веке стал одной из ключевых тенденций общественного развития. Тем не менее именно в рамках Европейского союза данный процесс и тенденция получили свое наиболее полное и масштабное воплощение. Результат - радикальные преобразования "основного качества" всей системы социальных институтов и взаимосвязей Западной Европы, как гражданского общества, так и европейской "национальной" государственности. В наибольшей мере изменения коснулись трех основополагающих компонентов социальной системы - (1) экономической системы, (2) политической и (3) правовой.
1. Экономическая интеграция Начатое в 1951 г. с образованием первого из Европейских сообществ -Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) - строительство "общего рынка" (сначала только в этих двух, а затем, после создания ЕЭС - во всех отраслях хозяйства в целом) завершилось созданием на месте множества самостоятельных (с элементами автаркии) национальных рынков единого "внутреннего рынка" Европейского сообщества - "пространства без внутренних границ, в котором обеспечено свободное движение товаров, услуг, лиц и капитала" (ст.7а Договора о Европейском сообществе). "Общий рынок" (как часто раньше называли и Европейские сообщества в целом) в настоящий момент находится на пороге нового, отдаляющего его еще более от наследия национальной обособленности, шага - перехода к единой денежной единицы ("евро"), которая, как планируется, со временем должна стать единственным платежным средством на территории Европейского союза, в том числе тех 4 стран, которые пока ввиду различных причин не участвуют в третьем этапе создания экономического и валютного союза.
2. Правовая интеграция Формирование единого экономического пространства выступает, с одной стороны, экономическим базисом других интеграционных процессов в рамках Европейского союза. С другой стороны, в современной Западной Европе, как в прошлом, в 16-19 веках, при становлении национальных государств, формирование единого рынка потребовало установления единых "правил игры" участников социально-экономических отношений на всем пространстве соответствующей территории. Опыт Европейского союза со всей очевидностью демонстрирует ключевую роль правовых регуляторов в развитии интеграционных процессов: право здесь не столько закрепляет сложившиеся общественные отношения, сколько выступает средством их преобразования в заданном направлении.
Образование Европейских сообществ положило начало новой правовой системе - праву Европейских сообществ (ныне - Европейского союза), или, как его часто именуют (в том числе в юридической литературе и судебных решениях1) - "европейскому" праву2. Основополагающим принципом "европейского", как и национального (внутригосударственного) права является принцип прямого (непосредственного) действия: его нормы регулируют общественные отношения с участием как государств, так и граждан, институтов гражданского общества; субъектами права Союза выступают как публично-правовые образования (государства, органы власти и учреждения Европейского союза, государств-членов, муниципальные органы), так и индивидуумы - физические и юридические лица. "Независимо от законодательства государств-членов" последнее "не только налагает обязанности на индивидуумов, но также призвано наделять их правами, которые образуют часть их правового статуса" (решение Европейского суда по делу 26/64 "Коста")1. Развитие "европейского" права характеризуется высоким динамизмом, выражающимся как в количественном росте числа его норм, так и в расширении предмета их регулирования: все больше разнообразных общественных отношений, доселе регламентировавшихся нормами национального права отдельных стран, подпадают под воздействие "европейского" права. В системе последнего постепенно развивается структурная дифференциация, происходит формирование собственных отраслей и институтов2: конституционное и административное право; финансовое, трудовое, социальное, экологическое, антимонопольное, акционерное, банковское право, "право компаний", таможенное право3; наряду с материальными право Европейского союза содержит большое число процессуальных норм (в том числе в сферах гражданско-, уголовно- и административно-процессуального права); норм, посвященных регулированию и охране интеллектуальной собственности, рынку ценных бумаг, инвестиционной и банковской деятельности, институту банкротства. Высказывается мнение и о наличие в праве Союза норм уголовно-правового характера4.
В последние годы право Европейского союза "вторгается" в регулирование новых сфер общественных отношений, составлявших до недавнего времени исключительный "домен" национального права: правовое регулирование средств массовой информации, культуры, здравоохранения, защита прав потребителей и др. Всерьез обсуждается инициативы принятия "европейских" кодексов, например, "Единообразного европейского кодекса обязательственного права"1 или "Европейского кодекса частного права"2. Являясь в значительной своей части непосредственно действующим правом, которое должен знать и уметь применять каждый практикующий юрист, право Европейского союза в качестве учебной дисциплины изучается на юридических факультетах всех ведущих западноевропейских университетов; издается большое число учебных и научных работ, посвященных анализу права Европейского союза в целом или его отдельных структурных компонентов3. Преподавание "европейского" права как отдельного учебного курса начато в крупнейших вузах нашей страны, в том числе в Московской государственной юридической академии. Поскольку нормативная регламентация конкретной сферы общественных отношений осуществляется нормами и национального, и "европейского" права, часто применяется и другой путь -рассмотрение норм права Европейского союза в единстве с правоположе-ниями конкретной страны-члена в соответствующей области общественных отношений, в рамках отдельно взятой отрасли или института права4.
Политико-правовая сущность интеграционных процессов в рамках Европейского союза
Для теоретического объяснения факта осуществления институтами Союза многих "суверенных прав", ранее принадлежавших органам государств-членов, наибольшее признание среди западноевропейских правоведов и политологов получили три различные концепции.
А. Теория "делимого" суверенитета Эта, насчитывающая свыше 2 столетий теория, использовавшаяся для обоснования легитимности первых союзных государств, том числе США1, критически проанализированная и отвергнутая многими выдающимися отечественными и зарубежными учеными (Еллинек Г., Коркунов Н.М., Левин И.Д. и др.2), в настоящее время, можно сказать, в связи с процессами в рамках Европейского союза, переживает свою "вторую молодость".
"В рамках Сообщества - утверждал еще до создания Европейского союза известный британский политолог Д.Хелд, - суверенитет сейчас четко разделен: любая концепция суверенитета, которая предполагает, что он есть неделимая, неограниченная, исключительная и вечная форма публичной власти, является отжившей (defunct)"3. Бельгийский правовед Ж.Луи прибегает для обоснования "новой (?! - А.Ч.) концепции суверенитета, совместимой с признанием его делимости" к, с одной стороны, к авторитету Европейского суда: "Понятие суверенитета, к которому обращается Суд, - утверждает он, - очевидно, есть не традиционная абстрактная, по сути полу метафизическая точка зрения на суверенитет, развиваемая философами от Бодена, через Гоббса и других, до Гегеля, которая лежит в основе взглядов на государство в 19 веке. Согласно этой концепции, суверенитет является неделимым и неотчуждаемым"; с другой - к практическим задачам и потребностям интеграции: "Взгляд на суверенитет как на что-то делимое является основополагающим для идеи любого процесса интеграции, при котором идет речь об изменении, объединении или совместном осуществлении суверенитета". При этом "высшим выражением" "деления суверенитета" является прямое действие и примат права Сообщества"4. Сходные взгляды высказывала и Д.Обрадович1. С другой стороны, как указывает британский политолог М. Боэр: "Концепция "передачи" сама по себе является спорной..."2; ее применение к ЕС сдерживается тем фактом, что она сама заключает в себе множество внутренних противоречий. Некоторые авторы поэтому предпочитают говорить не о "делении" суверенитета между Союзом и его членами, а об утрате его последними: "Членство в Сообществе влечет за собой потерю (loss) суверенитета и замену общими политическими институтами национальных"3.
Б. Теория "слияния" суверенитетов В отличие от рассмотренного выше, данный подход вместо "деления" суверенитетов отдельных государств-членов и переходе их части к Европейскому союзу постулирует факт их объединения: суверенитеты " сливаются или распределяются при вступлении в Сообщество"4, другими словами вместо 6, а затем 15 отдельных суверенитетов национальных государств, появляется новый, "европейский" как их сумма, и в реализации которого государства участвуют совместно. На факт "некоторого слияния суверенитета" обращают внимание, в частности, судья Европейского суда Ф.Манчини и секретарь одноименного суда Д.Килинг5; ссылки на "совместное осуществление своего суверенитета" государствами-членами Европейского союза содержатся и в решениях Федерального конституционного суда ФРГ6.
В. Теории отказа от принципа государственного суверенитета и национальной государственности Сторонники этих теорий пытаются разрубить "гордиев узел" имеющихся проблем с помощью устранения из анализа всяческого упоминания о концепции суверенитета, которая, по их мнению, в современных условиях, является устаревшей: "Обсуждение федерализации в Европейском контексте в конце двадцатого века, конечно же, не требует обращения к магическому понятию суверенитета. „. Причина тому - элементарный факт, что концепция суверенитета, в смысле неограниченной власти в принятии решений на национальном уровне, утратила свое значение, ибо непрерывно возрастающая сеть международных обязательств и взаимозависимость сделала ее устаревшей"1. Данная точка зрения также не нова, возникла задолго до рождения самого Европейского союза. О том, что "политическая концепция национального суверенитета принадлежит ко вчерашнему дню", заявлял вскоре после создания Европейского экономического сообщества первый председатель его Комиссии В.Халынтайн2. Еще ранее, в 1941 г. о необходимости полностью "отказаться" ("surrender") от концепции государственного суверенитета писал в своей "Грамматике Политики" Г.Ласки3. Сходные мысли высказывал в тот же период и известный теоретик "открытого общества" К.Поппер, объявивший "реакционным" сам принцип национального госу-дарства4."Это -миф, иррациональная, романтическая и утопическая мечта, это - мечта натурализма и племенного коллективизма"5. О том, что современные многонациональные корпорации - закономерная реалия сегодняшнего мирового хозяйства - делают национальное государство "устаревшим" (Дж.Гэлбрейт), пишут и представители экономической науки6.
Разумеется, приведенные выше и иные подобные взгляды не могли не остаться без внимания (и критики) в отечественной науке. Вот, что писалось, например, в одной из работ, опубликованной еще в первые годы становления политической интеграции в Европейских сообществах:
"Современные поборники "объединенной Европы" заявляют, что реализации объективно действующей тенденции к хозяйственному сближению мешает государственный суверенитет. Исходя из этого они объявляют его "устаревшим понятием" и призывают народы Европы к отказу от своих суверенных прав, передаче их в распоряжение "наднациональных" европейских органов. Эта реакционная концепция отрицания государственного суверенитета лежит в основе планов создания "малой Европы""1.
Такая концепция, действительно, существует Вопрос лишь в том, "реакционна" ли она, отражает ли (хотя бы отчасти) объективную тенденцию современного этапа мирового (и европейского) экономического и политического развития?
Органы законодательной власти
Когда министр иностранных дел Франции Р.Шуман в 1950 г. от имени правительства своей страны выступил с меморандумом ("План Шумана"), на основе которого было учреждено первое из Европейских сообществ - ЕОУС - среди институтов будущей организации упоминался только Верховный орган, под управление которого предлагалось поставить всю угольную и металлургическую промышленность Франции и ФРГ. "Наднациональный" Верховный орган, действительно, был создан (см. ниже, 2). Однако, в процессе переговоров по инициативе Бельгии и Нидерландов было решено создать еще один институт, "функционирующий в качестве посредника (liason committee) между Верховным Органом и национальными интересами"1, что позволит обеспечить в деятельности институционного механизма Объединения отражение не только "общих интересов" (которым призван служить Верховный орган), но и интересов, устремлений каждого отдельного государства-члена. Этим органом и стал Совет (Совет Министров, Совет Европейского союза2). Однако полномочия и реальное влияние Совета в рамках ЕОУС было (и остается) в целом незначительным и сводится главным образом к утверждению отдельных решений Верховного органа (ныне Комиссии).
Принципиально иную роль Совет приобрел с вступлением в силу Римских договоров, учредивших Европейское экономическое сообщество, а также Евратом. "6 государств Сообщества - отмечает в этой связи К.Арчер, - ... не были готовы передать управление таким широким рядом экономических и социальных политик, которые затрагивает Римский Договор, в руки института, не связанного учетом интересов отдельных национальных государств"3. Именно Совет здесь был наделен полномочиями принимать (за отдельными исключениями) все нормативные акты от имени ЕЭС (и Евратома), что дает основание для таких распространенных характеристик данного института, как "центр принятия решений", "основной законодательного орган", "основной законодатель" Сообщества, "важнейший законодательный и принимающий решения орган в Европейском союзе"1. Данные полномочия Совет сохраняет и в настоящее время; более того, в связи с расширением предметов ведения Сообществ и Союза, соответственно, увеличивается и круг вопросов, по которым законодательствует Совет; новые значительные властные полномочия Совет обрел и в рамках новых "опор" Европейского союза (ОВПБ и СПВД).
Абсолютное возрастание объема компетенции не исключает, однако, его относительного сокращения (в рамках ЕС). Последнее является результатом обретения законодательных полномочий Европейским парламентом: будучи сначала единственным законодательным органом Сообщества, Совет в результате реформ последних десятилетий приобрел в данной сфере партнера (и соперника) в лице Европарламента. Из совещательного, консультативного органа последний превратился в "со-законодателя", осуществляющего принятие нормативных (и иных) актов ЕС совместно с Советом. Но это уже вопрос для следующего раздела.
Состав и порядок формирования. Выше мы установили, что появление Совета в системе институтов Сообществ было продиктовано необходимостью обеспечить представительство интересов каждого государства-члена. Как и в других международных организациях, а также некоторых государствах (Бундесрат ФРГ, Национальный совет провинций ЮАР, а также частично Совет Федерации Федерального Собрания России) полномочиями представлять государство-член в целом были наделены члены исполнительной ветви власти: "Совет состоит из представителей каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченных создавать обязательства для своих правительств" (ст. 146; ст. 203 ДЕС). Кроме 15 национальных министров (отсюда второе название - Совет министров) в заседаниях Совета традиционно участвуют представители Комиссии с правом совещательного голоса.
Какие же именно министры правомочны участвовать в заседаниях Совета? Договор о ЕС, как мы видели, не дает ответа на этот вопрос, точнее, позволяет заседать в Совете любому уполномоченному представителю "на министерском уровне". Первоначально, как и принято в международных организациях, в роли таковых выступали исключительно главы дипломатических ведомств. Однако данное положение дел сохранилось недолго. Совет изначально являлся не органом межправительственных консультаций суверенных государств-членов, а институтом Сообщества, который осуществляет принятие нормативных актов, регулирующих общественные отношения с участием как государств, так и граждан, юридических лиц в различных сферах жизни общества. С данной задачей поэтому более эффективно - и компетентно - могут справиться не министры иностранных дел, а главы отраслевых и иных "внутренних" министерств. Поэтому уже с начала 60-х годов наряду с заседаниями Совета в составе министров иностранных дел (называемого, как правило, "общим" Советом или "Советом по общим вопросам"), все чаще созываются так называемые "специальные" Советы, состоящие из министров экономики, финансов, сельского хозяйства и т.д. Со временем данная тенденция превратилась в общепринятую практику; и большую часть ежегодных заседаний Совета ныне составляют именно не "общий", а "специальные" (или "секторные", "технические") Советы, в которых и принимаются почти все законодательные акты. В рамках "общего" Совета решаются главным образом вопросы, связанные с внешнеполитическими мероприятиями Союза, в том числе в сфере Общей внешней политики и политики безопасности, а также вопросы, имеющие значение для всех сфер деятельности Союза. "Специальных" Советов насчитывается больше 20: в составе министров экономики и/или финансов (так называемый "ЭКОФИН"), из заместителей последних -"бюджетный" Совет, созываемый для принятия совместно с Европарламентом бюджета Сообществ1, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел (в рамках третьей "опоры"), "сельскохозяйственный" Совет, Совет по "делам культуры" и др.
Элементы разделения властей в системе органов Европейского союза
Рассмотрением институтов судебной власти мы завершили анализ основных элементов механизма политической власти Европейского союза. Анализ, как известно из теории познания, - необходимый, но не единственный его этап. Другим является синтез полученных знаний, получение на основании рассмотренних отдельных вопросов общих, "синтетических" выводов об исследуемом предмете. Последний и составляет задачу настоящего параграфа.
В начале настоящей главы был поставлен вопрос о существовании в механизме "европейской" публичной власти разделения властей, его сходствах и отличии от классической доктрины разделения властей, воплощенной в конституциях современных государств. Но если там данный вопрос ставился, так сказать, в "предварительном порядке", то теперь мы возвращаемся к нему a posteriori, на базе рассмотренных и проанализированных фактов в отношении последовательно рассмотренных органов, и выводов из них.
Собственно говоря, вопрос ставился не о наличии разделения властей (или власти, что на наш взгляд, точнее). Европейские сообщества изначально не знали "сосредоточения властей", и даже в ЕОУС, где Комиссии (в качестве правопреемника Верховного органа) придаются и законодательные, и исполнительные полномочия, их реализация находится под судебным контролем (со стороны обоих судов) , ее власти существуют "противовесы" в лице Совета, Европарламента (который, как известно, утверждает Комиссию и может отправляет ее в отставку), а равно Суда (и Суда первой инстанции), могущих аннулировать любое решение Комиссии. Однако, как мы видели, эта модель совмещения "законодателя" и "администратора" была отвергнута Римскими договорами, "отобравшими" у Комиссии первую роль в пользу Совета, с которым законодательные полномочия постепенно разделил все более усиливающийся Европейский парламент. В деятельности последних двух институтов на первый план выходит законодательная функция - принятие нормативных (регламенты и директивы) актов и иных решений непосредственно на основании уполномочивающих норм Договора о ЕС; Комиссия же сосредоточивается на выполнении функции исполнительной -обеспечивая реализацию правовых предписаний учредительных договоров и законодательства Сообщества, прежде всего государствами-членами, а в ряде сфер, затрагивающих ключевые интересы крупных предпринимателей и агропромышленного комплекса ("политика конкуренции", "общая сельскохозяйственная политика" и др.), осуществляя непосредственное административное управление социальными процессами. Составной частью данной функции является и издание Комиссией нормативных актов в качестве актов "делегированного законодательства"; данный институт получил в Сообществе, как и в современных государствах, большое развитие.
Указанные три института обычно рассматривают как "политические"; самостоятельно и независимо от них функционирует судебная власть, органы которой (Европейский суд, а с 1989 г. и Суд первой инстанции), как мы выяснили в третьем параграфе, играют крайне высокую роль в развитии Сообществ и его правовой системы, осуществляя судебный контроль за институтами как ЕС, так и государств-членов. В последние десятилетия Сообщество "восприняло" из конституционного механизма современных демократических государств, в качестве самостоятельных (и независимых от других институтов ЕС), контрольные органы: Счетную палату (1975 г.) и Омбудс-мана(1992г.).
В итоге - несмотря на различие исторических и политических условий -мы видим, что в структуре механизма "надгосударственной" публичной власти ЕС, подобно аналогичному механизму государств-членов (и других демократических стран), произошло выделение и организационное обособление друг от друга трех основных социальных функций и соответствующих полномочий - "ветвей" "европейской" политической власти, носителями которой выступают разные институты. Классическая "триада" (законодательная - исполнительная -судебная) власть, возведенная в разряд констуту-ционного принципа основными законами многих государств (в том числе и России), имеет смысл и в Европейском сообществе, несмотря на отсутствие прямого, отчетливого определения принципа разделения властей в его "конституции". Что это - плод сознательных намерений "отцов-основателей" Сообщества или результат естественных причин, проявление объективных закономерности? Думается, сыграли свою роль оба фактора (субъективный и объективный).
Известно, что принцип разделения властей в том виде, как он сформулирован Ш.Монтескье и другими мыслителями Просвещения, в последние десятилетия подвергается критике со стороны политиков и ученых как "неэффективная", "умозрительная" конструкция, не отвечающая реалиям современного социального (а значит "активного") государства, ибо был сформулирован в эпоху государства "ночного сторожа", "laisser-faire"1. Собственно говоря, критика ведется не с позиций отрицания разделения властей как такового (мы не имеем здесь в виду взгляды сторонников "советской" или "сильной" авторитарной власти): речь идет о другом - о той системе "трех ветвей", которая многим представляется ныне устаревшей, поиске новых моделей устройства государства, включающего 4 и большее число властей (что уже, как отмечалось, отражено в ряде конституций и конституционных проектов), создании того, что Ш.де Голль и его последователи называли "эффективным разделения властей"2 (хотя не обязательно согласно модели Пятой республики). "Я думаю - как утверждал недавно судья Конституционного суда Республики Словакия Я.Дргонеч,- что система разделения на три ветви власти, разработанная Локком и Монтескье, устаревает. ... Система разделения на три ветви власти складывалась во времена, когда государство должно было решать гораздо меньше задач, чем сегодня. ... Следовательно, чтобы справиться со всеми этими задачами, рано или поздно государству XXI века потребуется новая система разделения властей"1. Безусловно, в отношении разделения властей в его "классической" (сохранившейся с прошлого или даже позапрошлого столетия) существуют определенные аргументы "против", как, впрочем, и против демократии в целом.
Однако есть ли смысл отказываться от существующей модели или осуществлять как-то ее "перестройку"? Этот вопрос крайне сложен, и решать его "впопыхах" мы не будем. Думается, потребуется еще много исследований (и много лет?) прежде чем кем-нибудь будет "изобретена" (или возникнет "стихийно"?) новая, более совершенная модель устройства и функционирования политической власти в обществе. И в числе вопросов, которые, несомненно, должны получить самое обстоятельное рассмотрение, думается должен быть и такой "парадокс": если "триада" властей устарела, почему именно к ней "тяготеет" механизм новой, "надгосударственной" политической власти в ЕС? Существование трех различных (по целям и содержанию) функций политической власти, ее "ветвей" - законодательной, исполнительной и судебной - и организационное обособление друг от друга ее носителей, возможно, и не относится к числу "вечных" законов. Все же он имеет, по-видимому, объективный характер, новым свидетельством в пользу которого является опыт Европейского сообщества.
