Введение к работе
Актуальность темы исследования
Актуальность исследований нормативной правовой и методической базы, регламентирующей делопроизводство и архивное дело, на современном этапе определяется двумя основополагающими факторами: научно-техническим прогрессом в области информационных технологий, динамично меняющим устоявшиеся процедуры документационного обеспечения, документирования и систему документооборота, и начавшаяся во Вьетнаме административная реформа, которая вносит значительные коррективы в структуру государственного аппарата, перераспределяет полномочия и компетенцию органов управления, порядок их взаимодействия, что в свою очередь, отражается на системе управления документами.
Вопросы совершенствования системы управления документами в настоящее время являются одной из важных проблем административной реформы, которая проводится Вьетнамским Правительством. Главными задачами реформы являются совершенствование правовых основ функционирования административных органов, взаимоотношений государственных органов и порядка принятия решений и их выполнения, выделение непрофильных функций и преодоление бюрократических формальностей, исключение высокомерного отношении к гражданам, взяточничества, нарушений законов.
Совершенствование нормативной и правовой методической базы управления документами является одной из задач реформы. В настоящее время Дыонг Ван Хам – руководитель ГУДА Вьетнама - предполагает создание Закона об архивах, включающего одновременно вопросы регламентации систем документации и документационного обеспечения управления. Государственное управление делопроизводства и архивного дела, подытоживая итоги проведенной работы, постоянно исходит из того, что во Вьетнаме правовая регламентация еще не достаточна, и ей должно уделяться больше внимания.
Современное управление документацией опирается на многочисленные нормативно установленные правила и методики документирования работы органов власти и других государственных организаций, взаимоотношений юридических лиц, организации документооборота, формирования и использования документальных фондов как информационного ресурса для выполнения задач управления и принятия управленческих решений.
Постоянный и значительный рост объемов создаваемой документации, несмотря на интенсивное и повсеместное внедрение в сферу управления информационных технологий и электронных документов, требует объяснения и выработки определенной научно- технической политики в этой области.
Представляется, что регламентация, регулирование, нормативное и методическое обеспечение управления документами требует привлечения комплексных, системных методов исследований этого сложного организма. Сравнительно новый термин «управление документами» (по-вьетнамски: van ban quan ly nha nuoc), получил признание в начале нашего века и закреплен международным стандартом ИСО 15489 - 2001 “Информация и документация – управление документами”. Данный стандарт признан Международным советом архивов (МСА) как важный международный документ, отражающий точку зрения архивистов на управление документами, поддерживающий модель управления документами в процессе их полного жизненного цикла и тем самым способствующий сохранению архивного наследия. Поэтому он требует внимательного изучения и внедрения в практику с учетом истории развития и национальных особенностей системы работы с документами, сложившейся в управленческой практике во Вьетнаме.
Современное государственное регулирование в сфере управления документами нуждается в четко выработанных представлениях о документации как сложной системе, обладающей множеством элементов, разнообразием, взаимной обусловленностью составляющих ее компонентов, и находящейся в зависимости от структуры государственного аппарата, форм и методов управления целями и проектами, подведомственными организациями, способами принятия управленческих решений, принятыми в организациях управленческими процедурами.
Правильное и эффективное государственное регулирование работы с документами должно основываться на научно-теоретическом и научно-методическом обеспечении, позволяющем совершенствовать состав видов и разновидностей документов, обращающихся в управлении, формы и тексты управленческих документов, организацию движения и исполнения документов, формирование документальных фондов, справочного аппарата к документам в целях обеспечения оперативного поиска необходимой документной информации.
Совершенствование управления документами не может базироваться на субъективно принятых административных решениях, оно является составной частью научно-технического обеспечения, направленного на совершенствование государственного и хозяйственного управления в целом. В то же время задачи совершенствования управления документами путем его нормативно-методического обеспечения, могут решаться более эффективно, если внимательно изучать историю развития систем документации, организацию работы с документами, факторы и условия, определявшие направления развития и изменения, происходившие в документационном обеспечении управления.
В настоящее время необходимы, на наш взгляд, большая степень системности нормативной правовой и методической базы на основе анализа складывания комплекса организационных документов, регламентирующих делопроизводство и архивное дело во Вьетнаме, достижение более тесного взаимодействия участников процесса, развития нормативного и методического обеспечения работы с документами на всех стадиях их жизненного цикла, использования международного и зарубежного, в частности, российского опыта в формировании системы государственного регулирования в сфере документационного обеспечения и архивного дела. Особое значение проблемы нормативного и методического регулирования управления документами и архивным делом приобретают в связи с динамичным развитием во Вьетнаме информационных технологий.
Цель и задачи исследования
Целью настоящего исследования является изучение истории и обобщение опыта государственной регламентации управления документами, ее современного состояния и выработка основных направлений совершенствования нормативного правового и методического обеспечения этой деятельности.
Задачи исследования правовой нормативной и методической базы управления документами и архивного дела Вьетнама заключаются в том, чтобы на основе критического анализа, в историческом развитии комплекса нормативных и методических документов, регулирующих эту деятельность, выявления пробелов, противоречивых и устаревших норм и положений, выработать предложения по созданию концепции дальнейшего развития нормативного и методического регулирования управления документами и архивным делом, определить приоритетные направления нормативной и методической работы, а также дать предложения по классификации нормативных актов.
Объектом исследования является комплекс документов, отражающих историю и современное состояние правовой и нормативно-методической базы управления документацией и архивным делом.
Предмет исследования - история формирования нормативной и методической базы управления документами, анализ и оценка современного состояния нормативной правовой и методической базы управления документами и архивным делом, выявление пробелов в государственном регулировании этой сферы деятельности, а также выработка направлений их совершенствования на современном этапе.
Предмет и цели исследования обусловили необходимость постановки ряда задач, решение которых составило содержание данной диссертации. Учитывая особенности формирования нормативного и методического обеспечения управления документами и современное состояние научных исследований в данной области, в диссертации решаются задачи историко-теоретического характера:
исследование истории складывания нормативно-методической базы управления документами и архивным делом в соответствии с дифференциацией системы управления и государственного регулирования всех сторон общественной жизни;
исследование развития нормативно-методического обеспечения документирования, установления требований к формам документов, обеспечивающих их идентификацию и придающих документам юридическую значимость, вопросов унификации документов, организации документальных фондов учреждений, а также вопросов выделения и отбора документов для включения в состав Государственного архивного фонда СРВ;
изучение функций и организационного построения служб управления документами и архивных учреждений, выработка предложений по совершенствованию организации их работы;
выработка предложений по концепции и структуре законопроекта об архивном деле в Социалистической республике Вьетнам и развитию комплекса подзаконных актов, которые должны реализовать эффективную практику применения этого законодательного акта.
Обоснование хронологических рамок работы. Хронологические рамки исследования ограничены с одной стороны 1962 годом - временем основания Управления делопроизводства и архивов Вьетнама. Именно с этого момента начинается большая, постоянная и комплексная работа по созданию архивной службы страны, отвечающей современным требованиям и представлениям о государственном архивном деле. В этот период времени во Вьетнаме начинается систематическая работа в области совершенствования «документальной части делопроизводства», экспертизы ценности документов, отбора их на государственное хранение, учета документов и создания системы научно-справочного аппарата.
Архивное дело Вьетнама развивалось в тесной связи с развитием архивного дела в СССР и в других социалистических странах в 60-80-х годах ХХ века. В этот период произошли существенные изменения в организации архивного дела, сложился системный подход к определению списков фондообразователей – источников комплектования архивов и принципы отбора документов на постоянное хранение на основе изучения положения учреждений в иерархической системе управления, функций учреждений и функций документов в управленческом процессе.
Исследование доведено до настоящего времени, когда во Вьетнаме началась масштабная административная реформа, в ходе которой придается большое значение научной организации делопроизводства и архивного дела в стране.
Источниковая база исследования
В источниковую базу включены также делопроизводственные документы Управления делопроизводства и архивов МВД, отражающие историю создания, обсуждения, принятия и внедрения нормативных и методических документов, материалы совещаний и конференций, на которых обсуждались вопросы нормативного и методического обеспечения архивного дела.
С целью изучения опыта управления документами и архивным делом в России к исследованию привлечены опубликованные документы российских органов представительной и исполнительной власти.
Это, прежде всего, документы Государственной архивной службы России (затем Федерального архивного агентства), определявшие функции, права и ответственность архивных учреждений в условиях политических и социально-экономических преобразований в России, организацию и методы формирования и обеспечения сохранности Архивного фонда Российской Федерации (АФ РФ), порядок комплектования архивов и отбора документов, в том числе документов негосударственных организаций, на постоянное государственное хранение, организацию доступа к архивным документам и др. Сложившаяся в России нормативно-методическая база архивного дела, инициатива и настойчивость Федерального архивного агентства дали возможность в 2004 г. принять Федеральный закон № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», который является важнейшим источником при постановке задачи подготовки аналогичного законодательного акта Вьетнама.
Методологическая основа исследования
Методологической основой исследования является исторический подход к анализу складывания и развития документационных систем с учетом факторов социального, экономического и научно-технического характера, определявших особенности документационных систем. Анализ документации проводился на основе исследований проявления в документационных системах принципов организации информационных систем, а управление документами в значительной степени определяется организацией управления, управленческого труда, форм и методов решения задач, поставленных перед органами власти и организациями.
Важным исходным принципом анализа проблем, поставленных в диссертации, является изучение таких объективных факторов, как постоянная дифференциация документных систем по мере усложнения и увеличения задач, стоящих перед системой управления, стремление к унификации документов и технологий работы с ними, объективно обусловленное появлением и развитием электронных документов при сохранении принципов юридического обеспечения документной информации в процессах управления.
При работе над диссертацией использовалась совокупность современных методов, находящихся на вооружении документоведения и архивоведения: исторический, логический, системный, сравнительный и др. Особое значение в диссертации придается методам системного и аналитико-сопоставительного исследования, поскольку тема настоящей диссертации находится на стыке социально-гуманитарных, особенно исторических дисциплин.
В работе используются конкретно прикладные архивоведческие методы, критерии и принципы фондирования документов, отбора документов в состав Государственного архивного фонда.
Практической сферой применения данного исследования является система управления документами и практики архивного дела, прежде всего таких составляющих их частей как история и организация архивного дела, нормы и правила архивного дела, архивное право, организация архивных учреждений, формирование ГАФ и комплектование архивов.
Разработанность проблемы
Выбор темы настоящего исследования определяется недостаточной разработанностью проблемы. В документоведении и архивоведении Вьетнама по этой теме нет специальных исследований. Нет обобщающих трудов ни по истории делопроизводства во Вьетнаме, ни комплексных разработок по теории управления документами, которые могли бы служить строгой научной базой для прикладных исследований и разработки конкретных методик, инструкций и рекомендаций по совершенствованию отдельных систем документации и организации документов в отдельных системах управления.
В литературе имеются многочисленные работы, посвященные различным сторонам управления документацией, отдельным документным системам, правилам и процедурам подготовки документов, вопросам автоматизации делопроизводства, нормативно-методического регулирования работы с документами в определенных отраслях деятельности. Эти работы, часть из которых имеет и теоретическое и методическое значение, в совокупности составляют, главным образом, эмпирическую базу предпринятого нами исследования. Для настоящего исследования важно отметить, что авторами работ в этой области выступают специалисты из разных сфер науки и практики - архивисты, юристы, специалисты в области организации управления и управленческого труда, специалисты в области информационных технологий и т.п., что свидетельствует о многоаспектности проблемы, полифункциональности документации, о необходимости привлекать к документоведческим исследованиям управления документами данные и достижения различных научных дисциплин.
Вопросами управления документами и архивным делом во Вьетнаме занимались многие исследователи. Среди них следует выделить работы таких ученых, как Дао Шиан Чук, Нгуен Шиан Хоа, Нгйем Ку Хонг, Нгуен Ван Тхам, Лйи Кьем Тхань.
В своей работе мы опирались в значительной мере на близкий нам опыт совершенствования нормативной правовой и методической базы управления документами и архивного дела в условиях коренных преобразований социально-политического и экономического устройства российского общества, с учетом рекомендаций МСА.
Вопросы управления документами, архивного дела требовали оперативного государственного регулирования. В 90-е годы ХХ века проблемы обеспечения сохранности документов Государственного архивного фонда СССР и формирования Архивного фонда Российской Федерации на основе правовых норм, широко обсуждались на многочисленных конференциях и семинарах, в архивной периодике. Среди работ, докладов, сообщений, статей необходимо, на наш взгляд, отметить, прежде всего, работы, посвященные общим, комплексным проблемам формирования новой нормативной правовой и методической базы управления документами и архивного дела.
Это доклады и выступления на конференциях и совещаниях руководителя архивной службы России В.П. Козлова, посвященные различным аспектам государственного регулирования архивного дела в условиях новой государственности и деятельности архивных учреждений, работы А.Н. Артизова, в которых последовательно проводится мысль о необходимости не только принятия Федерального закона об архивном деле, но и правовой регламентации архивного дела в законодательстве, связанном с гражданским и административным правом, работы М.В. Ларина, посвященные истории государственного регулирования управления документами и выработке конструктивных предложений по его совершенствованию в условиях динамичного развития информационных технологий, работы Е.А. Тюриной, связанные с комплектованием и обеспечением сохранности документов федеральных архивов в новой российской социально-экономической реальности.
Отдельно необходимо отметить работы Е.В. Старостина и Т.И. Хорхординой, других ученых РГГУ, которые рассматривают и оценивают современное состояние и современные проблемы развития нормативной и методической базы архивного дела на основе глубокого анализа теоретических и методических достижений наших предшественников, определивших преемственность основ архивного дела в различных социально политических условиях.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в отечественной историографии проведено комплексное изучение истории документации и делопроизводства, истории развития организационных основ управления документами и архивным делом, нормативного и методического обеспечения делопроизводства и архивного дела во Вьетнаме, проведен анализ современного состояния правового и методического обеспечения работы с документами в управлении, показана неразрывная связь и взаимозависимость управления документами и архивным делам на протяжении полного жизненного цикла документов. В диссертации предпринята попытка сформировать основы кодификации законодательных и нормативных актов в области управления документами, обобщен практический опыт работы делопроизводственных служб в органах управления и организациях, а также роль архивных учреждений в совершенствовании управления документами. Все это дает основание предложить некоторые направления совершенствования нормативной правовой и методической базы управления документами и архивного дела.
История развития нормативного и методического обеспечения управления документами и архивного дела важна для понимания современного положения в этой области и для выработки основных направлений дальнейшего развития нормативного и методического обеспечения. В диссертации обобщен опыт предшествующих лет, который необходимо использовать при решении современных задач развития управления документацией и архивного дела.
Апробация результатов
Материалы данного исследования использованы при подготовке выступлений автора на конференциях и совещаниях, посвященных вопросам совершенствования управления документацией и архивным делом. Некоторые вопросы, непосредственно связанные с темой диссертации, а также с подготовкой специалистов по делопроизводству и архивному делу во Вьетнаме были доложены на международных научно-практических конференциях «Документация в информационном обществе», проходивших в Москве в 2005–2007 гг.
Материалы диссертации использованы также при подготовке учебных программ и планов обучения специалистов в Училище по делопроизводству и архивному делу в г. Ханое.
Диссертация, представляющая исторические сведения, помогает специалистам совершенствовать нормативно правовую и методическую базы управления документами, использовать исторический опыт управления документами и архивного дела, создавать правовую базу единого управления архивным делом и государственными архивами, дать историко-правовое обоснование для Закона об архивах Вьетнама.
