Содержание к диссертации
Введение
Глава I Российский нотариат - звено системы государственного управления 14
1 Функции российского нотариата и конституционно- правовой статус нотариуса 14
2 Нотариат в системе органов государственного управления 47
3 Конституционно-правовые основы организации и деятельности нотариата 80
Глава II Конституционно-правовое регулирование нотариальной деятельности в Российской Федерации 108
1 Конституционные основы организации и деятельности нотариальной палаты 108
2 Полномочия органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий 137
3 Конституционно-правовые основы контроля в сфере нотариальной деятельности 160
Заключение 190
Библиография 203
- Функции российского нотариата и конституционно- правовой статус нотариуса
- Нотариат в системе органов государственного управления
- Конституционные основы организации и деятельности нотариальной палаты
- Полномочия органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глубокие политические и социально-экономические преобразования в России, возникновение и развитие рыночных отношений, конституционное закрепление равенства частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности — обусловили серьезное видоизменение роли и значения многих традиционных институтов и правовых форм в жизни формирующегося гражданского общества. К числу таких важных, жизненно необходимых и имеющих глубокие европейские и российские традиции правовых институтов относится и нотариат.
«Преодоление тоталитаристского, с одной стороны, нормопослушного мышления - с другой, неизбежно ведет к новому правопониманию1, и если в недавнем прошлом господствовал взгляд на нотариат, как на в значительной мере вспомогательный юридический инструмент (термин институт использовался значительно реже), то с углублением реформ и принятием нового Гражданского кодекса, основанного на цивилизованных правовых принципах и началах, а также ряда других законов, нотариальная форма защиты собственности стала одной из ведущих. Все это вызвало необходимость изменения взаимоотношений органов государственной власти, причем каждой из ее ветвей - законодательной, исполнительной и судебной -с нотариальной системой. Необходимость регулирования данных взаимоотношений, а также регламентация организации и деятельности нотариата вообще, повлекла принятие в последнее время ряда новых законодательных актов, носящих концептуальный характер и потому нуждающихся в научно-теоретическом осмыслении.
Институт нотариата не получил, к сожалению, должного отражения и закрепления в Конституции Российской Федерации. Упоминание о нем в качестве предмета совместного ведения в пункте «л» статьи 72 Конституции
1 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., Бек. 1995. С. 23.
Российской Федерации не является адекватным той роли и месту, которые он неуклонно занимает в жизни и развитии российского гражданского общества. Из самой сути Конституции РФ вытекает более значительная роль нотариата в развитии гражданско-правовых отношений, которые способствуют их стабильности и защите прав граждан и юридических лиц.
Происшедшие коренные перемены в обществе изменили характер и значение нотариальной деятельности. Действуя от имени Российской Федерации и руководствуясь в своей деятельности Конституцией РФ и федеральными законами, нотариус выступает гарантом равенства прав гражданина и государства в сфере гражданского оборота, так как для него не существует приоритета интересов государства и общества над интересами личности. Именно нотариальные органы Российской Федерации удовлетворяют значительную часть потребностей граждан в юридическом обеспечении. При этом Основы законодательства РФ о нотариате, возлагают на них защиту конституционных прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательством нотариальных действий от имени Российской Федерации2. То есть все основные правовые принципы статуса нотариата определены Конституцией Российской Федерации. Между тем, проблема, касающаяся именно конституционно-правовых основ деятельности нотариата не нашла должного отражения в научных трудах, посвященных этому публично-правовому институту. Функции и правовое положение нотариата в Российской Федерации исследовались, прежде всего, в плоскости гражданско-правовых отношений.
1 Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25 декабря 1993 г., N 197.
2 См. напр.: Арефьев Т.П. Понятие защиты субъективного права // Процессуальные средства реализации
конституционного права на судебную защиту. Калинин. 1982; Бутнев В.В. К понятию механизма защиты
субъективных прав // Субъективное право: проблемы осуществления и защиты. Владивосток. 1989;
Воложанин В.П. Несудебные формы разрешения гражданско-правовых споров. Свердловск. 1974.
Возложив на себя конституционную обязанность по защите прав и свобод граждан, государство тем самым возлагает на себя и другую обязанность — ' создание соответствующих механизмов.
В то же время, как справедливо отмечает В.А. Лебедев, конституционное провозглашение прав и свобод высшей ценностью в реальной жизни еще не означает их эффективного осуществления, поскольку требуется действенный, реально функционирующий механизм их реализации, обеспечения охраны и защиты с помощью гарантий прав личности1.
В полном объеме функцию такой защиты выполняли и выполняют нотариусы, удостоверяя гражданско-правовые акты и договоры, свидетельствуя определенные факты и документы. К сожалению, гражданское законодательство и Основы законодательства РФ о нотариате не способствуют развитию этого нужного гражданам института, хотя реализация функции защиты прав и законных интересов граждан и иных участников гражданского оборота нотариусом находится, прежде всего, в рамках гражданско-правовых отношений.
Кроме того, в Конституции Российской Федерации определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства о нотариате и нотариальном процессе. При характеристике Конституции РФ как источника нотариального права необходим анализ специальных норм о нотариате, многие из которых закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности.
И, наконец, имеющиеся работы по проблемам правового регулирования организации и деятельности нотариата в Российской Федерации, базируются, в основном, на положениях законов, многие из которых в настоящее время утратили силу. Новое законодательство, регламентирующее деятельность Министерства юстиции РФ, Федеральной регистрационной службы РФ,
Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). М., Изд-во Моск. ун-та. 2005. С. 3.
органов местного самоуправления и других , применительно к вопросам организации нотариата, не исследовалось вообще.
Данные обстоятельства позволяют говорить о несомненной актуальности проведения теоретических исследований конституционно-правовых основ организации и деятельности российского нотариата и выработки практических рекомендаций по их совершенствованию.
Исходя из степени изученности проблемы, сформулированы объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер, складывающиеся в процессе юридической регламентации деятельности нотариальных органов, как публично-правового института, направленной на защиту конституционных прав и законных интересов человека и гражданина. Предмет диссертационного исследования составляют нормы Конституции Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию и деятельность нотариальных органов и составляющие в совокупности конституционно-правовой институт защиты прав и свобод человека и гражданина.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются выявление и разрешение
1 Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313. // Российская газета от 19 октября 2004 г. № 230; Положение о Федеральной регистрационной службе. Утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315 // Российская газета от 19 октября 2004 г. № 230; Приказ Министра юстиции РФ от 3 декабря 2004 г. № 183 «Об утверждении Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации». // Российская газета от 15 декабря 2004 г. № 277; Приказ Министра юстиции РФ от 28 января 2005 г. № 7 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам». // Российская газета от 15 февраля 2005 г. № 30; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40.
актуальных теоретических и практических проблем, возникающих в связи с обоснованием конституционных основ нотариальной деятельности в Российской Федерации, реализацией государством властных полномочий по отношению к системе нотариата, выработке основных рекомендаций по совершенствованию законодательства о нотариате в свете положений Конституции Российской Федерации.
Достижению указанных целей способствовало определение и решение следующего круга конкретных задач:
с учетом новых, прогрессивных явлений и тенденций в развитии нотариата проанализировать функции российского нотариата и правового статуса нотариуса на основе Конституции РФ, ее принципиальных положений и норм, а также федерального законодательства;
привести типологию правовых актов составляющих основу нотариата, обосновав при этом значение Конституции РФ как основного источника законодательства о нотариате;
- через приоритет обеспечения прав и свобод человека и гражданина
обосновать конституционно-правовой статус нотариальных органов;
- путем анализа специфики нотариальных действий и взаимодействия
нотариальных органов с различными ветвями власти, определить место
российского нотариата в системе органов государственного управления;
- проанализировать конституционно-правовой статус нотариальной
палаты, как профессионального объединения нотариусов, выполняющей, по
поручению государства, управленческие и контрольные полномочия;
- исследовать конституционно-правовые аспекты регулирования
организации и деятельности российского нотариата на федеральном и
региональном уровнях;
- рассмотреть проблемы реализации органами местного самоуправления
государственных полномочий по осуществлению отдельных нотариальных
действий;
- сформулировать рекомендации по созданию эффективного механизма контроля в сфере нотариальной деятельности.
Степень научной разработанности темы. Нотариату в России долгое время не уделялось должного внимания. Поэтому следует констатировать, что каких-либо значимых научных работ, тем более посвященных конституционно-правовым основам нотариальной деятельности в Российской Федерации, не существует.
Соответствующие проблемы иногда рассматривались лишь в связи с анализом, более общих вопросов осуществления нотариальной деятельности в Российской Федерации, либо отдельных направлений деятельности нотариата и, как правило, в гражданско-правовой плоскости. Между тем, постоянная полемика на страницах периодической печати показывает острую необходимость именно в комплексном изучении данной проблемы, основанном на ее общетеоретическом понимании.
Общетеоретической и методологической основой настоящего исследования послужили выходившие в различные годы, в том числе и в советский период, труды таких отечественных ученых, как С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Р.Ф. Васильев, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашова, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров и другие.
Важное значение имеют научные труды, посвященные как общим вопросам конституционно-правовой охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, так и более конкретным вопросам, касающимся непосредственно конституционно-правовых основ организации и деятельности нотариата в России. (С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Т.М. Бялкина, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, Е.В. Гриценко, В.М. Жуйков, Т.Д. Зражевская, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, М.Ю. Каверзин, А.Н. Костюков, Г.Н. Комкова, В.А. Лебедев, Е.А.
Лукьянова, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, С.Л. Стешенко, Е.С. Шугрина, Т.М. Шамба, Б.С. Эбзеев, В.Л. Ясюнас, В.В. Ярков и другие).
Кроме того, в процессе диссертационного исследования автором проанализированы научные работы таких ученых как: А.П. Алехин, В.К. Андреев, Н.И. Аргунов, Д.Н. Бахрах, М.И. Брагинский, К.Ф. Гуценко, Б.Н. Габричидзе, А.С. Дударев, И.Г. Дудко, А.С. Мордовец, М.Н. Марченко, Е.Б. Тарбагаева, B.C. Репин, И.Г. Черемных, Т.Я. Хабриева и других.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области конституционного права, теории государства и права, нотариального права, материалы научно-практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
При решении поставленных задач в работе использован комплекс общенаучных и специальных методов познания правовой действительности, выявленных и разработанных наукой и апробированных практикой. В исследовании наиболее полно применяются методы диалектического познания, аналитический, нормативно-логический, системно-структурный, историко-юридический и сравнительно-правовой методы. Одним из основных выступает философско-логический метод анализа и синтеза.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые, на уровне диссертационной работы предметом отдельного комплексного исследования стал институт конституционно-правовых основ и принципов нотариальной деятельности в Российской Федерации. Сделана попытка
обосновать необходимость совершенствования механизма реализации государственно-властных полномочий в нотариальной сфере, в рамках Конституции Российской Федерации. Выявлены исторические, теоретические и практические предпосылки оформления новых правовых основ властного воздействия на анализируемый институт, показано его влияние на развитие органов юстиции и становление институтов частного права.
Подробно исследованы проблемы реализации органами местного самоуправления государственных полномочий связанных с осуществлением отдельных нотариальных действий. При этом внесены конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Идеология гражданского законодательства исходит из того, что право
лица на защиту возникает лишь в том случае, когда кто-либо это право
нарушает либо оспаривает (ст. 12 ГК РФ). По мнению автора, такое сужение
способов защиты прямо противоречит статьям 45, 46, 48 Конституции РФ, в
силу которых гражданам гарантируется государственная защита прав и
свобод, в том числе путем предоставления квалифицированной юридической
помощи, а судебная защита рассматривается лишь как одна из форм
государственной защиты и должна использоваться как крайняя мера.
2. Нотариат в силу своего публично-правового характера, жесткой
процедурной урегулированности порядка совершения нотариальных
действий, необходимости исследования достаточно широкого круга
доказательств является одним их эффективных средств снижения
криминальности в сфере собственности, прежде всего в отношении
собственности, подлежащей регистрации.
3. Положения части второй Гражданского кодекса РФ, связанные с отказом от обязательного нотариального удостоверения сделок с недвижимостью, существенно сужает гарантии, обеспечивающие
предусмотренный Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 8, 35, 45, 48) принцип охраны прав и свобод гражданина, включая право частной собственности.
4. Конституция РФ не фиксирует основы правового статуса органов нотариата. Однако, поскольку статья 48 Конституции РФ гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, подразумевается деятельность не только органов государственной власти, но и такого института гражданского общества как нотариат. Кроме того, статьей 45 Конституции РФ зафиксированы гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, которые воплощаются в создании различных механизмов их защиты, в том числе нотариальной деятельности.
5. Наделение государством нотариальных палат (профессиональных
объединений нотариусов занимающихся частной практикой) в
соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными
полномочиями, в целях обеспечения в нотариальной деятельности
гарантий прав и свобод, граждан не противоречит Конституции РФ. Ее
нормы (ч. 1 ст. 45 и ч. 1 ст. 48), закрепляя обязанность государства
гарантировать защиту прав и свобод, в том числе на получение
квалифицированной юридической помощи, не связывают законодателя в
выборе путей выполнения указанной обязанности.
6. Основной базой текущего законодательства, как об организации
нотариальной деятельности, так и относительно порядка совершения
нотариальных действий являются Конституция Российской Федерации,
федеральный закон и судебная практика его толкования. Только относительно
ряда процедурных вопросов назначения на должность нотариуса и
нотариального делопроизводства в случаях, предусмотренных Основами
законодательства РФ о нотариате, источником нотариального законодательства
являются нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, при
этом в ряде случаев принятые по согласованию с Федеральной нотариальной палатой.
7. Обязательное членство занимающихся частной практикой
нотариусов в нотариальной палате как условие занятия указанной
профессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни
конституционные права на свободу объединений и свободный выбор рода
деятельности и профессии (ст. 19, 30 и 37 Конституции РФ), поскольку
государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих
осуществлять публичную (нотариальную) деятельность, обязательные
условия назначения на должность и пребывания в должности.
8. Отсутствие у должностных лиц органов местного самоуправления
полномочий по совершению отдельных нотариальных действий влечет
нарушение конституционных прав граждан на получение
квалифицированной юридической помощи. В связи с этим автором
предлагается дополнить Основы законодательства РФ о нотариате
специальной нормой наделяющей должностных лиц органов местного
самоуправления сельских поселений правом совершения отдельных
нотариальных действий.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что положения, изложенные в представленной на защиту работе, содержат новые подходы в исследовании конституционно-правовых основ организации и деятельности российского нотариата, как публично-правового института, обеспечивающего охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут применяться в практической деятельности органов государственной власти при подготовке на федеральном и региональном уровнях мер, направленных на упорядочение и совершенствование деятельности нотариальных органов,
в правоприменительной деятельности самих нотариальных органов, а также органов местного самоуправления.
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при подготовке курсов лекций по дисциплинам: «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», «Нотариальное право России», «Защита прав и свобод человека и гражданина».
Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях и представляют практический интерес для государственных служащих, политиков, научных работников, нотариусов, преподавателей, аспирантов, студентов. Теоретические положения, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке и реализации правозащитных программ, совершенствовании российского законодательства.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Функции российского нотариата и конституционно- правовой статус нотариуса
Институт современного российского нотариата имеет свою длительную и сложную историю, которая дает некоторое представление о приоритетах развития и становления в государстве этого важного и необходимого правового инструмента регулирования многообразных, главным образом, гражданско-правовых, имущественных отношений, а также других сфер и областей жизни общества.
Помимо этого, весьма актуальной с учетом глубоких экономических и социальных реформ в России, а также новых и прогрессивных явлений и тенденций в развитии нотариата является проблема совершенствования его правового статуса на основе Конституции РФ 1993 года, ее принципиальных положений и норм, а также нового федерального законодательства.
Серьезное видоизменение места и роли нотариата в жизни людей и общества в целом, возникновение и развитие частного, свободного нотариата, принципов и начал нотариального самоуправления обуславливают необходимость радикального преобразования правового статуса нотариата, приспособления его к целям и условиям функционирования в обстановке формирующихся рыночных отношений и возникающих в связи с ними последствий, факторов и обстоятельств.
Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона, впервые изданный в 1897 году и пользующийся заслуженной популярностью по сей день, определяет нотариат как «правовой институт, носители которого — нотариусы
- уполномочены государством совершать и свидетельствовать юридические акты, придавая тем самым последним значение актов публичных»1.
Исторически генезис нотариата связан с развитием гражданского оборота, с объективной необходимостью содействовать его участникам в совершении сделок и юридическом закреплении их действий, в охране их прав. Нотариат является непременной составной частью любой правовой системы, он позволяет государству успешно осуществлять его правоохранительные, фискальные и судебно-юрисдикционные функции.
В соответствии со ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации нотариате нотариат в России призван обеспечивать в соответствии с Конституцией России, Конституциями и Уставами субъектов Федерации, а также данными Основами, защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Современное законодательство о нотариате представляет собой целый комплекс разноотраслевых нормативных правовых актов, в центре которого, находится Конституция Российской Федерации. При этом все основные функции, правовые принципы статуса нотариата, его цели и задачи следуют из Конституции РФ.
Именно в Основном законе закреплены признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, недопустимость осуществления прав и свобод с нарушением прав и свобод других лиц, равенство всех перед законом и судом; неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны; право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; недопустимость лишения имущества иначе как по решению суда; права наследования; свобода владения, пользования землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; право на получение квалифицированной юридической помощи и т.д1.
Для того чтобы объективно представить место нотариата как особого правового института в современном обществе и охарактеризовать специфику его деятельности, в рамках Конституции РФ и существующего законодательства в отношении участников нотариального производства, следует рассмотреть функции нотариата.
Функции отражают основные направления деятельности системы нотариата, показывая содержательное значение нотариальной деятельности. Их особенности вытекают из публично-правового характера нотариальной деятельности и особенностей компетенции нотариуса, действующего в рамках бесспорной гражданской юрисдикции. Ценность функционального подхода, как отмечает Н.Ю. Попова, заключается в том, что такое определение института нотариата показывает направления его воздействия на участников экономических отношений2.
Понятие правовых функций носит дискуссионный характер, однако можно выявить ряд общих черт, которые отражены в суждениях правоведов3.
Например, С.С. Алексеев понимает функцию как конкретное направление правового воздействия на общественные отношения4. И.М. Зайцев рассматривал под функцией, применительно к гражданскому процессу, направленность процессуальных действий по реализации целей и задач гражданского судопроизводства5. Функции обеспечивают управляющее воздействие на участников процесса с учетом конкретных задач и индивидуальных особенностей дела .
Вообще в литературе по нотариату подчеркивались разные аспекты нотариальных функций. Так, Х.-Я. Пютцер исследовал их в историческом развитии и эволюции: первой была функция писаря, отражающая социальную и попечительскую помощь неосведомленным в письме гражданам. Следующая - функция составления официальных документов, и в современную эпоху превалируют функции обслуживания и консультирования нотариусом всех участников удостоверения2. М. Мерлотти3 и И.Г. Черемных4 отмечают, что органы нотариата осуществляют государственные функции. Е.Б. Тарбагаева отождествляет функции, по сути дела, с принципами нотариальной деятельности5.
Следует согласиться с точкой зрения В.В. Яркова который отмечает, что если исходить из понимания правовых функций в целом, их следует рассматривать как содержательные характеристики, отражающие основные направления и сущность деятельности органов нотариата в правовой системе России. В этом плане функции и принципы являются разными категориями нотариального права, поскольку для последних характерна, прежде всего, нормативная закрепленность и воздействие на процесс, как правового регулирования, так и правореализации. Нотариальные функции отражают воздействие нотариата как института гражданского общества на правовую систему6.
Не точно также делать акцент при характеристике нотариальных функций на обслуживание. Такой подход, возможно, соответствует германской модели нотариата, но в российских условиях стирает грани и различия между нотариатом и органами, оказывающими услуги. В результате, во-первых, снижается роль нотариата как публично-правового института, во-вторых, в прикладном аспекте это может привести нотариуса в иной режим налогообложения1.
Нотариат в системе органов государственного управления
Современный этап развития российской государственности характеризуется расширением сферы конституционного регулирования, что способствует максимально полному и последовательному закреплению в рамках Конституции РФ целого комплекса прав и свобод человека и гражданина, отвечающего всем существующим мировым стандартам в этой области1.
В настоящее время на первый план выходит проблема государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Как отмечается в юридической литературе, конечная цель деятельности государства состоит в обеспечении прав и свобод человека и гражданина: достижение этой цели неразрывно связано с обязанностью государства создавать систему защиты прав и свобод, а также устанавливать процедуры такой защиты2.
Государственная защита прав и свобод понимается как деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по соблюдению, обеспечению и охране прав и свобод человека и гражданина3.
К числу основных назначений и функций правового государства относятся гарантирование, защита и реализация основных прав и свобод. Это согласуется с принципиальной установкой международного права, согласно которой государство в первую очередь несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах . Согласно ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, государство гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. «Для гарантий прав человека и гражданина, -говорилось в ст. 12 французской Декларации прав человека и гражданина (1789 г.), - необходима государственная сила, она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, которым она верна»2.
Защита прав и свобод государством является основным способом во всем правозащитном механизме . Это обусловлено рядом причин: «Во-первых, государство располагает системой органов, которые обязаны осуществлять деятельность по защите прав и свобод. Во-вторых, государство имеет в своем распоряжении набор эффективных средств не только для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и для недопущения подобных нарушений. В-третьих, только акт государственного органа обладает необходимой обязательной силой в отношении всех иных актов. В-четвертых, государство располагает аппаратом принуждения в целях привлечения виновных в нарушении прав и свобод личности к ответственности. Все остальные способы защиты прав и свобод дополняют, но не подменяют государственную защиту»4.
Защищать права и свободы граждан призваны как Российская Федерация, так и все входящие в нее субъекты, органы государственной власти и органы местного самоуправления5. Они должны обеспечивать права и свободы гражданина в границах своих полномочий присущими им способами, методами и средствами на всей территории России.
В приветствии участникам Всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» 8 мая 2003 года Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил следующее: «Защита конституционных прав человека и гражданина - одно из ключевых направлений деятельности органов государственной власти в современной России. Решение целого комплекса задач, связанных с качественным улучшением состояния законности и правопорядка в стране, требует выработки системного и всестороннего подхода, основанного на тесном взаимодействии всех государственных и общественных правозащитных структур» .
В пункте 1 статьи 48 Конституции РФ предусмотрено: «Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи». Потребность в получении юридической помощи возникает постоянно и повсеместно. Практически нет такой сферы жизни или человеческой деятельности, в которой не нужно было бы знать и применять те или иные правовые нормы. Идет ли речь о работе или учебе, приобретении или продаже товаров, получении услуг, необходимости обращения в государственные иди иные органы, участии в деятельности общественных организаций, выборах в законодательные органы, получении государственных пенсий и социальных пособий и др. - везде может потребоваться квалифицированная помощь юриста .
Значительную часть потребностей граждан в юридическом обеспечении удовлетворяют именно нотариальные органы Российской Федерации. Причем Основы законодательства РФ о нотариате возлагают на них защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательством нотариальных действий от имени Российской Федерации1.
Исследуя вопрос о месте нотариата в системе органов государственного управления следует отметить, что в целом, система государственного управления состоит из двух больших компонентов - управляемой и управляющей подсистем, которые в свою очередь подразделяются на различные подсистемы (блоки и звенья) и элементы, отражающие универсальный характер задач и функций, осуществляемых данной системой. В управляемую со стороны органов государственной власти подсистему входят экономические, социально-культурные, внешнеполитические и внешнеэкономические блоки. В целом это государственно-правовые институты и органы общего управления, отраслевые и функциональные органы и структуры. В ней также выделяется подсистема, составляющая в совокупности правоохранительный блок. Это -отраслевые подсистемы в области внутренних дел, безопасности, юстиции, таможенного дела, налоговые службы, а также нотариат, адвокатура и другие правоохранительные институты.
Конституционные основы организации и деятельности нотариальной палаты
Впервые, в связи с принятием Основ законодательства РФ о нотариате, в России на принципах самоуправления была создана корпорация нотариусов — нотариальная палата.
В странах латинского нотариата такие органы существуют давно. Практика определила их задачи, права и обязанности, которые, в конечном счете, получили законодательное закрепление. Так, Закон Польши «Право о нотариате» предусматривает нотариальное самоуправление нотариусов, которое включает нотариальные палаты и Всепольский нотариальный Совет. Во Франции созданы Высший нотариальный совет и региональные советы нотариальных округов, в Германии - нотариальные палаты и Федеральная нотариальная палата. В России органами такого самоуправления являются Федеральная нотариальная палата и региональные нотариальные палаты.
Статья 24 Основ законодательства РФ о нотариате характеризует этот орган как некоммерческую организацию, представляющую собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. В указанной статье закреплено также и то, что её членами могут быть и лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности. Поэтому кроме нотариусов членами нотариальной палаты могут быть также помощники нотариусов, стажеры нотариусов и нотариусы, вышедшие на пенсию.
В этой же норме Основ предусмотрено, что деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации и своим уставом, который принимается собранием членов нотариальной палаты и регистрируется в порядке, установленном, для регистрации уставов общественных объединений. Здесь следует заметить, что указанный закон употребляет устаревшую формулировку: «...устав нотариальной палаты регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений». В настоящее время ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации1 предусматривает регистрацию юридических лиц, а не регистрацию уставов, как это было ранее.
Основы законодательства РФ о нотариате не дают четкого определения организационно-правовой формы данного юридического лица. Они лишь характеризуют нотариальную палату как некоммерческую организацию и как профессиональное объединение, закрепляя одновременно правило о том, что его устав регистрируется в порядке, установленном для общественных объединений.
В свою очередь статья 5 Федерального закона «Об общественных объединениях» определяет общественное объединение как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. То есть подчеркивается добровольность членства в общественном объединении.
Кроме того, нотариальная палата является также профессиональной корпорацией граждан, организующих свою деятельность на основе объединения. Этот вывод вытекает из Основ законодательства РФ о нотариате и порядка регистрации нотариальной палаты.
Таким образом, принцип обязательного членства в нотариальной палате, предусмотренный ст. 24 Основ законодательства РФ о нотариате, прямо противоречит положениям Федерального закона «Об общественных объединениях».
В связи с этим Министерство юстиции своим письмом от 28 марта 1996 года № 09-10-513-96 «О распространении положений Федерального закона «Об общественных объединениях» на нотариальные палаты» разъяснило, что нотариальная палата является именно некоммерческой организацией, представляющей профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. На основе этого сделан вывод, что Федеральный закон «Об общественных объединениях»1 на нотариальные палаты не распространяется, и им следует руководствоваться только в части регистрации ими своих уставов в органах юстиции.
Многие представители нотариального сообщества также считают, что нотариальная палата представляет собой особый вид некоммерческой организации. Так, К.Б. Ярошенко полагает, что нотариальная палата не является общественным объединением, а является некоммерческой организацией особого вида. В законодательстве должен быть четко определён правовой статус этой некоммерческой организации с особыми условиями, особым режимом .
Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях»3 некоммерческой организацией признаётся такая организация, которая не имеет в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками (ст. 50 ПС РФ, ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Определена действующим законодательством и общая цель деятельности создаваемых некоммерческих организаций, которая заключается в достижении общественных благ. Таким образом, сопоставив признаки этих видов юридических лиц, можно сделать вывод, что нотариальная палата — это особый вид юридического лица, но являющийся одновременно разновидностью некоммерческой организации в форме общественного объединения.
Полномочия органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий
В числе прав и свобод, гарантируемых государством каждому гражданину, Конституция Российской Федерации предусматривает и право на получение квалифицированной юридической помощи. В настоящее время оказание такой помощи наряду с адвокатами и лицами, которым в установленном порядке разрешено заниматься этим видом деятельности, возложено и на нотариусов, представляющих в данном случае нотариат как публично-правовой институт. По выражению министра юстиции Ю. Чайки, фактически достигнута точка насыщения: численность нотариального корпуса составляет почти 7 тысяч человек. Число нотариусов по отношению к количеству населения в России сопоставимо с европейскими странами1.
Несмотря на это во многих субъектах Российской Федерации нотариальные услуги доступны не всем слоям населения. Этому есть как объективные (большая территория России, отдаленность населенных пунктов от административных центров, влияние временных природных факторов), так и субъективные причины (к примеру, несмотря на учреждение в населенном пункте должности нотариуса, он в установленном порядке не назначен).
Доступность нотариальных услуг в Российской Федерации традиционно обеспечивалась путем наделения должностных лиц органов исполнительной власти полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий.
Так, ранее действовавший Закон РСФСР от 2 августа 1974 г. «О государственном нотариате» предусматривал, что в населенных пунктах, где нет государственных нотариальных контор, нотариальные действия, предусмотренные ст. 15 указанного закона, совершают исполнительные комитеты районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов.
Статьи 1, 3, 37 «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11 февраля 1993 года1 также предусматривают возможность совершения отдельных нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченными на совершение этих действий. Причем на них не распространяется требование о наличии лицензии на право нотариальной деятельности. Согласно ст. 37 Основ должностные лица органов исполнительной власти вправе удостоверять завещания и доверенности, свидетельствовать верность копий документов и выписок из них, свидетельствовать подлинность подписи на документах.
Более детально порядок совершения указанных нотариальных действий регламентирован Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденной Министерством юстиции РФ 19 марта 1996 года2. Приведенный выше перечень нотариальных действий, является открытым и, согласно п.1 указанной Инструкции, законодательными актами Российской Федерации на указанных должностных лиц органов исполнительной власти может быть возложено совершение и иных нотариальных действий.
Следует заметить, что до 1993 года в этой сфере нотариальных услуг не возникало никаких проблем. Тем более, что закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1 наделял полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий поселковые и сельские администрации, которые на тот период входили в систему органов государственной исполнительной власти.
То есть, ко времени принятия Конституции Российской Федерации 1993 года вопрос о наделении должностных лиц органов местного самоуправления правомочием по совершению нотариальных действий был положительным образом решен на Федеральном уровне в рамках приведенных выше нормативных правовых актов.
Однако впоследствии, в ходе начавшейся реформы местного самоуправления, одним из ее принципов, был провозглашен принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, закрепленный в настоящее время в ст. 12 Конституции РФ. Вместо существовавших городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов в муниципальных образованиях сформировалась совершенно иная структура органов местного самоуправления, которая основывается на конституционном принципе самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры местного самоуправления (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Исходя из этого, с момента вступления в силу Конституции РФ к должностным лицам органов исполнительной власти, которые упоминаются в статье 1 Основ законодательства РФ о нотариате, могут быть отнесены только должностные лица федеральных органов исполнительной власти либо органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В то же время до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)1, закрепившего конституционные принципы организации местного самоуправления, продолжал применяться закон РФ от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», статья 54 которого относила к полномочиям поселковой, сельской администрации в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан право совершать в соответствии с законодательством нотариальные действия.
В настоящее время Конституция РФ (ч. 1 ст. 132) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляют местное самоуправление как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона об общих принципах).
Похожие диссертации на Конституционно-правовые основы российского нотариата
