Содержание к диссертации
Введение
1. Исторический опыт государственного регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в России 24
1.1. Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства в условиях образования Российского централизованного государства (XV - XVII вв.) 24
1.2. Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства органов государственного управления Российской империи 34
1.3. Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства органов государственного управления в Советской России (1917-1991 гг.) 46
Выводы 65
2. Научно-теоретическая база управления как основа для регламентирования документационного обеспечения административной деятельности 67
2.1. Возникновение и основные тенденции развития административного менеджмента как науки управления 67
2.2. Административная деятельность в России, ее нормативное отражение и научно-теоретическое обобщение 102
Выводы. 127
3. Регламентация документационного обеспечения административной деятельности в государственном управлении Российской Федерации 129
3.1. Виды документационной регламентации обеспечения административной деятельности в системе современного государственного управления Российской Федерации 129
3.2. Информационно-коммуникационные технологии в документационном обеспечении административной деятельности в России 149
Выводы. 170
Заключение. 172
Список источников и литературы 174
- Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства в условиях образования Российского централизованного государства (XV - XVII вв.)
- Возникновение и основные тенденции развития административного менеджмента как науки управления
- Административная деятельность в России, ее нормативное отражение и научно-теоретическое обобщение
- Информационно-коммуникационные технологии в документационном обеспечении административной деятельности в России
Введение к работе
Актуальность темы. Развитие системы государственного делопроизводства России неразрывно связано с организацией управления административной деятельностью исполнительной власти. В работе с документами в органах государственной исполнительной власти отражаются показатели эффективности административной деятельности. Неслучайно, в процессе становления Российской государственности, на крутых поворотах ее истории принимались важнейшие решения по вопросам организации делопроизводства и регламентации работы с документами, определявшие, по сути, все содержание административной деятельности государственного аппарата.
Эта тенденция прослеживается и на современном этапе развития России. В своем первом Послании Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, характеризуя необходимость административной реформы, сказал прямо: «В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем – как помеха для укрепления государственного могущества… Такая система абсолютно неэффективна… Сильное государство и всесильная бюрократия – это не одно и то же… Естественно, что… нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия…».
В целях реализации указанных выше положений в настоящий момент приняты такие законодательные акты, как Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12.2008 № 262-ФЗ (вступает в силу с 01.07.2010) и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного управления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ (вступает в силу с 01.01.2010).
Продолжается и административная деятельность в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». На состоявшемся в Кремле 12 февраля 2009 года заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в России, оценивая сложившуюся ситуацию, Президент РФ Дмитрий Медведев подверг резкой критике состояние использования информационных технологий государственными органами в сфере социально-экономического управления, в частности, по проблемам «электронного правительства», «электронного документооборота», межведомственного информационного обмена, и указал на серьезное отставание в этом вопросе от стран-лидеров, несмотря на наличие «высокого интеллектуального потенциала и массы программистов». Д. Медведев также поставил задачи по разработке и принятию срочных мер для исправления сложившегося положения для обеспечения выхода страны в число государств с наиболее развитым информационным пространством в ближайшее время.
Выдвинутые Президентом РФ задачи требуют полной концентрации внимания, усилий и ресурсов общества и государства для их решения, вызывают необходимость уточнения принятых ранее решений, для закрепления достигнутых результатов.
Административная реформа, начатая в 2003 году направлена на корректировку деятельности аппарата государственной исполнительной власти с целью повышения эффективности его работы в современных условиях. Указ бывшего Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 гг.» определил направления реформы, которая осуществляется в соответствии с разработанной (и одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р) Концепцией административной реформы.
В соответствии с Концепцией в рамках административной реформы проходит укрепление вертикали власти и поэтому проводятся не только структурные изменения федеральных органов исполнительной власти, но и одновременно определяются различные аспекты служебной деятельности сотрудников аппарата управления – должностных лиц различных категорий, для чего составляются и утверждаются административные (для учреждений) и должностные (для сотрудников) регламенты, которые подробно и точно определяют содержание деятельности как самих федеральных органов исполнительной власти, так и их сотрудников.
В связи с этим вопросы регламентации государственного делопроизводства становятся особенно актуальными. В изданных административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2009 года № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» устанавливается порядок документирования и организации работы с документами, общий порядок деятельности и взаимодействия данных категорий учреждений.
Деятельность указанных органов охватывает различные сферы взаимодействия с общественно-политическими структурами и организациями, бизнесом и гражданами, как физическими, так и юридическими лицами.
Специалисты в сфере ИКТ и инноваций считают, что при внедрении «электронной документации» используются старые стандарты в области делопроизводства, и говорят о необходимости введения единого национального стандарта в области делопроизводства с тем, чтобы в соответствии с ним вводить электронную документацию.
Поэтому, на современном этапе реформирования для организации системы документационного обеспечения управления административной деятельности необходимо использовать исторический опыт таких реформ государственного управления, которые были основой: во-первых, для создания целостных систем делопроизводства, как например, «коллежское делопроизводство» в первой четверти XVIII века, «исполнительное делопроизводство» в первой половине ХIХ века, «Единая государственная система делопроизводства» в советский период; во-вторых, для издания нормативных правовых документов, позволяющих построить современную систему государственного делопроизводства, способную интегрировать деятельность государственных учреждений всех уровней управления в единый комплекс.
В сложившихся условиях изучение исторического опыта процесса регламентации административной деятельности и ее документационного обеспечения, имеет важное значение еще и потому, что использование этого опыта в рамках основных принципов регламентирования управления позволит ускорить и содержательно обогатить не только сам процесс реформирования органов государственной исполнительной власти, но и подготовить издание законодательных актов и нормативных правовых документов, касающихся комплексного решения проблем не только «бумажного» делопроизводства, но и формирование электронного документооборота с широким применением электронных документов.
Изучение исторического опыта имеет не только научно-историческое, но и прикладное значение, потому что история делопроизводства и вопросы эволюции управленческих документов имеют значение при решении документоведческих проблем сегодняшнего дня, так как современное изучение данных вопросов является трансформированным отражением истории их развития, по которым можно лучше понять многие свойства, особенности и научно предвидеть будущее.
Актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью формирования научных знаний о системе документационного обеспечения управления административной деятельности в аппаратах центральных государственных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ.
Разработанность проблемы. Государственное делопроизводство в России складывалась исторически, длительно и постепенно, накапливая опыт работы с документами и переживая в отдельные моменты заметное ускорение этого процесса, как правило, связанное с существенными, даже коренными, преобразованиями социально-политической системы управления.
К настоящему времени в исторической науке и документоведении накоплен большой объем знаний по истории становления и развития государственного делопроизводства, отраженных в многочисленных монографиях, сборниках научных статей, учебниках, учебных и методических пособиях, подготовленных в ведущих научных центрах страны, среди которых в первую очередь следует назвать РГГУ (МГИАИ) и ВНИИДАД.
В работах таких специалистов, как Митяев К.Г., Лившиц Я.З. Кузнецова Т.В., Сокова А.Н., Гельман-Виноградов К.Б., Цикулин В.А., Мингалев В.С., Ларин М.В., Пшенко А.В., Янковая В.Ф., Банасюкевич В.Д, Красавин А.С. и многих других нашли освещение различные исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства, процессов документационного обеспечения административной деятельности в государственных и отраслевых структурах управления.
В области документационного обеспечения административной деятельности среди имеющихся публикаций особо выделяются труды К.Г.Митяева, впервые исследовавшего и соединившего в своих работах историю делопроизводства в России с современным (на момент 1960-х гг.) его состоянием.
В работах и диссертационных исследованиях, посвященных изучению истории создания русской традиционной формы документа, формирования делопроизводства и процессов документирования в государственных учреждениях XVII – начала ХХ веков, вопросы влияния административных реформ на организацию государственного делопроизводства рассматривались лишь фрагментарно в связи с исследованием конкретной делопроизводственной практики.
Для изучения проблемы в целом, определенный интерес представляет диссертационное исследование Вяловой Л. М., в котором рассматриваются вопросы влияния законодательных актов на делопроизводство центральных органов управления в период проведения административных реформ первой половины ХIХ века.
Ранее, в начале советского этапа истории России специалистами по научной организации труда и управления ставились вопросы по регламентации отдельных делопроизводственных операций, унификации и стандартизации документов.
Опираясь на осмысление исторического и обобщение передового отечественного опыта, достижения науки и техники в организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, исследователями в советский период был внесен серьезный вклад в развитие теории и методики, разработаны нормативно-методические документы по реформированию делопроизводства в целом и созданию единой государственной системы документационного обеспечения управления.
Важное методологическое значение имеет докторская диссертация М.В.Ларина «Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии», в которой проводится подробное исследование систем управления документацией, определяются пути их совершенствования.
Отдельные вопросы истории государственного управления, административных реформ, создания и деятельности государственных учреждений неоднократно в разное время становились предметом рассмотрения исследования. Однако наиболее глубокому специальному изучению эти вопросы подверглись в работах В.Е.Романовского, Н.П.Ерошкина и их последователей – Т.П. Коржихиной, А.Д. Степанского, Т.Г.Архиповой.
Особо выделяются работы Н.П.Ерошкина, который, изучая государственную службу с точки зрения истории государственного управления, и рассматривая государственные учреждения дореволюционной России, впервые увязывает их деятельность с нормативно-правовой регламентацией документационного обеспечения управления административной деятельности.
Взаимосвязь проводимых современных реформ с созданием новых государственных структур управления наиболее полно прослеживается по работам Т.Г. Архиповой.
Ценный вклад в изучение совокупности вопросов влияния административных реформ на деятельность государственного аппарата внесли специалисты смежных научных направлений, в частности, управления и правоведения, которые со своих позиций рассматривают как вопросы организации управления, так и вопросы складывания и применения законодательной базы административного реформирования России в различные исторические периоды.
Теории и практике государственного управления в современной России на отдельных этапах административных реформ посвящены, прежде всего, общетеоретические работы (Г.Х. Попов, Д.М. Гвишиани, С.Г. Атаманчук) и работы исторического характера (А.Н. Медушевский). В работах, посвященных деятельности современных органов государственного управления (В.В. Борискин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров, А.В. Никитов, В.С. Комаровский) и освещающих процессы административной реформы 2003 года (Т.В. Игнатова, Т.В. Зайцева, В.Л. Тамбовцев) уделяется внимание также изучению проблемы регламентации документационного обеспечения административной деятельности.
Привлечение к изучению проблемы работ, исследующих общеуправленческие принципы, оправдано тем, что в настоящее время в общемировом процессе наблюдается переход в отношениях между государством и гражданами к системе «поставщик услуг – потребитель услуг», что соответствует современному стилю управленческой деятельности в России на этапе последней административной реформы. Эволюция этого процесса подлежит более пристальному изучению.
В публикациях последнего времени поднимаются новые проблемы организации делопроизводства и документационного обеспечения деятельности органов управления (административная деятельность с использованием электронной документации), связанные с необходимостью выявления специфики использования электронной документации при администрировании.
Интересна, например, работа В.А. Гадасина и В.А. Конявского, в которой рассматриваются вопросы, связанные с правовым применением электронных документов, предпринимается попытка раскрытия фундаментальных отличий традиционных и электронных документов и сред их существования, рассмотрены концептуальные понятия и сформулированы основные определения, касающиеся электронных документов и электронного документооборота, доказывается, что электронный документ может рассматриваться как объект гражданского права.
С практической точки зрения этот же вопрос рассматривается также в работе А.А. Фатьянова.
Работа А.В. Данилина интересна тем, что дает возможное описание «архитектуры электронного государства», основу которого составляет процессно-информационно-коммуникационные технологии, используемые для создания и работы с электронными документами.
Итоги историографического рассмотрения проблемы исследования вопросов регламентации документационного обеспечения управления и административной деятельности в России свидетельствуют, что до сих пор слабо освещенными в литературе остаются вопросы, связанные с необходимостью нормативно-правового регулирования документационного обеспечения административной деятельности.
В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований показывают, что поставленные в данной диссертационной работе проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслуживают особого внимания.
Цель исследования – изучить исторический опыт влияния административных реформ на регламентацию документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России для совершенствования документационного обеспечения управления на современном этапе административного реформирования в России.
Задачи, решение которых составило содержание предлагаемой для защиты работы:
1. Выявление и изучение законодательных актов в области государственного управления периодов административных реформ в России.
2. Анализ исторического развития нормативно-методической базы документационного обеспечения управления административной деятельности органов государственной исполнительной власти в периоды административных реформ.
3. Изучение исторического опыта регламентации процессов управления и документирования административной деятельности государственных гражданских служащих.
4. Изучение влияния административной реформы на документационное обеспечение аппарата государственных органов исполнительной власти.
5. Определение оптимальных направлений и путей развития регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России.
Объект диссертационного исследования – система регламентации документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России и ее эволюция в периоды административных реформ.
Предмет исследования – законодательная и нормативно-правовая документация, регламентирующая административную деятельность и документационное обеспечение управления центральных органов государственной исполнительной власти на различных этапах реформирования России.
Хронологические рамки исследования – с XVIII века по начало XXI в.
Историография работы. Вопросы управления как процесса обеспечения достижения целей организации, а также регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России содержатся во множестве разнообразных источников и рассматриваются в обширной, накопленной к настоящему времени, научной литературе.
Источники изучения регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России в периоды административных реформ подразделяются на следующие группы:
-
Нормативные правовые документы России с XVIII века по 1917 годы.
-
Нормативные правовые и нормативно-методические документы в период формирования советской государственности (1917-1945).
-
Нормативные правовые документы, нормативно-методические документы, государственные стандарты на документы и системы документации в период развития и распада советской государственности (1945-1991).
-
Законодательные акты и нормативные правовые документы в постсоветский период (1991 г.- нач. ХХI в).
-
Исторические документы, неопубликованные и находящиеся в архивах.
Нормативные правовые документы представляют собой основу источниковой базы данного исследования, ввиду того, что эти документы в своем применении обязательны (либо были обязательны) для исполнения на территории Российского государства, с периода формирования централизованного государства (XV в. н.э.) и до настоящего времени. Имеющиеся источники дореволюционного (до 1917 г.) и послереволюционного (с 1917 г. до настоящего времени) периодов позволяют проследить ход развития и совершенствования законодательной базы регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России.
Рассмотрение инструкций и методических рекомендаций, государственных стандартов на системы документации позволяет осветить те периоды в истории Российского государства, когда велась общегосударственная регламентация документационного обеспечения административной деятельности в рамках отдельных направлений государственной жизни в различные периоды административных реформ.
В качестве методов исследования в работе были применены общенаучные методы анализа и синтеза, методы сравнительно-исторического исследования, методы организационного проектирования систем управления документацией, методы унификации и стандартизации.
Научная новизна данного исследования состоит в том, что впервые исследован и обобщен исторический опыт эволюции регламентирования административной деятельности и влияния законодательства на регулирование процессов документационного обеспечения управления в центральных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ с XVIII века по настоящее время.
.Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты данного исследования могут быть использованы при создании административных и служебных регламентов в органах государственной исполнительной власти, а также в преподавании учебных дисциплин документоведческого, правового и управленческого направлений в высших и средних профессиональных образовательных учреждениях.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась:
- при подготовке примерных программ Федерального агентства по образованию для специальностей СПО по дисциплинам «Информационные и коммуникационные технологии в документационном обеспечении и архивном деле», «Деловое администрирование», «Административный менеджмент», «Правовые основы государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», «Кадровая деятельность»;
- в процессе подготовки дисциплин «Документационное обеспечение управления», «Компьютерные системы управления документооборотом», «Правовое регулирование управленческой деятельности», «Кадровая деятельность», прочитанных для студентов дневных отделений Московского энергетического института, Московского государственного университета сервиса, Историко-архивного института (Российский государственный гуманитарный университет), на курсах повышения квалификации Центра качества профессионального образования, в образовательных учреждениях среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы.
- при написании учебных пособий за 2005-2007 годы для образовательных учреждений среднего профессионального образования: «Система государственного управления», «Муниципальное управление», «Административный менеджмент»;
- при написании учебного пособия «Административный менеджмент» с грифом УМО учебных заведений Российской Федерации по образованию в области сервиса и туризма Минобрнауки России для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 100105 «Социально-культурный сервис и туризм» ( специализации «Документационный сервис»).
Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства в условиях образования Российского централизованного государства (XV - XVII вв.)
В данной главе рассматривается возникновение, развитие и особенности организации документационного обеспечения административной деятельности в России на исторических этапах кардинальных политических и социально экономических реформ Российского государства. Периодизация истории, принятая в работах видных советских теоретиков в области истории государственных учреждений63 и административного делопроизводства64, выделяет несколько периодов реформ, объединяющих в себе как вопросы государственного строительства, так и вопросы регулирования документационного обеспечения административно-управленческой деятельности: первый (государствообразующий) - с конца XV в. по первую четверть XVII в. (1497 -1649 гг.), второй (имперский) - с конца XVII в. по первую четверть XIX в. (1699 -1811 гг.), третий (период государственного централизма) - с первой четверти XX в. по последнюю четверть XX в. (1917 - 1988 гг.).
Приведенная периодизация аргументируется тем, что на указанных исторических переломах издавались важнейшие общегосударственные нормативно-правовые акты (судебники, царские и императорские указы и законы, а также декреты, законы, указы и постановления высших органов Советского государства), имеющие своей направленностью не только решение вопросов реформирования системы государственного управления, но и установление положений документационного обеспечения административной деятельности.
Введенные названия этапов, с нашей точки зрения, вполне правомерны, поскольку отражают общий смысл деятельности в области административного управления, проводившейся руководством Российского государства в указанные временные периоды.
Административная деятельность русских царей до Петра I была направлена на образование единого государства, и частью такой деятельности являлось принятие единых способов, методов и средств документационного обеспечения государственного управления.
Петр I, продолжая деятельность своих предшественников, перешел в государственном строительстве к следующей фазе Российского государства - от Российского царства к Российской империи, справедливо усматривая в этом основу для новой России - сильной державы, способной «на равных» вести внешнеполитический диалог с европейскими государствами.
Деятельность императоров Александра I и Николая I была направлена на упорядочение регламентирования административной деятельности и ее документационного обеспечения в Российской империи.
Партия большевиков, будучи фактически правящей, также проводила реформы, имевшие целью государственное регулирование всех областей жизни страны, ориентируясь на принцип, который можно охарактеризовать как «государство - единый хозяйственный механизм». А для управления таким механизмом необходима и единая система документирования и документационного обеспечения административной деятельности, в целях улучшения деятельности и наиболее рационального использования возможностей такого механизма.
Исторические периоды, рассматриваемые в диссертационном исследовании, по нашему мнению, следует раскрыть наиболее полно, поскольку только при полнометражном рассмотрении исторических процессов видна эволюция любого явления и составляющих (либо проявляющихся в ходе эволюции) его аспектов. Например, рассматривая период административных реформ Петра I (с 1682 г. -царь, с 22 октября (2 ноября) 1721 года - Отец Отечества и император Всероссийский), следует обязательно отметить те усилия, которые были приложены его предшественниками (в том числе и его отцом, Алексеем Михайловичем) к построению Русского централизованного государства и его управленческой структуры. Проведение Петром I реформ государственного аппарата и документационного обеспечения его деятельности вряд ли было бы возможно при отсутствии в центре и на местах исполнительского аппарата, обеспечивавшего реализацию указов Петра I, направленных на указанные реформы.
Хотя хронологические рамки данного исследования, отраженные в названии темы, ограничены XVIII в. (т.е. началом имперского периода), тем не менее, мы полагаем, что было бы не вполне корректно, с исторической точки зрения, не упомянуть о предшествующих реформах в области централизации государственной власти и, как следствие, создании единых методов документационного обеспечения административной деятельности. Этими реформами была заложена база единства Российского государства, что позволило Петру I, после первых жестоких поражений (начало войны со Швецией, Прутский поход), достаточно быстро восстановить структуру управления страной и начать процесс преобразования России в империю, что и позволило России в конечном итоге войти в состав европейских государств того времени.
Конечно, вопросы документационного обеспечения административной деятельности не ограничиваются только указанными выше периодами.
История Российского государства насчитывает и период Древнерусского государства (Киевской Руси), и период феодальной раздробленности, и монголо-татарский период, однако, рассматривая имеющиеся нормативно-правовые документы этих периодов, следует отметить, что в тех условиях документационное обеспечение административной деятельности лишь формировалось, основывалось на традициях, и не было закреплено законодательно. Кроме того, в условиях феодальной раздробленности документационное обеспечение административной деятельности осуществлялось в рамках каждого отдельного княжества, в соответствии с собственными нуждами князя. Необходимости, требовавшей создание единой системы документационного обеспечения административной деятельности, не было.
К.Г. Митяев в упомянутой ранее работе отмечал: «Развитию документирования и переписки в Русском централизованном государстве и его учреждениях предшествовал... длительный период накопления и обобщения значительного опыта, еще не закрепленного в законодательном порядке, но который имел большое влияние и на последующее развитие русской письменности и делопроизводства» 5.
Зарождение документационного обеспечения административной деятельности в рассматриваемом аспекте относится ко времени создания Русского централизованного государства, т.е. приблизительно к середине XV в., когда, как констатировал Н.П. Ерошкин, «... начался процесс постепенного изживания особенностей государственного строя периода феодальной раздробленности: иммунитетные права феодальных властителей стеснялись, функции наместников ограничивались, а их права и доходы регламентировались»66.
Определенными «вехами» на историческом пути возникновения и развития документационного обеспечения административной деятельности в рамках государствообразующего периода было принятие таких нормативно-правовых актов, как Судебник царя Ивана III (Васильевича) (1497 г.)67, Судебник царя Ивана IV (Грозного) (1550 г.)68, Судебник царя Федора Иоанновича (1589 г.)69, указы царя Михаила Федоровича (по 1629 г.)70, Соборное уложение царя Алексея Михайловича Романова (1649 г.) . Хотя впрямую о документационном обеспечении административной деятельности в них не говорится, но по отдельным статьям можно сделать вывод об усилении процессов регламентации документирования отдельных вопросов административной деятельности.
Например, в Судебнике 1497 г. встречаются статьи, в которых определяются пошлины за написание различных документов и приложение к ним печати. Это статьи 15 - 17, 22 - 26, 28, 40.72 Первой идет ст. 15 «О правовой грамоте», которая рассматривает процесс выдачи приговора суда стороне, выигравшей дело. Речь идет о пошлинах за написание грамоты (подьячему), за подпись на грамоте (дьяку), за приложение печати к грамоте (боярину). В остальных статьях, указанных выше, меняются названия документов, но указаны те же участники делопроизводственного процесса с теми же функциями.
Возникновение и основные тенденции развития административного менеджмента как науки управления
Практика управления так же стара, как и человеческое общество. Именно по этой причине невозможно точно определить время возникновения первых элементов управления. Среди ученых отсутствует не только единое мнение относительно времени возникновения управления, но и единый подход к изучению истории его развития.
Б. Карлоф в работе «Деловая стратегия»244 приводит материалы, свидетельствующие о том, что элементы современного управления складывались в течение тысячелетий.
Рассмотрим его таблицу, размещенную в данной работе частично.
Авторы не во всех случаях используют в таблице слово «менеджмент», заменяя его на «управление», поскольку в данном случае правильнее будет говорить об управлении как таковом.
Управление государством и управление производством схожи между собой, поскольку используют одинаковые методы и преследуют похожие цели -обеспечение интересов организации для удовлетворения потребностей подчиненных.
При этом для качественного управления следует не только воздействовать на людей силовыми методами - угрозами, наказаниями и пр. (политика «кнута»), но и обеспечением их потребностей (политика «пряника»), поскольку, действуя для обеспечения потребностей управляющего ими, они не имеют возможностей действовать для удовлетворения собственных потребностей.
Общемировые этапы эволюции управления, рассмотренные нами, не случайны и, как видно из сопоставления с историческими процессами, являются адекватной реакцией на изменения общественных отношений в рамках развития цивилизации. А изменения общественных отношений вели в первую очередь к увеличению личной свободы отдельного человека, что в целом приводило к развитию производительных сил цивилизации.
Например, производительность крепостного труда по сравнению с рабским выше, что отмечалось даже авторами, не являющимися профессиональными историками (например, Л. Троцкий)245, притом, что крепостной в ряде случаев обладал большей степенью свободы, чем раб - в частности, имел возможность самостоятельно обеспечивать собственную жизнедеятельность.
А поскольку рабский труд в массовом объеме имел место лишь на начальных этапах истории человечества, то напрашивается вывод о поступательном развитии общественных отношений в сторону увеличения свободы отдельного человека.
Также существует две группы исследователей. Одни выдвигают теорию, что история управления состоит из череды трех последовательно сменявших друг друга школ :
1. Школа научного управления.
2. Административная (классическая) школа.
3. Школа психологии и человеческих отношений.
Причем все эти школы распределяются на отрезке времени с начала XX в. до наших дней.
Такой подход к изучению истории управления правомерен, поскольку до XX в. даже прагматическое проявление преимуществ эффективного управления не вызывало истинного интереса к способам и средствам руководства.
Тем не менее, такой подход не дает полного представления о практических аспектах возникновения и развития управления. Поэтому существует и другая группа исследователей (яркий пример - Э.А. Уткин)247, которые относят возникновение управления к пятому тысячелетию до н.э. и выделяют в истории его развития пять периодов, начало которых связано с т.н. управленческими революциями. Рассмотрим их.
Первая управленческая революция (религиозно - коммерческая) связана с возникновением письменности в Древнем Шумере. Появление письменности оказало существенное влияние на развитие древнего общества и в конечном итоге привело к образованию особой касты жрецов - коммерсантов. Они осуществляли торговые операции, вели деловую переписку и коммерческие расчеты. На глиняных табличках, датированных третьим тысячелетием до н.э., записаны сведения о коммерческих сделках и законах Древнего Шумера, что представляет собой четкое документальное доказательство существования там практики управления.
Свое название эта революция получила в связи с тем, что основной политической и экономической силой в обществе Древнего Шумера были жрецы.
Вторая управленческая революция (светско - административная) относится к 1792 - 1750 гг. до н.э. Она неразрывно связана с деятельностью правителя Вавилона - царя Хаммурапи, издавшего свод законов, регламентирующих порядок управления государством. Таким образом, управленческие тенденции исходили уже от светских правящих кругов, почему революция и получила такое название.
Третья управленческая революция (производственно - строительная) датируется 605 - 562 гг. до н.э. - временем правления царя Навуходоносора. Ее основным результатом была интеграция методов государственного управления с контролем и регулированием деятельности в сфере производства и строительства.
Четвертая управленческая революция (профессиональная) сопряжена с зарождением капитализма и началом индустриального прогресса европейской цивилизации (XVII - XVIII вв. н.э.). Ее сущность заключается в отделении управленцев от собственности на средства производства и зарождении такого явления, как профессиональное управление.
Пятая управленческая революция (бюрократическая) произошла в конце XIX - начале XX вв. Теоретической базой этой революции послужила концепция рациональной бюрократии, а основным результатом явились формирование крупных иерархических структур, разделение труда, организационное регламентирование и т.д.
В связи с вышеизложенным отметим, что на самом деле приведенные концепции исследователей истории управления не противоречат, а дополняют друг друга. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на временные отрезки, которыми датируются управленческие революции, особенно последняя -бюрократическая - и подставить в этот временной отрезок школы управления.
Тогда все сразу станет ясно, а именно: различные школы управления есть только вариации на тему бюрократической управленческой революции, поскольку при использовании любой из них не нарушаются параметры, проявившиеся в бюрократической управленческой революции: отсутствие у управленцев собственности на средства производства, наличие слоя профессиональных управленцев, разделение труда и пр.
Обратим внимание на терминологию, в частности, на использование слова «революция». На наш взгляд, правильнее было бы употребить слово «эволюция», поскольку революция - процесс, несущий моментальные (в рамках исторической эпохи) изменения, тогда как эволюция есть процесс постепенный, что полностью соотносится с процессом реформ в управлении. И даже если нормативно-правовые акты, корректирующие либо прямо изменяющие управленческий процесс в рамках государства, имеют какую-либо конкретную дату вступления в силу, то крайне сложно предположить, что управление во всех областях, регулируемых данным документом, изменилось в тот же момент, когда этот документ вступил в силу. Даже после появления таких актов понадобятся комментарии к ним, с целью разъяснения отдельных положений такого нормативно-правового акта, либо его в целом, что проистекает из двух причин: условия конкретной отрасли хозяйства или принятие на службу работников, ранее не являвшихся управленцами по специальности.
Административная деятельность в России, ее нормативное отражение и научно-теоретическое обобщение
В данной части исследования рассматривается российский опыт в области развития науки управления. Хотелось бы объяснить, что отделение российского опыта развития управленческой науки от общемирового не является чем-то противоестественным, а напротив, позволяет дополнить общемировой опыт специфическими чертами, свойственными именно российской науке управления.
Специфичность российской науки управления состоит, в первую очередь, в том, что длительное время в рамках существования Российского государства управление с научной точки зрения практически не исследовалось, т.е. управленческой науки не существовало. Если же исследования и проводились, то успешными они были только в рамках исторического процесса Российского государства . Вопросы управления частично поднимались в рамках такой книги, как «Домострой», которая была тщательно разработанным сводом правил общественного, религиозного, и, в особенности, семейно-бытового поведения298. Книга эта была написана как раз в эпоху завершения образования Русского централизованного государства, первые следы ее появления отмечают в XV в. в Новгородской области, а окончательную обработку взял на себя духовник царя Иоанна IV Грозного Сильвестр Адашев. Естественно, со временем книга стала устаревать, отсюда слово «домострой» стало нарицательным и обозначает в просторечии всякую отсталость при ведении домашнего хозяйства.
«Книга о скудости и богатстве», написанная И.Т. Посошковым еще в начале XVIII в., также в основном рассматривала вопросы экономики, а управленческие вопросы лишь в приложении к ним29 .
Научное исследование вопросов управления не состоялось на дореволюционном этапе истории Российского государства, поскольку в силу российской специфики стиль управления был один: патерналистский, выливающийся в монархию - на государственном уровне, в главенство главы семьи предпринимателей - в промышленности и торговле, и в главенство старшего в роду - в крестьянском хозяйстве. Отсюда видна и еще одна специфическая черта - практическая идентичность процессов управления промышленностью и управления государством.
Хотя попытки изменить ситуацию были неоднократны - это происходило практически в период всех реформ Российского государства — тем не менее, такая система управления дожила до наших дней.
Почему же такая ситуация не только сложилась, но и практически не менялась (за исключением периодов проводимых реформ) до настоящего времени? Истоки проблемы лежат в российских климатических условиях, более тяжелых в сравнении с западноевропейскими. А.П. Паршев в своей книге «Почему Россия не Америка?»300 научно обосновал соотношение между российскими и западноевропейскими климатическими условиями.
Из его книги вытекает простое соотношение: изначально русский крестьянин вынужден был работать больше, нежели западно- или восточноевропейский, для обеспечения такого же (а зачастую более низкого) уровня воспроизводства рабочей силы (воспроизводства как простого, так и расширенного). Это вытекает из сопоставлений российского и западно- и восточноевропейского климата, в результате чего в России более короткий сельскохозяйственный год, менее высокая урожайность сельскохозяйственных культур, меньшая продуктивность сельскохозяйственного скота и пр. А согласно данным А. Маслоу, создавшего иерархическую теорию потребностей, удовлетворение физиологических потребностей человека лежит в основе удовлетворения всех остальных его потребностей.
Соответственно, правильно будет сделать следующий вывод: в таких условиях неизбежно появление и укрепление идеи коллективизма среди русских как единственного средства физического выживания людей в таких природных и климатических условиях. Чем больше коллектив - тем активнее и разностороннее он борется за идею, ради которой был организован, поскольку у каждого из составляющих его людей есть что предложить для решения поставленной задачи.
Отсюда, при осознании коллективом себя единым целым, коллектив - для собственного выживания - не заинтересован в оттоке людей из него, поскольку их отток уменьшает количество рабочих рук и идей, необходимых для решения поставленной задачи. Это решение поддерживается подавляющим большинством, в том числе и старейшинами.
Эти-то постулаты можно применить к Российскому государству, следствием чего и явилась сложившаяся ситуация в управлении.
Несмотря на то, что крестьянскую общину не всегда воспринимают как коллектив, тем не менее, безусловно, она является коллективом в самом прямом смысле этого слова. Рассмотрим определение коллектива:301 «... относительно компактная ... группа, объединяющая людей, занятых решением конкретной ... задачи. Коллектив сочетает интересы индивида и общества и основан на общности целей, принципах ... сотрудничества, выступающих для его членов в виде ценностных ориентации и норм деятельности».
Теперь рассмотрим с этих позиций крестьянскую общину. Л.Б. Алаев обращает внимание на следующий факт: «Соседская (сельская, территориальная, деревенская) община ... состоит из отдельных хозяйств, сохранивших ... некоторые коллективные [выделено мной - A.M.] функции (совместный подъем целины, орошение, взаимопомощь)» .
Помимо названных функций, у русской крестьянской общины были и другие коллективные функции: «Распределение земель и регулирование их использования, раскладка «тягла», избрание сельских властей (старост, а впоследствии волостных старшин), сбор средств на мирские расходы, организация взаимопомощи, решение гражданских и мелких уголовных дел составляли компетенцию крестьянской общины»303.
Второй признак специфичности российского управления вытекает из предыдущего вывода, а именно - управление процессами идеологической сферы жизни.
Коль скоро организовавшемуся коллективу невыгоден отток из своих рядов, то имеет смысл воздействовать на членов коллектива, как на материальном, так и на идеологическом уровне. Антропологи доказали, что первобытные племена считали полноценными людьми только самих себя. С течением времени это состояние стало архетипом, но полностью из человеческой жизни не ушло. Эти остатки и позволяли как коллективу, так и его руководству воздействовать на подсознание членов коллектива с целью удерживать всех тех, кто родился в этом коллективе, в его составе.
В случае с русской деревней тяжелая работа, в буквальном смысле слова на грани физического выживания, оправдывала себя также только в рамках физического выживания, как правило, не принося большого материального удовлетворения. Вот здесь и вступают в силу вопросы духовного удовлетворения, выраженные, в первую очередь, в «ценностях коллективного проживания», усвоенных с детства, общий смысл которых в том, что хоть земля плохая, да своя; а в чужой земле все живут неправильно, а значит - плохо.
Западные либеральные ценности, главная из которых - индивидуализм, происходят из того факта, что человек в рамках только своей семьи, а иногда и в одиночку, без помощи всего рода, может обеспечить себе пищу, которой хватит для его физического выживания - как минимум. А как максимум - для обмена этой пищи на другие нужные ему вещи. В Европе это было возможно, а в России - нет. Поэтому реформы Петра I и Александра II хотя и пытались внести европейские ценности, но русское общество принимало их лишь частично, лишь той своей частью, которая своим существованием не была обязана работе на земле - т.е. преимущественно жители городов.
Опираясь на вышеизложенные параметры, в деле строительства российской системы управления можно выявить закономерности, описанные М.А. Сукиасяном в его работе304.
По мнению М.А. Сукиасяна, таких закономерностей четыре. Первая - очень высокая степень централизации всей системы государственного устройства и государственного управления, не допускающая ни малейшей автономии мест, какими бы ни были мотивы их обособления (экономическими, этническими, географическими и т.д.).
Информационно-коммуникационные технологии в документационном обеспечении административной деятельности в России
В современном мире происходит постоянное развитие и совершенствование информационно-коммуникационных технологий (далее по тексту - ИКТ). Вполне естественно, что ИКТ находят применение и в такой важной отрасли, как документационное обеспечение административного менеджмента в России. Рассмотрим как сами ИКТ и их виды, так и направления развития и совершенствования использования ИКТ в системе государственной службы России.
Наиболее распространенное определение информационной технологии звучит так: «Информационная технология (ИТ) - процесс, использующий совокупность средств и методов сбора, обработки и передачи данных (первичной информации) для получения информации нового качества о состоянии объекта, процесса или явления (информационного продукта)»414.
В Федеральном Законе РФ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ дано следующее определение информационных технологий: «информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов.»415
С точки зрения формальной оценки термина, можно различить компьютерные и некомпьютерные информационные технологии, что зависит в первую очередь от используемых в процессе обработки информации технических средств. В настоящее время, с учетом внедрения персонального компьютера в информационную сферу и массового применения телекоммуникационных средств связи, в понятие «информационная технология» вкладывают смысл, соответствующий термину «новая (компьютерная) информационная технология»416.
В целом, говоря о видах ИКТ, можно выделить 5 наиболее типичных видов ИКТ:
1. Информационная технология обработки данных.
2. Информационная технология управления.
3. Автоматизация офиса.
4. Информационная технология поддержки принятия решений.
5. Информационная технология экспертных систем417.
Внедрение и совершенствование использования ИКТ в административном менеджменте в России идет в двух направлениях: развитие системы электронных административных регламентов, с целью дебюрократизации и борьбы с коррупцией в деятельности системы государственного управления; и развитие и совершенствование систем электронной документации, делопроизводства и документооборота как инструментов, позволяющих ускорить процессы обработки информации и принятия решений. Все это в конечном итоге должно улучшить деятельность системы государственного управления России и вывести ее на качественно новый (по сравнению с предыдущими этапами развития Российского государства) уровень.
В подтверждение этого тезиса рассмотрим Федеральную целевую программу «Электронная Россия» (далее по тексту - Программа), утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65418. Эта Программа должна обеспечить формирование нормативной правовой базы в сфере ИКТ, развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, сформировать условия для подключения к открытым информационным системам (в том числе посредством сети Интернет), а также обеспечить эффективное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с гражданами и хозяйствующими субъектами на основе широкого внедрения ИКТ. В процессе выполнения Программы будут определяться общие направления развития ИКТ (основные принципы, стандарты и типовые решения по реализации различных проектов) как одного из основных направлений социально-экономического развития страны. Программа рассчитана на срок действия с 2002 по 2010 гг.
Цели Программы:
1. Создание условий для развития демократии.
2. Повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет:
а) внедрения и массового распространения ИКТ;
б) обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;
в) расширения подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.
Задачи Программы:420
1. Совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере ИКТ.
2. Обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования ИКТ.
3. Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ.
4. Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрение ИКТ в реальный сектор экономики.
5. Развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.
6. Содействие развитию независимых средств массовой информации посредством внедрения ИКТ.
7. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам.
8. Разработка и создание системы электронной торговли.
9. Формирование общественной поддержки выполнения мероприятий Программы.
Ожидаемые результаты Программы:
- повышение эффективности государственного управления и развитие экономики за счет активизации внедрения и повышения результативности использования ИКТ;
- создание условий для ускоренного развития конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере ИКТ, ориентированного на внутренний и внешний рынки;
- активное вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в использование ИКТ за счет снижения тарифов на услуги связи и подключение к общедоступным информационным системам;
- повышение информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления, эффективности их взаимодействия с гражданами и организациями, качества оказываемых им услуг;
- повышение качества образования за счет использования ИКТ;
- развитие независимых средств массовой информации посредством внедрения ИКТ.
Теперь, зная цели, задачи и ожидаемые результаты Программы, рассмотрим более подробно направления, представляющие интерес в рамках данного исследования, а именно задачи под номерами 2 и 3, поскольку именно они свидетельствуют о совершенствовании документационного обеспечения административной деятельности органов государственного управления в России.
