Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Реформы 1860-х гг. и пермская общественность 26
1. Реформы 1860-х гг. и общественный подъем в пермской губернии 26
2. Пермская общественность и проблема местного самоуправления 54
Глава II. Формирование органов земского самоуправления в пермской губернии (июлы 1869-август 1870) 91
1. Подготовка реформы в губернии (июлы 1869-апрель 1870) 91
2. Открытие земских собраний и управ (май-август 1870) 111
Глава III. Основные направления деятельности пермского земства (1870-1879) 148
1. Формирование системы местного самоуправления 148
2. Выработка основных направлений деятельности .187
Заключение 237
Список использованных источников и литературы 245
Приложение 279
Список сокращений 319
- Реформы 1860-х гг. и общественный подъем в пермской губернии
- Пермская общественность и проблема местного самоуправления
- Открытие земских собраний и управ (май-август 1870)
- Выработка основных направлений деятельности
Введение к работе
В современной России происходит становление новой модели социального развития. Фрагментом этого процесса является поиск более эффективных форм местного самоуправления. При этом актуален земский опыт, а особенно - процесс становления земских учреждений.
Исследование становления земства представляет возможность использовать уникальный и богатый отечественный опыт в процессе устройства местного самоуправления в современной России, в которой так остро стоят региональные социально-экономические проблемы.
Становление земских учреждений имеет и сугубо научную актуальность. Продвижение в познании этого процесса является одной из множества составляющих, которые в совокупности позволяют осмыслить феномен земства в целом, понять роль этого социального института в истории России.
Предметом исследования данной диссертации является процесс становления земских учреждений. Исследование проводится на примере Пермской губернии. Выбор объекта исследования обусловлен двумя факторами. Во-первых, земства образовывались только в губерниях и уездах. Поэтому процесс их становления, как и общую картину деятельности, в полной мере можно проследить только при изучении истории земств отдельных губерний. Во-вторых, процесс становления земских учреждений в разных губерниях имел не только много общего, но и немало особенностей, вызванных региональной спецификой. В виду этого значительный интерес представляет становление земских учреждений в обширной полиэтничной, поликонфессиональной, горнозаводской и малодворянской Пермской губернии, расположенной в Европе и Азии и по ряду параметров представлявшей собой Россию в миниатюре.
Настоящая работа рассматривает становление Пермского земства со времени открытия в 1870 г. до завершения в 1879 г. первого периода его деятельности, названного смышляевским. В 1870-1879 гг. председателем Пермской губернской земской управы был Дмитрий Дмитриевич Смышляев -известный либеральный общественный деятель, публицист и краевед; руководство Смышляева обеспечивало преемственность деятельности земских учреждений первых трех созывов и способствовало тому, что в 1870-е гг. деятельность Пермского земства получила всероссийскую известность. За это время были выработаны основные направления земской деятельности, а во второй половине периода - 1875-1879 гг. - началась стабилизация роста расходов на обеспечение данных направлений. К концу 1870-х гг. Пермское земство как новое учреждение местного самоуправления успешно показало себя в ряде значительных преобразований на Урале. Оно участвовало в завершении работ общероссийского значения - реконструировании Сибирского тракта, в возведении Уральской горнозаводской железной дороги, что открыло новую эпоху и в экономическом развитии края. К тому же период 1870-1878 гг. был временем правления губернатора Н.Е. Андреевского, которое в истории пермского губернаторства называют «серебряным веком», «давшим ощутимый толчок дальнейшему развитию и губернии, и самой Перми»1. Все это позволяет считать 1870-1879 гг. особым периодом в истории Пермского земства -периодом его становления.
Земским учреждениям посвящена обширная литература, которую можно разделить на две части: работы по теории местного земского самоуправления и по его истории.
В теоретических работах о местном самоуправлении и земской реформе обоснованы противоположные идеи так называемых общественно-хозяйственной и государственной теорий самоуправления, в центре которых проблема определения юридического статуса земств. Сторонники общественно-хозяйственной теории самоуправления, такие как кн. А.И.Васильчиков и В.Н.Лешков , считали, что земства не являлись органами государственной власти, а были учреждениями общественного самоуправления, что определялось их выборностью и независимостью в установленных законом пределах. Общественно-хозяйственная теория самоуправления господствовала в отечественной научной литературе о земстве в 1860-1870-е гг. Но в конце XIX - начале XX в. большинство исследователей стояло на позициях государственной теории, которая рассматривала земские учреждения как особую часть системы государственного управления. Эта концепция наиболее полно изложена в трудах Б.Н.Чичерина, В.П.Безобразова, А.Д.Градовского и А.А.Кизеветтера3.
Концептуальные расхождения относительно сущности земских учреждений в значительной мере базировались на многочисленных теоретико-прикладных работах, посвященных анализу избирательного права и избирательных систем, в том числе и земской4.
В работах, опубликованных на рубеже XIX-XX вв., активно развивалась и дебатировалась выдвинутая еще в 1870-е гг. идея образования третьей, мелкой, земской единицы - волостного, приходского или участкового земства, а также идея распространения земских учреждений на окраины, где их еще не было. В обсуждении этих проблем участвовали видные земские деятели, историки, юристы, публицисты, такие как К.К.Арсеньев, В.Г.Бажаев, П.С.Виноградов, И.В.Гессен, М.Н.Ковалевский, Н.И.Лазаревский, М.К.Лемке, Г.Б.Паллас, М.Н.Покровский, В.Ю.Скалон, К.П.Ровинский и др5.
Теоретической основой исследования деятельности земских учреждений в советскую эпоху стала негативная политическая оценка В.И. Ленина, назвавшего земство «пятым колесом в телеге русского государственного управления» . Она была вызвана полемикой о сущности земских учреждений в которой участвовали П.Б. Струве и СЮ. Витте .
В первой половине 1990-х гг. к теоретическому осмыслению земского опыта первыми вернулись юристы, что было связано с разработкой российского закона о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. , однако это не сняло проблему определения правового статуса земств, как и множество других вопросов, ждущих своих исследователей, и в первую очередь -историков. Таким образом, теоретические труды касались, главным образом, проблем определения сущности и масштабов деятельности земских учреждений.
Изучение истории земских учреждений прошло несколько периодов подъема и спада. Первый подъем интереса общественности к истории земств имел место в конце XIX - начале XX в. в связи с надеждами либеральной интеллигенции на демократизацию политического строя через привлечение земских деятелей к делам внутреннего управления. В эту эпоху появилось большое количество работ, среди которых выделяются обобщающие труды И.П.Белоконского, Б.Б.Веселовского, В.С.Голубева, Г.А.Джаншиева, А.А.Кизеветтера, Г.Е.Львова и Т.И.Полнера, К.А.Пажитнова, Т.И.Тихонова, В.К.Трутовского и С.И.Шидловского9. К 50-летию земской реформы был опубликован «Юбилейный земский сборник», в котором была сделана попытка подвести итог полувековой деятельности земских учреждений10. В эту эпоху вышел ряд обобщающих работ, посвященных отдельным (наиболее важным) направлениям земской деятельности, таким как народное образование, медицина и сельское хозяйство11. Имели место и публикации, посвященные деятельности земских учреждений в отдельных губерниях, в том числе и уральских12.
Анализ литературы, изданной до 1917 г., позволяет сделать вывод о разнообразии интересов исследователей земской тематики. Наибольшую научную значимость имеет фундаментальная четырехтомная монографияБ.Б.Веселовского «История земства» (1911 г.). Собрав громадный фактический материал, автор детально проанализировал все сферы деятельности российских земств более чем за 40-летний период - с 1865 до 1910 г. Развивая идею прогрессивности земских учреждений, Б.Б. Веселовский выступал за всемерное расширение их полномочий и создание волостного земства. Для 1920-х - 1940-х гг. характерно почти полное отсутствие работ по истории земства, которое как «пятое колесо» было не актуально в условиях сталинской тоталитарной системы.
Пробуждение интереса к земской истории пришлось на период «оттепели» - 1950-1960-е гг., - что стало следствием расширения тематики исторических исследований в условиях демократизации страны. В это время вышли статья Ю.П.Аксенова, характеризующая реформы 1860-1870-х гг., исследование В.В.Гармизы, посвященное подготовке земской реформы 1864 г., и работа Л.Г.Захаровой, анализирующая земскую контрреформу 1890 г.14. В этот же период были опубликованы исследования, посвященные деятельности земских учреждений в Вятской, Московской и Самарской губерниях15. В 1870-е гг. появились обобщающие работы Ф.А.Петрова и Н.М.Пирумовой16, а также исследования деятельности Владимирского, Воронежского и Вятского земств . Теоретически данные работы базировались на ленинской концепции.
Новый подъем интереса к истории земства, связанный с эпохой «гласности» и становлением новой России, относится ко второй половине 1980-х - 1990-м гг. Он в значительной степени вызван актуальностью земского опыта в связи с современным поиском более эффективных форм и методов местного самоуправления. В эту эпоху опубликованы работы В.С.Дякина, Л.Г.Захаровой, Г.А.Герасименко, Н.М.Пирумовой, Н.Н.Ефимовой и Л.Е.Лаптевой, П.И.Шлемина и В.И.Фадеева, В.Ф.Абрамова, Н.Г.Королевой иА.Ю.Шутова . Кроме того активизировалось изучение земской истории в отдельных регионах: в бывших северо-западных губерниях, на Южном Урале, в бывшей Казанской губернии и других (диссертационные исследования А.А.Ярцева, И.В.Семенченко, Н.С.Низамовой и М.К.Елисафенко19). Работы этой эпохи свободны от идеологической заданности, что является их отличительной чертой и, безусловно, имеет положительное значение для продолжения творческого исследования истории земства.
Среди работ второй половины XX в. особое место занимают монографии ВА.Гармизы, Л.Г.Захаровой и Г.А.Герасименко. В фундаментальных исследованиях В.А.Гармизы и Л.Г.Захаровой20 в значительной мере разработана современная научная концепция эпохи «Великих» реформ и сформулирована оценка роли земской реформы. Монография Г.А.Герасименко «Земское самоуправление в России», в основном, посвящена истории земства периода 1917-1918 гг. . Хотя появилось немало исследований, становление земских учреждений до настоящего времени не явилось предметом специального научного анализа.
Интересы исследователей к деятельности Пермского земства соответствуют выше представленной периодизации историографии темы.
На рубеже ХІХ-ХХвв. о Пермском земстве писали местные земские деятели - Е.И.Красноперов, П.Голубев, Д.М.Бобылев, историки-краеведы А.А.Дмитриев, В.С.Верхоланцев и столичные авторы - писатель ДЛ.Мордовцев, историк и публицист С.С.Шашков, профессора А.Н.Митинский и Б.Б.Веселовский .
П.Голубев высоко оценил деятельность Пермского земства за 30 лет со времени его образования (1900 г.). Он отметил, что в 1872-1895 гг. оно занимало первое место по расходному бюджету среди земских учреждений России23. Используя статистические данные, Голубев показал, что с 1871 по 1900 г. доходы пермских крестьян снижались, а их земское обложение возрастало 4. Он проиллюстрировал трудности созидательной работы, которые приходилось преодолевать первым земским инициаторам, и дал высокую оценку деятельности Д.Д.Смышляева на посту председателя Пермской губернской земской управы. На основе статистических данных Голубев проанализировал деятельность Пермского земства в области народного образования и здравоохранения и показал, что, благодаря деятельности земств, количество школ в губернии с 1871 по 1873 г. возросло почти в два раза. Из его выводов следует, что расходы пермских уездных земских учреждений на народное образование особенно быстро росли с 1871 по 1876 г., хотя губернское земство стояло «в стороне от школьного дела», расходуя на него от 1 до 13 % своего бюджета . Е.И.Красноперов и Д.М.Бобылев отмечали демократический характер Пермского земства. Хроника образования и деятельности Пермского земства с 1870 по 1890 г. представлена А.А.Дмитриевым, который относительно ухода Д.Д.Смышляева в 1879 г. с поста председателя губернской управы коротко отметил, что «в лице его земство потеряло много» . В.С.Верхоланцев писал, что «Пермское губернское земство является одним из передовых и образцовых во всей России благодаря кипучей деятельности его первого председателя Д.Д.Смышляева. В течение десятилетнего управления Д.Д.Смышляева земским делом в Пермской губернии возник целый ряд полезных учреждений ... После ухода Д.Д.Смышляева (1880) деятельность земства уже не отличается такой интенсивностью» . Несмотря на некоторую идеализацию деятельности Смышляева, Голубев, Дмитриев и Верхоланцев совершенно справедливо считают, что время его руководства - особый период в истории Пермского земства.
Либеральный писатель Д.Л.Мордовцев позитивно охарактеризовал первое пятилетие деятельности земств Пермской губернии, которые посчитал крестьянскими и противопоставил их дворянским земствам центральных и южных губерний28. В отличие от Д.Л.Морозовцева, С.С.Шашков в 1879 г. пришел к выводу, что в Пермском земстве наиболее влиятельной силой являлись купцы . Анализируя социальный состав земских гласных, профессор А.Н.Митинский сделал вывод, что фактическими хозяевами Пермской губернии являлись мелкие торговцы и мелкие собственники, платящие сравнительно ничтожную часть налогов, а поэтому и не особенно бережливые в их расходовании. Некоторые пермские земства, например Чердынское, Митинский назвал земствами «на казенный счет», т.е. существующими на правительственные субсидии30. С подобной формулировкой не согласился профессор Б .Б .Веселовский31.
Веселовский проделал наиболее серьезный анализ сорокалетней деятельности Пермского земства (1911 г.). Он констатировал, что наиболее характерной ее чертой являлось средоточие центра тяжести земской жизни в уездах, от которых исходила инициатива всяких начинаний; губернское же земство всегда проявляло свою инертность. В этом Веселовский видел коренное различие между Пермским и Вятским земствами. Он проанализировал социальный состав губернского земского собрания и пришел к выводу, что управляющие и разночинцы-промышленники являлись главными распорядителями губернского земства (состав управляющих также определен как разночинный). Автор справедливо отмечал, что история Пермского губернского земства 1870-х гг. - это история Сибирского тракта, т.к. в этот период в деятельности земства важнейшее место занимал ремонт Сибирского тракта, около которого концентрировалось исключительное внимание, шли пререкания с администрацией, возникали дела о злоупотреблениях, растратах и т.п. По данным Веселовского, «исправление Сибирского тракта поглотило за 1874-1879 гг. 1894 000 рубля. В 1879 г. все дело было передано уездным земствам» . Профессор представил статистическую информацию о некоторых расходах губернского земства за 1872, 1875, 1877 и 1879 гг. Также он отметил, что «центральной фигурой Пермского земства в это время был председатель управы Д.Д.Смышляев (1870-1878 гг.) - практический делец, концентрировавший все в своих руках»33. Веселовский охарактеризовал борьбу губернского земского руководства с «третьим элементом», т.е. с земскими служащими (врач И.И.Моллесон и другие), добивавшимися самостоятельности в решении специальных вопросов. Он сделал выводы об особенностях уездных земств губернии и выделил целую плеяду крупных и самостоятельных местных земских деятелей из числа крестьян (И.И.Скачков, И.Ф.Китаев, И.В.Вологдин и др.) и разночинцев (Д.Д.Смышляев, Е.И.Кыштымов, Н.В.Двинянинов и прочие). Относительно впечатляющей своей численностью группы земских активистов из крестьянской среды Веселовский сделал вывод, что «это - не «торгующие крестьяне» - гласные Вологодской и Олонецкой губерний, не кулаки и кабатчики, а слой крестьянского населения, примыкающий к «третьему элементу», хорошо грамотные, занимавшие подолгу должности в управе и бывшие секретарями собраний. Они не стояли одиноко, а вели за собой остальных гласных-крестьян; при этом усиление активности крестьян приходится на конец 70-х и начало 80-х годов (в Камышловском, Оханском, Соликамском и Екатеринбургском уездах)» . Наличие гораздо более значительной, чем в Вятской губернии, группы активистов из крестьян в Пермском земстве Веселовский объяснил «местными бытовыми условиями, -например, тем, что гласные-крестьяне комплектовались из среды более развитого заводского населения» . Веселовский сделал вывод, согласно которого, в отличие от Вологодского, Олонецкого и даже Вятского земств, в уездных земствах Пермской губернии «сравнительно небольшую роль» играли чиновники, но «в общем влияние разночинцев в уездных земствах являлось преобладающим»36. Заслуживает внимания и вывод автора, согласно которому пермское земство уже в 1870-е гг. участвовало в содержании школ, к чему большинство земств приступили лишь на рубеже веков. По мнению Веселовского, школьное дело в Пермской губернии было поставлено лучше, чем медицина, ветеринария и страхование. «Вообще в среднем, - писал он, -медицинское дело в крестьянских земствах Олонецкой, Вологодской, Вятской и Пермской губерний поставлено хуже, чем в центральных губерниях»37. Отметив, что понятие «крестьянские» земства было применимо чаще всего к Вятской, Пермской, Олонецкой и Вологодской губерниям, автор сделал важный вывод, о том, что «деление земств на «крестьянские» и «помещичьи» слишком упрощает вопрос и, упрощая его, в значительной мере искажает. Сами так называемые «крестьянские» земства до чрезвычайности отличаются друг от друга и во многом являются антиподами» . Веселовский сделал вывод, что отличительной чертой Пермского земства был аполитичный прагматизм.
В 1950-е гг. анализ деятельности Пермского земства был проведен в работах В.Т.Селезневой и М.И.Черныша .
В.Т.Селезнева исследовала развитие земской медицины и санитарного дела в Пермской губернии в 1870-1917 гг. Она охарактеризовала руководящие органы земской медицины - губернские съезды врачей, врачебные советы и деятельность санитарной организации. В ее работе приведены биографии выдающихся врачей дореволюционного Урала, в том числе и земских врачей, таких как И.И.Моллесон, В.О.Португалов, П.В.Кузнецкий и Н.А.Русских. Применительно к последним В.Т.Селезнева сделала вывод, что «в 1870 - 1880-х годах XIX века в Пермской губернии выходит на сцену большая группа прогрессивных земских врачей, которые с самого начала своей деятельности проявили себя как врачи-общественники с широким кругозором, как талантливые организаторы. Они являлись неофициальными руководителями земского медико-санитарного дела"40. Особое место в работе Селезневой оправданно уделено И.И.Моллесону, который охарактеризован как «выдающийся теоретик и организатор земской медицины, первый русский санитарный врач, «дедушка земской санитарии», почти 20 лет самоотверженно проработавший в земствах Пермской губернии и являвшийся «душой земской медицины на Урале»41. Автор справедливо отметила, что Пермская губерния может считаться родиной земского санитарного дела в России, т.к. здесь 1 февраля 1872 г. губернским земством впервые была учреждена должность санитарного врача, которую занял Моллесон, а в апреле 1872 г. при губернской земской управе учреждена и санитарная комиссия42. Однако трудно согласиться с выводом, что «основная причина неуспеха и быстрой ликвидации санитарной организации заключалась в том, что земство не было заинтересовано в широких оздоровительных мероприятиях»43. Скорее всего закрытие санитарной комиссии было следствием властолюбия Д.Д.Смышляева, не терпевшего самостоятельности И.И.Моллесона и других земских врачей. В.Т.Селезнева отметила, что Пермское губернское земство первым в России на практике начало осуществлять идею профилактического направления в земской медицине. Она сделала вывод о более прогрессивном социальном составе Пермского земства по сравнению с земствами центральных земледельческих губерний. «Если в центре решающую роль в земствах играли помещики, -заключила В.Т.Селезнева, - то в Пермской губернии такую роль играла промышленно-купеческая верхушка» . Первое и единственное до настоящего времени фундаментальное исследование Пермского земства проведено М.И.Чернышом . Автор глубоко проанализировал деятельность земств губернии в 1870 - 1890-м гг. на широком фоне социально-экономического развития пореформенного Урала. Кратко осветив введение земских учреждений в губернии, М.И.Черныш исследовал социальный состав Пермского земства, взяв за основу не сословную, а классовую принадлежность гласных. Он пришел к выводу, что уездные земства Пермской губернии по своему составу являлись более демократическими, «мужицкими», по сравнению с составом земских учреждений центральных губерний. Однако, учитывая дифференциацию крестьянства и особенности социально-экономического развития края, М.И.Черныш заключил, что в действительности «даже земства с таким сравнительно высоким процентом демократических элементов, как уездные земства Пермской губернии, являлись преимущественно буржуазными по своему социальному составу»46. Автор сделал вывод, что в течение первых 20 лет в Пермском губернском земском собрании численно доминировали помещики-горнозаводчики и их уполномоченные, боровшиеся за руководящую роль в земстве. Господствующей идеологией земства северных и северо-восточных губерний, в том числе и Пермской, М.И.Черныш считал «земский либерализм или русский буржуазный демократизм»47. Анализируя бюджет Пермского земства, автор проследил динамику суммарных (уездных и губернских) доходов и расходов, при этом бюджет уездных земств не являлся предметом его специального системного анализа. М.И.Черныш дал сравнительную характеристику общих расходов Пермского земства и земств 34 центральных губерний. Анализ источников доходов и расходов земств Пермской губернии проведен с господствовавших в то время в исторической науке классовых позиций. По неразделяемому нами мнению автора «расходы земства всегда превышали его доходы» , а в первое 10-летие главные суммы бюджета направлялись «на т.н. обязательные расходы и прежде всего на дорожную и подводную повинности (около 2/т), а также на содержание местного гражданского и губернского управления» . М.И.Черныш обстоятельно исследовал деятельность Пермского земства в области народного образования, здравоохранения, дорожного дела и сельского хозяйства. В качестве источников он использовал, прежде всего, журналы губернского земского собрания и доклады губернской земской управы50. Однако огромный пласт журналов уездных земских собраний и докладов уездных земских управ в значительной мере не был востребован. Характеризуя деятельность Пермского земства в области дорожного дела, М.И.Черныш проанализировал, главным образом, деятельность губернского земства по ремонту Сибирского тракта. Автор сделал общий вывод, согласно которого в условиях царской России «земское самоуправление превращалось в фикцию»51. Таким образом, процесс образования и становления Пермского земства в 1870-1879 гг. не был предметом специального исследования в фундаментальной работе М.И.Черныша, которая, несмотря на устарелость ее теоретического подхода, имеет и сегодня большое научное значение. На уездном уровне актуальный процесс становления Пермского земства остался практически не исследован (здесь уместно вспомнить выше приведенное замечание Б.Б.Веселовского о том, что центр тяжести земской жизни в Пермской губернии находился в уездах). Представляется вполне естественным, что ряд выводов, содержащихся в капитальном труде М.И.Черныша, в свете установленных в настоящей работе данных нуждается в некотором уточнении. В 1976 г. вышла работа И.А.Слудковской «Развитие народной школы на Урале в XIX веке» . В ней автор, в частности, кратко охарактеризовала общественный подъем в Пермской губернии на рубеже 1850 - 1860-х гг, а также революционно-народническое движение на Урале в 1870-е гг. Осветив роль Пермского земства в развитии народного образования в 1870-1900 гг., И.А.Слудковская сделала вывод, что земства губернии на протяжении своего существования считали заботу о народном образовании одной из своих основных задач. Автор отметила, что губернское земство, в отличие от уездных, тратило гораздо меньше средств на развитие начального образования. Данный вывод подтвержден статистическими сведениями, согласно которых за 1870-е гг. губернское земство на среднее и специального образования истратило 92,5 %, а на начальное - лишь 7,5 % всех своих расходов на образование . И.А.Слудковская сделала общий вывод, согласно которого Пермское земство сыграло значительную роль в развитии начальной школы. «Земская школа 70 - 80-х годов, - писала она, - по постановке учебного процесса оказалась значительно лучше школ Министерства народного просвещения и духовного ведомства. Земской школе принадлежало ведущее место в распространении среди населения грамотности» 4. Отметив, что нельзя забывать об определенном влиянии земства и на среднюю школу, И.А.Слудковская заключила: «Характеризуя деятельность земств в области народного образования, не следует, однако, переоценивать их заслуги. Так, Пермское земство за первые 30 лет своего существования израсходовало на народное образование лишь 12 % своего бюджета. Причем основные средства пошли на среднее и высшее образование и только 15 % из этой суммы на начальную школу»55. Специального анализа расходов уездных земств Пермской губернии на народное образование в 1870-е гг. в данной работе нет.
В 1990-е гг. на волне нового подъема интереса к истории земства вышли работы Л.Б.Алимовой, Л.С.Кашихина, К.В.Кузьмина, В.Т.Селезневой, Н.В.Андреева, В.И.Якунцова, СИ.Корниенко, А.И.Коробкова, Б.П.Дементьева, Л.В.Жениной, Л.И.Потемкиной, С.Н.Плотникова, И.А.Слудковской и Г.И.Веревкина56. В этих работах преимущественно в тезисной форме отражен ряд аспектов деятельности Пермского земства в разные периоды его существования (по развитию кустарных художественных промыслов, народного образования и здравоохранения, сельскохозяйственного производства, типографии губернской земской управы и т.д.). Публикация данных работ стала новым шагом на пути исследования истории Пермского земства. Однако целостной картины развития Пермского земства за все время его существования (1870-1918 гг.) до сих пор нет. Среди вышеперечисленных работ представлены и наши исследования, в которых предпринята первая попытка анализа ряда аспектов темы данной диссертации. Специфические социально-экономические и социально-политические условия, в которых началась деятельность Пермского земства, подвергнуты анализу в многочисленных работах, посвященных общественному движению, а также социально-экономическому, социально-политическому и культурному развитию пореформенного Урала (исследования Ф.С.Горового, МА.Горловского, Э.М.Мильман, Я.Б.Рабиновича, М.И.Черныша, ГЛ.Вульфсона, Л.А.Трефиловой, С.А.Орловой и др.) . Среди них особое место занимают работы Я.Б.Рабиновича- крупнейшего исследователя общественного движения на Урале в 60-х - начале 80-х гг. XIX в. («Классовая борьба и общественное движение на Урале в 70-х годах XIX в. (по материалам Пермской губернии)», «Ревнители прав народных» и др.), - в которых охарактеризована пермская общественность накануне и в ходе проведения земской реформы в губернии58.
Завершая историографический обзор, следует сделать вывод, что актуальный процесс образования и становления Пермского земства так и не стал предметом специального исследования. При этом наиболее неизученным является становление уездных земских учреждений губернии. Кроме того, ряд положений и выводов авторов относительно развития Пермского земства в 1870-е гг. нуждается в существенных уточнениях. Это и определило цель и круг задач нашего исследования.
Цель исследования состоит в комплексном анализе процесса образования и становления Пермского земства. В связи с этим ставятся следующие задачи: - охарактеризовать состояние пермской общественности накануне Великих реформ и выяснить ее отношение к проблеме местного самоуправления; - на фоне общественного движения по проблеме местного самоуправления изучить процесс образования земских собраний и управ в Пермской губерний; - охарактеризовать формирование системы местного самоуправления; - проанализировать основные направления деятельности Пермского земства в 1870-1879 гг. Источниковую базу работы составили архивные и опубликованные документы по истории земства. Их можно классифицировать по следующим группам: 1) законодательные акты; 2) материалы делопроизводства земских и правительственных учреждений; 3) периодические земские издания; 4) материалы периодической печати и повременные издания.
Для анализа образования и становления земских учреждений важную группу источников составляют официальные документы Российского законодательства. Особое место среди них занимают «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г., «Временные правила для земских собраний по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г., «Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях» от 25 мая 1864 г.59, а также приложения к ним60. Информация данного рода источников позволяет глубже понять политику центральной власти по отношению к земствам.
Неопубликованные и опубликованные документы самих земских учреждений составляют наиболее обширную и важную группу источников. Неопубликованные документы по данной теме хранятся в Государственном архиве Пермской области. В фондах Пермской, Камышловской и Осинской уездных управ61 их сосредоточено намного больше, чем в фондах Пермской губернской, а также Оханской, Соликамской и Чердынской уездных управ. В делах находятся журналы и постановления земских собраний, отчеты и доклады управ, сметы и раскладки земских повинностей, циркуляры губернатора, материалы переписки земских управ с канцелярией губернатора и Министерством внутренних дел, дела об открытии земских собраний, указы Сената, циркуляры департамента полиции, материалы для оценки фабрик и заводов, сведения статистического характера по сельскому хозяйству, промышленности, народному продовольствию, о школах и больницах, дела о земской деятельности в сфере дорожного хозяйства, образования, медицины и т.п. Типичным недостатком этого вида источников, содержащих обширные фактические данные, является фрагментарность и разрозненность документального материала, что весьма затрудняет его систематизацию. Поэтому, при известных преимуществах архивных оригиналов по сравнению с печатными документами, при систематизации материала упор приходилось делать на последние.
Подавляющее большинство документов земского делопроизводства по рассматриваемому периоду дошли до нас в печатном виде. Это - журналы заседаний и постановления земских собраний, отчеты и доклады земских управ, раскладки и сметы земских доходов и расходов. Они подразделяются на губернский и уездный уровни. В нашем распоряжении находятся журналы 1-5-го и 10-го очередных, а также 1-3-го и 5-го чрезвычайных Пермских губернских земских собраний62. В наибольшем количестве представлены журналы очередных и чрезвычайных уездных земских собраний . При этом данный вид источников наименее изучен историками и в совокупности предоставляет нам наиболее полную информацию по всем направлениям земской деятельности.
К этой же группе источников относятся документы делопроизводства правительственных учреждений. Обширные сведения по социально-экономическому развитию губернии и первоначальной деятельности Пермского земства содержатся в материалах фонда канцелярии Пермского губернатора64. Здесь хранятся важные для нашего исследования доклады земских управ, переписки управ с канцелярией губернатора и губернским правлением, циркуляры хозяйственного департамента Министерства внутренних дел и губернатора, журналы заседаний и постановления земских собраний, отчеты и доклады управ. Данные источники содержат материал, характеризующий взаимоотношения земских учреждений с губернской администрацией.
Среди множества материалов по истории земства, хранящихся в фондах Министерства внутренних дел Российского государственного исторического архива в Санкт-Петербурге, очень важна для нашего исследования неопубликованная записка под названием «Мнение комиссии, назначенной Пермским обществом для составления соображений относительно преобразования городского общественного управления» . «Записка» позволяет понять отношение пермской общественности к проблеме местного самоуправления. Обнаруженная Я.Б.Рабиновичем , «Записка» впервые полностью используется в данной диссертации.
Отдельную и большую группу источников составляют периодические издания. Для характеристики становления земских учреждений в губернии наибольшую ценность имеют «Сборники Пермского земства» , издаваемые с 1872 г., хотя значительная часть материалов этих «Сборников» дублирует содержание журналов земских собраний.
Публикации в газете «Пермские губернские ведомости» особенно ценны для характеристики предреформенного общественного подъема в Пермской губернии. Кроме того, в материалах газеты отразились и различные взгляды местных жителей на характер деятельности формирующихся земских учреждений. В целом материалы «Пермских губернских ведомостей» позволяют проследить подготовку и проведение земской реформы в губернии.
Особую подгруппу источников составляют повременные издания, т. е. выходящие не в строгой периодичности. Для нашего исследования чрезвычайно полезны два опубликованных выпуска «Пермского сборника»69, представляющие обширную информацию по истории, географии и этнографии Пермской губернии предреформенной поры, а также статистические данные. Материалы сборника позволяют проследить различия общественно-политических и идейных позиций его авторов, которые представляли хотя и демократические, но разнородные социальные слои пермского общества.
Использованная источниковая база и литература позволяет реализовать цель и исследовательские задачи диссертационной работы.
В данном исследовании автор придерживался принципа объективности исторического процесса. Поэтому в подготовке работы использовались системный и проблемный подходы, диалектический, исторический, а также общелогические и научные методы эмпирического и теоретического исследования. Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием по истории становления Пермского земства в 1870-1879 гг. в контексте общественно-просветительским движением.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при написании работ по истории России и Урала XIX в., при чтении общих и специальных курсов по Отечественной истории. Фактологический материал может быть использован при составлении региональных исторических справочников и энциклопедий. Несомненно, материалы диссертации представляют интерес для руководителей всего корпуса современных органов местного самоуправления: можно использовать земский опыт организации региональной системы налогообложения, здравоохранения, образования, привлечения специалистов, борьбы с нищенством и т.д.
Основные положения работы изложены автором на российской научно-практической конференции (г.Пермь, 1997 г.), на международной научно-практической конференции (г.Пермь, 1997 г.), на шестых краеведческих Смышляевских чтениях (г.Пермь, 1999 г.), а также в четырнадцати публикациях . Статьи «Использование земского опыта в процессе становления современного российского местного самоуправления» (1 п.л.) и «Реформы 1860-х гг. и общественный подъем в Пермской губернии» (1,5 п.л.) находятся в печати.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы. Работу дополняет приложение, включающее списки земских гласных и двенадцать статистических таблиц, характеризующих бюджет Пермского земства.
Реформы 1860-х гг. и общественный подъем в пермской губернии
1861-й год вызвал цепную реакцию реформ. Подготовка реформ, проходившая в условиях демократического подъема, породила широкий общественный резонанс. Общество разделилось на сторонников и противников преобразований. Споры и разногласия касались степени готовности российского общества к демократическим реформам, их характера, глубины, масштабов, темпов и перспектив. Реформы готовились в столицах, но значительную заинтересованность в их подготовке и проведении проявила и передовая общественность российской провинции. Это было вызвано тем, что «кризис эпохи падения крепостного права распространился не только вглубь, обостряя социально-экономические, политические и идейные противоречия в русском обществе, но и вширь, охватывая обширные пространства Российской империи, пробуждая к общественно-политической жизни самые различные и отдаленные регионы страны, до этого пребывавшие в вековой спячке. Пробуждение к общественной жизни российской провинции было знаменательным явлением эпохи»1. Это в полной мере относилось и к уральскому региону, большую часть которого составляла огромная Пермская губерния. Центром общественной жизни Уральского края в то время была Пермь2.
В предреформенный период Пермь представляла собой типичный провинциальный город. Население Перми «по географии Павловского в сороковых годах ... доходило до 14 тысяч; затем по календарю Академии наук, считалось в Перми за 1851 г. - 13 262, за 1856 г. - 11 917 и за 1857 г. - 9 484 жителя обоего пола» . В числе последних были представители духовенства -138 человек (1,4 %), купцов - 293 (3,1 %), почетных граждан - 27 (0,3 %), потомственных дворян - 41 (0,4 %), личных дворян - 430 (4,5 %), чиновников -605 (6,4%), мещан - 4 067 (42,9%), военнослужащих - 3 354 (35,4%), ремесленников - 333 (3,5 %), крепостных людей - 158 (1,7 %), «не избравших рода жизни» - 11 (0,1 %) и иностранных подданных - 27 (0,3 %); мужская и женская часть населения города соответственно составляли 6 025 (63,5 %) и 3 359 человек (36,5 %)4. Пермь была самым малочисленным из губернских городов, уступая по численности населения Кунгуру и Екатеринбургу5. Она была центром губернии, в которой на 1 января 1858 г. по данным инспектора пермской мужской гимназии А.Д.Крупенина было «до 180 учебных заведений всех ведомств, почти с 11 тысячами учащихся обоего пола»6; при этом ни в одной из «внутренних» губерний россии не было такого благоприятного отношения учащихся к массе населения (1 учащийся на 80 человек «жителей мужского пола») . Однако «мы не можем сказать, чтобы летопись общественной жизни нашего города была так богата своими проявлениями и процветала. Характер ее напоминает нам общие типы провинциальных городов, - писал в апреле 1860 года редактор неофициальной части «Пермских губернских ведомостей» С.С.Пени, рисуя колоритную картину провинциального мира, - заунывный благовест, признававший православных в церковь. ... унылый голос продавца постного масла, выкрикивающего о свежести своего товара ... утопленная в грязи галоша какого-нибудь рьяного и рассеянного пешехода завязнет вместе с ним; или иной ... переходя улицу, смело вступает в лужу, а несколько опередивший его спутник, спокойно выливая между тем воду из галош обратно в лужу, желает ему нового счастья ...»8. Ситуация мало изменилась и через десять лет. В апреле 1870г. корреспондент из Екатеринбурга писал: «Общественная жизнь русских захолустий до того бедна разнообразием, до того апатична и сонлива, что всякое даже маловажное явление, возбуждающее общество к деятельности, к жизни, просто клад для него. В особенности окраины, куда еще не заползли новейшие реформы, страдают скукой и в течение суровых зим впадают в состояние не многим отличающееся от зимней спячки»9. «... наша провинциальная общественная жизнь ... требует напряженных реформ, потому что все в ней находят пустоту и безжизненность,», отмечал в конце 1861 г. корреспондент губернских ведомостей А.Коробов .
«Резкое изменение общественной жизни губернского центра отчетливо проявилось в 1859 г.», - писал Я.Б.Рабинович11. «Весь этот год, как и начало шестидесятых, был временем необыкновенного для Перми умственного оживления и стремления интеллигентных людей к полезной общественной деятельности», - отмечал А.А.Дмитриев. Зима 1859-60 гг. в этом отношении была особенно замечательна»12. Начало общественного подъема по времени совпало с обострением экономических проблем. «Неурожай хлеба в Зауральских уездах Пермской губернии, начавшийся в 1858 г., и несколько сильнее повторившийся в 1859 г., при отсутствии быстрых и постоянных путей на Урале, произвел возвышение цен на хлеб вдвое и даже более против обыкновенно существовавших в пермской губернии, - писал В.К.Рашет. В 1860 г. цены эти выросли еще более, несмотря на обильный урожай в уездах, расположенных по сю сторону Урала, так что цена ржаной муки на Нижнетагильском рынке, обширнейшем на среднем Урале, равнявшаяся в последнее десятилетие 28 копеек серебром за пуд, в 1859 г. возвысилась до 68 копеек, а в 1860 г. достигла 95 копеек13. Таким образом, общественный подъем происходил в условиях непривычного и резкого роста цен, так как «с вздорожанием хлеба, как предмета первой необходимости, возросли в той же пропорции цены на все другие предметы и платы за перевозку заводских материалов и металлов ... Цены 1857г. можно принять за средние, существовавшие на Урале почти в течение 40 лет, т.е. с 1818 по 1858 год»14. Одновременно на заводах Урала начал сильно ощущаться недостаток вольнонаемных рабочих15, что также вызывало потребность освобождения крестьян (пермское дворянство ходатайствовало о позволении открыть в губернии комитет по крестьянскому делу, что и было удовлетворено 11 ноября 1858г.; по получении царского рескрипта губернатор К.И.Огарев пригласил всех помещиков губернии прибыть в Пермь 25 января 1859 г. для выбора из своей среды членов комитета, который торжественно открылся в Перми 31 января 1859 г. в составе председателя А.В.Всеволожского и членов П.Д.Дягилева и, Н.И.Севастьянова16). «Великий общественный вопрос, вызванный священною волею государя императора, и встретивший всеобщее, единодушное сочувствие во всех краях нашего обширного отечества, не мог не возбудить такого же живого, горячего интереса и в здешнем отдаленном крае, в котором более 200 тысяч душ людей крепостного состояния», - писал по этому поводу корреспондент губернских ведомостей в заметке «Пермь» . Начавшийся в 1859 г. общественный подъем отметили и другие авторы. Так, житель Перми, подписавшийся СП., в статье «Несколько слов о проходящем 1859 годе» скромно отметил, что «на наш уголок выпала небольшая доля прогресса в истекающем году. Этот девиз настоящего и будущего выразился у нас и в умственной жизни вообще и в промышленной деятельности особенно, а также и в других чертах. Говоря об умственной жизни Перми, мы разумеем под этим явившиеся у нас новые средства к удовлетворению потребности в чтении, преобразование Пермских губернских ведомостей, открытие училища военноговедомства и т.д.» .
Пермская общественность и проблема местного самоуправления
Одним из главных вопросов, к которым было приковано внимание пермской общественности, был вопрос об устройстве местной жизни, организации новых и действенных органов местного самоуправления. 31 октября 1861 г. Д.Д.Смышляев обратился в Московский цензурный комитет с ходатайством о разрешении издавать еженедельную газету «Пермяк» (в дополнение к «Пермскому сборнику») . Смышляев видел в этой газете орган общественного мнения, в котором нашли бы отражение современные животрепещущие проблемы развития Пермской и соседних с ней губерний. В программу газеты наряду с «крестьянским делом», вопросами развития местной промышленности, торговли, сельского хозяйства намечалось включить освещение проблемы общественного управления городов, устройства и управления сельского сословия и т.п. Газета «Пермяк» мыслилась как орган, через который местная общественность могла бы содействовать осуществлению правительственных реформ. 2 декабря 1861 г. ходатайство Смышляева было отклонено главным управлением по делам цензуры, но движение пермских либеральных кругов получило дальнейшее развитие.
Взгляды пермского либерального общества на проблему преобразования органов местного самоуправления были обстоятельно изложены в специальном документе. Летом 1862 г. по предложению Министерства внутренних дел комиссия Пермского городского общества, в которую вошли старший учитель мужской гимназии А.А.Поимский, учитель Д.П.Островский, инспектор мужской гимназии А.А.Залежский, купец Г.Ташлыков и другие, подготовила пространную записку, в которой высказала свои соображения относительно намечавшегося преобразования городского самоуправления. Записка впервые найдена и обработана Я.Б.Рабиновичем2. Официально записка именовалась «Мнение комиссии, назначенной пермским городским обществом для составления соображений относительно преобразования городского общественного управления»3 (далее - «Записка»).
Пермская комиссия исходила из того, что «вопрос об устройстве общественного городского управления на истинно разумных началах занимает без сомнения одно из важнейших мест в ряду тех вопросов, правильное разрешение которых составляет в настоящее время жизненную, насущную потребность для русского общества. Великое значение этого вопроса усиливается особенно тем, что он тесно связан со всеми важнейшими явлениями нашей общественной жизни. Преобразования городского общественного управления тогда только сможет вполне достигнуть своей цели, когда учреждения общей государственной администрации подвергнутся в соответствии с ним коренному радикальному изменению. ... в его удачном разрешении лежит решение великой задачи - вполне правомерного определения отношений государства к обществу, правительства к народу»4. Говоря современным языком, необходимым условием и конечной целью реформы городского общественного самоуправления пермская комиссия считала становление в России правового государства и гражданского общества.
Комиссия почтительно отмечала, что общественное устройство городов издавна было предметом особой заботы правительства. В подтверждение этого в «Записке» утверждалось, что Министерство внутренних дел (далее МВД) приступило к рассмотрению «городского» вопроса в 1842 г., а предложено сделать это было еще в 1821 г. (завидная скорость и забота!). Далее комиссия кратко воспроизвела программу, данную ей МВД как руководство к действию. Из нее следует, что продолжительное и тщательное исследование привело МВД к выводу, что все недостатки общественного городского устройства являлись следствием отклонений от норм городовой грамоты 1785 г., которые в свою очередь произошли под влиянием старых обычаев или последующей эволюции городских обществ. Делался вывод о необходимости восстановить закон Екатерины II в первозданном виде, что и приняло во внимание МВД, приступая к городской реформе. По мнению МВД, в общественном управлении городов имели место следующие недостатки: 1) устранения от общественной деятельности дворян-собственников городской недвижимости; 2) отсутствие Общей Думы, которая подменялась общественными собраниями, нерезультативными из-за «беспорядочности» их состава; 3) смешение совещательных и исполнительных функций; 4) неверное определение прав и обязанностей общественных учреждений и должностных лиц. Министерство решило ликвидировать эти недостатки введением следующих основных начал (принципов): 1) всесословность самоуправления; 2) двухступенчатая избирательная система; 3) более высокий избирательный ценз; 4) разделение исполнительных и совещательных функций; 5) четкое определение функций городских учреждений и должностных лиц. На этих началах 13 февраля 1846 г. было утверждено положение для Петербурга и 20 марта 1862 г., с некоторыми изменениями, для Москвы. Предполагалось утвердить его и в других городах России, но ситуация в них была не столь известна МВД, как в Петербурге и Москве. Поскольку положение, составленное для столиц, могло быть непригодным для других городов в силу местной специфики, МВД предложило губернаторам образовать в городах особые комиссии с целью сбора информации с мест. В качестве руководства для этих комиссий МВД и составило данную программу. Программа также содержала вопросы относительно устройства местного самоуправления, которые были сопровождены подробными пояснениями.
Пермская комиссия отметила, что буквальное понимание смысла министерской программы предполагало сбор статистических сведений, который могла бы осуществить и Городская дума. Поэтому члены комиссии истолковали свои функции гораздо шире, основываясь на том, что циркуляр МВД предлагал городским обществам принять более деятельное участие в своих собственных делах, самим заботиться о своих нуждах. Комиссия пришла к выводу, что прежде изложения ответов на заданные вопросы ей необходимо высказать все свои соображения, которые она сочтет полезными.
Было решено начать с осмысления истории российского городского самоуправления, которое представлялось комиссии столь же безрадостным и неизученным, как и сельское самоуправление. По мнению членов комиссии, в современной им действительности не были достигнуты «благодетельные» цели Екатерины II и ее приемников - вызвать к жизни подавленные московской централизацией начала общинного самоуправления. По прошествии более полувека со времени принятия закона 1785 г. городские общества представляли лишь слабое подобие свободных самоуправляемых общин. Они не смогли ни выработать наиболее пригодных для себя новых форм существования, ни реализовать установленные законом. «Большинство жителей городов наших нисколько не проникнуто ни сознанием своих нужд общественных, ни сознанием своих прав и обязанностей в управлении общественными делами. Большинство граждан и самих лиц, избираемых для управления этими делами, смотрят на них, как на что-то им чуждое, или как на обременительное занятие, стесняющее их в собственных их делах.
Открытие земских собраний и управ (май-август 1870)
Открытие уездных земских собраний и управ согласно Правил являлось третьим этапом земской реформы. Даты открытия первых чрезвычайных уездных земских собраний назначались особым временным губернским комитетом согласно указаний министра внутренних дел. В Пермской губернии объявление о сроках открытия уездных и губернского земских собраний было опубликовано 25 марта 1870 г.1 Екатеринбургское, Ирбитское, Соликамское и Шадринское уездные земские собрания назначалось открыть 1 мая 1870 г.; Верхотурское, Камышловское, Красноуфимское и Оханское - 5 мая; Пермское, Кунгурское, Осинское и Чердынское - 10 мая; Пермское губернское земское собрание - 21 июня. Возникает вопрос о причинах определения данной очередности уездов.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что открытие учредительных уездных земских собраний в Пермской губернии определялось следующими принципами: 1) неодновременность; 2) максимально возможное территориальное разделение уездов, в которых земские собрания открывались в один день; 3) в первую очередь земские собрания стремились открывать в экономически наиболее благополучных уездах, среди населения которых более всего преобладали православные великороссы; 4) в уезде, в котором расположен губернский город, земское собрание открывалось в последнюю очередь.
Данные принципы определены по материалам отдельной губернии, но они оказались применимы и для страны в целом. Так, введение земств в губерниях происходило неодновременно и не сплошными районами, а «весьма причудливо, то там, то здесь»2. Национальные окраины империи были лишены земских учреждений, а создание центрального общероссийского земского органа по Положению даже не предполагалось. Таким образом, Пермская губерния представляла собою Россию в миниатюре.
Вышеперечисленные принципы подкрепляют предположения о том, что характер открытия чрезвычайных уездных земских собраний в Пермской губернии определялся стремлением центральной и местной власти иметь более прочные позиции в случае возможных осложнений. Основательность подобного предположения относительно России в целом издавна вызывала сомнения, так как неодновременное и чересполосное введение земских учреждений легко объяснялось неодинаковой скоростью выполнения подготовительных работ в разных губерниях . Но в масштабе отдельной губернии имелась реальная возможность одновременного открытия земских собраний во всех уездах (все избирательные съезды были завершены в марте 1870 г.). Однако, в Пермской губернии этого не произошло. Поэтому «взгляд из губернии» подкрепляет предположение о преднамеренности подобного характера введения земских учреждений как в масштабе отдельной губернии, так и в масштабе страны.
Нормы представительства от курий и численность уездных земских собраний были определены Положением4 и по Пермской губернии представлены в Приложении, таблице № 2. Согласно правительственного распоряжения 1866 г. численность гласных от городов Верхотурского и Соликамского уездов устанавливалась соответственно три и четыре человека5. В результате общая численность гласных от всех городов сокращалась до 45 человек, а в уездных собраниях губернии в целом до 302 человек (наибольшая численность гласных по всем куриям была представлена от Екатеринбургского уезда). Гласные от сельских обществ преобладали в пяти уездных собраниях из двенадцати (Верхотурском, Ирбитском, Камышловском, Кунгурском и Оханском), а гласные от землевладельцев - в четырех (Екатеринбургском, Пермском, Красноуфимском и Оханском). В Соликамском и Чердынском уездах был паритет гласных от землевладельцев и сельских обществ. В Шадринском уезде преобладали гласные от городов. Положение обеспечивало паритетное представительство в уездных земских собраниях от землевладельцев и сельских обществ (соответственно 129 и 128 гласных) и в целом по губернии. Согласно Положения (ст. 40) в состав земских собраний тех уездов, в которых находились казенные и удельные земли, не отведенные в постоянное пользование крестьян, назначались гласные от ведомств государственных имуществ и удельного (в зависимости от количества земель (ст. 41) могли быть назначены от одного до трех гласных от каждого ведомства). Это нарушало паритетность представительства от землевладельцев и сельских обществ в пользу первых.
Положение позволяет сравнить нормы представительства от курий и общую численность гласных уездных земских собраний в трех губерниях Урала-Вятской, Оренбургской и Пермской (Уфимская губерния была выделена из Оренбургской в 1865 г. и поэтому отдельно в Положении не представлена)6. Сравнительные данные представлены в Приложении, таблице 3. Из данных таблицы следует, что Пермское земство - самое многочисленное на Урале. Гласные от сельских обществ в Вятской, Оренбургской и Пермской губерниях составляли соответственно 49, 42, 46 и 42, 38 %, что характеризует Пермское земство как наименее демократическое, «мужицкое» по составу на Урале. Однако в целом по стране, согласно Положения, земства уральских губерний были более демократичны по составу. По нашим подсчетам в уездных земских собраниях центральных и южных губерний России (Владимирской, Орловской, Екатеринославской, Пензенской, Полтавской, Харьковской, Черниговской и Ярославской) гласные от сельских обществ, согласно Положения, составляли от 32,5 до 41,6 % . По процентному соотношению численности гласных от землевладельцев и городов (в уездных земских собраниях) Пермское земство занимало срединное положение по сравнению с Вятской и Оренбургской губерниями.
В нашем распоряжении имеются материалы, характеризующие открытие и работу первых чрезвычайных земских собраний в Камышловском, Пермском, Соликамском, Чердынском , а также Красноуфимском, Кунгурском, Осинском и Шадринском уездах9, что составляет 2/3 уездов Пермской губернии. Анализ этих материалов позволяет сделать следующие выводы.
Введение земства в губернии не было рядовым событием. Собрания открывались торжественными богослужениями, провозглашениями многолетия государю и его семейству, напутствиями священников и присягой гласных ! (православных - крестоцелованием). Гласные-мусульмане принимали присягу по обряду, совершаемому муллой, в присутствии всего земского собрания (Оса). Имел место случай, когда гласного, татарина по национальности и мусульманина по вероисповеданию, некому было привести к присяге, за что он был лишен избирательного голоса (Кунгур). В аналогичном случае русский старообрядец был даже исключен собранием из числа гласных (Пермь), что являлось примером дискриминации. Иногда приводили к присяге даже гласных-священников (Кунгур). Таким образом, религия играла важную роль гаранта добросовестной службы приступающих к работе земских гласных. Повестка дня первых чрезвычайных уездных земских собраний была типична: 1) принятие гласными присяги; 2) проверка прав прибывших гласных; 3) избрание секретаря собрания; 4) определение численности уездной земской управы, расходов на ее содержание и выборы председателя и членов управы; 5) выборы гласных в губернское земское собрание; 6) постановка первоначальных задач управе. Выборные всесословные уездные земские собрания, по своим основополагающим принципам противоположные духу самодержавия и сословности, торжественно открывались как верноподданнические учреждения. Современники событий ощущали атмосферу подготовки к новой жизни.
Выработка основных направлений деятельности
Общие направления деятельности губернских и уездных земств были определены второй статьей Положения. Они включали в себя заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; заведование благотворительными заведениями; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие, в основном в хозяйственном отношении и в пределах законом определенных, в попечении о народном образовании, здравоохранении, тюрьмах и т.п.1 Согласно 62 статье Положения второе очередное Пермское губернское земское собрание, состоявшееся 1-21 декабря 1871 г., окончательно разделило сферы деятельности между губернским и уездными земствами (до введения земских учреждений существовали общие для губернии земские повинности)2. Повинности, которые имели чисто местное значение, представляя для уездного земства и большие удобства по их исполнению, были отнесены к разряду уездных. К ним относились дорожная, подводная, квартирная и продовольственная повинности, а также содержание мировых по крестьянским делам учреждений, народное образование и здравоохранение, ветеринарная часть, земская почта, благотворительность, открытие базаров и торжков и некоторые другие.
К губернским повинностям были отнесены выделение прогонных и порционных денег чиновникам строительного отделения, командируемым по делам земства; содержание чиновников комиссии народного продовольствия и увеличение средств этой комиссии; суточное содержание чиновников, командируемых в губернии по делам земства; содержание статистического комитета и случной конюшни; вознаграждение чиновников казенной палаты и губернского казначейства за прием и хранение сумм губернского земского сбора; расходы на уплату страховых денег при пересылке сумм губернских земских сборов; расходы на распространение оспопрививания и пособия городам, не имеющим собственных средств. В виду недостаточности средств собрание ходатайствовало перед правительством о принятии Сибирского тракта на государственный земский сбор. На основании высочайше утвержденного 12 декабря 1872 г. мнения Государственного совета о введении в Пермской губернии мировых судебных учреждений (по уставам 1864 года) в разряд уездных земских повинностей было включено содержание судебно-мировых учреждений и помещений для подвергаемых аресту по приговорам мировых судей . Уездные земства были призваны правительством и к участию в делах воинской повинности. Так, по 84 статье устава от 1 января 1874 г. в состав уездного по воинской повинности присутствия входил член земской управы, а при действиях присутствия в местах призыва его состав дополнялся одним из жителей участка, избираемым уездным земским собранием на три года. К тому же на основании Высочайше утвержденного 26 марта 1874 г. мнения Государственного совета по причине отсутствия в Пермской губернии дворянского представительства председательствование в местных уездных по воинской повинности присутствиях было возложено на председателей уездных земских управ . Исполняемые земством повинности, как известно, подразделялись не только на государственные и собственно-земские, губернские и уездные, но и на обязательные и необязательные, натуральные и денежные (последние - на окладные и неокладные), а также на постоянные и временные. Например, во время русско-турецкой войны 1877-1878 годов на земства было возложено исполнение повинностей, вызванных военным временем. Проведенный анализ показывает, что в период становления основными направлениями деятельности Пермского земства были формирование бюджета, народное образование и здравоохранение, дорожная и подводная повинности, а также содержание мировых по крестьянским делам и судебно-мировых учреждений.
