Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретические основы кадровой политики СССР 19-68
Раздел II. Социальный состав и внутренняя структура аппарата управления СССР 69-119
Раздел III. Взаимодействие центральной и региональной политической элиты СССР в 1950-1980-е гг 120-184
Раздел IV. Национальный вопрос в кадровой политике СССР 185-229
Раздел V. Повышение квалификации управленческих кадров СССР в 1950-1980-е гг 230-287
Заключение 288-304
Список источников и литературы 305-333
- Теоретические основы кадровой политики СССР
- Социальный состав и внутренняя структура аппарата управления СССР
- Взаимодействие центральной и региональной политической элиты СССР в 1950-1980-е гг
- Национальный вопрос в кадровой политике СССР
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется возросшей ролью политической элиты в обеспечении эффективного развития современной государственной системы. Процессы глобализации, формирование информационного общества, новые вызовы современности предъявляют повышенные требования к уровню компетентности и профессионализма сотрудников аппарата государственного управления. Политическая элита является своего рода «визитной карточкой» страны на международной арене. В данной связи объективное исследование кадровой политики советского государства на завершающем этапе индустриальной модернизации представляет особый научный и практический интерес, в том числе и с точки зрения современных процессов укрепления вертикали власти в России.
Дополнительную актуальность исследуемому вопросу придает федеративный характер политического устройства современной России, который обязывает власть уделять особое, исключительное внимание расстановке кадров в регионах страны. Во многом именно от этого зависит как общая политическая и социально-экономическая ситуация в провинции, так и целостность Российской Федерации. В условиях развития национального сепаратизма, религиозного экстремизма и международного терроризма проблемы, связанные с взаимоотношениями центральной и региональной власти приобретают особое, политическое звучание и выходят на передний план среди задач, требующих скорейшего решения.
Историография проблемы начала формироваться на рубеже 1950-1960-х гг. и прошла в своем развитии два этапа. Подобное деление обусловлено теми существенными изменениями, которые происходили в исторической науке на рубеже 1980-1990-х гг. Отход от мар-
ксистко-ленинского понимания исторического процесса и закономерностей развития общества породил не только новые методологические подходы к изучению истории, но и заставил исследователей переосмыслить уже накопленный к тому времени историографический материал.
Советский этап в развитии историографии отличался чрезмерной политизацией исследований, преувеличением значения партийности руководящих кадров, повышенным вниманием к их идейной подготовке. Несмотря на то, что общие подходы к изучению исторических процессов по сравнению с более ранними исследованиями, в целом, не изменились, анализ литературы по изучаемой проблеме уже 1960-х гг. бесспорно свидетельствует о том, что определенные сдвиги в трактовке и понимании отечественной истории все же имелись. В частности, в научных трудах стало реже встречаться цитирование «Краткого курса ВКП(б)», оценки и выводы стали не столь бескомпромиссны. В то же время, идеологический и политический диктат, в условиях которого существовала советская наука, не мог не сказаться на позиции каждого отдельного ученого.
Исследования кадровой политики СССР в силу особого значения данной темы для советского государства были подвержены бдительному контролю со стороны правящей партии. И все же оценка советской историографии как «особого научно-политического феномена, гармонично вписанного в систему советского государства и приспособленного к обслуживанию его идейно-политических потребностей»1 не может быть принята за аксиому, хотя бы по той причине, что государственное руководство наукой в СССР не было уникаль-
1 Афанасьев Ю.Н. Россия. XX век. Советская историография. - М, 1996. С.
37.
ным явлением. Аналогичная политика была характерна для многих развитых стран, что «отражает объективные процессы общественной (в нашем случае партийной и государственной) поддержки определенного уровня знаний».2
Поскольку кадровая политика в СССР традиционно была подконтрольна партийным структурам и относилась к области «большой политики», в советской исторической науке данная проблема либо вообще не поднималась, либо исследовалась строго в русле «генеральной линии» партии. Тем не менее, анализ советского периода в историографии проблемы все-таки предоставил значительный материал для более объективного осмысления концептуальных основ и реализации кадровой политики партии и
Обширный пласт литературы рубежа 1950-1960-х гг. посвящен анализу политической системы СССР.3 Данные труды отразили сложный и противоречивый процесс подбора и расстановки кадров на руководящие должности советского государства. Серьезного внимания заслуживают работы, показывающие механизм выдвиженчества, формирования кадров нижнего и среднего звена из среды промыш-ленных рабочих и крестьянства. В начале 1960-х гг. была издана мо-
2 Посохов СИ. Социальная история советской науки: проблемы историогра
фии. - Харьков, 1994. С. 14.
3 См.: История Коммунистической партии Советского Союза / Рук. автор,
колл. П.Н. Поспелов. М, 1959; Основы марксизма-ленинизма/ Рук. автор, колл. О.В.
Куусинен. М, 1959; Проблемы социализма и коммунизма в СССР. М, 1965; Социа
листическая демократия в действии. М., 1971; Развитой социализм: проблемы тео
рии и практики. М., 1979 и др.
См., напр.: Вопросы трудовых ресурсов в районах Сибири. Новосибирск, 1961; Трудовые ресурсы советского государства. Сб. ст. М., 1967; Король Л.В., Шабанова М.А. Из села - в город. М, 1968; Партийное руководство расстановкой про-
нография П.Ф. Пигалева, освещающая кадровую политику КПСС на местах.3 Автору удалось выделить основные проблемы, с которыми встречались партийные функционеры. Очевидно, что работа была подготовлена по определенному политическому заказу, что не снижает ее научной ценности.
В 1970-е - начале 1980-х гг. кадровые вопросы косвенно затрагивались в трудах, посвященных хозяйственно-экономической проблематике.6 Поскольку кадровая политика являлась одним из основных, если не главным рычагом управления народным хозяйством и общественными процессами, совершенно естественно, что труды данной направленности являются неотъемлемой и важной составляющей историографии. Наиболее ярким явлением в историографии этого времени является научная деятельность коллектива исследователей, сложившегося под руководством Т.И. Заславской.7 Под влиянием ра-
изводственных кадров в 50-е гг. XX в. // Тезисы научной конференции. М, 1969; Исаев А.К. Миграция населения в СССР: опыт и уроки. М, 1972; Никитин Н.И. К вопросу о социально-экономических причинах миграции населения // История СССР. 1976. №4.
5 См.: Пигалев П.Ф. Местные партийные органы - органы политического
и организационного руководства. - М., 1962.
6 См., напр.: Булавина Г., Плотников А., Шурматов Б. Курсом эффективности
и качества. - Саратов, 1978; Авторханов А. Сила и бессилие Брежнева. Политические
этюды. - Франкфурт-на-Майне, 1979; Новожилов В.В. Вопросы развития социали
стической экономики. - М., 1972; Ильюшковскнй СВ. Проблемы развития регионов
в условиях развитого социализма. Челябинск, 1978; Медведев В.А. Управление со
циалистическим производством: проблемы теории и практики. - М., 1983; Разуваева
Н.И Экономическая политика КПСС в 60-е первой половины 80-х родов: противоре
чия и трудности развития. // Вопросы истории КПСС. 1988. № 9; Партийное руково
дство великими стройками СССР. М., 1987 и др.
7 См.: Заславская Т.И. Кадровая политика партии и правительства в Сибири в
боты этого коллектива принципиально изменился подход к изучению кадровой политики СССР, исследователи больше внимания стали уделять не идейно-политической, а профессиональной подготовке кадров руководящего звена.
В ряде исследований затрагивалась серьезная проблема формирования национальных кадров в республиках и автономиях СССР, ко-
торая имела известное политическое звучание. На рубеже 1970-1980-х гг. значительное внимание исследователи уделяли проблемам профессиональной подготовки кадров руководящего звена, повышения образовательного и культурного уровня аппаратных работников. В трудах историков отразилась забота партийно-политического руководства СССР об идейной подготовке молодых управленцев, главным образом, из числа гуманитарной молодежи.9
годы индустриализации. М, 1978.
8 См.: Цамерян И.П. Советское многонациональное государство, его особен
ности и пути развития. М., 1958; Мулукаев Р.С. Советская автономия. М., 1960; Кор-
кмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. - Ростов-на-Дону, 1970; Та-
девосян Э.В. Государственные формы решения национального вопроса в СССР. М,
1972; Советская национальная государственность. М, 1972; Теоретические пробле
мы образования и развития советского многонационального государства. М, 1973;
Национальный вопрос и современная идеологическая борьба. Ташкент, 1977; Тро
шев И.И. Сущность национальной политики КПСС. М, 1982 и др.
9 См.: Шептулин А.П. Роль общественных наук в формировании коммуни
стического мировоззрения. М, 1976; Пути формирования научного мировоззрения
на уроках истории. М., 1977; Ольховский Е.С. Деятельность КПСС по коммунисти
ческому воспитанию студенческой молодежи в условиях развитого социалистиче
ского общества. 1959-1974 гг. (на материалах РСФСР): Дис... д-ра ист. наук. Л.,
1975; Плясовских B.C. Политика КПСС в области народного образования. Опыт раз
работки и реализации. М, 1987; Королев А.А. Политика КПСС по повышению роли
государственных органов и общественных организаций в коммунистическом воспи-
Кадровая политика власти нашла отражение в трудах по социально-экономической истории СССР.10 Исследователи стремились выделить те методы, которыми партия и правительство планировали решить социальные проблемы советского общества и достичь его однородности. В монографиях А.Е. Гаврилюка и B.C. Лельчука научному анализу подвергнуты специфические, узкие проблемы советской экономики и общественного развития, в том числе связанные с руководящей работой партии в этих областях. '
В 1980-е гг. появляются исторические исследования, непосредственно посвященные кадровой политике партии. Прежде всего, это монографии Е.З. Разумова и В.А. Яцкова, в которых обобщен исторический опыт кадровой политики предшествовавшего периода. К сожалению, большинство выводов данных исследований лежат в русле официальной идеологии, что существенно снижает их научную
тании молодежи: тенденции и противоречия (сер. 60-х - 80-е гг.): Автореф. дис... д-раист. наук. М., 1989.
п См.: Амвросов А.А. Социальная структура советского общества. - М., 1975; Он же. От классовой дифференциации к социальной однородности общества. - М, 1978; Керимов А.В. Социальное развитие и проблемы экономического роста. - М., 1970; Ленинские принципы партийного руководства хозяйственным строительством. - М, 1979; Рогов А.И. Руководство КПСС экономикой зрелого социализма. - М., 1975; Керов В.А. Проблемы хозяйственного освоения новых районов. - М., 1982; Маматова Л.П. Советское общество. - М., 1982; Брындин В.Н. Деятельность КПСС по повышению роли трудовых коллективов совхозов в управлении производством. - Воронеж, 1985.
11 См.: Гаврилюк А.Е. Социальная политика КПСС на селе: Из опыта работы
партийных организаций. - М, 1984; Лельчук B.C. Научно-техническая революция
и промышленное развитие СССР. - М., 1987.
12 См.: Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. - М, 1983.
13 См.: Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. - М, 1986.
ценность.
В целом, советский период историографии характеризуется жестким контролем КПСС над научной разработкой истории кадровой политики, которая воспринималась и властью и учеными как важный, системообразующий политический вопрос. Несмотря на отдельные идеологические ограничения, к концу 1980-х гг. в отечественной историографии удалось накопить ценный материал для будущих разработок в этой области.
Масштабные политические перемены рубежа 1980-1990-х гг. способствовали обновлению отечественной исторической науки, которая избавляется от монополии марксистской идеологии и выходит на качественно новый уровень развития. Повышение у исследователей интереса к проблемам кадровой политики СССР было связано не только с желанием осмыслить советский период истории, проанализировать причины краха социалистической системы хозяйствования и советского государства в целом, но и с необходимостью использования исторического опыта Советского Союза в процессе государственного строительства в новых условиях.14
Историография первой половины 1990-х гг., как правило,
отличалась критической направленностью по отношению к
деятельности руководящих кадров СССР.Ь Политическая элита
страны часто обвинялась в «идеологической зашоренности» и См.: На пороге кризиса: нарастание застойных явлений в партии и обществе. - М, 1990; Шаванс Б. Экономика советского типа: крах и перспективы. // Вестник Мое. ун-та. - Сер. 6. - 1992. - № 3; Барабанов Н.В. Структурный кризис советской экономики: пути преодоления. // Мир, экономика и межд. отношения. - 1991. - №3.
15 См.: Вселенский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - М., 1991; Социальные ресурсы и социальная политика / Шаталин С.С, Левада Ю.А., Устюжанина Е.В. и др. - М., 1990; Ахиезер А. Россия: Критика исторического опыта. В 3-х книгах. - М., 1991.
нялась в «идеологической зашоренности» и «экономической некомпетентности».16 Исследователи подчеркивали, что, наряду с другими причинами, несостоятельность кадровой политики явилась одной из главных причин потери рычагов контроля над обществом со стороны КПСС на рубеже 1980-1990-х гг.17
Во второй половине 1990-х гг. исследования политической эли-ты СССР стали более осторожны в оценках. Это связано не только с определенной неудачей рыночных реформ 1990-х гг., но и с комплексным переосмыслением опыта хозяйственно-экономического развития страны на завершающем этапе индустриальной модерниза-
16 См.: Фигатнер Ю. Номенклатура властно-собственнических отношений в
СССР: к анализу механизмов стратификации советского общества. - М., 1992; Джав-
ланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора (Историко-
политологический анализ). - М, 1993; Абалкин Л.И. Экономическая реформа: зигза
ги судьбы и уроки на будущее. - М.: Экономика, 1995; Горинов ММ, Данилов А. А.,
Дмитренко В.П. XX век: выбор модели общественного развития / Ин-т рос. истории
РАН. - М, 1994; Куров В.М. Советская экономика в ретроспективе: опыт переос
мысления. - М, 1997; Пихоя Р.Г. СССР: история власти. 1945-1991. - М, 1998; Гви-
шиани Д.М Прогноз, сбывшийся через 25 лет // Наука в России. - 1994. - № 6; Илла
рионов А. Как Россия потеряла XX столетие // Вопросы экономики. - 2000. - № 1.
17 См.: Понеделков А.В. Политическая элита. Генезис и проблемы ее станов
ления в России. - Ростов-на-Дону, 1995.
18 См.: Байбаков Н.К. От Сталина до Ельцина. - М, 1998; Болдин В.И. Кру
шение пьедестала. - М, 1999; Гусев В.К. Эпоха реформ. - М, 2001; Алексеев В.В.
Исторический опыт промышленной политики в России. - Екатеринбург, 2000; Виш
невский А.Г. Серп и рубль: консервативная модернизация в СССР. - М, 1998; Шу
бин А.В. От «застоя» к реформам в СССР. 1917-1985 гг. - М, 2001; Шубин А.В. Со
циальная структура СССР накануне перестройки. // Отечественная история. - 1997. -
№ 4; Щербань Н.В. Раздумья о недавнем прошлом: поиски новых подходов // Отече
ственная история. - 2002. № 3.
ции.19 Высоким научным уровнем отличается фундаментальная работа С.А. Караулова «Руководящие кадры Российской Федерации в 50-80-е гг.», в которой автору удалось воссоздать широкое полотно эволюции кадровой политики СССР в 1950-1980-е гг.20
В целом, анализ историографии показал, что до настоящего времени кадровая политика в СССР на завершающем этапе индустриальной модернизации не являлась предметом отдельного исторического исследования. В то же время, опубликованные по смежным проблемам труды содержат в себе комплекс ценной информации по изучаемой проблеме, что обусловило необходимость их объективного анализа и изучения.
Актуальность и недостаточная научная разработанность темы диссертации определили цель и задачи исследования. Цель работы -с привлечением обширной источниковой базы проанализировать социальное происхождение, национальный состав, образовательный и культурный уровень политической элиты СССР на завершающем этапе индустриальной модернизации в 1953-1991 гг.
Поставленная цель определила следующие задачи:
проанализировать теоретические основы кадровой политики СССР;
показать социальный состав и внутреннюю структуру советского аппарата государственного управления;
проанализировать сложный характер взаимодействия центральной и региональной политической элиты СССР в 1950-1980-е
19 См.: Федоров А.В. Кадровая политика СССР на завершающем этапе индустриальной модернизации: конец 1950-1980-е гг. Дисс. к.и.н. М., 2005.
1 См.: Караулов С.А. Руководящие кадры Российской Федерации в 50-80-е гг. М., 2004.
гг.;
рассмотреть пути решения национальных проблем в процессе разработки и реализации кадровой политики СССР;
показать меры власти, направленные на повышение квалификации управленческих кадров СССР в 1950-1980-е гг.
Хронологические рамки диссертационного исследования ограничены 1953-1991 гг. Смена политического курса СССР в середине 1950-х гг., привела к существенному обновлению аппарата политического управления. Вслед за XX съездом партии на смену старым партийным функционерам приходит молодое поколение аппаратных работников, многие из которых сохранили свои должности вплоть до распада СССР. На рубеже 1980-1990-х гг. политическая элита страны стремительно теряла кредит народного доверия, что стало одним из основных факторов кризиса и распада советской государственности. Таким образом, период 1953-1991 гг. является самостоятельным, достаточно целостным этапом в плане разработки и реализации кадровой политики СССР.
Источниковая база. Необходимость объективного исследования темы потребовала привлечения разнообразного круга источников. При подготовке работы использовались архивные документы, материалы партийных и государственных органов власти и управления, статистические сборники, пресса, мемуары и воспоминания партийных работников.
Основным источником диссертации послужили материалы центральных российских архивов: ГАРФ (Государственный архив Российской Федерации), РГАНИ (Российский государственный архив новейшей истории) и РГАСПИ (Российский государственный архив социально-политической истории). В ГАРФе автором широко использо-
вались документы фондов Совета Министров РСФСР (Ф. А-259) и Всесоюзного Центрального Совета профессиональных союзов (Ф. Р-5451). В ходе исследования привлекались также документы Центрального статистического управления СССР (Ф. 1562). В 17 фонде РГАСПИ (фонд Центрального Комитета КПСС) содержатся интересные данные о численном составе и структуре аппарата государственного управления.
Среди открытых публикаций следует выделить комплекс политических и нормативно-правовых документов.21 Ценным источником при написании работы послужила документация КПСС. Главным образом, это материалы конференций и съездов партии.22
Важным условием объективного и всестороннего изучения проблемы См.: Программа Коммунистической партии Советского Союза. - М.: Политиздат, 1976; Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических республик. - М.: Политиздат, 1977; Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР. - М., 1975; Советы народных депутатов. Статус. Компетенция. Организация деятельности: Сборник документов. - М., 1980; Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. - М.: Политиздат, 1967. - Т. 2; Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 9-е изд-е, доп и испр. - М.: Политиздат, 1985. Т. 8-11; XXIII съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стеногр. отчет: тт. 1-2. -М.: Политиздат, 1966; XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стеногр. отчет: тт. 1-2. - М.: Политиздат, 1971 и др.
22 Напр.: XIX Всесоюзная Конференция КПСС. 28 июня - 1 июля 1989 г. Стенографический отчет. В 2-х т. - М., 1989; XX съезд Коммунистической партии Советского Союза: Стенографический отчет. В 2-х т. - М., 1956; КПСС. Съезд 21-й. Москва. 1959. Материалы внеочередного XXI съезда КПСС. - М., 1959; КПСС. Съезд 22-й. Москва. 1961. Материалы XXII съезда КПСС. - М., 1961; КПСС. Съезд 23-й. Москва. 1966. Стенографический отчет. Т. 1-2. - М., 1966; КПСС. Съезд 24-й. Москва. 1971. Материалы XXIV съезда КПСС. - М., 1972; XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза: 24 февраля - 5 марта 1976 г.: Стенографический отчет. В 2-х т. - М., 1976; Материалы XXVIII съезда Коммунистической партии Со-
виєм объективного и всестороннего изучения проблемы стал ком-
плексный анализ устава КПСС, справочной партийной литературы, трудов лидеров партии25 и других изданий, касающихся истории по-литической элиты СССР. '
Дополнительным источником фактических данных являются материалы центральной и местной периодической печати. Автором были использованы материалы, опубликованные в 1950-х - 1980-х гг.27 Анализ текущих публикаций заметно увеличил объём необходимой для исследования фактической информации как всесоюзного, так и местного регионального, районного, городского значения и даже уровня отдельных предприятий.
Таким образом, привлечение к анализу проблемы указанного
ветского Союза. - М., 1990.
23 См.: Устав КПСС. Утвержден XIX съездом КПСС / КПСС в резолюциях...
Т. 8; Устав КПСС. Утвержден XXVIII съездом КПСС / Материалы XXVIII съезда
КПСС.-М., 1990.
24 Напр.: Справочник партийного работника. - М., 1954.
См.: Косыгин А.Н. Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства. Доклад на сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС. - М., 1965; Андропов Ю.В. Ленинизм - неисчерпаемый источник революционной энергии и творчества масс. Избр. речи и ст. М. Изд. полит, лит-ры. 1984.
26 Напр.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. - М., 1973; Семидесятилетие Великой Октябрьской Социалистической революции: Совместное торжественное заседание ЦК КПСС, Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР. 2-3 ноября 1987 г. Стенографический отчет. - М., 1988.
См.: Коммунист. - Орган Центрального Комитета КПСС; Вопросы истории КПСС. - Орган Института марксизма-ленинизма при ЦК КПСС; Правда. - Орган Центрального Комитета КПСС; Советская Россия. - Орган Центрального Комитета КПСС, Верховного Совета и Совета Министров РСФСР и др.
комплекса источников составило основу и предопределило достоверность проведенного исследования.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые на основе анализа литературы и источников, в том числе ранее не вводившихся в научный оборот, с применением новых методологических подходов в комплексе исследуется социальное происхождение, национальный состав, образовательный и культурный уровень политической элиты СССР на завершающем этапе индустриальной модернизации в 1953-1991 гг.
Комплексный анализ массива документов позволил сделать вывод о том, что политические перемены середины 1950-х гг. в значительной степени определили новое содержание и направленность кадровой политики государства. На декларативном уровне власть ставила задачу возврата к ленинским нормам в партийной жизни, что теоретически предполагало возобновление дискуссий в среде высшего руководства, приоритет партийных интересов, а не личную преданность вождю и его ближайшему окружению. Однако на практике преодолеть инерцию аппаратной системы, сложившейся на предыдущем этапе, оказалось чрезвычайно трудной, фактически невыполнимой задачей.
Исследование показало, что борьба с бюрократизмом, проводившаяся на рубеже 1950-1960-х гг., встретила латентное сопротивление в широких слоях аппаратных работников СССР, поскольку противоречила не только их личным интересам, но и логике развития социально-экономической системы страны в целом.
Автор делает вывод о том, что непременное совмещение руководящей работы и членства в КПСС, как главный императив кадровой политики СССР, привело к зависимости системы управления от лю-
бых перемен во внутрипартийной жизни. В частности, рост численности членов КПСС, связанный с официально провозглашенной на рубеже 1950-1960-х гг. коммунистической перспективой, повлек за собой изменение социального состава руководящих кадров страны. При этом привлечение к руководящей работе вчерашних рабочих и крестьян носило во многом формальный, показной характер. В дальнейшем, в 1970-1980-е гг. КПСС все больше превращалась в партию интеллигенции и служащих, что противоречило самой ее природе и увеличивало отрыв политической элиты от народа.
Анализ документов партии и правительства показал, что в 1950-1980-е гг. кадровая политика партии и советского правительства определялась, главным образом, задачами экономического развития, стоявшими перед страной на завершающем этапе индустриальной модернизации. В данной связи главным требованием при подборе и расстановке управленцев нижнего и среднего руководящего звена становится компетентность в вопросах развития народного хозяйства. Повышению образовательного уровня директората и аппаратных работников крупных предприятий в значительной степени способствовали экономические реформы середины 1960-х гг.
Автор делает вывод о том, что главным вопросом кадровой политики в республиках СССР являлся национальный состав местной политической элиты. Искусственное повышение уровня образования и культуры в национальных регионах на предыдущем этапе обеспечило конкурентоспособность местных кадров в борьбе за руководящие места. Кроме того, передача на рубеже 1950-1960-х гг. части полномочий из центра в регионы объективно способствовала усилению местной номенклатуры. Высокий уровень централизации власти и политика стабилизации кадров в 1970-е - первой половине 1980-х гг. по-
зволяли временно снимать противоречия между центром и национальными регионами, обеспечивали общую прочность государственной системы. К концу исследуемого периода местным руководителям удалось сосредоточить в своих руках значительный объем властных полномочий, что привело к росту центробежных тенденций на рубеже 1980-1990-х гг.
В заключительной части диссертации автор показывает снижение роли идеологического фактора в работе аппарата государственного управления СССР. К концу 1980-х гг. интересы большинства советских управленцев перестали соответствовать политике КПСС, что явилось одной из основных причин распада советского государства.
Методологическая основа. Методологическая задача диссертационного исследования заключалась в поисках оптимального сочетания эмпирического, конкретного изложения исторического материала и его теоретической, проблемно-содержательной реконструкции, выявлении сущности и внутренней логики развития кадровой политики СССР в указанный хронологический период. Несомненно, главенствующим является принцип историзма: все рассматриваемые вопросы исследуются в исторической последовательности их развития. Это определялось и самим характером взятого для исследования периода, имеющего достаточно четко очерченные этапы, обусловленные немаловажными изменениями в советском государстве и обществе. При написании диссертации использовались сравнительно-исторический, проблемно-хронологический методы исследования, что позволило взаимосвязано осмыслить состояние исследуемых вопросов на разных этапах рассматриваемого периода.
Практическая значимость. Материалы диссертации могут способствовать углублению и расширению проблематики дальнейших
исследований политической элиты страны. Выводы и рекомендации автора могут быть использованы при определении новых научных направлений с учетом тех концептуальных подходов и оценок, которые отражены в диссертации. Ее содержание может быть учтено при подготовке учебно-исторической литературы для студентов исторических факультетов, как по конкретной проблематике, так и по современной отечественной истории. Материалы исследования можно использовать при разработке вузовских спецкурсов.
Апробация исследования. Основные результаты диссертации отражены в публикациях автора, его выступлениях на научных и научно-практических конференциях.
Структура работы формируется в соответствии с поставленными целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти разделов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Теоретические основы кадровой политики СССР
Как и всякая деятельность в масштабах общества и государства кадровая политика в органах государственной власти с самого своего зарождения должна проходить на основе определенных норм и правил. Правила и нормы регулирования кадровых отношений составляют важнейший объект любого государства и политического режима.
С возникновением государства как властной силы общества появилось государственно-служебное законодательство. Именно оно выступало правовой «рамкой» кадровой политики. Законодательство о государственной службе России прошло путь своего возникновения и развития вместе с государством, в значительной мере зависело от его типологических характеристик. Дооктябрьское законодательство характеризовалось высокоцентрализованным характером, а также широким и подробным охватом практически всех основных вопросов государственно-служебных отношений. Так, Устав о гражданской службе 1896 г. урегулировал почти весь комплекс отношений по службе, по крайней мере, в основном. Кроме того, Устав в хронологическом и содержательном отношении являлся итоговым нормативным актом, вобравшим в себя все законодательные акты о службе ко времени его инкорпорации в 1896 г.
В начале советского периода господствовала концепция о сломе старой буржуазной государственной машины и государственного аппарата и замены их социалистическим государственным механизмом. Поэтому прежнее российское законодательство было новым государством отвергнуто как непригодное новому общественному строю. В основу кадровой политики в советской осударственно-управленческой практике был положен правленческой практике был положен дискреционный принцип, то есть принцип усмотрения. Нормативно-институциональной основой дискреционного управления кадрами стала партийно-советская номенклатура, обеспечившая ведущую роль комитетов КПСС в назначениях на все ответственные должности в государственном аппарате и общественных организациях. Господство дискреционного принципа в кадровой политике и номенклатурной системы обусловили фактическое отсутствие в СССР самостоятельного государственно-служебного законодательства (что позволяет некоторым авторитетным авторам, в частности Г. Атаманчуку, говорить, что в СССР не было государственной службы). При отсутствии общего направляющего законодательства нормативно-правовое регулирование и формирование службы во всех ее видах приняло раздробленный характер, при котором регулировались частные, отдельные вопросы государственной службы. Советские государственные служащие не имели особого правового статуса, а их взаимоотношения с государством регулировались нормами трудового права, в частности, Кодексом законов о труде (КЗоТ).
В разделе показаны исторические корни регулирования кадровых процессов. Как известно, изначально в России оно было построено на системе «кормлений». Назначение на «кормление» было средством вознаграждения князей, бояр и более мелких феодалов за их службу великому князю. Каждый из наместников и волостелей за свою работу жалования не получал, а должен был «кормиться» за счет населения. Особый корм полагался тиунам - судьям, доводчикам (лицам, осуществлявшим вызов в суд) и праветчикам (судебным исполнителям). Кормление представляло собой следующее: два-три раза в год (на рождество, пасху и петров день) население было обязано поставлять наместнику основной корм (урочный) в форме различных продуктов: хлеба, мяса, фуража и т.п. В пользу наместника поступала и известная часть различных пошлин с торгов и лавок.
Кормленая грамота, выдававшаяся наместнику, была лаконичной и, как правило, стереотипной, содержавшей призыв князя к населению: «И вы все люди той волости чтите его и слушайте, а он вас ведает и судит и ходит у вас по всему по тому, как было преж сего».29 Феодальный иммунитет и система кормлений были характерны для всех княжеств периода феодальной раздробленности и являлись мощными инструментами государственной кадровой политики. Бояре, дворяне и дети боярские подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить их на воеводство, чтобы «покормиться». В своей «Истории России» СМ. Соловьев описал ситуацию неподдельной радости дворянина, который узнал, что он назначен на воеводство: «Рад дворянин собираться в город на воеводство - и честь большая и корм сытный. Радуется жена: ей тоже дадут приносы; радуются дети и племянники: после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки, земский староста на праздниках зайдет к ним с поклоном; радуются все дворяне - ключники, подклетные - будут сыты; прыгают малые ребята и их не забудут; пуще прежнего, от радости несет вздорные речи юродивый, живущий во дворе: ему тоже будут подачки. Все поднимается, едет на верную добычу».
Социальный состав и внутренняя структура аппарата управления СССР
К концу исследуемого периода советская номенклатура достигает пика своего численного роста. По мнению исследователей, номенклатура парторганов - от номенклатуры Политбюро ЦК до основной номенклатуры райкомов КПСС включительно, составляла около миллиона человек. Полная оценка численности номенклатуры в СССР и ее влияния на жизнь общества будет возможна лишь при детальном анализе этого вопроса. Между тем, региональная составляющая советских руководящих кадров редко становилась объектом внимания исследователей. До настоящего времени изучение номенклатуры затрудняет ограниченный доступ исследователей к материалам архивов (многие из них по сей день не подверглись рассекречиванию и соответствующей архивной обработке) и существенной трудоемкостью самих исследований. Особенно это касается периода 1950-1980-х гг., по которому многие материалы только начинают водиться в научный оборот. В то же время состав, взаимодействия внутри сложившейся в этот период номенклатуры во многом предопределили характер процессов, протекавших в стране в конце 1980-х-начале 1990-х гг. При ближайшем рассмотрении становится ясной сложная внутренняя политструктура региональных руководящих кадров. В ней четко выделяются четыре уровня: уровень ЦК КПСС, областной и районный (городской, по районам городов, окружной), уровень первинных парторганизаций, что соответствует номенклатурам различных партийных комитетов. Для регионального уровня наиболее существенны первые три вида номенклатур, входящие в состав которых люди становились самыми влиятельными в регионе.
Номенклатуры различных уровней образуют сложную сеть, причем их соотношение и взаимозависимость трудно описывать в рамках двухмерного пространства с помощью пирамидальной схемы построения власти. Реальную структуру взаимоотношений внутри системы номенклатур можно было бы представить как многослойную «многомерную» сеть, в конечном счете, сходящуюся «в руках» политического центра - Политбюро ЦК КПСС. Перечислим важнейшие особенности этой сети. 1) Наличие на каждом уровне и на каждой «вертикали» власти нескольких «узлов» власти, играющих разную роль в зависимости от положения в сети. 2) Множественность внутренних взаимосвязей между членами номенклатурной сети и дублирующих каналов в зависимости от власти. 3) Относительная независимость сети номенклатур от главного центра власти.
Несмотря на отсутствие в нашем распоряжении материалов по этому вопросу в рамках рассматриваемого периода, есть возможность реконструировать тенденции ее развития и пропорции на основании архивных данных.78 Реконструировать региональную номенклатуру КПСС можно путем сравнения данных о номенклатурах местных комитетов КПСС с имеющимися у нас данными о номенклатуре ЦК КПСС за 1953 г. и экстраполяции основных тенденций в динамике региональной номенклатуры ЦК КПСС. Основанием для такого анализа служат два важных принципа организации власти в советском обществе: однотипность структур власти в регионах, синхронность их изменения во времени, что отражалось на принципах комплектования номенклатуры (включение в ее состав одних и тех же категорий работников и по стандартным квотам).
Численность номенклатуры ЦК КПСС не была неизменной, постоянно подвергаясь дополнениям, уточнениям, сокращениям с учетом потребностей дня. Как известно, в 1946 г. управление кадров подготовило, а оргбюро утвердило решение «О номенклатуре должностей ЦК ВКП(б)». Ее численность (включая основную и учетно-контрольную номенклатуру) составляла в 1946 г. - около 42 тыс. чел., в 1954 г. - 23576 чел, в 1956 г. - 26210 чел, в 1957 - 12645 чел, в 1958 - 14 342 тыс. чел, в 1991 г. - 19500 тыс. чел, а августе 1991 г. - 3800 чел. (по данным, представленным В.А. Купцовым на заседании Конституционного Суда РФ). По другим данным номенклатура ЦК КПСС составляла в августе 1991 г. 7735 работников.
Резкое сокращение численности номенклатуры ЦК КПСС во второй половине 1950-х гг. было вызвано двумя причинами: сложностью контроля за столь многочисленной номенклатурой, длительностью и ступенчатостью утверждения многих кадров номенклатурами регионального уровня. По некоторым должностным позициям требовалось утверждение в нескольких (от трех до пяти) инстанциях.81 Так, начальников управлений и отделов областных и краевых исполкомов утверждали на исполкомах и сессиях Советов, бюро обкомов, крайкомов партии и затем в соответствующих министерствах.
Взаимодействие центральной и региональной политической элиты СССР в 1950-1980-е гг
Исследование номенклатуры ЦК показало наличие в аппарате власти трех разнонаправленных сил: партии, государства и технократии, соотношение между которыми непрерывно менялось. В первой половине 1950-х гг. основным объектом внимания ЦК в регионах были партийные кадры (до 40%), а также хозяйственные кадры и структуры, непосредственно контролировавшие экономическую жизнь (30-40% всего состава номенклатуры). Во второй половине 1950-х гг. система приоритетов в региональной номенклатуре ЦК меняется — на первое место выходят хозяйственные кадры (до 45% ), резко сокраща-ется доля партийных кадров (до 20-30%). На протяжении 1960-1980-х гг. это соотношение держалось стабильно при некотором увеличении (с начала 1970-х гг.) веса партийных кадров. 1980-х гг. партийные кадры вновь, как в середине 1950-х гг., заняли доминирующее положение в номенклатуре, значительно превосходя любую другую группу номенклатурных работников. Фактически была восстановлена структура номенклатуры начала 1950-х гг. Номенклатура ЦК по-прежнему оставалась партийно-хозяйственной.
На завершающем этапе индустриальной модернизации в 1950-1970-х гг. в кадровой политике партии заметен подчеркнутый индустриализм - «руководители крупнейших предприятий гораздо чаще входили в номенклатуру, чем даже секретари соответствующих парткомов». Руководящие кадры в регионах представляли собой не столько политическое руководство, сколько контроль за составом и поведением тех хозяйственных руководителей, которые обеспечивали экономический и военный потенциал страны. Вполне естественно включение в номенклатуру руководителей крупных производственных комплексов, предприятий по добыче сырья (нефти, руды, угля и др.), машиностроения. Вокруг этих отраслей строилась экономика, здесь возникали самые крупные предприятия, на которых порой работали десятки тысяч рабочих и служащих, создавались первичные партийные организации, превосходящие численностью парторганизации многих сельских районов. Для ЦК КПСС прямой контакт с руководителями производства значил гораздо больше, чем декларации о политических методах руководства, политическом убеждении и т.д. Речь шла о возможности власти непосредственно, из одного центра направлять экономическую деятельность всей страны. Смягчение внутриполитического курса после смерти И.В. Сталина в марте 1953 года не могло не оставить следа в национальной жизни СССР. Период 1953-1964 гг. явился новым, значительно более радикальным этапом развития национальных движений в стране.
Причины национальных движений в СССР определяются факторами как объективного, так и субъективного характера. К объективным факторам относятся тенденции к технологической и социальной модернизацией традиционного общества, его переход к обществу индустриального, современного типа. Сам по себе этот объективный исторический процесс протекает достаточно болезненно и нередко сопровождается разрушением традиционных этнических и культурных ценностей, что приводит к сопротивлению традиционных этнических культур современной модернизации.
В СССР процесс перехода к обществу современного типа — "социализму" - проходил в жестких, чрезвычайных условиях в сжатые сроки и сопровождался зачастую насильственными форсированными темпами. Форсированная модернизация в СССР на основе современной российской культуры шла параллельно с целенаправленной политикой размывания этнических черт и особенностей народов многонациональной страны. Все это вызывало, в первую очередь у национальной интеллигенции, озабоченность угрозой утраты традиционной национальной культуры и служило потенциалом для национального движения. Отсюда в СССР, особенно там, где сохранились пережитки традиционных обществ, национализм и национальные движения выступали еще и в качестве антимодернистской реакции на модернизацию в целом.
Объективный характер причин национальных движений в СССР во многом усиливался субъективными факторами, которые были заложены крайностями противоречивой национальной политики: от создания национальной государственности и политики коренизации национальных кадров до варварских депортаций и гонений целых народов и, так называемой, "мягкой" русификации, служившей интересам советского государства, а не русского этноса. Следует также отметить и постоянно сохранявшийся в стране идеологический примат классового признака в обществе над национальным, генерировавший межнациональные противоречия. Вне русских регионов СССР, в Прибалтике. Закавказье, Средней Азии коммунистическая идеология и "советизация" во многом рассматривалась как национально враждебная система, навязанная оккупантами, колонизаторами (русскими).
Национальный вопрос в кадровой политике СССР
Распад СССР, создание суверенных государств на территории бывшего Советского Союза, российская политическая жизнь конца XX в. способствовали повышению научного интереса к проблемам власти и к системам власти как в союзном, федеральном, так и в национально-региональном масштабе. Научное значение имеют новые аспекты понимания роли и места номенклатуры, элиты, бюрократии, чиновничества, представительных органов власти в России. На смену устоявшимся, в течение десятилетий господствовавшим положениям о руководящей роли коммунистической партии в работе с кадрами на всей территории страны и во всех сферах экономической, общественно-политической, идеологической и т.д. жизни приходят новые пози-ции и концепции.
Первую группу научной литературы характеризует желание разобраться в сущности и исторических особенностях, исторических корнях российской системы и механизма власти, понять общее и осо-бенное на протяжении веков. Одновременно появляется все больше и больше литературы (прежде всего публицистической) о культурно-этническом разделении властвующих групп. На первый взгляд, авторы стоят на разных политических позициях в одной группе преобладают представители «малых народов», в другой - «старшего брата». Однако, близости в этих позициях больше, чем расхождений, поскольку внешнее разделение на практике системы власти по национальному признаку, во-первых, направлено на ее обособление от об-щества, и, во-вторых, спроектировано на общество. Обогащается и переосмысливается устоявшаяся терминология и стоявшие за ней явления: «олигархия» как обязательный участник практически всех значительных политических событий,2 4 «финансовая олигархия»,26 «пресса как оружие власти», «новая российская элита», «бизнес и государство», «бизнес и политика», «финансово-промышленные группы современной России» и т.д.
В связи с этим научный интерес представляет изучение общего и особенного в функционировании в советский и постсоветский периоды российской истории системы управления и чиновничества центрального и регионального, национально-автономного уровня. Чего здесь больше - общего или специфического? Какие количественные параметры характеризуют эти системы на разных уровнях? Какова роль политической управленческой элиты советского периода и национальных элит в распаде СССР, крахе советской политической системы? Направлены ли действия российской административной системы 1990-х гг. на возрождение великой России или, наоборот, на ее суверенизацию с превращением управленческого аппарата в «хозяина» общества? По нашему мнению, исследование этих и многих других вопросов представляет большой интерес, не только научный, но и практический.
Предметом пристального внимания в современной российской историографии является изучение исторических корней и особенностей формирования национальной элиты, соотношения русского и других национальных начал в системе власти.270 Правы, на наш взгляд, те ученые, которые при исследовании путей развития России в XX в. вглядываются в глубину веков. Более чем тысячелетняя ее история показала, что Россия относится к типу обществ, где ценность человека определяется не столько его качествами, сколько принадлежностью к конкретному социальному целому - профессии, нации, классу, сословию, организации. Закрытой политической системе свойствен и закрытый тип рекрутирования элиты с жесткой иерархи-зацией: великий князь (царь) - удельные князья - боярство - дворянство. Определяющим принципом рекрутирования было местничество. Назначение на высшие должности (например, на воеводство) определялось не столько квалификацией или даже заслугами, сколько знатностью, родовитостью. Со временем принцип местничества перестал устраивать складывающееся самодержавие - он снижал качество элиты и одновременно противодействовал стремлению самодержавия обуздать автономию феодалов, усилить их зависимость от трона.
Реформы Петра I подорвали, но отнюдь не уничтожили местничество. Боярскую думу заменил Сенат, назначаемые государем чиновники. Русская история богата конфликтами между царем и боярством, пока дворянство не стало единственным господствующим сословием. Критерии квалификации и заслуг подрывали местничество, что, впрочем, не перечеркивало сословность, а совмещалось с ней (преимущественным правом на занятие высших государственных должностей пользовались дворяне). Правящий феодальный класс не выпустил власть из своих рук и даже не поделился ею с низшими сословиями - закрытая элита лишь слегка приоткрыла дверь для выходцев из более низких социальных слоев.
