Содержание к диссертации
Введение
II. Глава 1. Формирование экономической политики правительства 25
1.1. Формирование торгово-промышленного направления 25
1.2. Деятельность правительства в сфере развития путей сообщения 62
1.3. Таможенная и тарифная политика кабинета 85
III. Глава 2. Деятельность правительства в финансовой сфере 103
2.1. Министерство финансов и финансово-бюджетные вопросы 103
2.2. Реформирование налоговой системы 118
2.3. Совершенствование кредитно-банковского дела 136
IV. Заключение 163
V. Список использованных источников и литературы 168
- Формирование торгово-промышленного направления
- Деятельность правительства в сфере развития путей сообщения
- Министерство финансов и финансово-бюджетные вопросы
Введение к работе
Последнее десятилетие существования Российской империи было богато яркими событиями, совокупность которых являла собой клубок острых внутренних противоречий: социальных, политических, экономических, национальных, конфессиональных. В этих условиях царское правительство проводило активную работу по преодолению системного кризиса, пытаясь выправить ситуацию. Оно должно было создать условия для дальнейшей модернизации страны.
Благодаря реформированию Совет министров стал играть заметную роль в системе государственных органов управления. А с назначением на пост председателя кабинета министров П.А. Столыпина его работе был придан известный динамизм и правительство начало функционировать как орган исполнительной власти не номинально. Николай II, делегировавший Совету министров часть своих полномочий, мог рассчитывать на то, что тот будет действовать в русле мирного трансформирования самодержавия.
Актуальность выбранной автором темы связана с тем, что процессы либерализации экономической жизни, происходящие в современной России достаточно сложно и противоречиво, заставляют обратить внимание на те проблемы, которые приходилось решать исполнительной власти в начале XX века. Стремление царского правительства преодолеть системный кризис предполагало первоочередное устранение экономических противоречий. При этом всестороннее разрешение аграрного вопроса должно было стать отправной точкой для дальнейшего стимулирования экономики. А это включало привлечение иностранных инвестиций, создание условий для развития мелкого и среднего бизнеса, совершенствование налоговой политики, развитие транспортной инфраструктуры и т.д. Подобные задачи, стоящие и перед современной властью, поддерживают живой интерес исторической науки к экономической политике кабинета П.А. Столыпина. Ее наиболее полное и глубокое изучение в сочетании с необходимостью воссоздания объективной истории нашего Отечества заставляют обращаться к данной тематике вновь. В этом состоит ее как научная, так и практическая актуальность.
Данное исследование позволит углубить имеющиеся представления о многовариативности народнохозяйственного развития, даст возможность полнее охарактеризовать всю глубину и сложность выбора пути экономического развития. Существование богатого исторического опыта позволит, разумеется, с учетом современных политико-экономических условий, перенять удачные решения и свести к минимуму возможность ошибок.
Степень научной разработки проблемы. Качало изучения реформированного Совета министров, как и других органов государственного управления Российской империи начала XX века, связывают с работами историков права и юристов, прежде всего кадетского толка, появившихся после Манифеста 17 октября и последовавших реформ государственного аппарата управления.1 В этих работах предпринимались попытки лишь обозначить характер политической власти в связи с новыми условиями, рассматривались правовые аспекты форм правления. Однако важнейшие вопросы, связанные с деятельностью кабинета министров не рассматривались вообще, либо о них упоминалось лишь в контексте выяснения роли и места этого органа управления в системе государственных учреждений Российской империи.
Дореволюционная литература, представленная в основном сочинениями публицистического характера2 не давала сколько-нибудь взвешенной, объективной оценки происходящего. И это было закономерно, так как то, что происходило по инициативе правительства, то, что происходило в самом правительстве и с самим правительством — все было «разменной монетой» в общественно-политической борьбе. Разные политические силы ждали совершенно разных результатов от деятельности кабинета. С одной стороны, как писал английский публицист Э. Диллон в октябре 1906 г., Столыпин «убедил Россию, что старый режим действительно умер, и что началась новая эра конституционного правления».1 С другой стороны, правые силы ожидали «переустройства на крепких монархических»2 началах.
В некоторых работах этого периода была сделана попытка подвести итоги работы царского правительства. В частности, А.С. Изгоев, известный своими кадетскими взглядами, констатировал, что Столыпин за первые пять месяцев своего премьерства «сделал больше, чем за все остальные пять лет»3. А в статье П. Полежаева, написанной с позиций позитивизма, указывается на несомненные успехи правительства в различных областях государственного управления, в том числе и в экономической сфере.4 Прежде всего, он упоминает о прогрессе в развитии тех отраслей производства, которые были непосредственно связаны с сельским хозяйством. Заслуга Полежаева состоит в том, что он попытался быть, по возможности, объективным, отмечая и имевшиеся недостатки: удорожание жизни, весьма скромный рост размеров кредитования, недостаточность помощи промышленникам со стороны правительства и т.д. Но в целом, дореволюционная историография не представила работ, в которых Совет министров выступал бы в качестве самостоятельного объекта исследования.
Деятельность Совета министров затрагивалась в работах советских историков 20-х - 40-х годов1. В советской историографии этого периода данная проблематика изучалась в традициях господствовавшего классового подхода, что несколько ограничивает возможность использования сделанных в них выводов. В этих работах более подробно стали рассматриваться отдельные преобразования царского правительства как условия подавления революционного натиска в стране. Главным образом с этих позиций рассматривалась аграрная реформа Столыпина.
М.Н. Покровский, анализируя аграрную политику кабинета как стержневую в программе преобразований, отмечал преемственность ее разработки с аграрными проектами, предложенными С.Ю.Витте. Он подчеркивал, что реформирование этого сектора экономики было весьма удачным в том смысле, что открывало дверь для развития промышленного капитала в России. До него царское правительство еще не действовало так решительно в этом направлении. СМ. Дубровский, в целом считая аграрную реформу провалившейся, отмечал, что она все же способствовала капитализации сельского хозяйства и оживлению промышленного производства в стране. Но этот промышленный подъем не имел поступательного развития, а скорее может быть охарактеризован как имеющий скачкообразный характер2. Однако вся правительственная деятельность характеризуется в этих работах негативно, что нашло отражение в появлении такого определения как «столыпинщина», как, например, в работах того же СМ. Дубровского.3
В 60 - 70 - х гг. вследствие определенной идеологической конъюнктуры наблюдался всплеск исследовательского интереса к периоду кризиса самодержавия и связанных с этим попыткам его реформирования. В это время в исторической науке имела место дискуссия по проблемам абсолютизма. Она развернулась на страницах журналов «История СССР» и «Вопросы истории»1. В ней приняли участие такие историки, как А.Я. Аврех, И.А. Федосов, А.Н. Чистозвонов и др. В какой-то мере, поднимаемые вопросы (о природе абсолютизма после известных реформ государственного управления, возможность абсолютизма эволюционировать в направлении буржуазной монархии и т.п.) затрагивали проблемы функционирования Совета министров.
Но только в 70-е годы появляются исследования, в которых Совет министров становится непосредственным объектом исторического исследования.2 Главным образом рассматривалась деятельность правительственных кабинетов в годы первой русской революции и третьеиюньской монархии. Н.Г. Королева исследовала принципиальные вопросы в работе кабинетов периода 1905 - 1907 гг. (СЮ. Витте, И.Л. Горемыкина, П.А. Столыпина). М.Ф. Флоринский, продолжая эту линию, рассматривал наиболее существенные моменты в деятельности кабинетов в период 1907 - 1914 гг. (П.А. Столыпина, В.Н. Коковцова и И.Л. Горемыкина). В указанных выше исследованиях освещались мероприятия правительства Столыпина по усмирению революции, в частности, меры, принимаемые для разрешения крестьянской проблемы, взаимоотношения между правительством и Государственной Думой, отношения между правительством и силовыми министерствами и т.п. Но, в то же время, в них оказались не затронуты многие ключевые моменты, которые имеют важнейшее значение для создания полной картины российской истории данного периода (например, вопросы правительственной политики в области транспорта, промышленности и торговли, финансовой политики и т.п.).
В этот же период вышли фундаментальные исследования внутренней политики самодержавия начала XX века1. Характеризуя правительство Столыпина, историки делали акцент на том, что планы реформ в экономической и политической сферах - центральный пункт в деятельности этого правительства. Характерной чертой большинства исследований является признание реакционной сущности предлагаемых преобразований, их «бонапартизм». В то же время историками признавалось, что оглашение правительственной программы в 1906 году стало официальным началом преобразований, на которые решился Совет министров. Преобразованиям, прежде всего, подвергся аграрный сектор. Несмотря на то, что он был для кабинета Столыпина более привлекательной сферой реализации его замыслов, в целом работа Совета министров была разнообразной и многоплановой.
Здесь нам представляется необходимым подчеркнуть, что проблема подготовки и реализации аграрной реформы в исторической науке является наиболее разработанной2 и поэтому она не стала исследовательской темой в данной диссертации. Однако мы учитывали выводы сделанные историками, анализирующими аграрную реформу, так как именно она являлась доминирующей в деятельности Совета министров Столыпина и определяла фактически весь комплекс предложенных экономических реформ.
В 60 — 70- е годы выходят монографии, рассматривающие отдельные аспекты экономической политики царизма в начале XX века.1 В этих работах большое внимание уделялось финансовой политике правительства Столыпина, и, прежде всего, вопросам международных займов. (Правда, вопросы совершенствования финансовой сферы практически не затрагивались). В этой политике выделялось два периода: до и после третьеиюньского переворота. При этом указывалось на различие целей правительства в данные периоды. Если на первом этапе В.Н. Коковцов, министр финансов, стремился сохранить финансовую устойчивость страны, то на втором - "старался "сберечь" и "охранить основы экономической политики"2, проводившейся на рубеже веков. В исследованиях 70-х годов подчеркивалось, что именно международный капитал спас самодержавие от банкротства, поставив его в финансовую зависимость от стран - заемщиков. Но правительство не сумело должным образом распорядиться займовыми средствами, так как они шли, в основном, в непроизводственную сферу, а это создавало огромные трудности во внутренней политике.
Подчеркивая влияние аграрной реформы на всю экономическую линию правительства, отмечалось ее влияние, в том числе, и на налоговую сферу. Она дала толчок к разработке преобразований в системе податного обложения. На эту особенность обратил внимание АЛ. Аврех, который указал на связь между проведением аграрных преобразований и намерением правительства ввести прогрессивный налог с земли1.
Наряду с предложениями об изменении ставок поземельного налога правительство занималось поисками новых источников податного обложения. В частности рассматривался вопрос о введении наиболее прогрессивного подоходного налога. А.П. Погребинский считал, что «проект введения подоходного налога являлся ответом царского правительства на оппозиционную критику финансовой политики самодержавия» Но в вопросе о введении этого налога правительство не проявило достаточной настойчивости. Этому способствовало, прежде всего, то сопротивление, которое оказали данному виду налога торгово-промышленные круги.
Традиционным оставалось стремление использовать для пополнения запасов государственной казны возможностей косвенного обложения. И в этом отношении правительство было последовательно, увеличивая и без того не маленькие косвенные налоги. Подводя итог всей налоговой политики самодержавия в период между двумя революциями, тот же Погребинский делает вывод, что выход из тяжелого финансового положения, в котором оказалась Россия в результате русско-японской войны и последующей революции, «был достигнут традиционными методами финансовой политики: увеличением косвенных налогов и займов»3. А это в свою очередь вызвало «оскудение центра России»4.
Признавая фискальный характер предлагаемых налоговых изменений, следует подчеркнуть, что в тех условиях программа по спасению финансовой системы от полного обвала была выполнена полностью. Сведение бюджета страны без видимого дефицита сыграло положительную роль в деле дальнейшего развития промышленной сферы. В целом же результат развития некоторых отраслей экономики оценивается в исследовательской литературе этого периода весьма скромно. «Итоги развития финансов и промышленности к кануну первой мировой войны не были настолько значительными, чтобы Россия могла претендовать на одно из первых мест в мировой экономике. Она оставалась страной со средним уровнем промышленного развития»1.
Перестройка и последующие события 80-х - 90-х гг., а так же начало XXI века вызвали повышенный интерес к началу XX века вообще, и к деятельности правительства и личности П.А. Столыпина, в частности. В исторической науке наметились попытки критического переосмысления существовавших в историографии подходов. Изучение функционирования государственного аппарата происходило уже с учетом проходящей в начале XX века модернизации экономической и общественно-политической жизни. Но, как нам представляется, вся деятельность кабинета министров рассматривалась, прежде всего, через призму личности самого премьера. Несомненно, его точка зрения имела определяющее значение в рамках выработки единого курса объединенного правительства. Определяющее, но не абсолютное. Совет министров — сложный коллегиальный орган. Его составляли люди разного имущественного положения, возраста, образования. И, конечно же, различных политических пристрастий. Каким образом функционировал механизм принятия решений? Эта проблема (проблема внутриправительственного взаимодействия) представляется мало разработанной.
В этот период расширяется диапазон исследовательского интереса к отдельным аспектам преобразований Совета министров в экономической области2. В частности рассматривается его торгово-промышленная деятельность (с позиций функционирования Министерства торговли и промышленности и его взаимодействия со съездами представителей торгово-промышленных кругов). При этом подчеркивалось, что отличительной чертой всей торгово-промышленной деятельности кабинета министров данного состава было отсутствие четкой организации этой деятельности и согласованности. Если в период революции естественно «не приходилось даже и думать о какой-либо созидательной политике»,1 то после ее усмирения в области экономики столыпинский кабинет так и не смог выработать четкой программы. Тем не менее, в качестве первоочередных задач в области промышленного развития историки выделяли:
- обеспечение условий для организации и деятельности торгово-промышленных предприятий и правовое обеспечение их взаимоотношений (Шепелев)2;
- развитие мелкой кустарной промышленности, как симбиоза промышленной и аграрной политики правительства, способной создать условия для дальнейшего формирования фабрично-заводской промышленности (Тарновский)3;
- поддержание казенных предприятий выгодными правительственными заказами 4;
- устранение препятствий в деле дальнейшей монополизации промышленности (Дякин) 5.
Делался вывод, что частая смена главы МТиП, распыленность вопросов торгово-промышленной политики по разным ведомствам, обеспечивали сравнительно медленные темпы промышленного развития России.
В то же время в качестве позитивного момента отмечалось возрастание возможностей российского рынка капиталов, увеличение свободных средств, а это, по мнению исследователей, стало условиями активизации правительственной деятельности в области акционирования основных отраслей промышленности. Так, Л.Е. Шепелев выделяет два периода в деле акционерного учредительства: до 1909 года включительно и с 1910 года1. Он подчеркивает, что во второй период наблюдался рост популярности акционирования и реформа системы учредительства, предложенная ранее, начала осуществляться только теперь. Основная цель этих преобразований, главным образом, заключалась в создании условий для более широкого участия в акционерном предпринимательстве средних и мелких капиталов. Однако этого было недостаточно, так как данный шаг не устранял все имеющиеся ограничения в деле дальнейшей либерализации производственных отношений.
Переплетение промышленной и аграрной политики кабинета Столыпина выразилось в содействии последнего делу развития мелкой кустарной промышленности. По мнению К.НТарновского, этот вид промышленности рассматривался как альтернатива крупному производству, роль которой особенно возрастала в годы экономического кризиса, либо спада. В связи с этим наблюдалось постепенное усиление вмешательства исполнительной власти в дела мелкой промышленности, «как прямое, так и с помощью местных деятелей и учреждений»2. Но этого внимания все же было недостаточно и развитие данных предприятий вплоть до Первой мировой войны оставалось в зачаточном состоянии.
В качестве серьезной преграды на пути развития не только промышленности, но и транспорта ряд историков указывали на несогласованность таможенной и тарифной политики царского правительства. Идеи протекционизма требовали усиления таможенного обложения ввозимых товаров и тарифного покровительства для экспортных товаров. Современный американский ученый Пол Грегори считает, что «российские таможенные тарифы диктовались скорее нуждами государственного дохода, чем потребностями промышленности»1. На этих позициях стояли и торгово-промышленные круги России. Но в то же время те же промышленники не боялись притока иностранного капитала в страну. Именно иностранный капитал должен был помочь им в «отстаивании своих интересов перед правительством в противоборстве с аграрно-националистическими устремлениями...»2. Правительство сочувственно относилось к привлечению иностранного капитала не только для развития промышленности и транспорта, но так же и окраин (Сибири, Средней Азии и Европейского Севера).
В исследованиях констатировалось, что в вопросах промышленного развития Столыпиным реализовано было еще меньше, чем в аграрном вопросе, в вопросах местной реформы и рабочего законодательства. Но тем не менее объективным признавался тот факт, что правительство осознавало необходимость его параллельного развития с сельским хозяйством. Последнее должно было стать условием расширения внутреннего рынка для русской промышленности.3 И те положительные моменты, которые были характерны для развития аграрного сектора, таким образом, свидетельствовали о некотором позитивном сдвиге, происшедшем в развитии российской экономики в годы премьерства П.А. Столыпина.4
В конце 80-х — 90-е годы вышел целый ряд работ, посвященных российской системе кредита, в том числе и сельскохозяйственного, а также финансовым и экономическим проблемам самодержавия5. Тарновский, анализируя социально-экономическое развитие России в начале XX века, пришел к выводу, что в стране шло одновременное развитие капитализма как «сверху», путем усиления государственного вмешательства в экономическую сферу, протекционизма, поддержки казенных секторов, так и «снизу». При этом второй компонент, по его мнению, был определяющим, а первый только дополнял его.1 Развивая эту мысль, Шепелев отмечал, что в то же время вся деятельность правительства, направленная на усиление капитализма (через выгодные казенные заказы, монополизацию промышленности и т.п.) была консервативной и обеспечивала лишь минимум условий для развития промышленности. Царизм «обеспечивал лишь сравнительно медленные темпы развития и не гарантировал устойчивости политики»2.
Успех либо неуспех правительственных начинаний, эффективность предпринимаемых преобразований напрямую зависели от состояния финансово-кредитной сферы. Соглашаясь с выводами прежних исследований о преемственности с финансовой линией СЮ. Витте и системы Коковцова, Ю.А. Петров выделяет отличительные признаки последней. Во-первых, финансовому ведомству в правительстве Столыпина приходилось приспосабливаться к Думе, во-вторых, действовать в условиях революционного брожения и, наконец, считаться с «фактом постоянного увеличения военных расходов»1. Главным финансовым вопросом, стоящим перед кабинетом, был вопрос о том, где взять деньги для пополнения государственной казны. Противостоять аппетитам военных ведомств не мог не только Коковцов, но и сам премьер. Поэтому приходилось прибегать к строгой экономии бюджетных средств в отношении всех остальных министерств, а так же совершенствовать налогообложение. Эта необходимость была вызвана, как признавали ранее П.Н.Зырянов, Л.Е. Шепелев, П.И. Шлемин2 и ряд других историков, так же и реформированием местного самоуправления.
Выделяя два периода в налоговой политике, до 1907 года и после, Петров указывал на существование «кардинального вопроса» налогообложения: «что целесообразнее, - обеспечить формирование бюджета чисто фискальными методами или снижением ставки налогов добиваться стимулирования предпринимательской деятельности и расширения налоговой базы»3. Результатом разрешения этой дилеммы стало усиление фискальных начал в податной системе, которые оказались наиболее эффективными4. Это обеспечило «гипертрофированное развитие косвенного обложения»5.
В условиях развивающегося капитализма важным моментом были организация и совершенствование системы кредитования производства и населения. Давая характеристику существовавшей в начале XX века банковской системе, В.И. Бовыкин и Ю.А. Петров указали на происходившую с ней эволюцию, которая выразилась в том, что «акционерные банки опережали по темпам роста центральные» 6. Эта тенденция привела к усилению одних видов коммерческих учреждений и ослаблению других, прежде всего, в провинциях. В то же время, в результате реализации крестьянской реформы возникла необходимость усилить систему мелкого кредита, а так же организовать на новых началах сельскохозяйственный кредит в целом. Призывы Коковцова «осторожно использовать денежный рынок на нужды ипотечного кредита»7, не нашли поддержки в кабинете министров. Иной альтернативы, кроме государственной, для формирования системы мелкого кредита не было. А.П. Корелин делает вывод, что кабинет вынужден был «насаждать» данные учреждения, так как это вытекало из «социально-экономической потребности капиталистического развития российской деревни»1. Однако при всей кажущейся широте правительственных мероприятий в этой области кооперативное движение не получило того размаха, который ожидался. Это было связано, прежде всего, с тем, что царизм боялся проявления такого рода самостоятельности, а также из-за того, что часть средств, получаемых крестьянами через систему мелкого кредита опять же шла не в производственную сферу, а на удовлетворение потребительских нужд.
Тот же Корелин указывал на еще одну особенность ипотечного кредита в России. Он постепенно «утрачивал сословный характер, отражая, с одной стороны, процесс изживания феодальных пережитков в землевладении и, ускоряя процесс его капиталистической мобилизации, с другой»2. Всесословный характер должен был носить проектируемый правительством Сельскохозяйственный банк. Но, по мнению Дякина, это не соответствовало действительности, так как банк рассматривали главным образом как еще один возможный «клапан для перекачивания средств в помещичьи хозяйства»3.
Подводя итог сделанному историографическому обзору необходимо отметить, что в последние годы в исторической литературе, посвященной событиям начала XX века вообще, и деятельности объединенного правительства, в частности, наметились попытки критического переосмысления существовавших прежде в историографии подходов и оценок. Если ранее преобразовательная деятельность кабинета Столыпина характеризовалась главным образом как реакционная, то теперь акцент делается на ее либеральных основаниях. Но либерализм западного образца, в силу определенных исторических условий, не имел в России столь прочной основы как консерватизм. Именно поэтому он не стал и не мог стать основополагающим во взглядах членов кабинета министров и подчас с трудом пробивал себе дорогу в предлагаемой ими линии экономического развития. Как отмечал В.В. Шелохаев, даже теоретики либерализма, разработавшие идеальную модель общественного переустройства, впоследствии вынуждены были «приземлять» эту модель применительно к реалиям жизни. Но разрыв между сконструированным ими и действительным был очень велик.1 Это положение с полным основанием можно применить ко всей деятельности Совета министров данного состава.
В заключение подчеркнем, что в научной литературе с разной степенью полноты исследованы лишь отдельные аспекты рассматриваемой темы. В то же время комплекс проблем реализации экономического направления внутренней политики остался в тени. Настоящая диссертация призвана восполнить этот пробел.
Целью настоящего исследования является определение роли Совета министров как коллегиального органа управления в разработке и реализации как общего экономического, так и отраслевого курса внутренней политики.
Задачи свои автор видит в том, чтобы
- выяснить характер необходимых экономических преобразований с учетом внутриполитической ситуации в стране и определить причины постановки тех задач, которые, по мнению исполнительной власти, должны были быть разрешены в первоочередном порядке;
- рассмотреть механизм подготовки и принятия основных решений в промышленно-транспортной и финансовой сферах;
- проанализировать внутриправительственное взаимодействие при выработке курса дальнейшего развития отдельных отраслей промышленности, железнодорожного строительства, а так же в области таможенно-тарифных вопросов;
- уяснить мотивы снижения активности правительства в реализации намеченных ранее преобразований в различных отраслях экономики.
Объектом исследования выступает высший орган исполнительной власти Совет министров Российской империи под председательством Петра Аркадьевича Столыпина.
Предметом изучения является политика правительства в экономической области, в том числе в торгово-промышленной, транспортной, финансовой сферах, а так же в тарифно-таможенных вопросах.
Хронологические рамки исследования определяются временем существования кабинета министров под руководством П.А. Стольшина (с 9 июля 1906 по 5 сентября 1911 гг.)
Методология исследования. При написании диссертации использовалось сочетание нескольких методологических приемов. Системный методологический прием позволил проанализировать отдельные стороны промышленного, транспортного и финансового развития в контексте общего экономического курса правительства.
Методологические принципы объективности и историзма помогли рассмотреть исследуемые процессы с учетом тех экономических и политических условий, которые были в России в начале XX века.
Метод сравнительного анализа обусловил возможность выяснения степени реализованности задуманных правительством преобразований в отдельных отраслях экономики. В ходе работы над диссертацией так же использовался проблемный подход.
Источниковая база. Для решения поставленных диссертацией задач был проработан комплекс источников, как опубликованных, так и архивных.
Значителен по своему объему корпус опубликованных источников. Это документальные публикации, среди которых главнейшее место отводится Особым журналам Совета министров, а так же, сборники речей Столыпина, стенографические отчеты Государственной Думы, Государственные росписи доходов и расходов Российской империи, труды Совета объединенного дворянства и источники справочного характера.
Первые тома Особых журналов начали выходить в свет в еще в 1982 -1988 годах (за 1906 - 1908 гг.). Затем был перерыв и только в 2000 - 2002 годах вышли Особые журналы за 1909 — 1911 годы1. Таким образом, теперь в распоряжении исследователя имеется комплекс материалов, отражающих кабинетную работу правительства Столыпина за весь период его существования (с 1906 по 1911гг.).
В данной диссертации именно Особые журналы явились основополагающими источниками по изучению основных направлений экономической политики правительства. Содержащиеся в них данные отражали историю возникновения обсуждаемого в заседаниях вопроса, устные выступления глав соответствующих ведомств. В них документально закреплены различные мнения по обсуждаемой проблематике и, наконец, имеется постановление правительства о принятии того или иного решения по данному вопросу. Особые журналы позволяют составить объективное представление об уровне экономического развития страны, о приоритетах правительственной политики и об эффективности принимаемых им решений. Кроме того, они достаточно подробно отражают механизм внутриправительственного взаимодействия и функционирования данного коллегиального органа управления.
Коллективное мнение кабинета министров достаточно наглядно представлено в выступлениях премьера, министров и их товарищей, содержащихся в стенографических отчетах Государственной Думы2. Кроме того, эти материалы отражают важнейшую стадию в прохождении законопроектов через нижнюю палату российского парламента, где фактически и решалась их судьба. В этом источнике содержатся сведения о законодательной инициативе членов Думы, которая затем становилась предметом обсуждения в правительственных кругах.
К данной группе следует отнести так же сборник документов и материалов, характеризующий основные положения намеченной правительством программы реформ и содержащий программно-уставные документы (в том числе и с внесенными в них изменениями) съездов представителей торгово-промышленных кругов и отдельных отраслей производства.1
При исследовании роли правительства в совершенствовании бюджетно-финансовой сферы неоценимую помощь оказали опубликованные Общие государственные росписи доходов и расходов за 1906 - 1911 гг.2 Они позволили проследить динамику развития доходной и расходной части бюджета, а так же содержание основных налоговых поступлений.
Неоценимую помощь в исследовании оказали опубликованные материалы справочного характера3, которые позволили автору наглядно проследить динамику количественных изменений в интересующих областях экономического развития и тем самым определить меру результативности проводящихся в них преобразований.
Использовались так же и эпистолярные источники, в частности переписка Столыпина с общественными и государственными деятелями4, а так же воспоминания современников и участников исследуемых событий: министров, товарищей министров, губернаторов и т.п. С различной степенью объективности и полноты, в зависимости от своего социального статуса и политических пристрастий они освещали события, свидетелями которых в силу жизненных обстоятельств стали. К содержанию этих источников автор подходил с определенной долей критичности, но они позволяли ощутить «дух» и атмосферу времени, в которой вызревали планы правительства.
И, наконец, в ходе работы над диссертацией были просмотрены некоторые периодические издания, находящиеся под кураторством торгово-промышленных кругов и отдельных ведомств2. Публикации отражали отношение ко всем правительственным начинаниям так или иначе задевающие их интересы.
Архивные материалы были выявлены в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) и Российском государственном историческом архиве (РГИА)1.
Важнейшую часть их составляют материалы официального характера (в том числе, делопроизводственные материалы, служебная и подготовительная документация, способствующая реализации законодательной инициативы Совета министров). Немалую ценность для исследователя представляли объяснительные записки к тому или иному проекту закона, первоначальные и уже отредактированные версии указанных проектов, журналы особых и междуведомственных совещаний, комиссий и комитетов. Данные материалы, в основном, содержатся в фонде Совета министров, личных фондах П.А. Столыпина, В.Н. Коковцова, А.И. Гучкова.
основном, содержатся в фонде Совета министров, личных фондах П.А. Столыпина, В.Н. Коковцова, А.И. Гучкова.
Изучение всеподданнейших докладов (и их черновиков) премьера, председателей особых комиссий, членов Совета министров, а так же рабочих записок по вопросам, представленных к обсуждению в заседаниях кабинета позволили выяснить положение отдельных отраслей экономики, перспективы их развития с точки зрения соответствующих глав ведомств и правительства, а так же аргументацию и мотивировку принимаемых исполнительной властью решений по тем или иным экономическим вопросам.
Среди данной группы источников необходимо выделить имеющуюся служебную внутриведомственную переписку между министрами, руководителями отдельных департаментов министерств и ведомств, а также переписку между премьером и главами ведомств. Она позволила не только выяснить содержание текущей административной деятельности отдельных управленческих звеньев, но и увидеть соответствующие усилия по координации единого правительственного курса, а так же позволила выявить механизм формирования коллегиального мнения. В этой связи интересными представляются различные циркулярные письма и инструкции, исходящие от главы правительства и носящие обязательный либо рекомендательный характер. Следование этим указаниям позволило членам Совета министров во взаимоотношениях с представительными органами, прессой выступать как действительно объединенное правительство, лишенное каких бы то ни было внутренних разногласий.
Изучение междуведомственной переписки помогло выяснить причины и глубину имеющихся внутри правительства противоречий, так как отражали позицию, подчас непримиримую, того или иного министерства. Правда, истинные мотивы звучащей в них критики несколько сглажены, но при сопоставлении с другими архивными или опубликованными источниками можно эти мотивы определить с большой степенью достоверности.
Весьма информативным источником служили материалы делопроизводства отдельных общественных и внеправительственных организаций, материалы съездов представителей торгово-промышленных кругов, уполномоченных губернских дворянских обществ1 и т.п. Они позволили исследовать влияние этих организаций на выработку экономического курса правительства. Надо отметить, что этот процесс не был односторонним. Стремление найти поддержку и понимание в общественных кругах приводило к тому, что министрам, а иногда и самому премьеру, приходилось выступать перед отраслевыми съездами, советами с разъяснением правительственных решений.
Таким образом, совокупность всех этих материалов позволила охарактеризовать деятельность Совета министров в экономической области, создать максимально полное представление обо всем комплексе предлагаемых им решений в деле приспособления производственной и финансовой сферы к новым реалиям, а также уяснить роль правительства в дальнейшем развитии страны в начале XX века.
Научная новизна настоящего исследования состоит в том, что на основании использования широкого круга источников была предпринята попытка осветить не отдельные мероприятия, а весь комплекс намеченных и реализуемых правительством преобразований в области экономики в период затухания революции и в сложный постреволюционный период. Привлечение к исследованию неопубликованных, а так же многих ранее неопубликованных источников позволило несколько переосмыслить основные положения и выводы о роли правительства в проведении эффективной экономической политики, выделить ее основные (первоочередные) направления.
Формирование торгово-промышленного направления
Весь пореформенный период деятельность правительств самодержавной России в экономической сфере носила крайне противоречивый характер. Эта противоречивость не стала исключением и для кабинета министров П.А. Столыпина. Заняв должность премьера в драматическое время, самым важным для Столыпина было, во-первых, держать политическую ситуацию в стране под контролем, и, во-вторых, предложить общественности такую перспективную народнохозяйственную программу, которая способствовала бы прогрессивному развитию России. Летом 1906 года, встречаясь с А.Ф.Кони по поводу его возможного вхождения в коалиционный кабинет, премьер-министр схематично обрисовывал главные задачи: «Задача правительства проявить авторитет и силу и, вместе с тем, идти по либеральному пути, удерживая Государя от впадения в реакцию и подготовляя временными мерами основания тех законов, которые должны быть внесены в будущую Думу».1
Продолжающаяся революция являлась живым напоминанием необходимости включить в правительственную программу либеральные основания, и уже с данных позиций реформировать экономику в целом и, самое главное, тот сектор, который до сих пор тронуть боялись, но о котором беспрестанно говорили - сельское хозяйство. Однако этот либерализм не должен был заслонять традиционное монархическое начало, которое лежало в основе взглядов самого главы правительства и большинства его подчиненных. Следствием этого являлась необходимость соединения в рамках одного перспективного плана развития трудносогласуемых друг с другом начал. Это, априори, делало возможную финансово-экономическую политику правительства противоречивой.
Было и еще, как нам представляется, весьма важное обстоятельство, которое провоцировало неустойчивость правительственной программы. По определению, новый кабинет - объединенный и его действия должны быть согласованными. Но на деле все обстояло иначе. Создание принципиально обновленного правительства закончилось неудачей. Оно состояло (в основном) из прежних глав ведомств. Этот момент имел как положительную, так и отрицательную сторону. Положительным было то, что министры, не прерываясь, продолжили свою работу, не пришлось тратить время на знакомство с текущими делами, на проведение каких-либо серьезных перестановок внутри ведомств как это обычно бывает, когда происходит смена руководства. Отрицательным было то, что прежнее, «горемыкинское», правительство назвать объединенным можно было с большой натяжкой. Александр Петрович Извольский, министр иностранных дел в 1906 — 1910 гг., характеризовал центральный орган исполнительной власти при И.Л. Горемыкине как «странное сборище чиновников»1 абсолютно ничем не связанных между собой. Военный министр А.Ф. фон Редигер подчеркивал, что объединение это было чисто внешним и не существовало никакого единства взглядов2.
Деятельность правительства в сфере развития путей сообщения
Формирование основных направлений торгово-промышленной политики правительства Столыпина в большой степени зависело от состояния российской инфраструктуры, в целом, и путей сообщения, в частности.
В начале XX века Россия имела вторую по протяженности сеть железных дорог. Она уступала только США. На рубеже веков строилось ежегодно приблизительно по 3 тыс. верст и в основном это строительство велось за государственный счет. Вложение казенных средств в железнодорожное строительство, а также приобретение казной бывших частных дорог позволило к 1902 году 2/3 всех железнодорожных магистралей контролировать государству1. На протяжении всех последующих лет подобная тенденция сохранялась. Именно на государстве лежала забота о поддержании железнодорожной сети в удовлетворительном состоянии и дальнейшее ее развитие. Но ряд причин не позволили сохранить темпы железнодорожного строительства на высоком уровне. К 1904 году ежегодный прирост составил 1810 верст в год, а уже в 1905 — 1910 годах всего 1000 верст.2 Сказывалось (особенно в первые годы премьерства Столыпина) отсутствие у казны свободных средств, которые можно было бы использовать для расширенного строительства путей сообщения.
Казенные железные дороги страдали теми же самыми недугами, что и весь казенный сектор экономики: убыточностью, бесхозяйственностью и безответственностью. Безответственность, царившая в этой отрасли, отчасти объяснялась существующей структурой управления путями сообщения. Управление призваны были осуществлять сразу три ведомства: МПС, МФ, ПС. Министерство путей сообщения традиционно рассматривалось как сугубо техническое ведомство, Министерство финансов выступало в роли руководителя финансово-экономической деятельности МПС, и Государственный контроль - как руководитель в вопросах коммерческой и железнодорожной отчетности. «Каждое из этих ведомств», как отмечалось в записке Совета съездов представителей торговли и промышленности, «стремится вести свою самостоятельную политику, не будучи достаточно осведомлено в области других ведомств и не считая нужным знакомить другие ведомства с добытыми у себя результатами».1 Кроме этого, в ведении МТиП находилось заведование портовым хозяйством. Такая система управления осложнялась еще и тем, что «расходы и доходы по железнодорожному хозяйству разбросаны по разным параграфам, разделены крайне бессистемно...».2 Это создавало ситуацию, когда «железнодорожное хозяйство, в сущности, являлось хозяйством без хозяина».3
Министерство финансов и финансово-бюджетные вопросы
Стабильность и благополучие государства, решение довольно сложных экономических задач, стоящих перед российской верховной властью, зависели от состояния финансовой сферы. Финансовая система являлась тем стержнем, который скреплял воедино всю внутреннюю политику правительства. Поэтому Министерство финансов и его глава являлись ключевыми фигурами в составе кабинета министров.
Владимир Николаевич Коковцов был назначен главой финансового ведомства 24 апреля 1906 года. Он сумел сохранить свой пост и в составе кабинета Столыпина. Современники, по - разному характеризуя его человеческие достоинства, неизменно сходились в том, что по своим деловым, профессиональным качествам он был незаменим и даже необходим России в условиях экономической и политической нестабильности. П.Н. Милюков в своих воспоминаниях писал, что «аккуратность и добросовестность в рамках принятого на себя служения» многим импонировали, тем более что, будучи «верным служителем неограниченной монархии ... он охранял казенный сундук от посторонних покушений, в том числе и царских».1
Глава МФ вполне отчетливо представлял себе главные цели деятельности его ведомства: сохранение стабильности и приумножение финансового ресурса страны. Наиболее полно Коковцов представил свое профессиональное кредо (или как он выразился «евангельские истины» для министра финансов) во время выступления в Думе 19 июня 1908 года по поводу утверждения государственной росписи на 1908 год. В ответ на требования ряда депутатов представить наконец-то законодательному органу перспективный финансовый план, он заявил, что этот план состоит в том, чтобы «жить по средствам, подчинять расходы тем доходам, которыми вы располагаете, потому что займы чрезвычайно тяжелы, так как по ним надо платить, и, наконец, соблюдать бюджетное равновесие».
Не желая подвергать «казенный сундук» непродуманным изъятиям, Коковцов на заседаниях кабинета обрушивал на просителей словесные потоки доводов и аргументов против. Такие «словоизвержения», по воспоминаниям А.Ф. фон Редигера, занимали массу времени, так как Столыпин позволял всем министрам свободно высказываться и никогда никого не прерывал. Между тем, премьер всегда прислушивался к мнению министра финансов, не считая себя компетентным в финансовой сфере. С учетом того, что практически все вопросы, рассматриваемые на заседаниях правительства, так или иначе, были связаны с финансами, то речами Коковцова была занята половина времени. И не прислушиваться к его мнению министры не могли. Благополучие их собственных ведомств находилось в руках Коковцова, ведь каждому из них приходилось выступать просителем. Поэтому, когда дело не касалось ассигнований на их нужды, они поддерживали министра финансов против других своих коллег. А Коковцов довольно охотно пользовался такого рода разобщенностью среди членов кабинета. Очень часто ему удавалось добиться урезывания кредитов, хотя иногда эта экономия выражалась всего в нескольких сотнях рублях.
