Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовой анализ федерации как особой формы государственного устройства
1.1. Эволюция концепции федерализма 14
1.2.Теоретико-правовые вопросы становления российского федерализма 32
ГЛАВА 2 . Конституционно-правовые основы функционирования российского федеративного государства
2.1. Зарубежная практика конституционного моделирования федеративных отношений 46
2.2. Основные параметры конституционной модели федеративного устройства в России 70
ГЛАВА 3. Юридическая природа оптимизации федеративных отношений в России
3.1. Совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации 89
3.2. Особенности формирования федеративных отношений в условиях административной реформы в России 120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 133
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 141
- Эволюция концепции федерализма
- Зарубежная практика конституционного моделирования федеративных отношений
- Совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации
Введение к работе
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года позволило лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в правовых и политических взглядах на данную проблему. Актуальность темы исследования. Одной из приоритетных задач в совершенствовании правового механизма федеративных отношений в России является решение проблемы оптимального разделения государственной власти, т.к. именно эта область федеративных отношений является наименее проработанной. Возникают проблемы в связи с нарушением таких базовых конституционных устоев федерализма как государственный суверенитет России, верховенство федеральной конституции и законов, единство государственной власти, равноправие субъектов Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов. Отечественное законодательство характеризуется амбивалентностью терминологии. Особенно настораживают множественные случаи подмены принципов, обеспечивающих процесс федерализации, принципами и институтами, характерными для практики регионального управления в унитарных государствах или для конфедераций. Совершенствование федеративных отношений в России предполагает как глубокую научную разработку его правовых основ, так и изучение практики их реализации. Особую актуальность проблеме придает инициирование Президентом РФ административной реформы государственного управления.
Характер процессов реформирования 90-х годов свидетельствует о том, что в России федеративные отношения еще не окончательно оформились. До сих пор не удалось создать действенные конституционно-
правовые механизмы использования сложных процедур политических согласований, функционального и эффективного разделение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти. При этом сложился управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. В результате учреждения системы федеральных округов пока удалось создать лишь некоторые предпосылки решения этих проблем. Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты федерализма, объективно находясь в центре особого внимания ученых и политиков, являлись предметом исследования политологии, социологии, истории и юриспруденции. Однако новизна тематики, противоречивость и постоянное совершенствование и развитие современного российского федерализма, и прежде всего поиск оптимальной модели федеративных отношений предполагают необходимость всестороннего рассмотрения данного феномена.
Большое значение в исследовании системы взаимоотношений государства и ее субъектов имеют работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.В. Володина, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольского, Б.С. Крылова, И.П. Ильинского, Н.А. Михалевой, И.Ю. Козлихина, И.А. Исаева, В.Б. Пастухова, В.А. Прокошина, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, М.М. Рассолова, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, и других ученых.
Существенный вклад в исследование природы федерализма внесли Р.Г. Абдулатипов, А.Н. Аринин, Л.Ф. Болтенкова, С.С. Иванов, А.В. Киселева, P.M. Кочкаров, Г.В. Марченко, В.А. Ржевский, О.Румянцев.
Федерализм как явление объективно целесообразное для российской
государственности рассматривается в работах М.В.Баглая, Э.А.Баграмова,
Ю.Г.Барсегова, Н.В.Витрука, М.С.Джунусова, К.В.Калинина,
Л.М.Карапетяна, В.А.Кряжкова, Л.А.Лукашова, А.А.Манцева,
В.А.Михайлова, В.С.Мокрого, В.А.Невинского, М.И.Пискотина, В.А.Ржевского, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, О.Ф.Шаброва.
В диссертации нашли отражение положения и выводы зарубежных ученых - Э.Аннера, Ж.Веделя, А.Гамильтона, Ш.Монтескье, Ж.Ф.Обера, В.Острома, М.Устери, У.К.Хикса, Д.Дж.Элазара.
Фундаментальным исследованием конституционных основ современного российского федерализма является научный труд И.А. Умновой, в котором наибольшее внимание уделено раскрытию актуальных проблем совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения Федерации и ее субъектов'.
Среди интересных диссертационных исследований последних лет проблем федерализма следует назвать работы: Пономарева А.Г. «Проблемы суверенитета в науке конституционного права»2; Побережная И.А. «Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики»3; Лебедев А.Н. «Конституционный статус субъекта Российской Федерации»4; Михайлов Р.В. «Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации: политико-правовые аспекты»5.
Анализ научных работ, посвященных оптимизации различных аспектов федеративных отношений в Российской Федерации и правовому анализу зарубежных моделей современных федераций, свидетельствует о существовании различных подходов к процессу их дальнейшего
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М, 1997. " Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
Автореф. дис. канд. полит, наук. М , 1999.
Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
становления, определению будущих направлений развития — от «губернизации» до «республиканизации» всех субъектов Российской Федерации.
Дискуссионной является проблема асимметрии современного федерализма, роли и места такого качественного состояния в сохранении устойчивости многонационального государства каким является Российская Федерация.
Несмотря на частое упоминание зарубежных моделей федеративных государств, недостаточно проанализирован имеющийся мировой опыт в этой области, в контексте его применения в России.
Практически , не разработан, естественно в силу его недавнего появления, вопрос влияния административной реформы государственной власти на государственное устройство Российской Федерации и корректировка в связи с эти пути развития федеративных отношений в стране.
С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цели и задачи настоящего диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в выявлении сущностных черт и особенностей конституционной модели современного российского федерализма и оптимальных политико-правовых условий ее функционирования.
Данная цель в работе достигается через решение следующих задач:
- рассмотреть эволюцию современной концепции федерализма;
- сопоставить модели федеративных отношений в зарубежных
странах, правовых, социально-экономических и этнополитических
отношений внутри федерации сквозь призму мировых тенденций
федерализма;
- раскрыть особенности федеративных отношений в условиях
многонационального государства;
проанализировать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, выработать предложения по их дальнейшему законодательному регулированию;
определить специфику и порядок формирования федеративных отношений в период действия административной реформы государственной власти в Российской Федерации
предложить конкретные рекомендации по оптимизации современных федеративных отношений.
Объектом исследования являются федеративные отношения в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие процесс развития России как федеративного государства на современном этапе, определения оптимальной модели федерализма для Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области федерализма, сравнительно-правового анализа федеративных моделей, политико-правовые документы.
В работе использованы следующие методы исследования: сравнительно-правовой метод, применяемый в исследовании политико-правовых процессов; методы конкретного и системного анализа, ориентирующиеся на комплексное изучение исследуемого вопроса в процессе функционирования и развития федеративных систем; а также другие современные методы познания, выявленные наукой и
апробированные практикой - системный, диалектический, формальнологический, социологический, статистический, специально-юридический.
Положения диссертации основываются на критическом изучении отечественного и зарубежного законодательства, ряда источников международного права, законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Методом сравнительного анализа выявляются основные параметры
федеративных моделей зарубежных стран. Такой подход позволил
сравнить сегодняшнее состояние и перспективы развития федеративного
государства, определить оптимальные модели федерации,
интерпретировать специфические случаи и выявить правовые, исторические и социально-экономические особенности федеративных отношений в различных странах.
Новизна научных результатов состоит в том, что впервые в юридической науке на основе комплексного сравнительного анализа моделей федеративного устройства зарубежных государств выявляются конституционно-правовые параметры оптимальной модели федеративных отношений в России.
На защиту выносятся следующие положения:
Федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов одной из них над общегосударственными.
Опыт развития федерализма в мире свидетельствует о том, что каждая федерация наряду с общими принципами построения имеет свои уникальные особенности, которые формировались в результате
конкретных политико-правовых и социально-экономических условий исторического развития.
Вопросы, касающиеся защиты целостности и национальной безопасности государства в экономической, политической, этнополитической, социокультурной или в любой другой из сфер общественной жизни находятся в исключительном ведении Федерации и применение мер по их обеспечению является неотъемлемым конституционным правом Федерации.
Каждая конституционная модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Симметричная модель исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые имеют равный конституционно-правовой статус. Автор доказывает, что при этом помимо фактора равноправия в реальной политико-правовой жизни действуют более мощные юридические, социально - экономически и иные факторы. В свою очередь, асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред.
Поиск путей разрешения федеративных коллизий, нацеленных на обеспечение единообразного правового регулирования федеративных отношений, должен стать стержнем административной реформы государственной власти в Российской Федерации.
Необходимо принятие субъектами Федерации единообразных или унифицированных законодательных актов. В этих целях предлагается проведение федеральной конференции по унификации законов субъектов Федерации, членами которой должны стать должностные лица, уполномоченные субъектами Федерации. Возможно внесение изменений в
статус Государственного Совета Российской Федерации пр приданию ему такой функции в рамках сбвей компетенции.
7. Федеральный округ должен стать территориальной структурой, на
уровне которой возможны организация эффективной системы
федерального управления территориями и решение всего комплекса
проблем государственной политики в области регионального развития.
Создание системы федеральных округов позволяет решать стратегические
вопросы территориального развития на уровне, адекватном их масштабу и
сложности, . способствует обеспечению баланса между
общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью. Аргументируется, что округ должен обладать всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственного управления.
Апробация результатов исследования в области государственного устройства и федеративных отношений проходила как на международном и федеральном, так и на региональном уровнях.
Основные положения и выводы нашли отражение в аналитических материалах, подготовленных автором для фракции «Отечество - вся Россия» Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Апробация исследования также имела место при подготовке и разработке материалов и документов для комитета по законодательству Государственной Думы.
Внедрение результатов исследования проводилось в форме научных докладов и сообщений на Всероссийской научно-практической конференции «Российская государственность и губернаторское управление: история, современность, перспективы» (г. Саратов, 1997), во время научно-практической стажировки во Франции по направлению «Государственное устройство зарубежных стран, анализ и практика» в составе делегации в рамках Президентской программы обучения
государственных служащих за рубежом, а также на научно-практической конференции «Государственное управление и федеративные отношения» (г. Саратов, 2000).
Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора, использовались при преподавании дисциплины «Государственное управление» в Поволжской академии государственной службы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Эволюция концепции федерализма
Вопросы федеративного устройства государства занимают одно из центральных мест в науке конституционного права. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, исследования средств укрепления территориальной целостности и единства многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой - поиском модели обеспечения реальной самостоятельности государственной власти в субъектах федерации.
В качестве основы для построения системы организации власти в научной литературе используются понятия «федерация», «управление», «организация власти». По мнению В.В. Володина, данные термины, выбранные в качестве элементов системы государственной власти, наиболее четко отвечают задаче построения нормативной модели федерации и ее субъектов9. Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основные принципы, гарантирующие суверенитет государства и неизменность его границ, единство основ конституционного строя, открытый режим внутренних границ - как разграничительно - административных, а не государственных или экономических линий между территориями, верховенство федерального законодательства, неправомерность односторонних действий по изменению статуса субъекта федерации и др. Значимость этих конституционных положений была подтверждена в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации . Реализация названных принципов осуществляется в процессе обеспечения действия важнейших конституционных институтов, получивших воплощение и отразивших содержания основных начал национально- и административно-территориальных форм реализации властных полномочий, присущих государственному устройству России.
В России правовая организация государственной власти характеризуется процессом конституционного закрепления устройства государства на федеративных началах, признание федерализма в качестве одной из основ конституционного строя.
Для уточнения предмета настоящего диссертационного исследования необходимо дать определение формы государственного устройства в контексте современных государственных институтов.
Развитие форм государственного устройства того или иного территориального образования зависит от многих факторов: исторических, социальных, экономических, географических, религиозных и др. На сегодняшний день нельзя говорить о причинах доминирования того или иного фактора, обусловившего выбор той или иной формы государственного устройства. Так, к государствам с унитарной формой территориальной организации мы относим как промышленно развитую Францию, так и менее развитые Казахстан и Узбекистан.
Зарубежная практика конституционного моделирования федеративных отношений
Федерализм получил широкое распространение в современном мире. Федеративные государства, как правило, - это страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире. Вместе с тем, их состав неоднороден, они существенно отличаются по размерам своей территории, этнической структуре и различным региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций.
Максимальный спектр возможных федеративных моделей представлен государственным устройством таких стран, как Австралийское Содружество, Австрия, Бельгийское Королевство, Индия, Канада, США, ФРГ, Швейцария, Бразилия.
Особенности мировой практики построения федеративных государств позволяют сделать вывод о том, что государственное устройство каждого из них основано прежде всего на двух факторах: с одной стороны, всякое федеративное государство представляет собой единое, целостное государственное образование, несмотря на то, что состоит из отдельных самостоятельных государственных образований. Будучи субъектами федерации, последние имеют собственное административно территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагают своей конституцией и текущим законодательством, иногда могут иметь свои воинские формирования и гражданство.
С другой стороны, федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов одной из них над общегосударственными.
Мировой конституционный опыт федерализма обращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, этнополитической, социокультурной, экологической или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательство многих из них предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов федерации, который, как правило, осуществляется ординарным (финансовым) или чрезвычайным способами. К числу последних обычно относят институт федеральной интервенции (принуждения) в различных его формовыражениях, вплоть до введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления или приостановления собственного управления на территории субъекта федерации . Столь жесткие методы нейтрализации кризисных ситуаций в федеративных отношениях предусмотрены конституциями ФРГ, Аргентины, Венесуэлы, Мексики, Бразилии, Папуа-Новой Гвинеи, часто использовались в Индии, Малайзии, Пакистане и неоднократно применялись для пресечения расистских беспорядков в США в 1950-х и 1980-х годах.
Совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации
В формировании любого федеративного государства исключительно сложной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий, то есть конституционное закрепление сфер общественных отношений за органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов. Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и эффективность в его управлении, а с другой стороны - самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их конституционно установленных полномочий.
При анализе специфики федеративного строительства конкретного государства самостоятельный предмет исследования представляет разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами федерации90. Иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.
По мнению некоторых ученых-юристов данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации, - с другой стороны. Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обуславливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. При более тщательном анализе выясняется что эти вопросы совершенно разные.
Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это вопрос об отношении между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации -это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.
Таким образом, становится ясно, что говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин «компетенция» вместо термина «предметы ведения».
Если дать более четкое определение, то компетенцией можно назвать свойство, присущее лишь государственному органу. Государству, как выяснилось выше, присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
