Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Итальянская концепция областной автономии 11-63
1. Особенности итальянской действительности, обусловившие обращение к идее областной автономии 11
2. Развитие идеи областной автономии в политико-правовой литературе Италии (эпоха Рисорджименто - 1947 г.) 24
3. Конституционное закрепление института автономии 37
4. Понятие автономии в итальянской политико-правовой доктрине. Юридическая природа области 53
Глава II. Области с обычной автономией 64-116
1. История создания и законодательного регулирования правового статуса областей с обычной автономией 64
2. Компетенция областных советов 75-89
3. Система областных органов 89-101
4. Взаимоотношения областных органов центральной властью и муниципалитетами 102
Глава III. Области со специальной автономией 117-156
1. Создание областей специального статута 117
2. Нормативная модель области специального статута 131
3. Области специального статута: проблемы и перспективы 146
Заключение 157-163
- Особенности итальянской действительности, обусловившие обращение к идее областной автономии
- Понятие автономии в итальянской политико-правовой доктрине. Юридическая природа области
- История создания и законодательного регулирования правового статуса областей с обычной автономией
- Создание областей специального статута
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Италия - одна из ведущих империалистических держав, входящих в десятку наиболее развитых капиталистических государств мира. Ее отличают многовековые традиции в области права и правовой науки. Особенности исторического и экономического развития данной страны привели к тому, что общие процессы, характерные для буржуазной государственности в целом, приобрели в Итальянской Республике определенно выраженное национальное своеобразие. Это и определяет интерес к изучению государства и права Италии советских юристов.
Важной вехой в политической жизни страны явилось принятие 22 декабря 1947 г. Конституции Республики, которую традиционно относят к числу наиболее демократичных законов в послевоенном капиталистическом мире . "Это буржуазная конституция этапа общего кризиса капитализма, характеризуемого изменением соотношения сил на мировой арене в пользу социализма, более благоприятными внутренними и международными условиями для развития рабочего движения и всемирного революционного процесса" . В результате подъема антифашистского движения в стране после войны и благодаря последовательной политике коммунистов в Учредительном собрании, в Основном законе Италии был закреплен широкий перечень прав и свобод граждан, демократизирован ряд традиционных институтов буржуазного государства, что позволило прогрессивным ишт упрочить позиции в политической жизни страны.
Одной из новелл Основного закона явились положения об административно-территориальной реформе. Конституция Италии 1947 года
См.: Конституции буржуазных государств. М., 1982, с.ИЗ.
Буржуазная конституция на современном этапе. М., 1983, с.9.
в качестве программного положения предусмотрела реорганизацию системы местного управления на базе широкой децентрализации, предоставления автономии территориальным звеньям в рамках единой и неделимой Республики. Помимо уже существовавших провинций и коммун намечалось создание нового укрупненного звена - области в целях оптимизации системы управления, привлечения граждан к выработке политических решений, развития местной инициативы. При обсуждении проекта Конституции в Учредительном собрании лидер ШШ Пальмиро Тольятти отмечал: "Мы вынесли решение в пользу областной децентрализации не только административной, то есть бюрократической, но и политической, демократической и частично даже законодательной в тех рамках, которые мы установили" . Конституция выделила две категории новых территориальных единиц: пятнадцать областей обычного статута и пять областей, которые имеют особые формы и условия автономии в соответствии со специальным статутом. Все области обладают, однотипными полномочиями, однако их объем и способы нормативного регулирования различаются в зависимости от категории.
Предложенная концепция разделения всей территории страны на автономные области, не нарушающие унитарной природы Итальянской Республики, представляла собой весьма оригинальное решение, впервые примененное в практике буржуазного государства. Это решение не подходило под традиционные концепции, что позволило ряду ученых расценить его как правовую фикцию . По сути автономией в традиционном понимании обладают лишь области специального статута (Сицилия, Сардиния, Балле д'Аоста, Фриули-Венеция-Джулия, Трентино-Альто-Адидже), которым в силу историко-политических и этнико-лингвисти-ческих особенностей был предоставлен особый статус. Распространение
1. Тольятти П. Речи в Учредительном собрании. М., 1959, с.91.
2, Железнов Б.Л. Автономия подлинная и мнимая. Казань. 1981, с.119.
автономии и на области обычного статута - воплощение идеи децентрализации в самом широком смысле этого слова, предполагающей огра-центрального
ничение функций государственного аппарата в пользу областей и активное участие населения в самоуправлении.
В выступлении на УШ съезде ИКП Пальмиро Тольятти отмечал, что "соблюдение и осуществление конституции становится той почвой, на которой происходит столкновение сил социалистического обновления с консервативными реакционными силами". Этот вывод подтвердила и реализация положений Основного закона об областной автономии. Длительное время правящая ХДП тормозила принятие законодательства, конкретизирующего положения Конституции и регулирующего правовой статус области. До 1970 г. не были созданы области с обычной автономией. Благодаря финансовой политике правительства Италии, правоприменительной практике государственного аппарата и толкованию Конституционного суда, осуществление областной реформы не всегда соответствовало букве и духу Основного закона.
Создание областей проходило в условиях острой политической борьбы, поскольку реализация реформы рассматривалась левыми силами Италии в качестве одного из условий демократизации социального управления страной. Поэтому анализ становления и развития областной реформы немыслим без рассмотрения политической действительности страны, позиции итальянских политических партий по данному вопросу.
Степень изученности темы. В итальянской политико-правовой литературе проблеме областной автономии уделяется весьма пристальное внимание. Помимо работ, посвященных отдельным аспектам этой проблемы (компетенция областных органов, взаимоотношения административно-территориальных единиц с центром и муниципалитетами, областная реформа в толковании Конституционного суда и т.д.), издаются
I. Тольятти П. Избранные статьи и речи, т.2. М., 1965, с.49.
специальные монографии, посвященные областному праву. По мнению итальянских авторов, оно представляет собой подотрасль конституционного права, изучающую общие принципы, а также весь комплекс норм, определяющих областное устройство .
В связи с тем, что регион (область) как территориальный коллектив и звено административно-территориального деления утвердил-
ся только в Италии , вполне объясним интерес иностранных авторов
к анализу законодательства и практики данной страны. Проблема областной автономии получила освещение как в журнальных публикациях, так и в монографических исследованиях за пределами Италии . К сожалению, советское государствоведение не уделило пока еще должного внимания данной проблеме. В монографическом, диссертационном плане она не исследовалась. Лишь немногие авторы касались тех или иных аспектов итальянской автономии в своих работах . Это в
La Barbera Gaopare., Diritto pubblico regional. Vol, primo. Milano, 1973. P. 5,.
См.: Транин А.А. Административно-территориальное деление в капиталистических странах Западной Европы. "Советское государство и право", 1980, № 7, с.125.
Watаоп М.М. Regional development policy and adminiotration in Italy. London. 1970. Zarzewaka J. Zarys uotroju. Wroclaw. 1974. Wribel E,, La creation dea regiono autonomen a etatut special en Italie. Genive. 1974. Allum P.A. Italy - Republic without government. N.Y, 1973.. Woodcock G. Regional government. The Italian example, "Public administration"., 1967,. p.403-415.
Гантман В.И, Государственный строй Италии. М., 1961. Бого-рад В.А. Коммунисты Италии в авангарде борьбы народных масс за областное самоуправление. В кн.: Проблемы итальянской истории. М., 1975, с.5-34.
определенной степени определило выбор областной автономии в Италии в качестве темы данной кандидатской диссертации.
Предметом исследования диссертации является итальянская концепция областной автономии и ее закрепление в национальном законодательстве, а также практика областного строительства в данной стране*
В работе поставлена задача дать общую характеристику институту областной автономии с позиции марксистско-ленинской теории, рассмотреть его развитие в динамике, выявить степень реальности и фиктивности данного института, а также отношение к нему противоборствующих классовых сил и социальных групп.
Исходя из общей задачи исследования, автор ставил перед собой следующие цели:
выявить причины, обусловившие обращение итальянских политиков и юристов к идее областной автономии;
доказать, что концепция областной автономии, получившая отражение в Основном законе, является закономерным результатом развития итальянской политико-правовой мысли;
показать порядок деятельности областных органов и их взаимоотношения с центральными органами государства и с муниципалитетами;
проиллюстрировать сложность процесса становления и функционирования областной автономии в политико-экономической ситуации, сложившейся в современной Италии.
Основными положениями, которые выносятся на защиту в данной диссертации, являются следующие:
I. Итальянская концепция областной автономии заключается в широкой трактовке идеи децентрализации и регионализма применительно к условиям страны с относительно однородным
национальным составом, где существуют диспропорции в экономическом и социально-культурном развитии отдельных районов. 2. Областная автономия - один из институтов буржуазной демократии, средство развития местных инициатив и привлечения '.-V-.f.-".~.".i территориальных коллективов к принятию общегосударственных решений. Реализация демократических положений Конституции Италии 1947 г. об областной реформе зависит от политической ситуации в стране, курса национального правительства, а также от степени активности демократических и прогрессивных сил. Методологическую и теоретическую основу исследования составляют марксистско-ленинский диалектический метод, марксистско-ленинское учение о государстве и праве. В работе использованы принципиально важные положения произведений К.Маркса, Ф.Энгельса и В.И.Ленина о развитии национальной государственности в Италии, о классовой сущности автономии и местного самоуправления в условиях буржуазного государства, о централизации и децентрализации.
Настоящее исследование основывается также на материалах съездов Коммунистической партии Советского Союза, положениях Программы КПСС, на документах международных совещаний коммунистических и рабочих партий, а также на материалах съездов Коммунистической партии Италии.
При написании диссертации автор опирался на общетеоретические работы, в которых анализируются ключевые проблемы государства и права буржуазного типа. Среди них следует назвать труды Г.В.Барабашева, В.Е.Гулиева, И.П.Ильинского, Б.С.Крылова, Н.А.Куфаковой, И.Д.Левина, А.А.Мишина, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина и других.
В работе использовалась литература по государственному праву Италии, в частности, исследования В.И.Гантмана, А.И.Гринберга, И.С.Карпиковой, В.А.Колдаева, М.А.Моргуновой, О.П.Сидоровой.
Для проведения анализа отдельных вопросов привлекались работы советских историков и экономистов, занимающихся изучением проблем Италии. Среди них исследования С.И.Васильцова, О.Ю.Иваницкого, Ц.И.Кин, М.И.Ковалевской, Н.П.Комоловой, Н.А.Красновской, Ю.П.Лисовского, К.Ф.Мизиано, В.И.Рутенбурга.
В диссертации использовались произведения ведущих деятелей Коммунистической партии Италии: А.Грамши, У.Терраччини, П.Тольятти.
В работе над темой широко применялись итальянские источники, в первую очередь сборники законодательных актов государства и областей. На основании критического подхода использовались работы юристов: А.Барбера, С.Бартоле, П.Бискаретти-Руффья, М.Джаннини, Л.Каппеллетти, Э.Кели, В.Крисафулли, Г.Ла Барбера, Л.Паладина, Э.Ротелли, Э.Сантарелли, Ф.Терези и ряда других.
Научная новизна. В данной диссертации впервые в советской литературе основным предметом исследования является областная автономия в Италии, которая рассматривается и как институт конституционного права, и как практическое решение проблемы административно-территориального устройства страны в контексте общей политической ситуации послевоенной Италии. В работе над темой автору представилась возможность ввести в научный оборот новые нормативные материалы, в том числе статуты и областное законодательство.
Практическое внедрение. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в практике государственных органов, курирующих внешнеэкономические и внешнеполитические контакты, общественных организаций, а также гражданами СССР, выезжающими в Италию в качестве туриста или в служебную командировку.
Вышеуказанные материалы могут использоваться при составлении учебных программ, курсов и учебных пособий по государственному праву буржуазных стран в юридических вузах.
Апробация работы. Основные положения работы изложены автором в ряде публикаций, а также апробированы в выступлениях на теоретических конференциях аспирантов Института государства и права АН СССР и юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова в 1982 и 1983 гг.
Цели и задачи исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав и заключения. В первой главе рассматриваются особенности итальянской действительности, обусловившие обращение к идее автономии, эволюции взглядов по этому вопросу в политико-правовой литературе данной страны, анализируется концепция и положения Основного закона об областной реформе. Во второй главе показана история создания, правовой и фактический статус областей обычного статута, практика деятельности органов данной категории областей. В третьей главе анализируются причины предоставления областям специального статута более широкой автономии, компетенция органов данной категории областей, а также проблемы и перспективы специальной автономии.
Отступление от хронологического порядка при рассмотрении реализации положений Основного закона об областной реформе связано с тем, что области обычного статута являются наиболее распространенной и типичной моделью і'}:-: ;. Области специального статута представляют в силу историко-политических и этнико-лингвистических особенностей исключение из общего правила. Специфика их правового статуса раскрывается полнее в сравнении с правовым статусом областей с обычной автономией.
Предложенный план, по мнению автора, позволяет дать общую характеристику институту областной автономии, а также рассмотреть отдельные вопросы административно-территориальной реформы и практики областного строительства, которые представляют интерес для советского читателя.
Особенности итальянской действительности, обусловившие обращение к идее областной автономии
Областная автономия в Итальянской Республике была введена в законодательном порядке. Однако создание новой административно-территориальной единицы - области не было лишь субъективным решением делегатов Учредительного Собрания, разработавших проект Конституции 1947 года, а предопределялось объективными условиями.
Фактически итальянские области как особый вид экономической, социально-культурной и в определенной степени и политической общности сложились задолго до созыва Учредительного Собрания. Это было связано с процессом создания национальной государственности, географическими особенностями различных районов Италии, диспропорциями экономического развития и рядом других причин.
Сторонники областной автономии еще в конце XIX века отмечали, что области созданы природой и по большей части традициями, они существуют экономически, социально и интеллектуально . Луиджи Стурцо, лидер Народной партии, которая в 20-е годы XX века впервые в итальянской истории провозгласила требование областной автономии в качестве программного требования, подчеркивал, что "в Италии можно говорить об областях не как о случайном, формальном и произвольном разделении территории, но как об областях географических, исторических и духовных, как о живой реальности в рамках национального единства и государственной структуры".
Итальянское королевство весь период своего существования являлось страной со строго централистскими традициями управления. "Годы государственного единства наши политики в основном посвятили созданию некоего итальянского единообразия, - писал в "Тюремных тетрадях" Антонио Грамши, - области должны были бы раствориться в стране, диалекты - в литературном языке. Несмотря на подобную тенденцию, партикуляризм прослеживается и в этот период. На протяжении всей истории итальянского королевства вьщвигаются проекты переустройства административно-территориальной системы на базе автономии. Понятие "области" употребляется в политико-правовой литературе и после создания единого национального государства .
Изучение итальянских политико-правовых институтов возможно лишь с учетом исторического развития, поскольку непрерывность исторического процесса определяет оригинальность "итальянского варианта" . В связи с этим областная автономия как реалия политической действительности страны может быть понята только в историческом контексте с учетом всего комплекса географических, социально-экономических, этнико-лингвистических и политико-психологических факторов, обусловивших ее существование.
На историю Италии, развитие ее институтов большое влияние оказал тот факт, что создание единого государства завершилось довольно поздно - в конце XIX века. Если в большинстве европейских стран централизованное государство сложилось в рамках феодального общества, то в данной стране эту задачу решала буржуазная революция.
Италию традиционно считают страной городов. Основы городского самоуправления были заложены в древнем мире, в средние века основной формой государства были города-республики. В ХУІ-ХУП вв. на базе бывших многочисленньк городов-государств и сеньорий стали складываться территориальные княжества, началась экономическая консолидация отдельных районов страны. В ХУШ веке число городов с населением свыше 50 тыс. человек было в Италии больше, чем в любой европейской стране . Вместе с тем множественность центров политической и экономической жизни имела и свои негативные последствия: раздробленность, взаимная враждебность, склонность замыкаться в узких местных интересах.
Все итальянские государства, становление которых продолжалось до ХУШ века, выросли на базе крупных городов и совершали свою историческую эволюцию в большей степени обособленно. Как отмечает советский ученый Ю.П.Лисовский, занимающийся исследованием Южного вопроса в Италии, в каждом из итальянских государств возникли свои особенности социальной жизни, системы аграрных и земельных отношений, языковые различия, партикуляризм политической и культурной жизни, сохранившийся и после объединения страньг.
Ослабленные внутренними раздорами, итальянские государства неоднократно попадали под чужеземное господство. Испания, Франция, Австрия "с Италией систематически обращались как со страной, находящейся только во временном Владении, из которой высасывали возможно больше, прежде чем убраться оттуда . Относительное единство Италии было достигнуто лишь во время наполеоновского господства (конец ХУШ - 1815 год). В этот период почти вся северная и средняя Италия управлялись ставленником Наполеона - вице-королем Богарнэ, а королевство Обеих Сицилии находилось под управлением маршала Мюрата - неаполитанского короля.
Согласно итогам Венского конгресса, после крушения империи Наполеона на Апеннинском полуострове была восстановлена политическая раздробленность. Были созданы восемь государств: Ломбардо-Венецианское и Сардинское королевство, Пармское, Моденское и Тосканское герцогства, небольшое княжество Лукка, Папское государство и королевство Обеих Сицилии. По сравнению с концом ХУШ века число государств несколько сократилось. Прекратила свое существование Генуэзская (Лигурийская) республика, которую захватил Пьемонт (Сардинское королевство). Венецианская республика с 1814 года вошла в состав Ломбардо-Венецианского государства, несколько мелких княжеств были присоединены к более крупным государствам.
По решению Венского конгресса Ломбардо-Венецианское королевство стало частью Австрийской империи. Добровольно отдались под покровительство Австрии властители Тосканского, Моденского и Парм-ского герцогства, связанные с ней династическими узами. Австрия получила право держать гарнизоны в ряде районов Папского государства. По секретной статье договора между австрийским императором и королем Обеих Сицилии последний признавал за Австрией право вмешиваться во внутренние дела королевства .
В силу раздробленности и иноземного господства политические движения на Апеннинском полуострове принимали национальный характер. Ш.Энгельс отмечал, что "национальное движение в Италии, начиная с 1820 г., выходит из каждого поражения все более обновленным и более сильным , а В.И.Ленин указывал, что Италию отличали "десятилетиями тянувшиеся народные движения национально-освободитель-ного типа" . Исследователи истории Италии выделяют целый период -Рисорджименто, характеризующийся рядом буржуазных революций, направленных на объединение страны (революции 1799, І820-І82І, 1831 гг., происходившие в отдельных государствах, общенациональные революции 1848-1849 и 1859-1860 гг.).
Об этом периоде в жизни итальянского общества А.И.Герцен писал: "Теперь Италия забыла старые притязания и семейные ссоры... Она спаялась горем и слезами и требует государственного единства и гражданской свободы".
Понятие автономии в итальянской политико-правовой доктрине. Юридическая природа области
Установив наиболее общие полномочия областей в финансовой сфере, Конституция отметила необходимость принятия парламентом специального финансового закона для развития и конкретизации положений ст.119. Такая трактовка вопроса была подвергнута П.Тольятти резкой критике в Учредительном собрании, поскольку не были четко определены поступления и расходы центральной власти и поступления и расходы областей.
В итальянской государственно-правовой доктрине высказывались различные мнения по поводу того, какой смысл надо вкладывать в понятие финансовой автономии. Большинство авторов сходилось на том, что она включает в себя право регулировать, распоряжаться и получать в определенной сфере собственные налоги, а также использовать финансовые ресурсы для осуществления своей деятельности . Высказывались и крайние точки зрения: финансовая автономия не означает ни экономическую самоокупаемость, ни свободу экономической деятельности, ни предоставление областям собственного бюджета или автономию в управлении финансовыми ресурсами, а лишь само-определение доходов . Несмотря на то, что отдельные авторы (Лин-гали) признавали решающий и важный характер законодательных полномочий областей в отношении собственных налогов, господствующей точкой зрения является следующая: для установления областных налогов необходимо решение парламента страны.
Конституция не только наметила основные направления деятельности областных органов в масштабе их территории, но и закрепила формы их участия в политической жизни страны в целом. Делегаты от областей вместе с депутатами парламента избирают Президента Республики (ст.83), одна из палат представительного органа Италии - Сенат - формируется на областной основе (ст.57). Областной совет может оказывать влияние на законодательную деятельность в масштабе страны, как применяя право законодательной инициативы (ст.121, ч.2), так и путем права требовать народного референдума в отношении законов, изменяющих Конституцию, и других конституционных законов (ст.138). Он может также требовать отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона (ст.75). Областные советы играют важную роль при изменении административно-территориального деления страны. Областным законом регулируются вопросы изменения границ и названий существующих коммун и образования новых, при изменении границ и образовании новых провинций проводятся консультации с областью (ст.133). Мнение областных советов заслушивается при вынесении решения о слиянии существующих областей или создании новых областей с числом жителей не менее I млн. человек, а также при изъявлении желания населением провинций и коммун войти в состав другой области (ст.132).
Основной закон Италии, следовательно, предоставил областным советам весьма эффективные средства воздействия на внутреннюю политику Итальянской Республики. Вместе с тем и центральные органы государства были наделены обширными полномочиями по контролю за деятельностью областей.
В ходе обсуждения контрольных полномочий в отношении органов областного самоуправления "комиссия 75" единодушно высказалась против сохранения фигуры префекта, который для итяльянцев был символом фашистского режима на местах. В каждой области создавалась должность правительственного комиссара, который руководил деятельностью государственной администрации, расположенной на данной территории, и координировал ее с административной деятельностью области (ст.124ХВ Конституции не перечисляются конкретные полномочия комиссара, указывается лишь одно из них - визирование областных законов (ст.127). Проект закона, получивший одобрение совета, сообщается комиссару, который либо визирует его, либо возвращает в 30-ти дневный срок в совет в случае несогласия правительства . При повторном одобрении проекта закона абсолютным большинством голосов членов совета правительство может возбудить вопрос о законности акта перед Конституционным судом или в виду противоречия интересов поставить вопрос о нем перед парламентом. Таким образом, в первую очередь контроль за законодательными актами областей предоставлен правительству, а не Конституционному суду или парламенту, причем важную роль играет позиция самого правительственного комиссара. Итальянский юрист Ф.Пидзетти отмечал, что положения ст.127 ставят область при осуществлении ею законодательных полномочий на низшую ступень, если не в прямое подчинение 2 государству в лице его центральных органов .
Помимо контроля за областью через своих представителей, центральные органы могут непосредственно оказывать влияние на деятельность областных учреждений. Заслушав мнение комиссии депутатов и сенаторов, Президент Республики собственным декретом может распустить областной совет по соображениям национальной безопасности; если вследствие ряда отставок или за невозможностью образовать большинство представительный орган не в состоянии функционировать; если совет совершает действия, противоречащие Конституции, или допускает серьезные нарушения законности, а также не выполняет предложение правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения (ст.126).
История создания и законодательного регулирования правового статуса областей с обычной автономией
После принятия Конституции 1947 г. демократические силы Италии развернули борьбу за реализацию положений Основного закона, в том числе и об областном устройстве. Лидер Коммунистической партии Пальмиро Тольятти подчеркивал, что отношение к вопросу об осуществлении областной автономии является пробным камнем, критерием сопоставления политики различных партий .
Конституция Италии предусмотрела проведение выборов в областные советы в течение года с момента вступления ее в силу, установила трехлетний срок для приведения законов и подзаконных актов страны в соответствие с требованием областной автономии, а также определила основные направления законодательной деятельности парламента по вопросу об областном устройстве. С точки зрения реализации положений Основного закона об обычной автономии можно выделить три периода в деятельности парламента Италии:
На развитие законодательства об обычной автономии оказало влияние изменение расстановки политических сил в стране. После того, как на выборах 1946 г. ХДП собрала 49$ голосов и стала правящей партией, в ней преобладание получили антирегионалистские настроения. Медлительность в осуществлении реформы правительство объясняло необходимостью изучить опыт областей со специальным статутом, нежеланием чиновников центрального аппарата переходить в областное подчинение, противодействием итальянских городов, которым не было предоставлено право стать столицами новых областей, трудностями в связи с изысканием фондов для функционирования 14 новых правительств. Все эти причины, безусловно, имели место. Однако правительственное бездействие объяснялось прежде всего тем, что централизация в данный момент наиболее отвечала политическим требованиям правящей партии, которая боялась создания "красных советов" в областях центральной Италии . Многие сторонники регионализма стали через несколько лет после принятия Конституции противниками децентрализации, поскольку опасались, что ее осуществление может сильно поколебать их позиции.
В целом отношение правительства ХДП к обласЦному устройству в этот период характеризовалось сопротивлением полному осуществлению реформы, "удушением" существующих;в областях со специальным статутом областных правительств, ограничительным (в пользу государства) толкованием отношений государство-область .
10 декабря 1948 г. в Палату депутатов были внесены два правительственных законопроекта: о структуре и способах деятельности органов областей и о выборах в областные советы. Их судьба сложилась различно: первый после длительного обсуждения и с большим промедлением был одобрен парламентом, получив наименование Закона № 62 от 10 февраля 1953 г. (закон Шельбы), а второй так и не увидел света.
Закон Шельбьг является выражением централистских тенденций парламентского большинства начала 50-х годов. Им регулировались организация и методы деятельности областных советов и их исполнительных органов - джунт, а также положение правительственного комиссара в области, полномочия контрольных комиссий за актами областей, провинций, коммун.
Закон Шельбы, хотя и не был фактически применен на практике, вызвал дискуссию среди итальянских юристов и политических деятелей. Правительство Фанфани назначило комиссию по рассмотрению вопроса об осуществлении обычной автономии. В докладе, представленном ею в 1962 г., указывалось, что закон Шельбы навязывает областным советам структуру, сходную с провинциальными и коммунальными органами, не учитывает различия областей, попирает их статутные полномочия, ограничивает законодательную инициативу и применение референдума, расширяет контрольные полномочия правительственного
комиссара. В 1967 г. аналогичная комиссия, созданная правительством А.Моро, сформулировала ряд законопроектов, в том числе и по изменению закона № 62. Текст проекта в первой редакции предусматривал полную отмену, а во второй - изменение отдельных положений закона. Однако до начала 70-х годов закон Шельбы не был ни отменен, ни изменен.
Середина 50-х - 60-х годов - важный этап борьбы за реализацию конституционных положений и создание областей. Характерно увязывание этого требования с требованием социально-экономических преобразований в стране. 0 том, что существует внутренняя объект, тивная связь между борьбой за реформу экономических структур, за экономическое и социальное развитие и областной автономией, неоднократно говорил в своих выступлениях Пальмиро Тольятти .
К концу 1966 г. в Италии сложился широкий фронт борьбы за областное устройство, в который входили представители ИКП, ИСП, республиканской партии, левое крыло ХДП .
Создание областей специального статута
Образование Трентино-Альто-Адидже было связано с существованием на территории Республики провинции Больцано (Южный Тироль) с компактно проживающим немецкоязычным населением. На становление автономной области оказало влияние не только внутреннняя политическая ситуация в данном районе, но и взаимоотношения Италии и Австрии.
В мае 1945 г. немецкоязычное население Больцано создало свою партию, в программу которой входило: получение южнотирольцами культурных, лингвистических и экономических прав, достижение мира в провинции. В августе была подписана петиция Южнотирольской партии к союзникам , в которой содержалось предложение воссоединить Северный и Южный Тироль путем включения провинции Больцано в Австрийское государство или дать возможность южнотирольцам вырзить свою волю путем проведения плебисцита. Эта позиция была поддержана правительством Австрии. По инициативе австрийской стороны между двумя государствами были проведены переговоры, завершившиеся подписанием договора Де Гаспери-Грубер от 5 сентября 1946 г. Согласно договору, Австрия отказывалась от требования возвратить Южный Тироль, а итальянское правительство обязывалось предоставить немецкоязычным жителям провинции Больцано и соседних двуязычных населенных пунктов провинции Тренто полное равенство с италоязыч-ными жителями, а также обеспечить населению вышеуказанных зон возможность автономно осуществлять законодательную и исполнительную деятельность. Договор гарантировал немецкоязычному населению право восстанавливать немецкие имена, итальянизированные ранее, двуязычие топографических названий; обучение на родном языке; равенство с италоязычным населением при найме на работу; паритет итальянского и немецкого языка в публичных учреждениях и официальных документах.
Принципиальные позиции правительства Италии и Южнотирольской партии по вопросу о дальнейшей судьбе Южного Тироля различались: правительство предлагало включить провинцию Больцано в более широкую область Трентино-Альто-Адидже, ЮТП требовала создания двух самостоятельных областей - Тренто и Больцано. 27 июня 1947 г. Учредительное собрание одобрило решение о создании области Трентино-Альто-Адидже, а 29 января 1947 г. после достижения правительством соглашения с ЮТП по ряду вопросов был принят статут данной области. (283 делегата Учредительного собрания проголосовали за принятие данного акта, 78 - против.).
Статут (конституционный закон № 5 от 26.П.1948 г.г закрепил создание области Трентино-Альта-Адидже в составе провинций Тренто и Больцано. В данном акте признавалось равенство прав граждан области, независимо от их принадлежности к той или иной лингвистической группе (ст.2), официальным языком объявлялся итальянский язык, однако гарантировалось использование немецкого языка в общественной жизни (ст.84). Для осуществления активного избирательного права статут предусматривал возможность установления ценза оседлости (ст.19). Провинциальные и областные органы должны были формироваться с учетом лингвистического принципа. Право издавать законы закреплялось не только за областным советом, но и за советами обеих провинций.
Принятие областного статута не привело к сглаживанию противоречий между италоязычным и немецкоязычным населением. Обе группы пытались усилить свое влияние как путем увеличения своего числен 2 ного состава , так и путем получения важных постов в органах самоуправления и в экономическом секторе. Однако италоязычное население поддерживало правительство, что значительно усиливало его позиции, б июня 1952 г. в решении № 1059 Совет Министров высказал мнение о том, что немецкий язык является дополнительным, а не официальным языком области, его использование - право граждан, а не обязанность официальных учреждений, официальные документы должны публиковаться либо на итальянском, либо на обоих языках. Распределение постов в государственных учреждениях (10% к 90%) явно не соответствовало соотношению немецкоязычного и италоязычного населения провинции Больцано (65% и 35%). Южнотирольская партия требовала внести изменения в сложившуюся ситуацию. 9 апреля 1954 г. ЮТП передала итальянскому правительству меморандум с требованием усиления гарантий прав южнотирольцев В статутеДтальянские власти обвинялись в проведении политики геноцида в отношении немецко-язычнного населения. Южнотирольцы требовали предоставить им полное равенство, возможность удовлетворения собственных культурных, духовных, экономических и политических нужд .
ЮТП стремилась привлечь внимание общественности страны к своим требованиям различными путями. При этом использовались как законные (постановка вопроса в общенациональном парламенте, представление проекта статута, демонстративный уход в отставку ассессоров областной джунты), так и незаконные методы (террористические акты и диверсии экстремистских группировок, связанных с партией). Однако только в I960 г. на встрече с парламентариями от ЮШ министр внутренних дел Шельба заявил о готовности итальянского правительства вести переговоры о предоставлении более широкой автономии и внесении изменений в статут. В том же году правительством была создана специальная комиссия для изучения проблем данной области, которая в апреле 1964 г. представила свой доклад премьер-министру .
В состав комиссии вошли 5 депутатов от ЮТП, 4 члена парламента, избранных от других партий данной области,представители ХДП,ИШ, ИСДП, ИРП, председатель областной джунты Трентино-Альто-Адидже, председатель джунты Больцанопредставитель ладинского населения.
Предложения комиссии легли в основу изменений текста статута. Хотя итальянское правительство подчеркивало, что положение в Трентино-Альто-Адидже - внутригосударственное дело, проблема немецкоязычного населения получила международное звучание. В декабре 1951 г. австрийское правительство заявило Италии протест в связи с неисполнением положений договора Де Гаспери-Грубер и предложило создать смешанную комиссию по рассмотрению данного вопроса. Б дальнейшем австрийское правительство возвращалось к данной проблеме неоднократно. С 1952 г. в печати ФРГ стали появляться статьи о Южном Тироле: отмечался факт итальянизации данного района, рассматривалась проблема предоставления статуса автономной области Больцано, проводилась мысль о том, что этот вопрос входит не только в сферу итало-австрийских отношений . В 1958 г. были проведены переговоры между Италией и Австрией. Несмотря на то, что итальянское правительство согласилось пойти на определенные уступки, не удалось достичь соглашения по вопросу о предоставлении более широкой автономии Больцано, о полном равенстве немецкого и итальянского языка в области, а также о паритете этнических групп в публичных учреждениях. По инициативе австрийской стороны вопрос о Южном Тироле ставился на обсуждение ХУ и ХУІ сессий Генеральной Ассамблеи ООН.Только в 1969 году двум странам удалось прийти к соглашению по данному вопросу.
