Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Меры правительства и Государственной думы в сфере городского самоуправления в 1904-1912 гг 35
1 . Правительственная программа реформирования городского самоуправления 35
2. Вопросы городского самоуправления в деятельности Государственной думы 57
Глава 2. Подготовка и проведение реформы городского самоуправления в 1912-октябре 1917 гг 87
1 .Разработка правительственного проекта пересмотра Городового положения
2.Проект реформы городского самоуправления, подготовленный Государственной думой 107
3.Реформа Временного правительства в области городского самоуправления 141
Заключение 161
Список источников и литературы 166
- Правительственная программа реформирования городского самоуправления
- Вопросы городского самоуправления в деятельности Государственной думы
- .Разработка правительственного проекта пересмотра Городового положения
Введение к работе
История местного самоуправления в России в последнее время оказалась в центре исследовательского внимания. Интерес к этой проблеме не случаен: с одной стороны, в советский период темы, связанные с дореволюционным местным самоуправлением, были крайне непопулярны ввиду негативного отношения власти к этому общественному институту, и теперь исследователи пытаются заполнить образовавшийся в науке пробел. С другой стороны, этот интерес имеет и практическую подоплеку, связанную с реформированием аппарата государственного управления и системы, местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства. Особую значимость приобрела история городского самоуправления, долгое время находившегося в тени истории земства.
Сегодняшняя ситуация отчасти напоминает период второй половины XIX в., эпоху Великих реформ и последовавших за ними контрреформ, когда правительственные круги России пытались реформировать систему государственного управления с целью приспособления ее к потребностям капиталистического развития страны. В сфере городского законодательства были приняты два основополагающих документа: Городовое положение 1870 г., вводившее всесословное городское самоуправление, и Городовое положение 1892 г., существенно пересмотревшее основы городского самоуправления в плане ограничения полномочий городских дум и управ и расширения контрольно-надзорных функций государства в данной сфере. Именно последний закон определил меру уступок государства новым социально-экономическим условиям на пути от монархии феодальной к монархии капиталистической.
Однако и после 1892 г. городское законодательство оставалось важной частью внутренней политики, а после революции 1905 г. вопросы городского самоуправления стали существенным аспектом в деятельности Государственной Думы России. Временное правительство, образовавшееся в
ходе Февральской революции, объявило реформу Городового положения одной из своих первоочередных задач, так как демократизация системы городского самоуправления была необходимым условием эффективного управления городским хозяйством.
Данная тема представляет собой малоизученную проблему, остававшуюся в тени истории городской реформы 1870 г. и последовавшей за ней контрреформы 1892 г. Ее изучение позволит глубже понять, смогло ли правительство и Государственная Дума всесторонне оценить экономические аспекты и политическое звучание вопросов городской жизни в начале XX в., и, кроме того, поможет выявить, способствовала ли деятельность Временного правительства в этой сфере укреплению основ городского хозяйства в период политической и экономической нестабильности.
Сравнительный анализ системы городского самоуправления дореволюционных лет и принципов, введенных в феврале - октябре 1917 г., позволит выяснить, что из опыта прошлых лет можно взять для устройства современной городской жизни.
Объектом данного диссертационного исследования является деятельность правительства и Государственной думы России в начале XX в. А предметом - проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной думы. Основной проблемой дореволюционной системы городского самоуправления было несовершенство действовавшего Городового положения 11 июня 1892 г., которое, по мнению большинства современников, требовало коренного пересмотра. Во-первых, оно определяло социальный состав городских гласных, основываясь на жестком избирательном законе, допускавшем к участию в городском самоуправлении только тех горожан, которые обладали высоким имущественным цензом. После революции 1905 г., поставившей вопрос о правовом равенстве всех граждан, такая ситуация вызывала недовольство среди широких слоев населения. Во-вторых, Городовое положение 1892 г. подчиняло органы городского самоуправления
значительному контролю администрации, что ограничивало их самостоятельность и, как следствие, сдерживало развитие городского хозяйства. В-третьих, недостаточной была финансовая база общественного управления городов. Все это, наряду с недостатками более частного характера, отражалось на ведении городского хозяйства России, темпы роста которого отставали от темпов развития европейских городов. Надо добавить, что Городовое положение не распространялось на национальные окраины Российской империи, что пагубно отражалось на состоянии их городов. Таким образом, и правительство, и Государственная дума должны были последовательно решать все эти проблемы, либо начиная с частных мер, либо приступая к подготовке реформы всего Городового положения 1892 г.
Хронологические рамки диссертации диктуются следующими соображениями. Исследование охватывает период с 1904 г. по октябрь 1917 г. 1904 г. выбран как поворотный момент, когда коренным образом изменилось отношение правительства к вопросам городского самоуправления, что было связано с приходом на пост министра внутренних дел П.Д.Святополк-Мирского, когда наметилась некоторая либерализация всех сфер государственной жизни.
Очень значимым итогом революции 1905 г. стало появление первого в истории Российского государства представительного учреждения -Государственной Думы, что существенно изменило механизм принятия законов, и, безусловно, разделило период царствования Николая II на два отличных друг от друга периода. Совершенно синхронизировать деятельность правительства и Государственной Думы невозможно в силу наличия разных этапов в развитии российского парламентаризма и правительственного курса. Поэтому общей нижней хронологической границей является 1904 г., а деятельность Государственной думы будет изучаться с момента создания этого представительного органа - с 1906 г.
В качестве верхней границы хронологии выбран октябрь 1917 г. Хотя после Февральской революции Государственная дума прекратила свою
работу, юридически она существовала до октября 1917 г., кроме того функционировали частные совещания членов Государственной думы, на которых среди других обсуждались и вопросы местного самоуправления .
Изучение деятельности Временного правительства в интересующей нас области является логическим завершением работы. Несмотря на наличие нескольких проектов реформы городского самоуправления, до февраля 1917 г. она так и не была проведена, и только Временное правительство провело преобразование этого общественного института. Хотя реформа городского самоуправления была проведена на других началах, нежели предлагались до 1917 г., некоторые прежние материалы были частично использованы при ее подготовке, что позволяет рассматривать эту реформу отчасти как некий результат всей предшествующей деятельности. Кроме того, сравнение первоначальных теоретических замыслов и практического воплощения всегда дает возможность для интересных выводов.
В целом можно отметить сложность изучаемого периода, на который пришлось множество потрясений: русско-японская война, революция 1905-1907 гг., Первая мировая война, 1917 год. Все эти события наложили отпечаток и на решение проблем городского самоуправления.
Историография. До настоящего времени было написано значительное количество работ, в которых исследуются различные аспекты дореволюционного городского самоуправления России, однако деятельность правительства и Государственной думы в этой области рассматривалась только частично в трудах более общего характера. Тем не менее историография темы довольно обширна. Историю изучения данной темы можно разделить на три этапа: ^дореволюционный (1904 - октябрь 1917 г.), органичной частью которого является литература, написанная в феврале -октябре 1917 г.; 2)советский (октябрь 1917 г.- начало 1990-х гг.); 3)современный (с начала 1990-х гг. по настоящее время). Критерием данной периодизации является различие в теоретических подходах и
1 См.: Буржуазия и помещики в 1917 г. (частные совещания членов Государственной думы). М.-Л., 1932.
методологических принципах, которыми руководствовались авторы при написании работ.
Дореволюционная историография. До октября 1917 г. было опубликовано значительное количество книг и статей, написанных в основном на законодательных материалах . Авторы этих работ, как правило, критиковали современную им организацию общественного управления и доказывали необходимость ее реформирования. Больше всего нареканий вызывали городская избирательная система и административный контроль за деятельностью общественных учреждений, который трактовался как нарушение главного принципа самоуправления. Как правило, исследователи ограничивались сравнительным анализом Положений 1870 и 1892 гг. Однако деятельность правительства и Государственной думы в сфере городского самоуправления в этих работах практически не освещалась.
Предлагались только различные способы усовершенствования городского закона. Так, самой распространенной была идея о необходимости расширения круга городских избирателей (в первую очередь, за счет тех, кто не имел недвижимой собственности, дававшей право участия в городском самоуправлении, а именно - квартиронанимателей). Нередко звучала мысль о том, что «избиратели представляют собой небольшую группу населения, наиболее состоятельную, могущую пользоваться своим правом управления городскими делами для защиты собственных интересов» , - такое положение надо было срочно менять.
Работы, написанные в годы первой русской революции, представляют в большей степени политические брошюры о городском самоуправлении с подробными программами его реформирования, которые предлагали различные партии и группы. Представители левых партий связывали будущее городского самоуправления с введением всеобщего избирательного права и требовали полной независимости общественных учреждений от
2 См.: Бубнов М.М. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления. Киев, 1905;
Василевский СМ. Городское самоуправление и хозяйство. Спб., 1906; Немировский А.О. Реформа
городского самоуправления. М., 1907; Шаховской М.Л. О городском самоуправлении. Харьков, 1905 и др.
3 Страдомский Н.Ф. Основания реформы Городового положения. Киев, 1905. СЮ.
администрации. Историки кадетской ориентации (И.А.Вернер, А.Г.Михайловский, М.П.Щепкин и др.) повторяли уже известные требования своих предшественников - либералов: включить в число избирателей нанимателей квартир и расширить самостоятельность городских дум.5 Кроме того, кадеты считали необходимым распространить компетенцию городского самоуправления на все отрасли местного самоуправления, включая полицию безопасности и благочиния. Безусловно, работ либералов было гораздо больше, чем работ консерваторов, которых существующее положение устраивало и которые были согласны лишь на незначительные изменения.
Таким образом, целью этой литературы было доказать несостоятельность Городового положения 1892 г. и организовать общественное мнение с целью изменить непопулярный городской закон. Для достижения этой цели делались сравнения российского городского общественного управления с западным: так, в сравнительной перспективе осветил теоретические аспекты изучаемого феномена кадет П.П.Гронский, который искал истоки российского городского самоуправления в германской доктрине6. Сущность этой доктрины заключалась в признании общественных учреждений органами государственной власти, отличавшимися от прочих бюрократических единиц только с местным населением и независимостью от государства в круге предоставленных их ведению дел. Такой подход и был реализован в контрреформе 1892 г. и в изучаемый период оставался главным ориентиром правительственной деятельности.
Особое место занимали финансовые вопросы. Среди публикаций подобного рода особо следует выделить труды профессора финансового права И.Х.Озерова, в которых всестороннему исследованию подверглись хозяйственная и финансовая стороны деятельности городского самоуправления. Сопоставив бюджеты русских и европейских городов того
4См.: Данилов Ф.А.(Ачадов). Взгляды социалистических партий на общественное управление. М., 1906 и др. 5См.: Вернер И.А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Михайловский А.Г. Как лучше устроить городскую жизнь. М., 1905; Он же. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. М., 1906 и др.
6 См.: Тройский П.П. Децентрализация и самоуправление. Спб., 1913; Он.же. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. 1864-1914. Спб., 1914.
времени, автор пришел к выводу о сильном отставании русских городов . Этот научный труд явно указывал правительству и Государственной думе, что в этой сфере нужны были кардинальные изменения. И в третьей Государственной думе был принят закон об улучшении земских и городских финансов, всесторонний анализ которого был сделан В.Навроцким8.
В практической плоскости были написаны работы В.Ф.Тотомианца9: не вдаваясь глубоко в критику современной ему системы местного самоуправления, он на зарубежных примерах показал возможные способы решения городских проблем. Автор рассказал о последних достижениях европейской муниципальной мысли по строительству заводов для переработки и сжигания мусора и отходов, возведению домов кооперативным способом и прочих нововведениях.
Деятельность Государственной думы в области городского самоуправления редко становилась предметом специального исследования: исключением была анонимная работа «Что сделала третья Государственная дума для городов», вышедшая в Санкт-Петербурге в 1912 г. и представлявшая, по всей видимости, отчет фракции октябристов. В ней при всем описательном характере книги очень четко проводилась мысль, что все нововведения в системе городского самоуправления, принятые третьей Думой, оказались возможны благодаря усилиям октябристов, представитель которых гр. Э.П.Беннигсен возглавлял комиссию по городским делам.
С началом подготовки реформы городского самоуправления, которую правительство разрабатывало параллельно с депутатами Государственной думы, эта тема стала подробно обсуждаться на страницах журнала «Городское дело», издававшегося кадетом Д.Д.Протопоповым. В этом журнале в основном печатались статьи авторов либеральных взглядов, которых в предстоящей реформе больше всего пугала перспектива введения
7См.: Озеров И.Х. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906; Он же. Общие принципы организации городских финансов. Спб., 1907.
8 См.: Навроцкий В. Об улучшении земских и городских финансов (закон 5 декабря 1912 г.). Спб., 1913.
9 См.: Тотомианц В.Ф. Задачи городского самоуправления. Спб., 1906; Он же. Самоуправление и городское
хозяйство. Спб., 1910.
куриальной системы на выборах в городские думы, за которую выступали октябристы и правительство10.
После февраля 1917 г. появилось значительное число публицистических работ с критикой Городового положения 1892 г., в которых обсуждались принципы предстоящей реформы городского самоуправления и указывалось на необходимость существенной демократизации этого общественного института11. Порой требования коренных изменений в этой сфере были очень настойчивыми.
О планах Временного правительства в сфере городского самоуправления говорилось в статье Д.Д.Протопопова «К реформе местного управления» . В ней автор отмечал, что в качестве ориентира будущей реформы была избрана английская система, основанная на полной передаче функций местного управления органам местного самоуправления. В целом статья отражала либеральное видение готовящихся преобразований.
Многие работы являлись изложением муниципальных программ различных политических партий. Так, брошюра В.Трутовского представляла собой программу эсеров в области городского самоуправления. В ней давалась характеристика прежней и настоящей городской думе, оценивалалсь расстановка политических сил. Говоря о первых шагах социалистов в городском самоуправлении, автор подчеркивал, что прежде всего нужно выставить программу, которая «в наибольшей степени приблизила бы нас к социализму в области городского хозяйства»14. Но для этого необходимо было с самого начала произвести основательную чистку городского хозяйства и изменить состав городского управления с тем, чтобы избавиться от груза старых взглядов и подходов, усовершенствовать сам
10 См.: Тоцкий Н.М. Реформа Городового положения и куриальная система // Городское дело. 1916. № 11-12
и др.
11 См.: Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление? М., 1917; Погосский В.В. Демократизация
городского общественного самоуправления. М., 1917; Спектор Э.А. К выборам в городское самоуправление.'
Киев, 1917; Ульянов А. Городское самоуправление на демократических началах. М, 1917; Щегло Л.
Городские думы прежде и теперь. Пг., 1917 и др.
12 См.: Протопопов Д.Д. К реформе местного управления // Городское дело. 1917. № 7.
13 См.: Трутовский В. Задачи социалистов в городской думе. Пг., 1917.
Там же. С. 16.
аппарат управления. Автор останавливался на программе-минимум и программе-максимум, содержавшихся в муниципальной программе партии эсеров. При этом он подчеркивал, что программу-максимум трудно точно определить, так как она заключала в себе максимальное приближение к социалистическому строю, а это означало переход всех важных служб и предприятий в ведение города, обоществление земли, уничтожение частной торговли, замену ее городскими лавками.
По мнению автора, ближайшие задачи были в том, чтобы дума взяла в свои руки руководство милицией, чтобы та не находилась в руках контрреволюционных и буржуазных элементов. Дума должна была укрепить городские финансы, взяв их у имущих, и направить часть средств, в первую очередь, на благоустройство окраин, развитие бесплатного образования, медицинского обслуживания, социальные мероприятия, решение жилищной проблемы и т.д.
Особенностью литературы данного периода было то, что большинство партий использовало муниципальную тему для того, чтобы изложить собственное видение общеполитических вопросов, что было связано с резкой политизацией органов городского самоуправления. Так, в статье В.И.Ленина «Позабыли главное (муниципальная платформа партии пролетариата)»15 первостепенное внимание было уделено условиям реализации любой муниципальной программы, к которым, по его мнению, относились прекращение войны, отказ от поддержки «правительства капиталистов» и замена полиции всенародной милицией. Можно привести еще ряд работ, в которых прослеживался классовый подход к проблемам городского самоуправления16.
Тема городского самоуправления утратила в эти месяцы самостоятельное значение и использовалась чаще всего как красивый лозунг в ходе избирательной кампании. Значительное количество работ было
15 См.: Ленин В.И. Позабыли главное (муниципальная платформа партии пролетариата) // В.И.Ленин.
Полное собрание сочинений. В 55 тт. T.32. Май-июль 1917 г. М., 1962. С.23-26.
16 См.: Волин Б.М. Интересы прлетариата в городском самоуправлении. М., 1917; Илимский Д.И.
Самоуправление и самоуправство. M., 1917 и др.
посвящено выборам в городские и районные думы по новому Положению Временного правительства, которые общественная мысль связывала с расстановкой политических сил. Они рассматривались как прообраз будущих выборов в Учредительное собрание. Результаты выборов в столице были изложены и прокомментированы И.В.Сталиным в статье «К итогам муниципальных выборов в Петрограде» . В ней он отметил, что «блестящую победу» на этих выборах одержал блок меньшевиков и эсеров, хотя одновременно обнаружился несомненный рост партии большевиков. Такое положение он объяснял тем, что «массовый избиратель уже отошел от кадетов, но он еще не пришел к нашей партии, - он остановился на полдороге. Зато вокруг нашей партии уже сплотились наиболее решительные
1 Я
элементы: революционные пролетарии и революционные солдаты» . И, таким образом, можно констатировать, что политический аспект темы в феврале - октябре 1917 г. стал доминирующим.
В целом, дореволюционная историография была сосредоточена на критике системы городского самоуправления, основанной на непопулярном законе 1892 г., и поиске путей модернизации данного общественного института. Специальных работ по деятельности правительства и Государственной думы в области городского самоуправления написано не было, хотя иногда появлялись статьи, в которых затрагивались частные аспекты этой деятельности, в основном, экономические меры. Литература 1917 г. носила преимущественно политический характер: значительная часть работ содержала требования немедленной реформы городского самоуправления, другая часть представляла собой программы политических партий в данной области.
Советская историография. В годы советской власти вопросы, связанные с характеристикой городского самоуправления в дореволюционной России, не относились к числу актуальных и поэтому
17 См.: Сталин И.В. К итогам муниципальных выборов в Петрограде // И.В.Сталин. Сочинения. В 13 тт. Т.З.
1917. Март-октябрь. М., 1946. С.91-95.
18 Там же. С.94.
долгое время практически не изучались. Одной из немногих работ, в которой нашли отражение многие аспекты указанной темы, было учебное пособие по коммунальному хозяйству бывшего видного члена кадетской партии Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства»19. Несмотря на учебные цели этой книги, автору удалось создать основательный труд, всесторонне освещающий организацию городского самоуправления России и Западной Европы. Он подробно анализирует избирательное право и сопоставляет различные избирательные системы, действовавшие в европейских городах. В работе впервые в исторической литературе рассматривается, хотя и тезисно, самоуправление русских городов за более чем 130-летний период его существования: от екатерининской Жалованной грамоты городам 1785 г. до муниципальных постановлений Временного правительства 1917 г. Основное внимание в работе уделяется развитию городского хозяйства (задолженности городов, муниципализации предприятий и др.), при этом автор не упускает из вида и такие важные факторы городской жизни, как отношения между городом и земством, обществом и властью. Велихов подробно характеризует различные виды правительственного надзора за деятельностью общественных учреждений (в Западной Европе и России) и делает вывод о. необходимости разнообразных форм контроля, хотя, по его мнению, в России правительственный надзор над общественными организациями отрицался в любом виде.
Ряд брошюр и статей о городском самоуправлении, вышедших в 30 -40-е гг., носит популяризаторский характер. Для них свойственен несколько упрощенный подход к оценке деятельности органов общественного управления20.
Лишь в 1960-1980-е гг. интерес к истории городского самоуправления в СССР несколько возрастает, что было связано с некоторой демократизацией всех сторон жизни, последовавшей за так называемой «оттепелью».
19 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928.
20 См.: Каржанский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. М., 1947; Степанов А.Н. О
городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции // Преподавание истории в
школе. 1946. № 6. С.41-48; Шефер А.Л. Органы самоуправления царской России. Куйбышев, 1939.
Первоначально эта проблема рассматривалась в работах общего характера, посвященных вопросам политической истории России и ее государственных учреждений. Среди таких работ надо особо отметить монографии
Л 1
Н.П.Ерошкина и П.А.Зайончковского. Вопросы, касающиеся участия отдельных сословий в общественно-политической жизни страны и сословного состава органов городского самоуправления, затрагивались в исследованиях А.П.Корелина, В.Р.Лейкиной-Свирской, А.Н.Боханова и др.
В эти годы было написано значительное количество монографий о политике самодержавия и деятельности Государственной думы в начале XX в. Это работы А.Я.Авреха, В.С.Дякина, Е.Д.Черменского . В них частично затрагивался механизм обсуждения законопроектов о городском самоуправлении в III и IV Думах и освещались некоторые меры правительства в отношении городского самоуправления.
В книге А.Я.Авреха «Царизма и третьеиюньская система» содержалась важная методологическая посылка о действии октябристского маятника в III Государственной думе, которая для нашего диссертационного исследования имеет принципиальное значение: «Бросается в глаза, что ни одна из помещичье-буржуазных партий, не говоря уже о левых, которых было ничтожно мало, не имела в Думе абсолютного большинства. Большинство зависело от октябристов. В случае, если они голосовали совместно с правыми, создавалось право-октябристское большинство, при голосовании с прогрессистами и кадетами - октябристско-кадетское»23. Эта тактика повлияла и на рассмотрение законопроектов о городском самоуправлении. Здесь же автор попутно упомянул законопроект о введении Городового
21 См.: Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. М., 1975; Он же. История государственных
учреждений дореволюционной России. М., 1983; Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце
XIX столетия (политическая реакция 80-х - 90-х годов). М., 1970; Он же. Правительственный аппарат
самодержавной России в XIX веке. М., 1978.
22 См.: Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966; Он же. Столыпин и Третья дума. М., 1968;
Он же. Царизм hIV Дума. 1912-1914 гг. М., 1981; Он же. Распад третьеиюньской системы. М., 1985; Он же.
Царизм накануне свержения. М., 1989; Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой
войны (1914-1917 гг.). Л., 1967; Он же. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг. Л., 1978; Он
же. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. Разложение третьеиюньской системы. Л., 1988;
Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. М., 1976.
23 Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966. С.20.
положения 1892 г. в городах Царства Польского, внесенный министром внутренних дел в III Думу, законодательное предположение кадетов о реформе Городового положения в IV думе, но подробно эти документы, ход и результат их обсуждения в Государственной думе проанализированы не были.
Правительственному проекту о введении городского самоуправления в Царстве Польском был посвящен целый параграф в работе А.Я.Авреха «Столыпин и Третья Дума». По мнению автора, этот законопроект не имел самостоятельного значения, а представлял собой маневр царизма и Думы, связанный с отделением Холмской губернии от Польши: в обмен на выделение Холмщины, оцененное современниками как четвертый раздел Польши, польские города получали городское самоуправление с некоторыми прогрессивными поправками, которых не было в Положении 1892 г. Автор подробно осветил ход обсуждения этого законопроекта в Думе, охарактеризовал позицию различных политических партий и отметил, что после длительных обсуждений в Государственном Совете проект был отклонен.
Отдельные аспекты нашей темы затрагивались в монографии В.С.Дякина «Буржуазия, дворянство и царизм в 1911 - 1914 гг. Разложение третьеиюньской системы». Автор упомянул в ней проекты улучшения земских и городских финансов, внесенные в III Думу в течение пятой сессии, проект организации кредита для земств и городов, уже известный нам проект введения городского самоуправления в Царстве Польском, который, в отличие от А.Я.Авреха, В.С.Дякин рассматривал как тактический шаг октябристов перед выборами в IV Государственную думу.
Здесь же было уделено внимание жестким правительственным мерам в отношении органов городского самоуправления в 1912-1913 гг., конфликтам со столичными думами. Автор отметил, что конфликт правительства с городскими самоуправлениями захватывал самые разнообразные сферы деятельности. Вскользь было замечено, что в апреле 1913 г. Н.А.Маклаков
отверг кадетское законодательное предположение о реформе городского самоуправления, но подробно не были рассмотрены ни подготовка думского, ни разработка правительственного проектов.
Проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Думы частично освещались в монографии В.С.Дякина «Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой войны (1914 - 1917 гг.)». Автор проанализировал создание и декларацию Прогрессивного блока, который в число ближайших законодательных задач включал пересмотр системы местного самоуправления. А также констатировал устойчивое нарастание кризиса в отношениях правительства и городских самоуправлений в декабре 1916 г.
Особенностью вышеприведенных работ было то, что вопросы городского самоуправления рассматривались в них эпизодически в общеполитическом контексте и, следовательно, не могли быть полностью раскрыты.
Стоит отметить также работу А.Г.Слонимского24, посвященную деятельности Прогрессивного блока накануне и во время Февральской революции 1917 г.: в ней автор попутно затронул и реформу городского самоуправления. Но первостепенное внимание автора было обращено на центральную проблему этого периода - борьбу блока за создание ответственного министерства.
Применительно к изучаемому периоду были написаны две работы по истории московского городского самоуправления: это работы Н.Ю.Кружаловой и Л.В.Вяликовой . Для нашего исследования в работе Н.Ю.Кружаловой важна вторая глава, посвященная деятельности Московской городской думы в годы революции 1905-1907 гг., когда гласные думы во главе с Н.И.Гучковым оказали значительную поддержку
24 См.: Слонимский А.Г. Катастрофа русского либерализма: Прогрессивный блок накануне и во время
Февральской революции 1917 г. Душанбе, 1975.
25 См.: Кружалова Н.Ю. Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг.
(автореф.дис....канд.ист.наук). М., 1982; Вяликова Л.В. Московское городское самоуправление в 1912 -
феврале 1917 гг. (автореф.дис....канд.ист.наук). М, 1989.
правительству в деле подавления декабрьского вооруженного восстания. В целом, здесь содержится много информации о взаимоотношениях московского городского самоуправления с правительством.
В работе Л.В.Вяликовой уделено внимание такому важному аспекту, как нарастание оппозиционности Московской городской думы в годы Первой мировой войны, когда Москва стала базой такой мощной общественной организации, как Всероссийский Союз городов. И такое положение представляло серьезную проблему для правительства.
Что касается мер Временного правительства в области городского самоуправления, здесь можно обратиться как к общим трудам по внутренней политике в 1917 г., так и к специальным исследованиям, которых немного, но которые дают представление об отдельных аспектах темы. Работы, появившиеся в 1950-1960-х гг., были посвящены, в основном, ходу муниципальной кампании 1917 г., и акцент при этом делался на тактике партии большевиков в этой кампании и отчасти - деятельности фракций большевиков в органах городского общественного управления . Реформы Временного правительства в области местного управления и самоуправления в целом характеризовались в эти годы нередко как мероприятия, лишившие земства и городские думы последних остатков самостоятельности и тех «ничтожных прав», которыми они обладали при царизме27.
Из фундаментальных трудов о деятельности Временного правительства можно выделить работы Э.Н.Бурджалова и И.И.Минца , в которых затронут интересующий нас момент - образование «буржуазных» органов власти на местах, или формирование городских дум и управ по постановлениям 1917 г.
26 См.: Чебоксаров Н.И. Из истории борьбы большевиков за массы в Петрограде в 1917 г. (муниципальная
кампания в Петрограде) // Сборник трудов Ставропольского педагогического института. Ставрополь, 1957.
Вып. 12. С.93-133; Прокудина B.C. Большевистская партия в борьбе за массы в период муниципальной
избирательной кампании в 1917 г. в Петрограде (автореф. дис....канд.ист.наук). Л., 1954 и др.
27 Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1917-1920). M., 1957. С.186.
28 См.: Бурджалов Э.Н. Вторая русская революция: восстание в Петрограде. М., 1967; Минц И.И. История
Великого Октября. В 3-х тт. M., 1967.
По-прежнему появлялось значительное количество работ о муниципальной кампании 1917 г. и участии в ней партии большевиков . В 1970-е гг. были написаны отдельные труды, непосредственно рассматривавшие историю отдельных городских дум, как, например, ряд
работ В.М.Кручковской , в которых на основе стенографических отчетов Петроградской городской думы, журналов заседаний думского комитета общественной безопасности и других документов подробно разбирался ход, итоги выборов в Петроградскую городскую думу и деятельность думы на протяжении всего 1917 г. Другим примером может служить работа А.Я.Грунта31, рассмотревшего историю Московского комитета общественных организаций, принимавшего участие в разработке реформы городского самоуправления, историю городской думы и образование городской думой комитета общественной безопасности.
В это же время появился ряд специальных исследований, посвященных подготовке реформы местного самоуправления и управления, в которых рассматривалась деятельность Особого совещания при МВД, характеризовавшееся как бюрократическое учреждение, отражавшее интересы буржуазии32. Анализировались задачи совещания, его состав, правила работы, порядок утверждения законопроектов, его «деятельность по совершенствованию местного аппарата соответственно интересам буржуазии» . По мнению авторов, проекты совещания предполагали слишком большую опеку со стороны правительственной администрации над
См.: Дидиченко Н.А. Некоторые вопросы большевистской муниципальной политики в 1917 г. // Из истории борьбы КПСС за победу социалистической революции и построение коммунистического общества. Вып.З. М., 1972; Он же. Большевистские фракции в городских думах (июль-октябрь 1917 г.) // Из истории борьбы КПСС... Вып.4. М., 1974; Грунт А.Я. Муниципальная кампания в Москве летом 1917 г. // История СССР. 1973. № 5. С.112-127; Волнистый А.П. Тактика большевистской партии в борьбе за массы на муниципальных выборах в 1917 г. Краснодар, 1976; Алимова T.B. Деятельность Московской областной организации большевиков в борьбе за массы в муниципальной кампании 1917 г. М., 1979; Комиссаренко Л.А. В борьбе за массы: муниципальная деятельность петроградских большевиков в период подготовки Октябрьской революции. Л., 1983 и др.
30 См.: Кручковская B.M. Петроградская городская дума в августе-ноябре 1917 г. (автореф.
дис....канд.ист.наук). Л., 1978; Она же. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. Л., 1986 и др.
31 См.: Грунт А.Я. Москва. 1917-й. Революция и контрреволюция. М., 1976.
32 См.: Баранов Е.П. Подготовка реформы местных органов управления и самоуправления в 1917 г. //
Вестник МГУ. Серия XII. Право. 1975. Вып.З. С.63-68 и др.
33 Там же. С.65.
органами местного самоуправления. Важным, однако, в этих работах было признание прогрессивного значения реформ Временного правительства в области местного управления и самоуправления.
Среди работ о внутренней политике Временного правительства необходимо отметить трилогию В.И.Старцева . Для нашего исследования особенно важна монография «Внутренняя политика Временного правительства первого состава», в которой рассматривалась законодательная деятельность Временного правительства по широкому кругу вопросов. Хотя Старцев не отказался от общепринятого тезиса советской историографии о проведении под давлением масс неотложных мер по демократизации страны и одновременном саботировании этих мер, некоторые его выводы о деятельности правительства были весьма нетрадиционны. Отмечая «неспешность» законодательной работы и ее постоянное запаздывание в ущерб собственной популярности, он выделил три главных направления правительственного курса: законодательное оформление слома некоторых органов старого госаппарата царизма, создание новых учреждений государственной и общественной власти, к которым относились и органы городского самоуправления, и провозглашение гражданских свобод. Постновление Временного правительства «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» от 15 апреля являлось, по мнению автора, «значительной победой трудящегося населения России», так как «оно открывало возможность для политических партий страны впервые померяться силами в открытой борьбе за голоса избирателей и получить те права, которые были обещаны им еще манифестом 17 октября
'УС
1905 г., но так никогда и не были предоставлены царским правительством» .
См.: Старцев В.И. Революция и власть: Петроградский Совет и Временное правительство в марте-апреле 1917 г. М., 1978; Он же. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л., 1980; Он же. Крах керенщины. Л., 1982. 35 Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. С.234.
Из работ о борьбе политических партий в 1917 г. можно выделить монографию В.А.Кувшинова36, посвященную разоблачению большевиками идеологии и тактики кадетов, в которой в числе прочих вопросов изложена позиция этих партий по вопросам городского самоуправления.
Результаты изучения темы в советский период состоят в следующем. Меры правительства и Государственной думы в области городского самоуправления изучались преимущественно в общеполитическом контексте и оценивались как малоэффективные и недостаточные. Главным образом это касалось реформы Городового положения, которая, несмотря на настойчивые требования общественности, до февраля 1917 г. так и не была проведена. Однако подготовка этой реформы в трудах советских историков почти не изучена. Лучше всего освещена разработка проекта Городового положения для городов губерний Царства Польского, который оценивался как прообраз общероссийской реформы. Что касается постановлений Временного правительства в сфере городского самоуправления, они характеризовались как недемократичные, сохранившие преемственность с дореволюционным законодательством в ряде моментов, но при этом отмечалось прогрессивное значение нового избирательного закона.
Современная отечественная историография. 1990-е годы стали пиком интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, социологами и политологами, что было связано с актуализацией идеи гражданского общества и становлением демократических институтов в нашей стране. Появилось много работ теоретического и общего характера, в том числе и работ правоведов37.
Специальным исследованием по городскому самоуправлению рубежа XIX - XX вв. стала монография В.А.Нардовой , посвященная
36 См.: Кувшинов В.А. Разоблачение партией большевиков идеологии и тактики кадетов (февраль-октябрь
1917 г.). М., 1982.
37 См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Г. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург,
1998; Калинин В. Д. Из истории городского самоуправления в России (XVII - начало XX века). МЛ 994;
Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России.
М.,1999; Постовой H.B. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995 и др.
38 См.: Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. Спб., 1994.
правительственной политике в отношении городских дум в 1892 - 1904 гг. Но кроме основного вопроса автор подробно исследует и такие важные сюжеты, как социальный состав городских дум европейской России, их бюджеты и основные направления хозяйственной деятельности. Работа представляет серьезное исследование, написанное на широкой источниковой базе, и позволяет всесторонне оценить организацию городского самоуправления, созданную Городовым положением 1892 г.
Для нашего исследования принципиальное значение имеют несколько моментов. Во-первых, в монографии подробно освещается попытка проведения частичной реформы Городового Положения 1892 г., когда правительство собиралось предоставить избирательное право на выборах в городские думы квартиронанимателям, но проект этот был отложен из-за финансовых затруднений, что свидетельствует о признании властью несовершенства данного закона. Во-вторых, внимательно изучена история подготовки Положения об общественном управлении Санкт-Петербурга 1903 г., по которому высшие разряды квартиросъемщиков получили избирательные права, что позволяет оценить направленность грядущих изменений в этой области. И, наконец, автором тщательно проанализирован аспект политизации городских дум в начале XX в., когда наметилось жесткое противостояние правительства и городских дум в вопросе о созыве всероссийского съезда городов. Формирование думской оппозиционности пришлось на 1904 г., с которого начинается наша работа. Таким образом, монография В.А.Нардовой содержит исчерпывающую характеристику предшествующего периода, без знания которого невозможно дальнейшее исследование.
Хронологически близка нашей теме статья В.А.Нардовой «К вопросу о реформе Городового Положения (1905-1916 гг.)»39, в которой автор исследует попытку проведения реформы городского самоуправления в 1913-
39 См.: Нардова В.А. К вопросу о реформе Городового Положения (1905-1916 гг.) // На пути к революционным потрясениям. Из истории России второй половины XIX - начала XX в. Материалы конференции памяти В.С.Дякина. Санкт-Петербург-Кишинев, 2001. С.151-166.
1916 гг. Она упоминает проекты пересмотра Городового Положения,
предложенные кадетской фракцией первой и второй Государственных дум,
которые были отложены из-за роспуска Думы, и проекты Санкт-
Петербургской городской думы по этому вопросу. Но основное внимание
автора приковано к проекту реформы, предложенному кадетами в четвертой
Государственной думе, который, наряду с правительственным, тщательно
разрабатывался в 1913-1916 гг., но так и не был проведен в жизнь до февраля
1917 г. Автор отмечает существенную разницу между правительственным и
думским проектами и делает вывод о том, что даже в случае одобрения
проекта реформы Государственной думой, его утверждение
Государственным советом и императором было бы сомнительным.
Деятельность Государственной Думы в отношении местного самоуправления частично характеризует диссертация Т.Г.Прокофьевой40. Но большая часть работы посвящена подготовке законопроектов, касающихся земского самоуправления, - тема городского самоуправления затронута лишь в нескольких местах. Но данная работа может быть полезна в плане методических подходов.
Вообще, деятельность Государственной думы в области городского самоуправления до настоящего момента ни разу не становилась предметом специального исследования. Однако в последние годы вышло несколько трудов общего характера по Государственной думе Российской империи41, в которых затронуты отдельные аспекты нашей темы. В них анализируется механизм формирования думских комиссий, и в числе прочих кратко рассматривается работа комиссии по городским делам.
Позицию либеральных партий, существенно влиявших на обсуждение проблем городского самоуправления в Государственной думе, можно
40 См.: Прокофьева Т.Г. Проблема местного самоуправления в программах политических партий России
(1901-1917 гг.). (Дис... канд. ист. наук). Ставрополь, 1994.
41 См.: Государственная дума в России (1906-1917). Обзор / РАН, ИНИОН. М., 1995; Демин В.А.
Государственная дума в России (1906-1917): механизм функционирования. М., 1996; Кошкидько В.Г.
Формирование и функционирование представительной власти в России (1904-1907 гг.). (дис... докт. ист.
наук). М., 2000; Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. 1906-1917: историко-правовой
очерк. М., 1998; Рыбка О.Ю. Государственная дума в системе власти России в начале XX столетия. М., 2001.
проследить по работам В.А.Кувшинова и В.В.Шелохаева . Деятельность Прогрессивного блока, включившего реформу городского самоуправления в свою ближайшую законодательную программу, тщательно изучена в статье И.В.Кузьминой43. В ней автор уделил внимание обсуждению проекта реформы в комиссии по городским делам, где существенные разногласия появились у кадетов и октябристов, из-за чего возникла угроза раскола либерального объединения.
В последние годы появился ряд работ о взаимоотношениях самодержавия и общественных организаций в начале XX в. и в годы Первой мировой войны44. В них особенно актуальны следующие моменты: позиция правительства и Думы в отношении Всероссийского Союза городов (далее -ВСГ) и участие ВСГ в подготовке реформы городского самоуправления, о чем эпизодически упоминается вэтих исследованиях.
В монографии Н.Д.Судавцова 5 подробно изучена история земского и городского самоуправления России в годы Первой мировой войны -переходный период от царского правительства через Временное к советской власти. В ней среди других проблем рассмотрены отдельные этапы подготовки городской реформы до февраля 1917 г., демократизация органов городского самоуправления весной 1917 г., история Особого совещания при МВД, созданного Временным правительством. Охарактеризованы новые постановления о выборах в городские думы и отношение к ним общественности. Большое внимание уделено муниципальной кампании 1917 г., тактике различных политических партий и итогам выборов в городские думы, на которых преимущественно побеждали представители социалистических партий.
42 См.: Кувшинов В.А. Кадеты в России и за рубежом (1905-1943 гг.). М., 1997; Шелохаев B.B. Либеральная
модель переустройства России. М., 1996 и др.
43 См.: Кузьмина И.В. Прогрессивный блок в IV Государственной думе: опыт парламентской деятельности
(1915-1917 гг.) // Россия в XX веке: Сборник статей к юбилею профессора Семенниковой Любови
Ивановны. М., 2003. С.77-89.
44 См.: Туманова А.С. Самодержавие и общественные организации в России. 1905-1917 годы. Тамбов, 2002;
Шевырин В.М. Власть и общественные организации в России (1914-1917). М., 2003; Он же. Земский и
Городской союзы (1914-1917). М., 2000 и др.
См.: Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. М.; Ставрополь, 2001.
В целом, автор отмечает, что Временное правительство совершило ряд ошибок стратегического и тактического плана: во-первых, в вопросе о самостоятельности органов городского самоуправления, которая была существенно ограничена вмешательством губернских и уездных комиссаров (эта точка зрения противоречит мнению Л.Ф.Писарьковой, которая считает, что городские думы получили в этом смысле слишком широкие права), а во-вторых, в деле организации выборов, которые оказались провалены во многих городах. Все это позволило советам стать полноправным победителем в борьбе за доверие масс.
Деятельность Временного правительства характеризует работа Н.А.Коваленко , посвященная механизму формирования центральной власти в 1917 г., которая позволяет рассмотреть проблемы городского самоуправления в общеполитическом контексте. Некоторые аспекты изучаемой темы затрагиваются в исследованиях по историографии Временного правительства47.
В настоящий момент активизировалось изучение истории регионального городского самоуправления: Москва, Средний Урал, Самаро-Саратовское Поволжье, Западная и Восточная Сибирь становятся объектами пристального исследовательского внимания48. В этих исследованиях достаточно полно воссоздана картина общественного самоуправления многих городов дореволюционной России.
См.: Коваленко Н.А. Центральная власть и аппарат управления в России: механизм формирования и функционирования (февраль-октябрь 1917 г.)- М., 2000.
См.: Малышева СЮ. Российское Временное правительство 1917 г. Отечественная историография 20-х -сер. 60-х гг. Казань, 1999; Малышева СЮ. Временное правительство России. Современная отечественная историография. Казань, 2000.
48См.: Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX века. (дис....канд.ист.наук). Екатеринбург, 1999; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 гг. (автореф. дис...канд.ист.наук). Самара, 1996; Литягина А.В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв.(по материалам Томской губ.), (автореф. дис....канд.ист.наук). Барнаул, 1999; Меренкова Е.Ю. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв. (автореф. дис... .канд.ист.наук). Омск, 2000; Писарькова Л.Ф. Московская городская дума: 1863-1917 гг. M., 1998; Тресвятский Л.А. Участие общественности в процессе демократизации местного самоуправления Восточной Сибири в начале XX века, (дис...канд.ист.наук). Иркутск, 1999 и др.
Истории Московской городской думы в изучаемый период посвящена монография Л.Ф.Писарьковой49. В ней приводится богатый материал о социальном составе гласных, о городских головах, о бюджете Москвы и ее хозяйственной практике на протяжении всего существования думы - с 1863 по 1917 гг. Кроме того, работа освещает взаимоотношения столичной думы с правительственной властью и оценивает значение реформ Временного правительства для городского самоуправления Москвы. В противовес мнению советских историков, считавших, что реформа не дала городским самоуправлениям тех прав, которых они ожидали, Л.Ф.Писарькова полагает, что преобразования Временного правительства носили столь радикальный характер, что причинили вред городскому хозяйству Москвы, предоставив городским думам слишком большую самостоятельность.
Очень показательна работа Л.А.Тресвятского, посвященная борьбе земств и городских дум Восточной Сибири за демократизацию системы местного самоуправления и всесторонне характеризующая жесткую позицию правительства в этом вопросе. Некоторые авторы считают, что «тот факт, что Городовое Положение не менялось с 1892 по 1917 гг., свидетельствует о значительной жизнеспособности документа в российской действительности того времени»50. Это вызывает определенные возражения, особенно в связи с широкой общественной кампанией за реформу городского самоуправления.
Таким образом, современная отечественная историография внесла существенный вклад в изучение общих проблем дореволюционного городского самоуправления и в изучение деятельности в этой сфере правительства и Думы. Наметилась тенденция к исследованию подготовки и проведения реформы Городового положения, хотя обобщающей работы по данной теме написано не было. Появились труды с различными оценками деятельности Временного правительства в означенной сфере: от признания
См.: Писарькова Л.Ф. Указ.соч. Гусева Н.Б. Указ. соч. С.16.
слишком радикального характера предпринятых преобразований до характеристики недостаточности этих мер.
Зарубежная историография. В зарубежной историографии российскому городскому самоуправлению также уделено значительное внимание, хотя эта тема изучалась в контексте анализа внутренней политики самодержавия. При этом авторами подчеркивается важная роль городского самоуправления в общественной жизни дореволюционной России.51
Работу Р.Тарстона «Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's urban crisis!"52, посвященную деятельности Московской городской думы в начале века, отмечает интересный подход: центральная проблема исследования - это отношения между «либеральным городом» и «консервативным государством», которые в начале века, по мнению автора, двигались в противоположных направлениях. На основе богатого фактического материала, характеризующего структуру населения Москвы, состав городской думы, ее бюджет и основные направления деятельности, автор делает вывод, что существовавшая государственная система не соответствовала новым явлениям политической и социально-экономической жизни Москвы, и правительство не спешило вносить в городское самоуправление необходимые изменения.
Накануне первой мировой войны назрел острый конфликт между «либеральным городом» и «консервативным государством», решить который мирным путем оказалось невозможно. Связывая события московской жизни с общероссийскими процессами того времени, автор отмечает, что московские городские лидеры всеми силами пытались предотвратить революцию, хотя этот вопрос остается спорным. В конечном счете виновником трагической развязки Тарстон считает государство, которое
51 См.: Sumner В.Н. Survey of Russian History. London, 1966; Seton-Watson H. The russian empire: 1801-1917.
Oxford, 1967; Пайпс P. Россия при старом режиме. Кембридж, 1980; Weissman N.B. Reform in tsarist Russia/
The state bureaucracy and local government, 1900-1914. New Brunswick, New Jersey, 1981 и др.
52 См.: Thurston R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914. Oxford
University Press. 1987.
своевременно не захотело идти навстречу требованиям общества, в том числе и в деле проведения реформы Городового положения.
Участию Всероссийского Союза городов в подготовке реформы городского самоуправления и его взаимоотношениям с правительством посвящена статья В.Глисона . В ней автор отмечает, что проект реформы, предлагавшийся ВСГ, оценивался правительством как слишком радикальный, допустить проведение которого в жизнь было бы серьезной ошибкой.
Большинство зарубежных историков солидарны в оценке деятельности правительства в области городского самоуправления: растянув подготовку реформы на долгие годы, правительство не смогло избежать конфликта с мощными силами общественности, которые в лице Московской городской думы, Всероссийского Союза городов и других организаций, постепенно теряли надежду на обещанную реформу и все чаще демонстрировали оппозиционные настроения.
Подводя итог обзору историографии, можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ по деятельности правительства и Государственной думы в области городского самоуправления в период с 1904 г. по октябрь 1917 г. Меры правительства в этой сфере подробно изучены лишь до 1904 г., работа Думы по этому, вопросу частично рассматривалась в работах общего характера. Из истории подготовки и проведения реформы Городового положения в начале XX в. освещены только отдельные аспекты, особенно это касается этапа до февраля 1917г. Преимущественное внимание уделялось изучению истории городских дум и управ отдельных регионов, включая столичное городское самоуправление. Несколько лучше исследована деятельность Временного правительства в данной области, однако единого мнения в ее оценке нет.
См.: Gleason W.E. The АН-Russian Union of Towns the Politics of Urban Reform in Tsarist Russia II Russian rev. Stanford, 1976. Vol. 35. № 3. P.290-302.
Источниковая база исследования довольно широка и включает как опубликованные, так и неопубликованные материалы.
Первую группу опубликованных источников составляют законодательные и нормативные акты: Городовое Положение 1892 г. и все правовые акты, к нему относящиеся54, Манифест 12 декабря 1904 г., декларирующий расширение местного самоуправления, высочайше утвержденные положения Комитета министров и, позднее, Совета министров, касающиеся городского самоуправления, которые можно найти в ПСЗ и специальных законодательных сборниках55, постановления Временного правительства по вопросам городского самоуправления56. Городовое Положение 1892 г. определяло организацию городского самоуправления вплоть до преобразований Временного правительства, поэтому этот документ принципиально важен для исследования: при. подготовке реформы в 1913-1916 гг. он всесторонне обсуждался и служил базовым материалом. Остальные документы позволяют максимально точно проследить эволюцию и конкретные результаты деятельности правительства в изучаемом вопросе.
Вторая группа представлена опубликованными рабочими материалами правительства: «Особые журналы Совета министров, 1906-1917 гг.»57. По ним можно проследить ход обсуждения в Совете министров проекта о преобразовании управления городов губерний Царства Польского, проекта об устройстве кредита для земств и городов и некоторых других проектов.
54 Городовое положение 11 июня 1892 г. М., 1892.; Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 г. с
относящимися к нему узаконениями. Спб., 1910; Щегловитов С.Г. Городовое положение с
законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями. Спб., 1912;
55 Законодательные акты переходного времени. Сборник законов, манифестов, указов Правительствующему
Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного
строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. 1904-1906 гг. Спб., 1906.
56 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып.1: 27 февраля - 5 мая 1917 г. Пг., 1917;
Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып.2: 5 мая - 24 июня 1917 г. 4.1. Пг., 1918;
Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в
России после свержения самодержавия. М.,1957; Великая Октябрьская социалистическая революция.
Документы и материалы. Революционное движение в России в мае-июне 1917 г. Июньская демонстрация.
М., 1959; Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное
движение в России в сентябре 1917 г. Общенациональный кризис. М., 1961.
57 Особые журналы Совета министров. 1907 год. В 6 чч. М., 1984-1985; Особые журналы Совета министров.
1908 год. В 6 чч. М., 1988; Особые журналы Совета министров. 1909 год. М., 2000; Особые журналы Совета
министров. 1910 год. М, 2001; Особые журналы Совета министров. 1911 год. М., 2002.
Но эта группа весьма малочисленна - большинство материалов хранится в архиве.
Третья группа - различные издания Государственной думы: стенографические отчеты заседаний с приложениями, обзоры деятельности комиссий и отделов . Сюда же могут быть отнесены опубликованные отчеты различных партийных фракций о работе в Государственной думе . Эти. источники позволяют выявить основные направления деятельности Государственной думы в области городского самоуправления, а также позиции различных политических фракций по этому вопросу.
Четвертая группа включает мемуары. Их авторы приводят уникальные сведения, которые не всегда содержатся в других материалах. В воспоминаниях П.Н.Милюкова, В.Н.Коковцева, В.А.Маклакова60 и других политических деятелей частично отражены отдельные этапы подготовки реформы Городового положения, некоторые моменты обсуждения вопросов городского самоуправления в Государственной думе, конфликты власти со столичными думами и политика правительства по утверждению городских голов. Мемуары Н.И.Астрова61 характеризуют, в основном, деятельность Московской городской думы, но в них также содержится информация о взаимоотношениях думы с правительством.
В пятую группу входят материалы периодической печати. К ним относятся статьи, опубликованые в следующих газетах: в кадетских «Речи» и «Русских ведомостях», в либеральных «Биржевых ведомостях», в правых
Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1908 г. Сессия первая. Ч.Ш. Спб., 1908; Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1909 г. Сессия вторая. 4.IV. Спб., 1909; Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы. Третий созыв. Сессия первая. 1907-1908 гг. Т.П. Спб., 1908; Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1910. Сессия четвертая. Ч.І. Спб., 1910; Государственная дума. Третий созыв. Обзор деятельности комиссий и отделов. В 3-х ч. Спб., 1912; Государственная дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. 1912-1913 гг. Сессия первая. Ч.І. Спб., 1913 и др.
59 Александров Н. Социал-демократическая фракция в третьей Государственной думе. Б.м., 1910;
Националисты в третьей Государственной думе. Спб., 1912; Третья Государственная дума. Фракция
народной свободы в период 15 октября 1910-15 мая 1911 г. 4.1. Спб., 1911; Фракция народной свободы в
период с 15 октября 1913 по 14 июня 1914 гг.: в 2-х чч. Спб., 1914; Трудовая группа в четвертой
Государственной думе: обзор деятельности за годы 1912-1913. В 2-х тт. Спб., 1913 и др.
60 Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). В 2-х тт. М., 1990; Коковцев В.Н. Из моего прошлого.
Воспоминания: 1903-1919 гг. В 2-х тт. M., 1992; Маклаков В.А. Власть и общественность на закате старой
России. Париж, 1939 и др.
61 Астров Н.И. Воспоминания. Париж, 1941.
«Новом времени» и «Московских ведомостях» и в официальном органе «Правительственном вестнике». Использовались также газеты большевиков, меньшевиков и эсеров: «Правда», «Рабочая газета» и «Дело народа» соответственно; а также «Вестник Временного правительства» и «Вестник городского самоуправления», пришедший в 1917 г. на смену «Ведомостям Петроградского градоначальства». Из журналов привлекалось «Городское дело», издававшееся с 1909 по 1917 гг., в котором регулярно печатались материалы о городском самоуправлении и в рубрике «Хроника городской жизни» подробно освещались подготовка и проведение городской реформы. Сюда же можно отнести «Календарь - справочник городского деятеля» Б.Б.Веселовского, издававшийся с 1912 по 1917 гг., где кроме практических советов городским деятелям содержался обзор правительственной и думской деятельности в этой области.
Для исследования были привлечены документы трех архивов: Российского Государственного исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА), Государственного архива Российской Федерации в Москве (ГАРФ) и Российского Государственного военно-исторического архива в Москве (РГВИА).
Из фондов РГИА были использованы фонды Хозяйственного департамента МВД (ф. 1287) и Главного Управления по делам местного хозяйства (ГУМХ) (ф.1288). Эти фонды содержат материалы о подготовке реформы городского самоуправления в Царстве Польском и реформе Городового Положения в масштабах всей страны. В фонде ГУМХ отложились ходатайства городских дум о пересмотре Городового Положения и их собственные проекты этой реформы. Здесь также содержатся ходатайства городских дум об изменении избирательного ценза на выборах в городские думы и ходатайства об изменении формы общественных управлений (полной или сокращенной), а также прошения о разрешении созыва съезда городских голов губернских городов в Москве.
Из фондов РГИА также использовался фонд Государственной думы (ф. 1278), включающий материалы заседаний комиссии по городским делам (1912-1916), переписку председателя комиссии с председателем Думы, главноуправляющими и министрами по поводу законопроектов, рассматриваемых Государственной думой, в том числе проектов о городском самоуправлении.
Из фондов ГАРФа были привлечены фонды кадетской партии (ф.523) и «Союза 17 октября» (ф.115), а также личные фонды А.И.Гучкова (ф.555), П.Н.Милюкова (ф.579) и Н.И.Астрова (ф.5913). Из фонда кадетов были использованы протоколы совещания фракции «Народной свободы» третьей Государственной думы с представителями местных групп партии. Из фонда октябристов - материалы «Комиссии по расширению местного самоуправления» фракции октябристов, действовавшей в Думе с 1906 по 1909 гг. и документы самой фракции (1905-1913 гг.). В личном фонде П.Н.Милюкова оказались нужными материалы съезда земских и городских деятелей в Москве (май 1905 г.). Эти документы отчетливо характеризуют позиции этих партий по проблемам городского самоуправления. В фонде Н.И.Астрова содержится проект реформы городского самоуправления, составленный Всероссийским Союзом городов, который был частично использован Временным правительством при проведении реформы.
Из фондов РГВИА был привлечен фонд 12564, содержащий резолюции четвертого Всероссийского съезда Союза городов (1916 г.) по вопросу о реформе Городового положения и материалы, характеризующие взаимоотношения ВСГ с правительством.
И опубликованные источники, и архивные материалы представляют широкие возможности для изучения заявленной темы.
Теоретическими и методологическими основами исследования являются принципы объективности, историзма, научности, комплексности и всесторонности, что предполагает объективный отбор фактов, анализ конкретно-исторической ситуации, учет общих тенденций исторического
развития страны. Методика исследования определяется спецификой изучения проблем городского самоуправления, включающего как историко-правовые, так и социально-политические аспекты. В работе использовался сравнительно-исторический метод, позволяющий сопоставить различные этапы деятельности правительства и Государственной думы, а также принципы, которыми руководствовались при подготовке реформы городского самоуправления до февраля 1917 г., с принципами, на которых были проведены преобразования Временного правительства в этой сфере.
Целью работы является выявить отношение правительства и Государственной думы к проблемам городского самоуправления и результаты их деятельности в этой области в 1904 - октябре 1917 гг.
Достижение данной цели реализуется через последовательное выполнение следующих задач:
рассмотреть программу и конкретные меры правительства в сфере городского самоуправления;
исследовать основные направления деятельности Государственной думы в этой области;
выявить уровень согласованности действий правительства и Государственной Думы;
сравнить правительственный и думский проекты реформы городского самоуправления России;
изучить основные принципы реформы городского самоуправления, проведенной Временным правительством, и выяснить кардинальные отличия этих принципов от предлагавшихся правительством и Государственной думой до 1917 г.
Научная новизна исследования заключается в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в трудах историков. В диссертации впервые всесторонне исследована деятельность правительства и Государственной думы в отношении городского самоуправления в 1904-октябре 1917 гг. Ранее отдельные аспекты этой темы
затрагивались только в контексте более общих научных проблем, связанных с изучением политической истории России начала XX века. В диссертации изучены основные направления работы правительства и Государственной думы в области городского самоуправления, рассмотрена история подготовки и проведения реформы Городового положения и факторы, повлиявшие на этот процесс. Исследованы различные проекты пересмотра Городового положения 1892 г. и позиции различных политических партий по этому вопросу. Проведено сравнение основ дореволюционного городского самоуправления с принципами преобразований, осуществленных Временным правительством в этой сфере. В научный оборот введены ранее неопубликованные архивные материалы, освещающие малоизученные аспекты подготовки реформы городского самоуправления России, в частности, материалы комиссии Государственной думы по городским делам и Особого совещания по пересмотру Городового Положения 1892 г., созданного при Главном управлении по делам местного хозяйства МВД, хранящиеся в РГИА.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при создании обобщающих трудов по истории городского самоуправления России, политической истории России начала XX века, подготовке курсов лекций и специальных курсов, учитываться при разработке и проведении реформ местного самоуправления.
Апробация диссертации была проведена в выступлениях на научном семинаре, проблемной группе, совещании научных руководителей, научно* теоретических конференциях, в том числе на научной конференции «Ломоносов-2004» (опубликованы тезисы доклада), проводившейся в Московском Государственном университете им. М.В.Ломоносова. Работа также обсуждалась на заседании кафедры права и культурологии Московского института коммунального хозяйства и строительства. Диссертация одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры политической истории факультета государственного управления МГУ
им.М.В.Ломоносова. Основные положения работы отражены в 5 публикациях автора общим объемом 2 п.л.
Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников и литературы.
Правительственная программа реформирования городского самоуправления
В рассматриваемый период действующим законом, регулирующим деятельность органов городского самоуправления, оставалось Городовое Положение 14 июня 1892 г., принятое еще в царствование Александра Ш и получившее в кругах общественности название «городской контрреформы». Этот документ оценивался большинством современников как консервативный и реакционный в противовес либеральному Городовому Положению 1870, принятому при Александре П. Кратко напомним основные начала городского самоуправления по закону 1892 г. Для выборов в городские думы был установлен высокий имущественный ценз. Избирательные права получили лица и товарищества, уплачивавшие в кассу города оценочный сбор с недвижимого имущества определенной стоимости. В столицах, в частности, право участвовать в городских выборах получили граждане, платившие сбор с недвижимости стоимостью в 3000 рублей. Таким образом, круг городских избирателей был крайне узок, что, по мнению общественности, отрицательно сказывалось на ведении городского хозяйства.
Кроме того, Городовое Положение 1892 г. существенно усилило административный надзор за деятельностью органов городского самоуправления, установив контроль губернатора и губернского присутствия не только за законностью, но и за целесообразностью действий общественного управления. Кроме этих двух самых значительных недостатков городского законодательства той поры, существовал еще ряд положений, стеснявших развитие городского хозяйства, перешедшего в начале века на новый уровень. Таким образом, вопрос о пересмотре
Городового Положения был крайне актуальным не только в глазах общественности, но и правительства, пытавшегося найти выход из создавшегося внутриполитического кризиса.
Перед тем, как рассмотреть деятельность правительства в интересующий нас период, необходимо кратко упомянуть те материалы в области городского самоуправления, которые были подготовлены в предшествующий период, чтобы использовать их в качестве отправной точки для последующего анализа.
Вскоре после введения Городового Положения 1892 г. стало очевидно, что реформа не оправдала ожиданий правительственной власти, в связи с чем возник вопрос о ее частичном пересмотре. Идея пересмотра некоторых статей закона 1892 г. появилась не на пустом месте: 14 мая 1893 г. был принят закон о государственном квартирном налоге, а статья 136 действующего Городового Положения оставляла за городскими думами право ходатайствовать о введении сбора с нанимателей квартир и других жилых помещений, что рождало некоторую законодательную несогласованность. В ходе обсуждения данной проблемы была предложена мысль о введении дополнительного городского квартирного сбора и возможном предоставлении избирательных прав квартиронанимателям, уплачивающим означенный сбор. Для разработки этих вопросов в 1899 г. при МВД была создана Особая комиссия под председательством кн. А.Д.Оболенского, но комиссия не завершила своей деятельности, в связи с чем проектировавшееся включение квартиронанимателей в городское представительство было отложено.
Вопросы городского самоуправления в деятельности Государственной думы
В рассматриваемый период важным фактором всей общеполитической жизни стала начавшаяся Первая мировая война, которая существенно изменила отношение власти ко многим назревшим проблемам современности. В условиях войны органы городского самоуправления, наряду с земствами, взяли на себя решение многих жизненно важных вопросов: продовольственный вопрос, организация госпиталей для раненых и оказание медицинской помощи населению, эвакуационные мероприятия. Война показала, что городские думы довольно эффективно решали задачи военного времени, справляясь с ними иногда гораздо лучше, чем административные органы. Но вместе с тем война выявила и несовершенства действующего городского законодательства, в связи с чем все настойчивее зазвучали требования о пересмотре Городового Положения 1892 г.
Кроме того, ширилась общественная инициатива в деле организации съездов городских деятелей: 8-9 августа 1914 г. в Москве прошел съезд городских голов, 14 апреля 1916 г. состоялся Пироговский съезд врачей и представителей врачебно-санитарных организаций земств и городов, который высказался за скорейшую реформу городского самоуправления, что было поддержано и съездом городов Восточной Сибири. В 1914 г. состоялся Всероссийский съезд городов, после чего был создан Всероссийский Союз городов, главноуполномоченным которого был избран деятель Московской городской думы М.В.Челноков. И, наконец, в 1915 г. была создана такая крупная общественная организация, как Земгор - Союз земств и городов России.
Атмосфера общественных ожиданий подталкивала правительство к более решительным действиям в сфере преобразования системы городского самоуправления, так как в условиях военного времени этот вопрос имел большую практическую значимость. И работа по пересмотру Городового Положения 1892 г. началась: пока Государственная дума и Государственный совет рассматривали законопроект о преобразовании управления городов губерний Царства Польского, в Главном управлении по делам местного хозяйства МВД было образовано специальное совещание для разработки реформы городского самоуправления в масштабе всей страны. Но прежде чем перейти к изучению его деятельности, вполне справедливо было бы вначале упомянуть о судьбе проекта Городового Положения для Польши.
Первый раз он был поставлен на обсуждение общего собрания Государственного совета осенью 1912 г., но возвращен обратно в комиссию, так как большинство признало его недостаточно подготовленным. Вторично законопроект обсуждался 3-5 апреля 1913 г. и в результате был принят с такими изменениями, что это было равносильно полному отвержению, и поэтому комиссия, предварительно изучавшая законопроект, потребовала возвратить его обратно в Думу для нового рассмотрения.
Причину происшедшего можно найти в специальной записке варшавского генерал-губернатора Г.А.Скалона на имя царя от 30 мая 1913 г., в которой он настаивал на необходимости принятия отвергнутого Государственным Советом законопроекта в том его виде, в каком он был принят Думой. Камнем преткновения оказалась статья 28 о допущении наряду с русским языком польского языка в указанных пределах: Государственный совет внес поправку об исключении польского языка даже из словесных прений, что делало практически неосуществимым введение городского самоуправления в Польше, так как подавляющая часть гласных не могла бы изъясняться на русском языке.
.Разработка правительственного проекта пересмотра Городового положения
Государственная дума четвертого созыва очень активно взялась за решение проблем городского самоуправления, и самыми деятельными в этой сфере, как и в предыдущих думах, оказались кадеты. Именно от депутатов этой фракции 27 февраля 1913 г. поступило законодательное предположение о реформе Городового Положения 11 июня 1892 г. за подписью 37 членов Государственной думы25. В числе подписавшихся под этим проектом были такие видные деятели партии народной свободы, как Милюков, Шингарев, Аджемов, Родичев, Щепкин, Тройский, Новиков 2-й и др.
В мотивировочной части документа отмечалось: «Действующее ныне Городовое Положение 11 июня 1892 г. находится в глубоком несоответствии как с условиями быстро развивающейся и для своего развития нуждающейся в большей свободе городской жизни, так и с общим характером обновленного государственного строя Российской Империи, ибо в государственных выборах призвана участвовать несравненно большая часть населения, чем в городских»26. Далее говорилось о том, что необходимость реформы городского самоуправления осознана самим правительством, которое уже предприняло ряд конкретных мер по частичному преобразованию этого общественного института: «Так, в положении об общественном управлении г. С.-Петербурга, изданном 8 июня 1903 г., городские избирательные права распространены на некоторую, хотя и незначительную, часть квартиронанимателей. Законопроект о преобразовании управления городов в губерниях Царства Польского, принятый Государственною Думою 9 марта 1912 г., расширяет круг избирателей, повышает число гласных в составе думы, суживает объем правительственного надзора за деятельностью городских общественных управлений и вводит некоторые другие улучшения по сравнению с Городовым Положением 1892 г.».27
В документе упоминалось и о правительственной декларации, с которой председатель Совета министров В.Н.Коковцов обратился к Государственной Думе 5 декабря 1912 г. В ней было заявлено, что «область местного управления и самоуправления требует коренных преобразований», а что касается Городового Положения, было сказано, что «правительство приступает к его пересмотру и имеет в виду принять во внимание все выдвинутые жизнью требования по усовершенствованию современного строя городского общественного управления». Но при этом было подчеркнуто, что «подготовка земской и городской реформы потребует немало времени»28. Депутаты кадетской фракции, выдвинувшие это законодательное предположение, считали пересмотр Городового Положения вопросом, не терпящим отлагательства, и заявляли о необходимости его немедленной разработки: «Принимая... во внимание, что серьезное неустройство всего уклада хозяйственной жизни русских городов, которое порождает непрестанное и все растущее недовольство местных людей и которое, в свою очередь, коренится в ненормальности действующего ныне Городового Положения, необходимо устранить без дальнейших промедлений, мы, нижеподписавшиеся члены Государственной Думы, полагаем желательным теперь же приступить к выработке нового Городового Положения на нижеследующих основаниях»29.
Заявление В.Н.Коковцова о том, что потребуется «немало времени» на разработку городской и земской реформы, вызвало бурную реакцию при обсуждении Декларации правительства. Весьма экспрессивно выступил по этому поводу депутат от кадетской фракции А.И.Шингарев. Он напомнил Высочайший указ 14 декабря 1904 г., в котором говорилось о намерении «предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании местными делами, необходимую в законных пределах самостоятельность». Далее в правительственной Декларации перед Государственной думой второго созыва в марте 1907 г. было заявлено, что правительство уже «выработало» целый ряд законопроектов, переустраивавших местную жизнь на новых началах. «Отработала и третья Дума, прошло пять лет, - говорил А.И.Шингарев, - вновь перед Вами предстает председатель Совета министров и заявляет, что правительство подготовляет проекты о реформе земств и городов, но что они потребуют «немало времени». Господа, что за странная хронология: в 1904 г. приказывают сделать, в 1907 г. в марте объявляют, что сделано, ив 1912 г. в конце говорят, что подготовка потребует немало времени... и когда же, спрашивается, правительство кончит эту разработку?... Нельзя же сказать в 1907 г. выработаны и готовы, а в 1912 г. сказать, что они разрабатываются»30.
