Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовое регулирование социальной защиты молодых семей
1.1. Конституционно-правовое положение молодых семей: общая характеристика 17
1.2. Социальная защита и социальное обеспечение как конституционно-правовые категории 43
1.3. Опыт зарубежных стран в области социальной защиты молодых семей конституционный аспект 64
1.4. Правовое регулирование социальной защиты молодых семей в Российской Федерации через призму реализации государственных программ (при* оритетных национальных проектов) 85
Глава 2. Конституционно-правовой механизм социальной защиты молодых семей в Российской Федерации
2.1. Конституционно-правовые гарантии в области социальной защиты молодых семей в Российской Федерации 108
2.2. Государственное регулирование социальной защиты молодых семей в Российской Федерации 128
2.3. Социальная защита молодых семей в Российской Федерации в рамках реализации государственных программ (приоритетных национальных проектов): региональный опыт 150
2.4. Актуальные проблемы и пути совершенствования законодательства в сфере социальной защиты молодых семей в Российской Федерации 177
Заключение 196
Библиографический список 201
Приложение
- Конституционно-правовое положение молодых семей: общая характеристика
- Социальная защита и социальное обеспечение как конституционно-правовые категории
- Конституционно-правовые гарантии в области социальной защиты молодых семей в Российской Федерации
- Государственное регулирование социальной защиты молодых семей в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Защита государством семьи, материнства и детства, провозглашенная в ч. 1 ст. 38 Конституции Российской Федерации, носит комплексный социально-экономический и правовой характер и осуществляется путем принятия государством самых разнообразных мер в данном направлении. Установление на конституционном уровне принципа государственной охраны, поддержки и защиты семьи означает, безусловно, правовую охрану, поддержку и защиту всех категорий семей, из которых состоит общество. А это значит, что данные положения напрямую касаются исследуемой категории - молодых семей.
Конституционно-правовое положение молодой семьи проявляется в содержании правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных актах, конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, международных правовых актах, регулирующих и охраняющих общественные отношения по поводу семьи.
В Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым был сделан акцент на то, что по-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в различных областях, на неуклонное повышение качества жизни1. Цель любого государства -повышение качества жизни населения. Воспроизводящая ячейка общества - это семья, поэтому тема качества жизни молодой семьи исключительно современна и своевременна. О молодой семье общество и государство должны проявлять особую заботу, ведь именно с этим типом семьи связано улучшение демографической ситуации в современной России.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 нояб.
Следует отметить, что в настоящее время существует достаточно серьезная проблема дальнейшего развития государственной поддержки семьи, в том числе и молодой семьи. В России на современном этапе именно от государства зависят успешное проведение реформ в социально-экономической сфере и реализация приоритетных национальных проектов, которые с 2009 г. приняли статус государственных программ. Предпринимаемые меры должны иметь прямое отношение к повышению качества жизни населения в целом и молодой семьи в частности.
Приоритетные национальные проекты, трансформированные в государственные программы, - это реализация конституционных целей и задач в социальной сфере (ст. 7, 37-43 Конституции Российской Федерации). Необходимо отметить, что существует тесная связь между конституционными нормами и национальными проектами, поскольку конституционный принцип высшей ценности человека, его прав и свобод обеспечивается принятой концепцией, согласно которой основные инновационные вложения должны совершаться для человека и его блага.
В современной России, как никогда ранее, актуальна проблема социализации молодых семей. Не секрет, что именно молодая семья находится в затруднительном положении по многим причинам как экономического, так и (по большей части) именно социально-правового характера. Одним из условий успешного функционирования молодой семьи является развитие сферы социальной защиты данной категории. Поэтому Конституция Российской Федерации будучи Основным Законом должна закреплять данный принцип па самом высоком законодательном уровне. Обязанность социально защищать молодые семьи предусматривает активную деятельность самого государства. В этой связи требуется более детальная проработка вопросов государственного регулирования социальной защиты молодых семей в Российской Федерации.
Проявление многоуровневой защиты семьи государством подчёркивает взаимосвязь социальных процессов, а также подтверждает тезис о том, что со-
циальная защита молодых семей может рассматриваться как один из реальных механизмов действия конституционного принципа социальной защиты семьи государством.
Эти и другие обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют необходимость изучения широкого круга источников с целью выработки эффективных научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере социальной защиты молодых семей в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Изучение конституционно-правовых основ социальной защиты молодых семей представляет собой одно из неразработанных и малоисследованных направлений в отечественной юридической науке, в частности, в конституционном праве. Актуальность проблем, связанных с социальной защитой молодых семьей в Российской Федерации, несомненна, и наука конституционного права должна выработать и предложить пути их разрешения.
В отечественной юридической науке вопросы правового положения молодой семьи до недавнего времени разрабатывались только в рамках отраслевых дисциплин. Системного анализа конституционно-правовых основ социальной защиты рассматриваемой категории не проводилось. Если данная тема и исследовалась, то в большинстве случаев лишь фрагментарно, освещались частные вопросы, в основном в учебной литературе и отдельных научных статьях. К примеру, в российском законодательстве до сих пор не существует общепризнанного определения «молодая семья». Дискуссионными остаются и вопросы содержания правовых категорий «социальная защита» и «социальное обеспечение». Процессы, которые происходят в сфере государственного регулирования социальной защиты молодых семей, недостаточно исследованы. К сожалению, несмотря на высокую актуальность рассматриваемой проблемы, в
6 настоящее время число теоретических и практических исследований в этой области остается низким.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере конституционного регулирования вопросов социальной защиты семей в Российской Федерации, в том числе и молодых семей.
Предметом диссертационного исследования послужили законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, практика регулирования и реализации социальной защиты молодых семей в Российской Федерации.
В диссертации решена научная задача исследования конституционно-правовых основ социальной защиты молодых семей в Российской Федерации и практика их реализации.
Цель исследования состоит в раскрытии содержания конституционно-правовых основ социальной защиты молодых семей в Российской Федерации, выявлении актуальных проблем в данной сфере, а также обосновании предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства в исследуемой сфере.
Для достижения поставленной цели был определен ряд задач:
выявить существенные признаки и особенности правового положения молодой семьи;
провести анализ правовых категорий «социальная защита» и «социальное обеспечение»;
исследовать конституционное законодательство зарубежных стран в области социальной защиты молодых семей;
провести системный анализ правового регулирования социальной защиты молодых семей в Российской Федерации через призму реализации государственных программ (приоритетных национальных проектов);
обозначить конституционно-правовые гарантии социальной защиты молодых семей в Российской Федерации;
определить структуру и основные функции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления в сфере социальной защиты молодых семей;
рассмотреть виды социальной защиты молодых семей в Российской Федерации в рамках реализации государственных программ (приоритетных национальных проектов) путем изучения регионального опыта;
предложить основные направления совершенствования законодательства в сфере социальной защиты молодых семей в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертации. В процессе исследования использовались общенаучные и частнонаучные методы. Общенаучным методом исследования стал диалектический метод, предполагающий изучение правовых отношений с точки зрения законов диалектики, позволяющий понять сущность социального государства, его политику и феномен социальной защиты такой категории, как «молодая семья». Системный метод позволил применить комплексный подход к анализу конституционно-правовых основ социальной защиты молодых семей, вопросов формирования федерального законодательства в исследуемой сфере и законодательства субъектов Российской Федерации. Исторический метод познания обусловил необходимость обращения к недействующим нормативным правовым актам и проведения анализа нормативных правовых документов различных исторических периодов. Анализируя существующее законодательство и практику его применения, автор применял частно-научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический. С помощью формально-юридического метода проанализирован и обобщен обширный правовой материал, дано авторское определение специальных понятий и терминов, их интерпретация, например, таких как «молодая семья», «социальная защита», «социальное обеспечение» и др. Сравнительно-правовой метод дал возможность диссертанту провести анализ норм конституций, начиная с первого Основного Закона РСФСР, принятого в 1918 г. В рамках данного исследования предпринят сравнительно-правовой анализ конституций
зарубежных государств. Статистический метод позволил использовать и обобщить данные, содержащиеся в статистических сборниках, публикациях, докладах государственных органов, на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и др.
Применение этих методов в совокупности дало возможность диссертанту проанализировать конституционные нормы, закрепляющие основы социальной защиты молодых семей в Российской Федерации, раскрыть предмет диссертационного исследования и разнообразными способами решить поставленные задачи, а также выявить актуальные проблемы и предложить пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере.
Теоретическую основу исследования составили труды правоведов, философов, историков, политологов, социологов и представителей других наук.
В процессе диссертационного исследования при выработке обобщений, выводов и рекомендаций диссертантом использовались труды ученых в области общей теории государства и права: М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, А.С. Мордовца и др.
Раскрыть тему исследования было бы невозможно без анализа конститу
ционных норм, уяснения сущности Конституции Российской Федерации и ме
ханизма ее реализации. В этом диссертанту неоценимую помощь оказали рабо
ты ученых в области конституционного права: С.А. Авакьяна,
А.С. Автономова, Н.С. Бондаря, В.В. Гошуляка, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева,
Е.И. Козловой, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина,
Г.Б. Романовского, О.А. Снежко, К.Б. Толкачева, И.Е. Фарбера,
Т.Я. Хабриевой, B.C. Хижняк, В.Е. Чиркина, В.М. Чихквадзе, Е.С. Шугриной, Т.А. Шумиловой, Б.С. Эбзеева.
Специфика предмета исследования потребовала обращения к трудам уе-ных в области семейного права: М.В. Антокольской, A.M. Нечаевой, Л.М. Пчелинцевой; в области права социального обеспечения -Н.В. Апросичевой, К.Н. Гусова, Е.А. Исайчевой, М.И. Либоракиной,
В.Ш. Шайхатдинова; в области социологии: Н.А. Волгина, Э. Дюркгейма, В.Н. Лавриненко, Л.П. Храпылиной, Е.М. Черняк и др.
Анализируя деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты семьи и молодой семьи в частности, диссертант обращался к работам ученых-административистов: С.Н. Братановского, П.П. Сергуна, СЕ. Чаянова, К.В. Черкасова.
Кроме того, автором настоящего исследования изучались вопросы социальной защиты населения, которые рассматривались в работах (в том числе и диссертационных) Е.П. Агапова, П.П. Глущенко, Т.С. Дымнич, Б.С. Ибраевой, А.В. Крестова, М.И. Либоракиной, Е.А. Морозовой, В.Г. Попова, О.А. Снежко, СВ. Солосина, СД. Соловьевой, В.П. Юдина, С.А. Юшковой и др.
Вопросы развития конституционных основ социальной защиты населения исследовались в следующих диссертационных работах: Б.С. Ибраева «Конституционно-правовые основы организации и функционирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации» (М., 2007) - проводится комплексный анализ развития механизма реализации конституционно-правовых основ развития системы управления социальной защитой населения; Е.В. Аристов «Социальные права человека и гражданина в Российской Федерации: Конституционное исследование» (М., 2005) - раскрывается конституционно-правовая природа социальных прав, а также проблемы реализации и защиты основных социальных прав; У.А. Стартова «Конституционные основы социального государства в Российской Федерации» - проводится комплексное исследование конституционных основ и сущности социального государства (Саратов, 2004); СВ. Солосин «Конституционно-правовые основы социальной защиты в Российской Федерации» (Казань, 2002) - анализируется сущность правового феномена «социальная защита», его конституционно-правовые основы, рассматривается указанный феномен как институт права; О.А. Снежко «Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» (Саратов, 1999) - исследуются сущность и
содержание государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, механизм и гарантии государственной защиты.
Работы названных авторов имеют важное теоретическое и практическое значение, однако в них рассматриваются вопросы развития конституционных основ социальной защиты населения в целом. В представленном диссертационном исследовании анализируются конституционно-правовые основы социальной защиты молодых семей в Российской Федерации как элемента политики социального государства с позиций конституционного права и правоприменительной практики. Такой подход позволил выявить актуальные проблемы и пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере.
При всем многообразии исследований в области социальной защиты населения или граждан следует отметить, что в науке конституционного права отсутствуют работы, специально посвященные изучению конституционно-правовых основ социальной защиты молодых семей. Несмотря на очевидную важность их научного осмысления, степень разработанности данной проблемы на сегодняшний день остается явно недостаточной.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г., Конституция СССР 1936 г., Конституция СССР 1977 г., Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законодательные акты, законы (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции ряда зарубежных государств, международные правовые акты. Кроме этого, исследовались отдельные решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, некоторые государственные программы.
Эмпирическую основу исследования составили: законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие социальную защиту молодых семей; правоприменительная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; статистические данные, приводимые в официальных изданиях, работах российских и зарубеж-
11 ных ученых; региональный опыт реализации государственных программ (приоритетных национальных проектов); доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также информация сети Интернет, затрагивающая различные аспекты исследуемой проблематики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что это первая работа, посвященная комплексному и всестороннему исследованию социальной защиты молодых семей в Российской Федерации в рамках конституционно-правового регулирования с учетом зарубежного опыта и международных стандартов. Автором проведен анализ правовых категорий и выявлены особенности конституционно-правового регулирования в сфере социальной защиты молодых семей в Российской Федерации в ходе реализации в России государственных программ (приоритетных национальных проектов), напрямую касающихся исследуемой категории. Соответственно при проведении диссертационного исследования были рассмотрены виды социальной защиты молодых семей в Российской Федерации в рамках реализации государственных программ (приоритетных национальных проектов) с учетом анализа опыта субъектов Российской Федерации. Элементы новизны проявились и в самом подходе к исследованию, выявлении проблем, а также в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что нашло выражение в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
Отмечается, что социальная политика является неотъемлемой частью государственной политики и находит свое выражение в стратегии, направленной на создание благоприятных условий жизни и развития человека, и охватывает такие важные сферы государственного регулирования, как: образование, здравоохранение, жилище, труд и социальное обеспечение. Наличие в государстве целостной социальной политики служит определяющим фактором самого социального государства.
Предлагается на законодательном уровне принять следующее определение понятия «молодая семья»: «Молодой семьей считается семья с детьми, в
которой оба супруга (в случае неполной семьи - мать или,отец) не достигли 35-летнего возраста, а также семья без детей, в которой оба супруга не достигли 35-летнего возраста и состоят в зарегистрированном браке не менее трех лет.
Все члены молодой семьи должны быть гражданами Российской Федерации и
постоянно проживать на территории Российской Федерации». Исходя из этого, следует внести коррективы в существующие программы как на федеральном, так и региональном уровнях, касающиеся предоставления льгот молодым семьям.
В действующем законодательстве не проводится четкого разграничения понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение», в работе предлагаются следующие их определения:
Социальное обеспечение - это установленная, контролируемая и гарантированная государством система поддержки за счет средств государственного страхового фонда, а также коллективных и частных страховых фондов, осуществляемая путем предоставления определенной категории граждан и семей материальных благ в целях выравнивания их индивидуальных доходов в случаях наступления социальных рисков при помощи средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых государством и обществом для полноценного развития их социального статуса.
Социальная защита - это система гарантированных государством экономических, социальных, правовых и организационных мер, реализуемая путем деятельности соответствующих органов, уполномоченных государством на создание надлежащих условий, обеспечивающих соблюдение базовых социальных прав в целях достижения социально приемлемого уровня жизни и свободного развития граждан и семей.
3. Отмечается, что исходя из положений Конституции Российской Федерации, социальная защита в Российской Федерации обладает единством целей совместно с политикой, проводимой социальным государством, поскольку со-
циальная защита включает в себя комплекс мер, непрерывно связанных с существованием самого социального государства.
Обосновывается предложение о внесении изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» в части целенаправленного использования материнского капитала - предоставление женщинам, родившим (усыновившим) второго или последующего ребенка, права на дополнительные меры государственной поддержки в виде возможности предоставления материнского (семейного) капитала в сумме, установленной законом и проиндексированной с учетом уровня инфляции по достижении ребенком трех лет, на получение медицинских услуг матери и ребенка, на приобретение жилья, получение образования.
Отмечается, что многие отрасли законодательства России включают нормативные правовые акты, регламентирующие гарантии социальной защиты различных категорий граждан, в том числе и молодых семей. При этом нередко отсутствует внутреннее единство таких норм. В связи с этим предлагается объединить данные нормативные акты в единый кодифицированный акт, например - Социальный кодекс Российской Федерации.
Предлагается структуру права на социальную защиту молодой семьи в Российской Федерации, согласно нормам Конституции Российской Федерации, представить следующим образом:
право на материальную поддержку молодой семьи (различные семейные пособия при рождении (усыновлении) ребенка; при рождении (усыновлении) второго и последующих детей и т. д.);
право на охрану здоровья (путем оказания помощи молодым семьям на основе сочетания бесплатных и платных форм медицинского обслуживания; профилактики различных заболеваний; выплаты материнского (семейного) капитала; предоставления родовых сертификатов и др.);
право на труд (обеспечение работникам, имеющим детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей; государственная поддержка развития индивидуальной трудовой деятельности, семейного предпринимательства для молодых семей; установление гарантии занятости на рынке труда для работников, являющихся членами молодой семьи, создание для них рабочих мест и др.);
право на образование (дополнительная поддержка членов молодых семей, обучающихся в различных образовательных учреждениях; развитие сети дошкольных образовательных учреждений различных форм собственности и т.д.);
право на жилище (кредитование и частичное субсидирование молодых семей, осуществляющих строительство и приобретение жилья; предоставление различных льгот при оплате жилья и др.).
Обосновывается предложение о создании на уровне муниципальных органов власти Общественных комиссий по социальной защите такой важной категории, как молодые семьи. Их создание обусловлено необходимостью участия в выявлении кризисных ситуаций, развитии общественного наставничества в отношении молодых семей и молодых семей с детьми, находящихся в кризисной ситуации, для дальнейшего «выравнивания» и стабилизации их отношений, социальной защиты как необходимого фактора улучшения демографической ситуации в стране.
Уточняется, что конституционные социальные права - это права, закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации и реализующиеся в социальной сфере. Несмотря на то, что вопрос о юридической природе конституционных социальных прав в юридической науке является дискуссионным, констатируется, что социальные права наряду с другими, обладают качеством субъективных прав. Они гарантируют достаточный уровень жизни, отражают статус различных социальных групп, в том числе и молодых семей, обеспечивают социальную свободу и социальную безопасность. Реализация закрепленных в Конституции Российской Федерации социальных прав человека и граж-
данина осуществляется через их признание, соблюдение и защиту всеми государственными и муниципальными структурами.
9. Аргументируется позиция автора о том, что в сфере социальной защиты молодых семей требуется формирование цельной законодательной базы, в частности, необходимость разработки специального федерального закона «Об основах социальной защиты молодых семей в Российской Федерации», который явился бы организационно-правовой основой для привлечения к социальной защите данной категории всех ресурсов и где должны быть сформулированы основные юридические понятия в данной сфере.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии теоретического представления о конституционно-правовых основах социальной защиты молодых семей в Российской Федерации.
Выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства и правоприменительной практики, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному (государственному) праву России, конституционному (государственному) праву зарубежных стран и соответствующим спецкурсам.
Материалы диссертационного исследования расширяют конституционно-правовые основания для дальнейших теоретических разработок в сфере социальной защиты молодых семей в Российской Федерации и могут послужить базой для последующих научных изысканий в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», где прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Материалы исследования использовались в учебном процессе в Поволжском (г. Саратов) юридическом институте (филиале) ГОУ ВПО «Российская
16 правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами по дисциплинам «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», а также со слушателями факультета повышения квалификации.
Отдельные теоретические положения и выводы диссертации были изложены в докладах автора на научных конференциях различного уровня: VII Всероссийской научно-практической конференции «Институт Президента и современная государственность» (г. Саратов, ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина», 15-16 декабря 2006 г.); международной научно-практической конференции «Трансформационное общество: проблемы, их решения и перспективы развития» (г. Саратов, Институт социального образования (филиал) РГСУ в г. Саратове, 7 декабря 2007 г.); международной научно-практической конференции «Конституционные принципы: понятие, содержание, механизм реализации» (г. Саратов, ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина», 12 декабря 2007 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Международная правовая помощь: тенденции и перспективы развития» (г. Саратов, Министерство юстиции Российской Федерации, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, Российская правовая академия, Поволжский (г. Саратов) юридический институт (филиал), 24 апреля 2008 г.) и отражены в 14 научных публикациях.
Структура диссертации подчинена логике исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Конституционно-правовое положение молодых семей: общая характеристика
Конец XX - начало XXI вв. ознаменовались глобальными социальными изменениями, которые повлекли необходимость переосмысления жизненных ценностей, толкуя их с социальных позиций. На первый план выдвинулось множество практических вопросов во всех сферах жизни российского общества, в том числе и в социальной сфере.
Проблема обеспечения достойного уровня жизни всех слоев населения является в настоящее время актуальной как для России, так и для зарубежных стран, и «приоритетом современных конституций являются не только и может быть не столько права человека, а достойное человека существование, определенный уровень жизни, который обеспечивается каждому его члену обществом и государством» .
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека , констатируя тем самым, что «конституция решает не только чисто юридические, но и более широкие социальные задачи» .
Принцип социального государства входит в число основ конституционного строя Российской Федерации, и «он является гарантией от экономической незащищенности и реализуется, прежде всего, в области социальных прав, как неотъемлемой составной части системы прав человека и гражданина, гарантируемых Конституцией Российской Федерации»1. Этим предопределяется социальная политика в России на современном этапе. Обусловленность конституционных приоритетов - общечеловеческие и социальные ценности. Сами же нормы Конституции Российской Федерации являются формами выражения социальных ценностей, поскольку содержание конституционных норм всегда на-прямую связано с ценностями, которые существуют в обществе". То есть в нормах Основного Закона заложен ценностный смысл. Поэтому отражение тех или иных социальных ценностей в Конституции Российской Федерации имеют огромное значение, поскольку предопределяются значимостью этого акта, обладающего верховенством и высшей юридической силой.
За последние годы было немало сделано в социальной сфере и опубликовано довольно много работ, касающихся различных аспектов социального государства . В данной сфере исследователями-правоведами проводятся исследования, для выявления путей совершенствования законодательства4.
Понятие социального государства впервые было выдвинуто в XIX в. (1850) немецким государствоведом и экономистом Лоренцем фон Штейном. Большое влияние на его творчество оказала философия Гегеля. Л. Штейн определял социальное государство как государство, которое обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу своих граждан, поскольку развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве1. Но понятие социального государства настолько многогранно, что специалистам так и не удалось прийти к единому мнению. Анализ имеющихся в юридической литературе определений социального государства позволяет выявить концептуальные различия в подходе у юристов-конституционалистов к данному понятию. Во многом это возможно объяснить тем фактом, что понятие «социальное государство» внутренне противоречиво и выражает разные интересы отдельных лиц, групп и социальных слоев общества.
Многие исследователи приходят к единой точке зрения и определяют социальное государство как «государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности»", и считают, что «главная задача социального государства - достижение такого общественного развития, которое основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности»3. Также стоит учитывать, что «социальное государство» - конституционно-правовое понятие, означающее, что это «государство, служащее обществу; организационно-правовой статус государства, конституционно гарантирующего экономические и социальные свободы и права граждан, а также социальные обязанности государства» .
Идеи социального государства получили широкое признание во многих странах мира, что нашло отражение в их конституциях, и имеют серьезное научное обоснование (Д. Кейнс, А. Пигу, Д. Мордаль, К. Боулдинг и др.)1- Большинство зарубежных конституций, как и российская Конституция - социальные. В историю в качестве самой первой социальной конституции вошла Вей-мерская конституция Германии 1919 г. Но необходимо отметить тот факт, что еще до Веймерской конституции в Европе в 1918 г. была принята первая Конституция советской России. Она была в высокой степени социальной конституцией «государства диктатуры и пролетариата». Ее подход был воспринят и развит в последующих конституциях Советского Союза, России, а также других союзных республик. Именно эти конституции впервые стали закреплять социальные положения. Далее социальные положения стали подниматься на конституционный уровень и включаться в конституции". Само же понятие «социальное государство» впервые появилось в конституциях «второго поколения», отражая возросшие экономические возможности развитого индустриального общества. Закрепление социального характера государства - константа современных зарубежных конституций (например, в соответствии с абз. 1 ст. 20 Основного Закона ФРГ 1949 г. «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством»3; в ст.1 Конституции Франции 1958 г. закреплено, что «Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой»4; в Конституции Испании 1978 г. в статье 1 зафиксировано, что «Испания конституируется в правовое демократическое социальное государство» ).
Социальная защита и социальное обеспечение как конституционно-правовые категории
В науке устоявшиеся идеи облекаются в форму категорий. Э. Дюркгейм определил значение категорий исходя из того, что «они выражают собой наиболее общие из отношений, существующие между вещами»1. Правовые категории, как известно, способствуют объединению правовых знаний, которые рассредоточены в специальных юридических науках. Они позволяют рассматривать правовую форму общественной жизни с единой позиции, теоретически воссоздать ее общую картину и тем самым содействовать целостности познавательной деятельности во всех отраслях юридической науки. Наука обязана разрабатывать не только базовые научные категории, но и методологию работы с ними. В этой связи, относительно категорий конституционного права, А.С. Автономовым отмечается, что «в категории раскрытие содержания объекта не является самоцелью, а подчинено решению задачи выявления и исследования законов существования конкретной действительности или обширной области этой действительности, в постоянном взаимодействии со средой, в которой эта задача существует, и, значит, с необходимостью требует определения места и роли данного объекта среди явлений и отношений конкретной действительности»".
В настоящее время в отечественной правовой науке происходит осмысление известных правовых понятий и категорий, которые вполне устоялись. Также выявляются нетрадиционные подходы в исследовании различных базовых и отраслевых аспектов права. В период научных исканий актуализируются и обретают современное звучание даже давно забытые или невостребованные достижения правовой мысли.
Следует обратить внимание на тот факт, что любое правовое исследование может «вписаться» в контекст развития науки только в том случае, когда в ходе рассмотрения правовых проблем не остаются без внимания острые, спорные и неоднозначно воспринимаемые научные идеи. Все сказанное касается и верного восприятия конституционно-правовых категорий «социальная защита» и «социальное обеспечение».
В юридической литературе встречается неодинаковое понимание, а соответственно и различное толкование данных понятий, поскольку в российском законодательстве отсутствуют дефиниции этих терминов. И все это несмотря на то, что законодатель использует их довольно часто . Именно поэтому происходит смешение одного правового термина с другим или появляется абсолютно новая категория, которая отличается по существу от всех предшествующих.
В настоящее время очень актуальна потребность в научном исследовании заданной проблематики. Такая необходимость обусловлена тем, что Россия как часть мирового сообщества активно включилась в работу по реформированию социальной сферы, взяв курс на принципиально новый тип экономических отношений, а следовательно, и на концептуально иную систему социальной защиты населения, его социального обеспечения, систему, гарантирующую каждому конституционное право на достойную жизнь.
Провозглашенные в ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации, цели политики России как социального государства, определяют обязанность государства при помощи различных мер (гарантий) заботиться о благополучии всех своих граждан, семей, молодых семей, их социальной защищенности. Гарантии, провозглашаемые Конституцией Российской Федерации, основываются на положениях ч. 1 ст. 15 Основного Закона, констатирующего, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Основной Закон связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением государственного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Иные гарантии социальной защиты означают, что перечень, указанный в ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации, не является исчерпывающим и может быть дополнен и расширен . Любая гарантия, провозглашаемая Конституцией Российской Федерацией, имеет, прежде всего, нормативную форму и возможность непосредственного применения. Она обладает высшей юридической силой. В соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, которые устанавливаются законом. Но данная статья не устанавливает исчерпывающего перечня оснований предоставления обеспечения, в ч. I ст. 39 названы лишь основные случаи (социальные риски), с которыми связывается обязанность государства по социальному обеспечению. Иные случаи могут устанавливаться законом. К ним в настоящее время закон относит: приобретение статуса безработного, пребывание в отпуске по беременности и родам, вынужденное переселение, бедность и др.
Следовательно, развитие системы социального обеспечения, как составной части социальной защиты населения, является необходимым условием осуществления социального государства. Поэтому так важно понимать смысловое различие и правильно применять правовые категории «социальная защита» и «социальное обеспечение».
Учеными давно исследуются проблемы правильного применения категорий «социальная защита» и «социальное обеспечение», проводится соотношение данных правовых понятий, их сравнительный анализ. Все эти вопросы освещаются в научных работах с различных позиций.
Среди авторов, которые занимались и продолжают заниматься исследованиями в данной области, можно выделить Е.П. Агапова1, Н.В. Витрука2, К.Н. Гусова3, Т.С. Дымнич4, Б.С. Ибраеву5, М.И. Либоракину6, Н.И. Матузова7, С.А. Юшкову1 и др.
Прежде чем анализировать категории «социальная защита» и «социальное обеспечение» с правовой точки зрения, обратимся к толковым словарям, где увидим, что под обеспечением понимается создание условий, в которых что-либо действительно имеет место или в которых что-либо действительно можно осуществить. Обеспечить - сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым ; защита же рассматривается как заступничество, покровительство. Защита- это то, что защищает, служит обороной10.
Конституционно-правовые гарантии в области социальной защиты молодых семей в Российской Федерации
Любому гражданину в любой сфере общественных отношений может быть необходима поддержка, это понимается и принимается всем цивилизованным обществом. Такое понимание соответствует смыслу ст. 7 Конституции Российской Федерации, поскольку создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, осуществляется посредством реализации всех его прав и законных интересов.
Для обеспечения возможности реализации каждым гражданином принадлежащих ему прав государством устанавливаются гарантии для их реального осуществления. Каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-либо обязанность его обеспечить. Гарантии, в сущности это и есть обязанности. Применительно к конституционным правам и свободам -это обязанность государства.
Часть 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации признает и гарантирует права и свободы гражданина и человека в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, которые в силу ч. 4 ст. 15 Основного Закона являются составной частью российской правовой системы. Мы согласны с позицией B.C. Хижняк, что «в этом положении подчеркивается то, что обязательными для России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации» . Конституция Российской Федерации также возлагает на государство, его органы и должностных лиц обязанность уважать, защищать и гарантировать неотъемлемые права личности. Именно Основному Закону в полной мере присуща общая цель нормативного регулирования - упорядочение общественных отношений, внесение единообразия и стабильности в социальную жизнь путем установления общих правил1 и закрепления гарантий.
Традиционно и не без оснований считалось, что подлинное равенство может быть обеспечено при всей совокупности политических, экономических, социальных и правовых средств, имеющихся на вооружении у государства, а их укрепление - это необходимый элемент развития любого общества. Обязанности государства, возникающие в связи с реализацией прав и свобод своим гражданам, находят свое выражение в совокупности зафиксированных в законе различных гарантий, то есть тех условий, возможностей, которые государство обязуется создать и предоставить своим гражданам для практического осуществления своих прав и свобод".
На состояние прав человека и гражданина большое воздействие оказывают общемировые достижения, и Россия также признала необходимость придерживаться общепринятых международных стандартов, закрепленных в таких широко известных актах, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.)3; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) ; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 r.f; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)6 и др. В настоящее время увеличение масштабов усыновления, вывоз усыновленных детей из страны, поставили на повестку дня решение проблем, связанных с более тщательной правовой регламентацией усыновления детей иностранцами и оказания международной правовой помощи такой категории, как молодая семья. Международная помощь молодым семьям строится исходя из основных положений, касающихся международного усыновления, которые закреплены в ряде международных документов1. В данных документах закрепляется отнесение решения вопроса об усыновлении к ведению компетентных органов государства. Говорится о необходимости того, чтобы при усыновлении в другой стране относительно ребенка применялись те же гарантии и нормы, которые используются при внутригосударственном усыновлении.
Необходимо отметить, что в рамках Совета Европы правовой основой защиты социальных прав является Европейская социальная хартия". Данный документ был принят в 1961 году, а затем пересмотрен в 1999 году. В 2000 году Россия подписала пересмотренную Хартию, но только в 2009 году ее ратифи-цировала . Этот документ содержит основополагающие начала социальной защиты прав, в отношении же семей и молодых семей это, в частности, ст. 8 «Право работающих женщин на охрану материнства»; ст. 16 «Право на социальную, юридическую и экономическую защиту семьи»; ст. 27 «Право работников с семейными обязанностями на равные возможности и на равное обращение» и др.
Подтверждением приверженности российской демократии основным международным документом служит принятая в ноябре 1991 года Декларация прав человека и гражданина, ставшая органичной частью ныне действующей Конституции Российской Федерации и базой всего текущего законодательства, касающегося личности и закрепленных законодательно для нее гарантий.
Конституция Российской Федерации, учитывая международный опыт, создала систему гарантий. Данный термин используется в Основном Законе в девятнадцати статьях1.
Необходимо отметить, что в Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина закреплены в различных формулировках. Одни права закреплены декларативно («каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь»), другие - как гарантия («каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом»), третьи - как объект охраны или защиты со стороны государства или закона («материнство и детства, семья находятся под защитой государства»). Однако «различие формулировок не умаляет признания тех или иных прав граждан, поскольку Конституция имеет прямое действие, и само по себе закрепление того или иного права есть своеобразная его гарантия, во всяком случае невозможность его отрицания»".
Само слово «гарантия» имеет несколько значений, например: «ручательство в чем либо»; «защита и обеспечение»3, «обязанность защищать», «средства защиты» .
Государственное регулирование социальной защиты молодых семей в Российской Федерации
Реализация задач и функций государства происходит посредством деятельности его механизма. Государство функционирует через свой механизм, через входящие в него государственные органы, обладающие определенной компетенцией в сфере охраны и защиты прав и свобод.
Под термином «механизм», как правило, подразумевают модельную логическую схему специально-юридического воздействия на социальные отношения (например, механизм правового регулирования)1 или он используется для характеристики инструментально-процедурных конструкций (например, механизм реализации права или механизм правоприменения) .
С позиций юридической науки «любой правовой механизм - это комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме. Все элементы правового механизма находятся в логической взаимосвязи»3.
В юридической литературе категория «механизм» рассматривается с самых различных точек зрения: «механизм государства», «механизм правового регулирования», «механизм правотворчества», «юридический механизм управления», «механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан»4 и т.д.
Если обратиться к понятию «механизм государства», то становится очевидным, что по-разному в литературе дается данное определение: это и «система специальных органов государственной власти и учреждений, посредством которых осуществляется управление обществом, и защита его основных интересов» , и «единая, централизованная иерархическая система органов, через которую государство реализует свои функции, осуществляет государственную власть»", а также «система органов, при помощи которых осуществляются задачи и функции государства»3.
Все эти понятия очень схожи между собой. Мы же, в свою очередь, согласны с общепризнанным определением, данным М.И. Байтиным, которое наиболее полно раскрывает сущность механизма современного Российского государства: «это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на принципе разделения властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства»4, в том числе и функции в области социальной защиты молодых семей.
В учебной и научной литературе довольно часто можно встретить анализ соотношения понятий «аппарат государства» и «механизм государства». Распространенной считается следующая точка зрения: механизм государства состоит из аппарата с входящими в него органами государственной власти (законодательными, исполнительными, судебными, контрольно-надзорными) и государственными организациями (учебными, научными, лечебными и др.)3. Присутствует в юридической науке и мнение, что под государственным аппаратом следует понимать систему органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность, а в понятие «механизм государства» включается еще и «аппарат принуждения» (вооруженные силы, полиция и др.)1.
Подобное разделение, по мнению многих исследователей в данной сфере, можно осуществить лишь в научных или учебных целях, поскольку в каждодневной государственной деятельности невозможно искусственно расчленять государственные органы на аппарат принуждения и аппарат управления. Именно поэтому ряд авторов считают понятия «аппарат государства» и «механизм государства» примерно равнозначными. И хотя понятие «механизм государства» теснейшим образом взаимосвязано с категорией «государственный аппарат», на наш взгляд, их не следует отождествлять между собой. Механизм государства является материальным выражением государства, а государственный аппарат (система государственных органов) составляет основу механизма государства.
В любой стране имеющийся и функционирующий государственный аппарат выступает как единая целостная (общая) система, которая в свою очередь состоит из ряда частных систем. Наиболее важными системами любого современного государственного аппарата являются следующие: система органов государственной власти, система органов государственного управления, система судебных органов и система органов прокуратуры . Каждая вышеназванных систем является носителем соответствующей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной (ст. 10 Конституции Российской Федерации).
