Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Проблемы правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов :
1.1. Понятие государственных внебюджетных социальных фондов и основные черты их правового статуса 12
1.2. Административно-правовой статус государственных внебюджетных социальных фондов 23
1.3. Основные элементы гражданско-правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов 58
ГЛАВА 2. Контроль и надзор за деятельностью государственных внебюджетных социальных фондов :
2.1. Понятие и виды контроля 83
2.2. Объект, предмет и основные направления контроля 91
2.3. Методы и порядок осуществления контрольной деятельности 97
2.4. Органы контроля и их полномочия 115
2.5. Надзор и органы надзора 177
Заключение 197
Список литературы 202
Перечень правовых актов 210
Приложения 231
- Понятие государственных внебюджетных социальных фондов и основные черты их правового статуса
- Основные элементы гражданско-правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов
- Объект, предмет и основные направления контроля
- Органы контроля и их полномочия
Введение к работе
В настоящее время в связи с бурным развитием новейших экономических процессов и гражданского оборота в России особое значение приобретает преобразование системы органов государственного управления. Именно управленческую сферу объявил Президент Российской Федерации "зоной особого внимания, приоритетом номер один среди всех направлений текущей политики"1. Возрастание роли управления экономикой вызывает необходимость развития и преобразования контроля как одного из важнейших видов управленческой деятельности.
"Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем"2.
Контрольная деятельность позволяет упорядочить отношения на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы управления. Конечным же результатом такой деятельности является, как правило,
Шорядок во власти - порядок в стране:Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997г.//Российская газета. 1997, 7 марта.
2Ст.1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой X Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИу/Президентский контроль. 1994. №1. С.72.
более рациональное использование всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, трудовых, финансовых, информационных.
Усиление контрольной функции государства и жесткий контроль за расходованием средств налогоплательщиков, упорядочение и адресность социальных расходов, проведение реформ в сфере социального обеспечения (например, пенсионная реформа) - все эти направления были определены в послании Президента РФ Федеральному собранию от 6 марта 1997г. "Порядок во власти - порядок в стране" в качестве приоритетных направлений деятельности государства. В то же время вопросы становления и развития системы контроля, с одной стороны, и вопросы финансового обеспечения социальных реформ - с другой, непосредственно затрагивают функционирование государственных внебюджетных социальных фондов (ГВСФ), которые образованы государством в качестве государственных учреждений, финансирующих те или иные социальные сферы1. Контроль за деятельностью государственных внебюджетных социальных фондов приобретает в последнее время первостепенное значение и актуальность в силу того, что в качестве финансовых источников социальных программ фонды аккумулируют значительные денежные средства, размер которых достигает до 60% федерального бюджета. В связи с этим в послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечается, что "процедура расходования средств внебюджетных фондов и форма контроля должны быть не менее жесткими, чем для бюджетных средств"2. Контроль за полным и своевременным поступлением страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и иные федеральные внебюджетные фонды и контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на выплату пенсий,
!Такие как, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, выплату пособий и т.д. Российская газета, 1997, 7 марта.
пособий и другие социальные выплаты определены указом Президента РФ от 25 июля 1996г. №1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации"1 в качестве главных приоритетов государственного финансового контроля. Таким образом, контроль за деятельностью ГВСФ является актуальным и перспективным направлением научного исследования.
Однако, существующая сегодня система контроля за деятельностью ГВСФ имеет ряд значительных недостатков, вызванных организационно-правовыми проблемами государственной системы контроля в целом. Эти проблемы заключаются прежде всего в отсутствии, за исключением нескольких работ, научной теории контроля, учитывающей закономерности развития России и системы контрольных органов, в отсутствии четкой координации контрольной деятельности многочисленных государственных органов, в наличии параллелизма и дублирования в их работе, в отсутствии четкого разграничения полномочий между контролирующими органами и т.д. В современной России функционирование контрольных органов в системе разделения властей предусматривает соответствующую дифференциацию контрольных функций, когда параллельно существуют и взаимодействуют органы президентского, парламенсткого, правительственного и судебного контроля, что характерно для общепринятой мировой практики. Однако, деятельность этих органов должна быть скоординирована и упорядочена на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Для решения этих и других проблем необходимо принятие федерального закона, "который бы обеспечил создание стройной структуры специализированных контрольных инстанций, четкое разграничение между ними функций и полномочий, ликви-
'Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1996.№31.Ст.3696.
дацию дублирующих друг друга контролирующих служб"1. В этом же документе отмечается не только необходимость реформирования системы государственного контроля, но и необходимость создания условий для реального гражданского контроля, осуществляемого общественными объединениями и отдельными гражданами2.
Проблемы контроля и контрольной деятельности уполномоченных органов и организаций рассматривались в недавнем прошлом с позиций единой системы государственного управления, планирования и контроля. Контрольная деятельность практически полностью ассоциировалась с деятельностью государственных органов и органов народного контроля.
В связи с переходом к рыночной экономике и преобразованием государственного устройства России коренным образом изменилась система контроля. Социальные реформы привели к появлению специальных источников финансирования - новых государственных институтов -государственных внебюджетных социальных фондов. Отсутствие достаточно глубокой проработки правового статуса и различных аспектов деятельности ГВСФ объясняется прежде всего тем, что первые из ГВСФ - Пенсионный фонд России и Фонд социального страхования были созданы в 1991 году. Характерно, что внебюджетные фонды как финансовые источники впервые были исследованы учеными-экономистами. Правовой анализ государственных внебюджетных социальных фондов последовал позже в работах правоведов административного и финансового права.
Теоретическую основу настоящего исследования составляют основные положения о контроле как о правовой форме деятельности и
Порядок во власти - порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997г. // Российская газета. 1997, 7 марта. Российская газета, 1997, 7 марта.
анализ внебюджетных фондов как самостоятельных организаций.
В юридической литературе теоретические и практические аспекты правового статуса внебюджетных фондов получили отражение в работах Е.Ю.Грачевой, Давыдовой Л.А., А.А.Жданова, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Э.Д.Соколовой, Н.И.Химичевой и других. Однако, за рамками научных исследований этих авторов остались и практически не рассматривались вопросы специфики правового статуса именно государственных внебюджетных социальных фондов как самостоятельных юридических лиц, наделенных полномочиями по проведению государственной политики в социальной сфере.
В процессе исследования автором были изучены и использованы труды российских ученых таких как А.П.Алехина, В.И.Баскова, Д.Н.Бахраха, А.А.Белкина, Э.А.Вознесенского, В.Н.Горшенева, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, Д.М.Овсянко, С.Г.Пепеляева, Ю.И.Скуратова, И.Б.Шахова, Е.В.Шориной, В.Б.Ястребова и других, посвященные проблемам правового статуса органов государственной власти и административно-правовым вопросам контроля и надзора.
При подготовке данной работы важную роль сыграло изучение и использование автором трудов ученых-экономистов: Е.А.Кочерина, И.А.Белобжецкого, Ю.А.Данилевского, П.В.Черноморда и других.
Помимо теоретических и практических исследований неотъемлемой и значительной частью источников настоящей работы являются правовые акты различного уровня: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, большой массив подзаконных актов - приказы, инструкции, письма, разъяснения и постановления федеральных органов государственной власти, правовые акты фондов, решения и постановления арбитражных судов и судов общей юрисдикции, представления и письма органов прокуратуры РФ. Важным источником для настоящей работы явилась практика работы
контрольных органов и её документальное обобщение, отраженное в письмах, планах и программах контрольно-ревизионных работ.
Предметом данного диссертационного исследования является анализ и выявление основных особенностей правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов и организационно-правовых проблем функционирования системы контроля за деятельностью ГВСФ.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки и критического анализа практической деятельности контролирующих органов дать практические рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего контрольную деятельность в отношении ГВСФ, для повышения эффективности не только контроля, но и деятельности самих фондов.
Учитывая степень разработанности отдельных вопросов и цель исследования, а также необходимость анализа теоретических и практических проблем контроля за деятельностью ГВСФ, автор сосредоточил свое внимание на решении следующих задач:
- обоснование понятия ГВСФ и характеристика основных особен
ностей их правового статуса;
- анализ и выявление специфических черт административно-
правового и гражданско-правового статуса фондов, которые определя
ют подконтрольность и границы полномочий тех или иных контроль
ных органов в отношении ГВСФ;
раскрытие сущности контроля за деятельностью ГВСФ;
исследование и правовой анализ различных элементов контроля: объекта, предмета, методов, субъектов;
- характеристика и анализ применяемых на практике методов и
приемов осуществления контрольной деятельности;
- анализ правового статуса и границ контрольных и надзорных
полномочий органов контроля и надзора, оценка их деятельности на
основе широкого привлечения практических материалов, отражающих
осуществление контрольных полномочий;
- выработка предложений по совершенствованию действующего за
конодательства и др.
Методологическая база диссертационной работы основывается на общенаучном диалектическом методе познания, включающем в себя частно-научные методы: логический, системный, методы анализа и синтеза, сравнительно-правовой и др. Взаимосвязанное применение этих методов дало возможность всесторонне исследовать предмет изучения.
Эмпирической базой исследования явилась практика контрольной деятельности, осуществляемая в отношении Территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также деятельность самого фонда по реализации возложенных на него задач. Важными источниками диссертационного исследования явились документы, отражающие практическую деятельность контрольных органов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что настоящая работа является по существу одной из первых работ, посвященных комплексному правовому анализу деятельности государственных внебюджетных фондов как специализированных самостоятельных организаций, созданных государством для финансирования социальной сферы. Кроме того, представленное исследование системы контроля за деятельностью ГВСФ и полномочий контрольных органов, касающихся неспорсед-ственно функционирования ГВСФ, является одним из первых исследований такого направления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Положение о двойственности правового статуса ГВСФ, которое заключается в том, что ГВСФ, не являясь органами государственной власти и функционируя в качестве государственных финансово-
кредитных учрежджений, наделены государственно-властными полномочиями по проведению государственной политики в социальной сфере, а также полномочиями по аккумулированию и распределению государственных финансовых средств.
Положение о необходимости приведения правового статуса ГВСФ в соответствие с нормами действующего законодательства, в части определения правового режима средств ГВСФ, полномочий собственника и полномочий фондов по распоряжению средствами, подконтрольности и подотчетности ГВСФ, полномочий фондов по принятию ими правовых актов.
Положение о контроле как о системной правовой категории, классификация видов контроля. Определение объекта и предмета контроля за деятельностью ГВСФ.
В целях создания единой системы контролирующих органов, исключения дублирования и параллелизма, разграничения контрольных полномочий и решения других проблем автор обращает внимание на необходимость:
разработки теории контроля как правовой формы деятельности в условиях разделения властей, учитывающей закономерности современного развития России;
разработки новых методов осуществления контроля;
принятия федерального закона, регулирующего основы деятельности контрольных органов и системы контроля в целом;
создания условий для реального гражданского контроля, осуществляемого общественными объединениями и гражданами;
принятия нормативных актов, регулирующих правовой статус отдельных контрольных органов;
закрепления в правовой форме процедуры и результатов осуществления контрольной деятельности;
определения механизма защиты прав контролируемых объектов -
ГВСФ- в случаях, когда контролирующие органы превышают пределы своих полномочий;
- установления мер ответственности за допущенные нарушения, выявленные в ходе осуществления контроля.
В ходе подготовки и публикования результатов проведенного исследования введен в научный оборот обширный практический, фактологический и судебный материал, иллюстрирующий осуществление контроля за деятельностью ГВСФ уполномоченными органами и организациями, особенно в отношении Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга. Основные понятия и выводы, данные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего изучения проблем, связанных с функционированием ГВСФ, а также с организацией и развитием системы контрольных органов, их компетенции, порядка и методов их работы.
Диссертационное исследование может также служить основой для изучения разделов административного и финансового права, касающихся проблем контроля и надзора за деятельностью финансово-правовых институтов, способствовать совершенствованию правовых основ функционирования ГВСФ и контролирующих органов.
Основные результаты исследования изложены автором в научных публикациях, апробированы в ходе участия автора во Всероссийских семинарах специалистов юридических служб территориальных фондов обязательного медицинского страхования, при подготовке проектов нормативных актов Санкт-Петербурга и локальных правовых актов Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга.
На основе проведенного анализа даются практические рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего контрольную деятельность в отношении ГВСФ, с целью повышения эффективности этого вида контроля.
Понятие государственных внебюджетных социальных фондов и основные черты их правового статуса
Государственные внебюджетные социальные фонды (ГВСФ) появились в Российской Федерации (РФ) в связи с изменением государственной политики в области социальной защиты населения и переходом от бюджетного финансирования ко всеобщему государственному обязательному социальному страхованию. Они были образованы в качестве источников финансирования новой системы социального обеспечения. Однако, впоследствии государственные внебюджетные социальные фонды стали развиваться не только как самостоятельные финансовые институты, но и приобретать новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств. Указанное обстоятельство отразилось в законодательных актах и во взаимоотношениях фондов с органами государственной власти, юридическими и физическими лицами.
Внебюджетные фонды как особый финансовый институт стали активно формироваться для реализации государственной политики по определенным направлениям развития общества в начале 90-х годов, поскольку, как показала практика прошлых лет, через государственный бюджет не всегда удавалось достаточно эффективно и целесообразно использовать финансовые ресурсы для осуществления социальных и экономических программ1. В настоящее время внебюджетные фонды представляют собой достаточно динамичный и постоянно меняющийся элемент финансовой системы России1. Указанное обстоятельство является как преимуществом, так и недостатком. С одной стороны, использование средств внебюджетных фондов по сравнению с бюджетом происходит более оперативно, поскольку они находятся в распоряжении органов государственной власти либо специально созданных органов и после достижения определенных целей, для которых фонды были созданы, они могут быть расформированы. Таким образом, динамизм внебюджетных фондов позволяет быстро настраиваться на изменения, происходящие в экономической и социальной сферах2. Однако, с другой стороны, такое быстрое образование и "отмирание" фондов вызывает не только нестабильность государственной финансовой системы, но и отрицательно сказывается прежде всего на юридических лицах и иных хозяйствующих субъектах, которые в соответствии с тем или иным нормативным актом обязаны делать отчисления во вновь образованные внебюджетные фонды.
В современной научной литературе практически отсутствует определение внебюджетных фондов как правового института, а существующие представления о них очень часто смешивают различные стороны правового и экономического понимания внебюджетных фондов. Так, например, А.А.Жданов считает, что "внебюджетные фонды являются запланированными органами власти и управления фондами денежных
В последнее время довольно часто создание внебюджетных фондов как источников финансирования предусматривается во вновь принимаемых нормативных актах. Например: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон ресурсов, имеющими строго целевую направленность, которые могут выступать в качестве составной части финансовой системы Российской Федерации в форме внебюджетных средств федерального правительства или внебюджетных средств местной власти"1. Здесь смешиваются два аспекта: с одной стороны, внебюджетные фонды - это совокупность денежных средств, аккумулируемых государством для использования в определенных целях; с другой стороны, внебюджетные фонды - это специально созданные государством самостоятельные юридические лица или органы управления денежными ресурсами, имеющими строго целевую направленность. В настоящее время в научной литературе как экономического, так и юридического профиля доминирует определение внебюджетных фондов как особых централизованных фондов денежных средств государства, создаваемых для перераспределения и использования финансовых ресурсов, имеющих целевой характер2. Однако, такое определение приемлемо лишь для тех внебюджетных фондов, которые представляют собой совокупность денежных средств на специальных счетах, имеющих особый правовой режим их использования. Существует и другая категория внебюджетных фондов, которые являются юридическими лицами и осуществляют самостоятельную финансовую деятельность.
В действующем законодательстве нет единого нормативного акта, который бы давал понятие внебюджетных фондов, определял бы их точное наименование, правовой статус, а также перечень существующих внебюджетных фондов Российской Федерации. Характерно, что в федеральных законах и нормативных актах нет единого юридического термина для обозначения определенных групп внебюджетных фондов. Так, например, для обозначения государственных внебюджетных фондов социального назначения (Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости РФ и фондов обязательного медицинского страхования) в текстах нормативных актов используются следующие терминологические сочетания:
Основные элементы гражданско-правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов
Гражданско-правовой статус государственных внебюджетных социальных фондов определяет правовые основы деятельности фондов в условиях гражданского оборота, их образование, реорганизацию, ликвидацию, характер вещных прав на управляемое фондами имущество и финансовые средства, объем полномочий и ответственность Российской Федерации как собственника.
Правовой основой гражданско-правового статуса ГВСФ являются Конституция РФ, положения о каждом из фондов, утвержденные в 1991-1993 годах высшими законодательными или исполнительными органами власти Российской Федерации, законы РФ "О занятости населения в Российской Федерации", "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", "О государственных пенсиях в Российской Федерации", ежегодные федеральные законы о бюджете РФ и бюджетах фондов, Гражданский кодекс РФ (ГК РФ)1 и действующее законодательство.
Наиболее важными элементами гражданско-правового статуса ГВСФ являются: 1) организационно-правовая форма ГВСФ как юридических лиц (кроме Государственного фонда занятости, который не является юридическим лицом и представляет собой совокупность денежных средств на специальных счетах); 2) правовой режим финансовых средств ГВСФ.
Остановимся более подробно на анализе этих основополагающих элементов. С принятием нового Гражданского кодекса РФ существенно изменились многие составляющие правового положения юридических лиц, а также условия функционирования коммерческих и некоммерческих организаций в условиях гражданского оборота. В связи с этим возникли некоторые противоречия в гражданско-правовом статусе ГВСФ.
Государственные внебюджетные социальные фонды были определены законодателем как государственные финансово-кредитные учреждения2. С введением в действие нового Гражданского кодекса РФ, который в главе 4 определил "фонд" и "учреждение" как самостоятельные организационно-правовые формы юридических лиц, возникли сомнения в правомерности употребления термина "фонд" в наименовании ГВСФ. Согласно ст.118 ГК РФ фонд - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Таким образом, не только ГВСФ, но и другие внебюджетные фонды, создаваемые органами государственной власти и органами местного самоуправления не являются "фондами" в гражданско-правовом смысле и не соответствуют определению фонда, приведенному выше. С другой стороны, они полностью соответствуют правовому статусу "учреждения" как организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных, иных функций некоммерческого характера и финансируемой им полностью или частично1. В соответствии с п.З ст. 120 ГК РФ особенности создания и функционирования учреждений определяются законом или иными правовыми актами, к которым относятся Положения о фондах. И "фонды" и "учреждения" являются формами некоммерческих организаций, поэтому на них распространяются общие нормы о создании, реорганизации, ликвидации и осуществлении деятельности некоммерческих организаций, определенные федеральным законом от 12 января 1996г. "О некоммерческих организациях"2. В соответствии со ст. 31 этого закона органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование. ГВСФ образуются и ликвидируются по решению соответствующих органов государственной власти РФ1. Все фонды в настоящее время действуют на основании положений, утвержденных нормативными актами соответствующих органов государственной власти. Положения о ҐВСФ, принятые в 1991-1993 годах, в настоящее время нуждаются в приведении их в соответствие с нормами ГК РФ и действующего гражданского законодательства. Так, ст. 14 федерального закона "О некоммерческих организациях" предусматривает, что учредительным документом для государственных учреждений является решение собственника (органов государственной власти) о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. С другой стороны, согласно п.1 ст.52 ГК РФ и ст. 14 федерального закона "О некоммерческих организациях" в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. То есть, положение может являться учредительным документом ГВСФ, если его принятие было предусмотрено законом. Например, ст.8 закона РФ от 20 ноября 1990г. "О государственных пенсиях в РСФСР" предусматривала утверждение Положения о ПФР, ст.22 Закона РСФСР от 19 апреля 1991г. "О занятости населения в Российской Федерации" (в первоначальной редакции) также предусматривала, что порядок образования и расходования средств ГФЗ определяется Положением о ГФЗ, однако новая редакция закона о занятости населения2 не содержит упоминания каких-либо учредительных документах, поскольку ГФЗ не является юридическим лицом.
Объект, предмет и основные направления контроля
Ключевыми элементами контроля являются объект и предмет контроля. В настоящее время нет единого мнения в трактовках понятия "объекта контроля". Одни авторы считают, что объектами контроля являются юридические лица - проверяемые организации, в отношении которых осуществляется контрольная деятельность государственных органов контроля2, другие понимают под объектами контроля определенные явления и процессы, а также действия людей, от которых зависит функциональное состояние этих явлений и процессов, т.е. объектом контроля выступают действия человека, ответственного за определенные участки своей работы1; третьи полагают, что к объектам контроля относятся и проверяемые предприятия, учреждения, организации и происходящие в них процессы, которые также являются объектами контроля2. Такое же многообразие мнений существует и в отношении определения предмета контроля. Под предметом контроля понимают процессы производства и соблюдение их нормативно-правового регулирования; финансовые средства, государственную собственность, природные ресурсы и их использование; финансово-хозяйственную деятельность предприятий; проводимые объектами контроля хозяйственные и финансовые операции, действия должностных лиц, состояние объекта контроля на определенный момент времени и т.д.3
Если рассматривать контроль как правовую форму деятельности уполномоченных государственных органов4, то объектами контроля в соответствии с действующими законодательными актами5, являются предприятия, учреждения, организации, т.е. юридические лица, в отношении которых осуществляются контрольные полномочия по какому-либо направлению их деятельности. Предметом контроля при такой трактовке объектов контроля является деятельность проверяемой организации, осуществляемая в соответствии с действующими законами, нормативными актами, установленными правилами, решениями, поручениями, которая рассматривается с позиции законности, достоверности, целесообразности, экономической эффективности, т.е. определенное состояние объекта контроля на определенный момент времени. Однако, объект контроля нельзя смешивать с объектом контрольного правоотношения1, который всегда представляет собой общественное отношение, возникающее по поводу той или иной деятельности субъектов правоотношения.
Таким образом, при осуществлении контроля за деятельностью ГВСФ объектами контроля являются сами фонды, т.е. ПФР, ФСС, ГФЗ, ФФОМС и ТФОМС, а предметом контроля - деятельность фондов по осуществлению своих функций, т.е. прежде всего процессы формирования, использования и распределения финансовых средств ГВСФ, являющихся государственной собственностью РФ.
Объект и предмет контроля за деятельностью ГВСФ определяют основные направления осуществления контроля. Это такие направления контроля как: 1 .Контроль за источниками и порядком поступления обязательных страховых взносов. 2.Контроль порядка и направлений расходования финансовых средств ГВСФ. 3.Контроль финансовой эффективности использования государственных финансовых средств. 4.Контроль за обращением средств ГВСФ в банках и иных кредитно-финансовых организациях. 5.Контроль за эффективностью предоставления и законностью использования льгот по уплате страховых взносов. 6.Пресечение нецелевого использования денежных средств и финансовых злоупотреблений. Наиболее распространенным нарушением в деятельности ГВСФ является нерациональное и нецелевое использование финансовых средств. Однако, понятие нерационального и нецелевого использования средств не закреплено в нормативных актах надлежащего уровня и дается только в письмах Министерства финансов РФ, письмах органов государственной власти субъектов РФ и правовых актах, принимаемых фондами1. Такое положение приводит к тому, что ответственность за указанные нарушения в настоящее время не урегулирована надлежащим образом. Под нецелевым использованием финансовых средств ГВСФ понимается такое их использование, которое не обеспечивает достижения результатов, предусмотренных при их предоставлении или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями соответствующих должностных лиц2. При этом целевой характер финансовых средств ГВСФ и направления их использования определяются действующими нормативными актами. Основными видами нецелевого использования средств ГВСФ являются: 1) использование средств на цели, не предусмотренные бюджетами фондов; 2) расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (перераспределение Ю нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета: Письмо Министерства финансов РФ от 16 апреля 1996г.; Об обеспечении целевого и рационального использования средств системы обязательного медцицинского страхования: Приказ ФФОМС от 7 августа 1997г. №71; Разъяснения о нецелевом использовании средств, выделенных из бюджета Санкт-Петербурга, утв.приказом председателя Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга от 29 августа 1997г. №257.
Органы контроля и их полномочия
Принцип разделения властей, являющийся в настоящее время одним из основополагающих конституционных принципов1, определяет новое содержание и систему контроля, осуществляемого органами законодательной власти в России. Контроль, проводимый государственными органами законодательной власти, осуществляется на двух уровнях: на федеральном уровне - Федеральным Собранием РФ и создаваемыми им контрольными органами, а на уровне субъектов Российской Федерации - законодательными органами субъектов РФ и их контрольными органами. Федеральное собрание РФ контролирует деятельность ГВСФ следующим образом: 1) в процессе парламентских слушаний по вопросам деятельности ГВСФ, формирования и исполнения их бюджетов; на заседаниях палат в процессе подготовки и принятия федеральных законов об утверждении и исполнении бюджетов ГВСФ; 2) комитетами и комиссиями, образованными Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих полномочий2; 3) конституционно предусмотренным контрольным органом - Счетной палатой РФ, которая создается Федеральным Собранием РФ.
Парламентский контроль проводится в первую очередь при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов ГВСФ и отчетов об их исполнении, а также при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета РФ и отчета о его исполнении, поскольку ежегодные федеральные законы о бюджете РФ содержат правовые нормы, относящиеся к деятельности ГВСФ и регламентирующие порядок использова 2Например, Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, осуществляющиму контроль в финансовой области в целом.
С целью выработки проектов федеральных законов о бюджетах ГВСФ и о федеральном бюджете создаются специальные комиссии и комитеты парламента, в задачу которых входит проверка законности и полноты предусмотренных в бюджетах ГВСФ расходов и доходов, эффективности и целесообразности использования государственных средств, осуществление контроля за реализацией законодательства2. В ежегодных законах о бюджетах ГВСФ и отчетах об их исполнении определяются в количественных показателях следующие позиции: 1) в доходной части: свободные остатки денежных средств фондов; поступления страховых взносов плательщиков; доходы от использования временно свободных финансовых средств фонда; прочие доходы; поступления из федерального бюджета и др.; 2) в расходной части: выплата различных видов пособий (для ФСС); выплата пенсий различным категориям граждан; расходы по доставке пенсий (для ПФР); субвенции ТФОМС для реализации программ ОМС в субъектах РФ (для ФФОМС); организационные расходы и расходы на содержание аппарата фондов и др.; 3) устанавливается норматив оборотных денежных средств фондов или нормируемый страховой запас финансовых средств. Кроме того, в законах о бюджетах ГВСФ часто содержатся правовые нормы, устанавливающие или изменящие порядок уплаты плательщиками страховых взносов, соблюдение которого контролируется самими фондами. Существенным недостатком в работе Федерального Собрания при принятии законов о бюджетах ГВСФ и их исполнении являются несвоевременность принятия законов и введение их в силу "задним числом", что вызывает значительные трудности как в работе фондов, так и в хозяйственной деятельности юридических лиц-плательщиков, вынужденных производить перерасчет сумм страховых взносов и штрафных санкций в соответствии с требованиями вновь принятого закона. Так, например, федеральный закон "О бюджете Государственного фонда занятости населения на 1997 год"1 был принят Государственной Думой 17 июня 1997 года, а введен в действие с 1 января 1997 года! При этом ст.4, ст.7 и ст.8 указанного закона устанавливают нормы отчислений в федеральную часть фонда, сроки уплаты страховых взносов и размер финансовых санкций.
Заслушивая на своих заседаниях отчеты об исполнении бюджетов ГВСФ, Государственная дума осуществляет контроль за деятельностью ГВСФ общего характера, проверяя исполнение принятых законов о бюджетах и объем фактического расходования денежных средств фондов. При этом парламент согласовывает законопроекты с ГВСФ, Министерством финансов РФ и другими государственными органами. Парламент может осуществлять выборочный контроль через свои комитеты и комиссии, при необходимости депутаты могут образовывать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Комитеты и комиссии вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, предприятий, учреждений2. Органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица обязаны предоставлять запрашиваемые материалы комитетам и комиссиям в 10-дневный срок. Особой формой индивидуального парламентского контроля является обращение депутата в ГВСФ по вопросам их деятельности, которое подлежит обязательному рассмотрению1.
Парламентский контроль осуществляется в ходе слушаний по вопросам деятельности ГВСФ. Так, например, в апреле 1996 года Советом Федерации были проведены парламентские слушания на тему "Принципы федерализма и социального партнерства в управлении Государственным фондом занятости населения Российской Федерации"2. В ходе парламентских слушаний на примере управления ГФЗ было отмечено, что на этапе становления государственного социального страхования были приняты законы о занятости населения, о пенсиях, о медицинском страховании, положения о ГФЗ, ПФР, ФСС и ФОМС. Однако, дальнейшее законодательное и нормативное регулирование деятельности фондов осуществлялось некомплексно и бессистемно. Отсутствие долгосрочной социальной стратегии и концепции государственного социального страхования сдерживает создание единой правовой базы, снижает эффективность функционирования соответствующих фондов. Учитывая такое положение, Федеральному Собранию РФ, Правительству РФ было предложено ускорить разработку и принятие концепции развития государственного социального страхования и определить основные принципы функционирования ГВСФ.
