Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Эволюция концептуальных основ большевистской политики в сфере обеспечения законности 26-72
Раздел 2. Законодательное и организационное обеспечение формирования государственной системы контроля за соблюдением законности в 1922-1933 гг 73-140
Раздел 3. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению революционной законности в 1922-1933 гг 141-190
Заключение 191-197
Список литературы и источников 198-214
- Эволюция концептуальных основ большевистской политики в сфере обеспечения законности
- Законодательное и организационное обеспечение формирования государственной системы контроля за соблюдением законности в 1922-1933 гг
- Деятельность органов прокуратуры по обеспечению революционной законности в 1922-1933 гг
Эволюция концептуальных основ большевистской политики в сфере обеспечения законности
Гибель Российской империи, последующая эпоха внутриполитических катаклизмов, обусловили значительные изменения в жизни населяющих ее народов. При этом к числу наиболее существенных черт нового этапа развития следует отнести глубокий кризис правосознания населения страны, девальвацию норм закона, разрушение .государственного аппарата, связанный с этим значительный рост преступности, представляющий собою один из важнейших показателей болезненного состояния общества. В этой связи следует напомнить, что корни отмеченных явлений уходят в революционную стихию 1917 года.
Так, уже после свержения самодержавия постановлениями Временного правительства от 6 и 10 марта 1917 г. был ликвидирован корпус жандармов упразднен Департамент полиции. После Октябрьской революции разрушительные последствия в сфере обеспечения законности стали еще более очевидными. В частности, вместе с ликвидацией Временного правительства были ликвидированы и его органы на местах, в том числе, судебные, надзорные. Это было принципиальной позицией новой власти. Как отмечалось позднее руководителями советской судебной системы: «Основатель Советского государства В. И. Ленин неоднократно подчеркивал, что безусловной обязанностью пролетарской революции было не реформировать судебные учреждения, а разрушить их. В частности, следовало «совершенно уничтожить, смести до основания весь старый суд и его аппарат» и вместо старого суда создать новый «советский суд, построенный на принципе участия трудящихся и эксплуатируемых; классов, - и только этих классов, - в управлении государством».36
Безоглядная ломка старого, в конечном счете, опиралась на «революционный энтузиазм». Провозгласив уничтожение буржуазного государства, буржуазного права, буржуазного суда, буржуазной законности, Октябрь 1917 года декларировал ценности «пролетарского» государства с его атрибутами: социалистической законностью, пролетарской справедливостью, революционной целесообразностью, коммунистической нравственностью. С этого времени началось и целенаправленное разрушение традиционных норм правосознания и правовой культуры на уровне приоритетной государственной задачи.
В итоге, ожесточенная, не знавшая правил, борьба за власть, неизбежно породила волну политического, а вместе с тем и общеуголовного террора, обесценившего человеческую жизнь в общественном сознании. Уже вскоре после захвата власти стало ясно, что популярный лозунг «Долой смертную казнь!» не соответствует напряженному моменту, интересам текущей борьбы большевиков. Принцип смертной казни, отмененный на Втором Всероссийском съезде Советов был фактически сразу восстановлен реальными расстрелами политических противников.
В советской историографии изначально утвердилась мысль, состоявшая в том, что революционный террор «всплыл из недр самих восставших масс прежде, чем он был декретирован рабоче-крестьянским правительством с предоставлением прав расстрела органам ЧК и Ревтрибуналам. Расстрел был применяем следственной комиссией Замоскворецкого района как мера уничтожения опасных для революции элементов. Чуть ли не на 4-5 день революции постановлением ревкома был расстрелян шофер-красногвардеец за проводимые им грабежи». Вместе с тем, нельзя не видеть и того, что в решающей степени рядовых исполнителей вдохновляло идейное обоснование правового беспредела идеологами новой власти.
Так, в одном из циркулярных писем ЦК РКП(б) партийным организациям говорилось: «Они (рабочие и крестьяне - авт.) поставили своей задачей полное подавление угнетавшего их до сих пор класса капиталистов и помещиков и создание нового общества, построенного на началах коммунизма, общества, свободного от какой-либо эксплуатации, гнета». Столь жесткие меры советская власть объясняла, прежде всего, непримиримым сопротивлением «класса эксплуататоров». В этой связи В.И. Ленин, в частности, писал, что «весь класс капиталистов окажет самое упорное сопротивление, но организацией всего населения в Советы это сопротивление будет сломлено, причем особенно упорных и неповинующихся капиталистов придется, разумеется, наказывать»39.
От идеи «наказания» большевики стремительно перешли к апологии расстрелов. К примеру, 3 января 1918г. в объявлении Совета Народных Комиссаров предлагалось мобилизовать на рытье окопов «всех работоспособных членов буржуазного класса, мужчин и женщин, под надзором красногвардейцев. Сопротивляющихся - расстреливать». Вскоре власть стала уже открыто публиковать воззвания, предлагавшие «расстреливать на месте преступления» контрреволюционных агитаторов. «Немедленный расстрел» полагался и за «расклеивание прокламаций».61 «Конфискация всего имущества и расстрелы» ждали тех, кто стремился обойти существующие и изданные советской властью законы об обмене, купле, продаже. Причем приказы о расстрелах стали издаваться не только центральными органами, но и всякого рода революционными комитетами.
Так в превращенной форме началась практическая реализация утопических планов всеобщего привлечения к управлению пролетарских и полупролетарских слоев. В этой связи уместно констатировать, что отличительной чертой нового государства, с точки зрения В.И. Ленина, являлось широчайшее самоуправление трудящихся. По его мнению, после революции «старый бюрократический государственный аппарат рабочие сломают до основания. В управление будут вовлечены «большинство», затем «поголовно» все трудящиеся. Плата за выполнение управленческих функций не выше зарплаты среднего рабочего, все выполняют функции контроля и надзора, чтобы все на время становились «бюрократами» и чтобы, поэтому, никто не мог стать бюрократом». «При социализме, - писал В.И. Ленин, - все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял».62
С этим утопическим, практически нереализуемым положением было связано представление о том, будто управление государством состоит из простейших операций учета, регистрации, проверки, выполняемых любым грамотным человеком; все граждане превратятся в служащих государства. В этом виделось благо. Не было, однако, понимания, что в такой монополизации государством власти и управления таится величайшая опасность для личной свободы граждан и возможность возникновения огромного слоя бюрократии. Игнорировались суждения самого К. Маркса о существе «азиатского способа производства», когда государство, будучи единственным монопольным собственником средств производства и ресурсов, становится всевластным, обращая всех подданных в «поголовное рабство».
Тем не менее, отмеченный курс проводился с большим упорством. В частности, уже в первый год существования советской власти одна из главных задач диктатуры пролетариата состояла в национализации основных средств производства. Поэтому были изданы декреты о национализации железных дорог, торгового флота, крупных предприятий промышленности и транспорта. При этом Декрет СНК РСФСР от 8 ноября 1917 г. «О переходе власти и средств производства в руки трудящихся» призывал к подавлению всех попыток сопротивления проводившейся национализации. «Вводите строжайший контроль над производством и учетом продуктов. Арестовывайте и предавайте революционному суду всякого, кто посмеет вредить народному делу, ... делу передачи земли крестьянам, делу обеспечения рабочего контроля над производством и распределением продуктов».
В целом, новое государство - государство диктатуры пролетариата, как неоднократно указывал В.И. Ленин, заявляло о себе как о неограниченной, опирающейся на силу власти, беспощадно разрушающей старое государство и право. В данной связи провозглашалось, что любые действия, одобренные советами, «являются законом и должны, безусловно и немедленно проводиться в жизнь».64
Это положение не раз подтверждалось советскими нормативно-правовыми актами. Более того, постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов рабочих и крестьянских депутатов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» предусматривало, что в исключительных случаях разрешалось отступать от законов РСФСР или выходить за их пределы, если это диктовалось «экстренными условиями гражданской войны и борьбы с контрреволюцией»».63
Законодательное и организационное обеспечение формирования государственной системы контроля за соблюдением законности в 1922-1933 гг
Всякое демократическое государство формирует свою систему так, чтобы реализовать защиту прав граждан на базе нескольких основных направлений: правотворчества, конституционного контроля, правосудия, прокурорского надзора, выявления и расследования преступлений, « правовой защиты и другой правовой помощи населению. Данные задачи являлись актуальными и для советского государства, объективно поставленного перед необходимостью решения целого ряда модернизационных проблем. Не случайно, уже с первых шагов новой власти оно заявило серьезную программу преобразований.
В содержательном плане это предполагало принятие целого ряда новых законов. Как уже отмечалось выше, В.И. Ленин достаточно высоко, хотя и без особого пиитета, оценивал роль законности в осуществлении государственной власти. Это вполне понятно. Без немедленного законодательного закрепления основных принципов новой власти невозможно было ее развитие и упрочение. II Всероссийский съезд Советов, провозгласивший советскую власть, принял Декрет о мире. Декрет о земле, создал, по выражению Ленина, «два закона мировой важности», положивших начало новому законодательству России.
Однако порядок разрешения проблем легитимации новой власти изначально в значительной степени был предопределен стремлением большевиков к радикальному разрыву с прежней государственной традицией. В советском государстве с момента его становления предпринимались попытки различных экспериментов, целью которых был слом существовавшей государственной машины. Взамен ее планировалось построить нечто новое, свободное от бюрократической волокиты и издержек самодержавия. Поэтому многие госорганы были уничтожены. В частности, после прихода к власти большевистское правительство начало процесс решительного слома государственного правоохранительного и судебного аппарата старой России. Декретом о суде (№ 1) от 22 ноября 1917 г. были упразднены все судебные органы, а также «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры». Задача обвинения по декрету о суде № 1 возлагалась на граждан. В последующем, Декрет о суде № 2, принятый ВЦИК в марте 1918 г., поручал выдвижение государственного обвинения в суде назначаемой местными советами коллегии правозаступников.156 Такое положение сохранялось до конца Гражданской войны. Таким образом, на примере учреждений юстиции мы видим, что стремление передать всю власть народу нередко материализовалось в надуманные структуры, которые зачастую дублировали деятельность друг друга.
Наиболее ярким примером такой деятельности может служить попытка создания новой системы государственного контроля за обеспечением законности, советской модели обеспечения законности в работе государственного аппарата, защиты прав граждан. Сложный процесс создания такой модели, начиная от формирования специальной административной юстиции, и вплоть до создания органов прокуратуры и является предметом исследования в предложенном разделе.
В данной связи мы исходим, прежде всего, из признания того факта, что основным орудием проведения в жизнь советских законов являлся государственный аппарат, ведущее место в котором отводилось советам различных уровней. При этом, в отличие от традиционных буржуазных демократий, они сочетали в себе начала как исполнительной, так и законодательной власти. В данной связи, в работе «О демократизме и социалистическом характере советской власти» В.И. Лениным отмечалось, что «Советы сосредотачивают в своих руках не только законодательную власть и контроль над исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением». В «Инструкции о правах и обязанностях Советов», принятой в конце 1917 г., указывалось, что «Советы проводят в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимают меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях». Подобные положения действовали и в других республиках. Впоследствии они были закреплены в ст. 62 Конституции РСФСР 1918 г. и в конституциях других республик.
Административный контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления РСФСР с самого начала возлагался на различные учреждения, обладавшие и другими функциями. Например, ВЦИК, который на основании ст. 32 Конституции РСФСР 1918 г. надзирал за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, или Совет Народных Комиссаров, названный институт имел право немедленно отменять местные законы, стеснявшие деятельность центральной власти или противоречившие ее постановлениям.159
Однако советы не могли выполнять весь комплекс задач по контролю за соблюдением законности. В итоге, в стране стали появляться все новые органы административного контроля, которые надзирали за соблюдением законности не от имени ВЦИК, а от имени и по поручению правительства, или своего ведомства. Главным методом их деятельности, кроме работы с жалобами, оставалось обследование, контроль и проверка функционирования государственного аппарата в сфере своих полномочий Основная контрольная функция сводилась к улучшению работы государственного аппарата, проверке законности его деятельности, правильного выполнения государственных задач, планов и административных распоряжений. Контрольная функция советских органов власти - это функция административная, осуществляемая в интересах государственного управления. А это управление могло быть только в рамках социалистической законности. Если государственный аппарат работал лучше, значит - соблюдалась социалистическая законность. И, наоборот, при плохой работе государственного аппарата, социалистическая законность не соблюдалась.
Именно недостатки в деятельности государственного аппарата привели к тому, что на ранних этапах становления советской власти создавалось большое количество органов контролировавших его функционирование. В частности, в их числе особо следует выделить такие специфические государственные органы как Наркомат государственного контроля и Наркомат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). В постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 12 апреля 1919 г. «О государственном контроле» говорилось: «...на государственный контроль возлагаются функции непосредственного физического контроля, обеспечивающего быстрое, неуклонное и целесообразное осуществление декретов и постановлений Центральной власти во всех областях хозяйства и государственного контроля». Государственный контроль имел право осуществлять «ближайшее наблюдение» за деятельностью всех наркоматов, их отделов на местах и «всех, вообще, органов Советской власти».160
Именно при этом Наркомате существовало Центральное бюро жалоб с сетью местных отделений - бюро жалоб и заявлений при губернских отделах НКГК. Все эти бюро рассматривали жалобы на действия должностных лиц, и постановления центральных и местных государственных органов, на их несоответствие декретам, распоряжениям и «общим направлениям политики центральной власти, а также жалобы на злоупотребления, волокиту, грубое обращение и т.п. Но положению бюро жалоб рассматривали заявления не только потерпевших, но и лиц, и учреждений, не понесших ущерба от обжалования действий».161
Функцию надзора за исполнением законов выполняли и Народный комиссариат юстиции, и его органы на местах. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1921 г. утверждалось Положение о высшем судебном контроле. В соответствии с ним на НКЮ «в целях установления правильного и единообразного применения всеми судебными органами законов» возлагались: «общий надзор за деятельностью судебных органов и направление им- руководящих разъяснений и указаний- по действующему праву; признание не имеющими законной силы приговоров и решений судебных органов республики и передача их в надлежащий орган на новое рассмотрение; возобновление судебных дел по вновь открывшимся обстоятельствам независимо от того, каким органом республики были рассмотрены эти дела».
В компетенцию НКЮ входило наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты, дача им руководящих указаний, организация и управление местами лишения свободы. НКЮ контролировал реализацию декрета об отделении церкви от государства.
Деятельность органов прокуратуры по обеспечению революционной законности в 1922-1933 гг
Переход советского государства к мирному строительству после окончания Гражданской войны вызвал значительное расширение рамок правового регулирования, а это, в свою очередь, потребовало укрепления законности. Охрана законности и обеспечение ее единства становились одной из важнейших задач советского государства. Назрела необходимость в коренной реформе действовавших к тому времени органов контроля и надзора за исполнением законов. Многие работники, особенно низовых советских структур, с трудом отвыкали от прежних методов государственного управления, носившего преимущественно военно-административный характер. М.И. Калинин говорил, что Гражданская война создала слой работников, «у которых единственным законом является целесообразное распоряжение властью. Управлять - для них значит распоряжаться вполне самостоятельно, не подчиняясь регламентирующим статьям законов»."
Как было показано выше, в данной связи возникла настоятельная необходимость создать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной. По своей структуре и полномочиям он должен был отвечать задаче внедрения единой законности во всех областях жизни советского государства, способствовать повышению уровня борьбы с правонарушениями в работе государственного аппарата.
Следует отметить, что поиски вариантов юридических гарантий обеспечения законности работы государственного аппарата сводились к следующим четырем направлениям: попытке создания специальной административной юстиции, развитию института административной жалобы, административному контролю над законностью и созданию прокуратуры. Все три направления работы по юридическому гарантированию законности деятельности государственного аппарата оформились с октября 1917 г., и лишь о прокуратуре как наиболее приемлемом варианте надзорно-контрольного органа заговорили только в 1922 г.
В предыдущем разделе было показано, что важнейшим фактором, обусловившим создание прокуратуры, была потребность в установлении единого правового поля для всей страны, что являлось важным условием укрепления основ государственности. Вместе с тем, следует видеть, что другим важнейшим фактором стал резкий рост преступности в стране. При этом в ее основе в значительной степени лежали причины, связанные с несовершенством созданного большевиками аппарата управления.
С переходом к нэпу эти проблемы проступили особенно явно. Вне всякого сомнения, нэп стал временем разгула преступности, в том числе должностной, экономической. Булгаковский сон о похождениях в нэповской Москве Чичикова, создающего тресты, получающего ссуды, торгующего и обманывающего, «продающего» Коробочке Манеж вполне адекватно отразил специфику наступившего периода. Жаль лишь, что тема сотрудничества аферистов новой эпохи с коммунистическими чиновниками, помимо художественной литературы, нашла лишь очень незначительное отражение в открытой печати, затронув при этом в основном нижний их эшелон.
В частности, уже с осени 1922г. перевыборы Советов проводились в рамках «оздоровления советского аппарата», затронув уровень волисполкомов. Довольно масштабной стала кампания чистки «верхушек» советских трестов." Данная тенденция была закреплена XII съездом партии, взявшим курс «на совершенствование аппаратов управления и производства».261
И лишь много позднее, в основном во время борьбы с правой оппозицией и кампании самокритики была немного приподнята завеса секретности и в отношении более солидных фигур. К примеру, Е. Ярославский прямо обвинил известного партийного сановника Л. Сосновского в покровительстве брату - крупному нэпману, сколотившему состояние «за счет советской казны»." Однако подобные демарши и тогда были допустимы лишь в отношении уничижаемых оппозиционеров. Когда же ленинградская «Красная газета» поместила статьи, которые современники восприняли как разоблачение «бакинских нравов» С. Кирова, ей немедленно вменили «склонность к сенсационности тона и полутроцкистским обобщениям».263
Таким образом, необходимость борьбы с бюрократизмом государственного аппарата, коррупцией, всевозможными должностными преступлениями, поразившими практически весь государственный организм, прямо обуславливали создание прокуратуры.
Не случайно, с первых же дней существования советской прокуратуры перед нею ставилась задача осуществлять четыре области надзора:
- общий надзор за соблюдением законности в стране;
- надзор за работой органов дознания и предварительного следствия;
- надзор за деятельностью судов;
- надзор за работой исправительно-трудовых учреждений.
Первоначально, как указывалось ранее, основной упор делался на прокурорский надзор за судебно-карательными органами государства. Именно на это нацеливались сотрудники прокуратуры во время совещания прокурорских работников в 1923 г.264 В принципе, здесь сказывалась общая усталость общества от репрессивной политики предшествующего периода.
Однако уже в то время на первое место начал выдвигаться общий надзор. Его не отрицали даже самые ярые противники данной области надзора, спор велся только из-за неумения прокуроров охватить своим вниманием все структуры советского государства.
Положение о государственной прокуратуре (1922 г.) ставило задачей охват прокурорским надзором именно всех государственных структур в связи с тем, что проблема законности была взаимосвязана с работой органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем опротестования нарушающих закон постановлений, и, если эти постановления составляли преступления, возбуждение уголовного преследования виновных лиц. Прокурорам на местах вменялось в обязанность:
а) входить с представлениями в исполкомы Советов об отмене или изменении изданных ими или подчиненных им органам несогласных с законом распоряжений и постановлений;
б) при отклонении этих представлений опротестовывать их через Прокурора республики.
В обязанность Прокурора республики по осуществлению общего надзора входило:
а) наблюдение за законностью действий всех Народных комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций с выдачей предложений об от мене или изменении изданных ими незаконных или противозаконных постановлений и распоряжений;
б) опротестование этих постановлений и распоряжений в Совете Народных Комиссаров и Президиума ВЦИК РСФСР на предмет их отмены. При этом опротестование Прокурором республики приостанавливало претворение данных постановлений и распоряжений в жизнь.
В целом, прокуратура не только анализировала причины нарушений законности и делала соответствующие представления, она также участвовала в работе по чистке госаппарата от негодных, разложившихся элементов. Представители прокуратуры, например, играли решающую роль в Центральной комиссии при СТО ив губернских комиссиях по борьбе с взяточничеством. (Так, например, председателем Центральной комиссии-по борьбе с взяточничеством при СТО был Н.В. Крыленко (старший помощник прокурора Республики), председателем Московской комиссии зам. прокурора Московской губернии АЛ. Эстрин.) Представители прокуратуры играли ведущую роль и в ряде других комиссий, также занимавшихся вопросами о кадрах госаппарата.
Важнейшим направлением в деятельности прокуратуры явилась борьба с преступностью. Закон возлагал на прокуратуру обязанность возбуждать судебное преследование против виновных, осуществлять надзор за производством дознания и следствия, разрешать вопрос о предании суду и прекращении дел, поступавших в органы дознания, утверждать обвинительные заключения следователей, выступать в качестве государственного обвинителя в суде, опротестовывать приговоры и определения суда, а также опротестовывать в порядке надзора вступившие в законную силу приговоры, проверять правильность содержания под стражей и освобождать лиц, неправильно содержащихся.265
