Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Правовое положение, компетенция и структура органов местного самоуправления 33
§ 1. Нормативно-правовая база функционирования органов местного самоуправления 33
§ 2. Образование органов местного самоуправления, их состав 53
Глава II. Деятельность органов местного самоуправления 72
§ 1. Формирование и исполнение бюджетов k 72
§ 2. Хозяйственная деятельность земств и городских дум 85
§ 3. Деятельность самоуправлений в социальной сфере 102
Глава III. Органы местного самоуправления в системе власти 142
§ 1. Взаимоотношения внутри системы органов местного самоуправления 142
§ 2. Взаимоотношения местных самоуправлений с органами государственной власти 163
Заключение 217
Список использованных источников и литературы 222
Введение к работе
Органы местного самоуправления становятся предметом специального научного внимания в новейшей отечественной историографии. Этот интерес обусловлен большой научной и общественной значимостью данной темы. Институт органов местного самоуправления представляет собой организационную форму объединения местного сообщества, первичный уровень народовластия. Он обеспечивает относительно автономное развитие поселенческих общностей, ему всегда сопутствуют выборный принцип организации, реализуемый на ограниченной территории, и собственные источники финансирования. Местное самоуправление в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами и служит эффективным инструментом локальной политики. Через укрепление институтов местного самоуправления осуществляется формирование механизма взаимодействия общества и государства. Развитие местного самоуправления в этом смысле способствует укреплению государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных напряжений и конфликтов, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Мировой опыт позволяет выделить два варианта развития органов местного самоуправления: через децентрализацию государственного управления, в ходе которой часть государственных полномочий делегируется на более низкие уровни, и путем объединения низовых локальных сообществ (общин) в целях повышения эффективности управления посредством их взаимодействия друг с другом.
Местные самоуправления в России формировались в результате децентрализации власти в ходе земской и городской реформ 1860 - 1870-х годов. Тогда на части территории Европейской России были сформированы земские и городские самоуправления, которые избирали местные распорядительные органы и имели хозяйственную самостоятельность. Создание земских и городских самоуправлений расширило права и возможности местных образовательных и культурных учреждений, ограничило чиновно-административную бюрократию, построило сферу общедоступных медицинских и образовательных услуг. В лице земств и городских самоуправлений в России развивались институты гражданского общества, чем преодолевалось стадиальное отставание страны от европейских государств.
В Сибири земские самоуправления были созданы в результате административных реформ Временного правительства 1917 г. Фактически реформа местного самоуправления здесь осуществлялась в период гражданской войны антибольшевистскими правительствами, что предопределило сложность ее проведения. Изучение процессов формирования органов местного самоуправления, их отношений с государственной властью восточной контрреволюции, проводившихся ими политических, хозяйственных и культурных мероприятий может способствовать пониманию хода и результатов гражданской войны на востоке России.
Исследование истории органов местного самоуправления актуализируется ныне еще потому, что на современном этапе Россия переживает период становления новых государственных и общественных институтов. В стадии формирования находятся и органы местного самоуправления. Изучение деятельности органов местного самоуправления в предыдущие периоды отечественной истории будет способствовать использованию ранее накопленного исторического опыта.
История гражданской войны в России давно привлекает внимание историков. Однако в рамках данной темы всегда существовала диспропорция между исследованием различных ее проблем. Сложилась традиция, в соответствии с которой исследователи отдавали предпочтение политической проблематике, причем основные усилия сосредоточивали на рассмотрении событий, происходивших в советском лагере. В результате история революционного и контрреволюционного режимов оказались исследованы неравномерно, что препятствует восстановлению объективной картины хода исторического процесса. В подобной ситуации обращение к анализу деятельности органов местного самоуправления является закономерным. Выявление механизмов воздействия власти на органы местного народного представительства и их взаимоотношения в экстремальной обстановке гражданской войны, комплексный анализ работы земств и городских дум позволят определить особенности функционирования общественных институтов в эпоху гражданской войны.
Все это подчеркивает как научную, так и практическую важность избранной темы.
Обобщающий анализ отечественной историографии гражданской войны в России дан в работах Г.А. Бордюгова, В.И. Голдина, С.Ф. Найды, В.П. Наумова, А.И. Ушакова, В.Ю. Чуракова, Л.И. Шермана и др.1 В них показано, что основная часть научной литературы была посвящена рассмотрению деятельности большевистского подполья и положению рабочего класса и крестьянства, исследованию боевых действий на фронтах гражданской войны в тылу контрреволюции. Исследование органов местного самоуправления почти не проводилось.
Литература по истории гражданской войны в Сибири стала предметом специального анализа многих историографических исследований Н.Ф. Варгина, Л.Г Гариповой, В.А. Кадейкина, И.В. Наумова, М.Е. Плотниковой, Т.А. Немчиновой, В.И. Шишкина2. Проблематика исследований гражданской войны в восточных регионах России в целом совпадает с общероссийской. История органов местного самоуправления оставалась здесь также фактически вне поля зрения исследователей.
В существующих отечественных историографических исследованиях выделяются три периода в изучении гражданской войны. 1920-е - первая половина 1930-х годов характеризуются как период становления марксистской историографии. Применительно ко второй половине 1930-х - первой половине 1950-х годов большинство исследователей отмечают негативное влияние на историографические работы происходивших в эти годы в СССР политических процессов. Это привело к установлению упрощенных подходов в исследовании истории гражданской войны. С середины 1950-х и до конца 1980-х годов важнейшими чертами историографии становятся увеличение числа конкретно-исторических исследований, расширение их источниковой базы и утверждение ленинских взглядов на историю гражданской войны в качестве методологической основы.
Большинство историографических обзоров заканчивается рассмотрением литературы 1960 - 1980-х годов. В 1990-е годы в исторической науке произошли глубокие перемены, связанные с изменением условий работы историков. Это привело к серьезной модификации методологии и проблематики исследований, что позволяет выделить историографию 1990-х годов в самостоятельный период.
Несмотря на то, что по истории гражданской войны было издано значительное количество публикаций, большинство из них содержит минимальную информацию о проблемах органов местного самоуправления. Среди работ советских историков, написанных в 1920-е - первой половине 1930 годов, тема органов местного самоуправления получила фрагментарное освещение лишь в работах И.М. Майского, П.А. Корнатовского и П.С. Парфенова3. В поле зрения историков попали сюжеты, связанные главным образом с политической позицией органов местного самоуправления в период гражданской войны в Сибири. Авторы обращались преимущественно к последнему этапу гражданской войны, когда в период деятельности иркутского Политцентра выросло политическое значение земств и городских дум. Исследования были написаны без привлечения архивных источников. Указанные авторы приводили факты противостояния органов местного самоуправления Восточной Сибири правительству адмирала А.В. Колчака во второй половине 1919 г., участия партии эсеров в руководстве земствами в ходе этого противостояния. П.С. Парфенов делал вывод о бесправии органов местного самоуправления в «белой» Сибири, их полном подчинении военным властям и правительственным агентам на местах. Общая позиция исследователей 1920-х годов состояла в том, что, несмотря на возникавшие конфликты земских и городских самоуправлений с органами государственной власти, органы местного самоуправления в период гражданской войны выражали интересы буржуазии.
Во второй половине 1930 - первой половине 1950-х годов в отечественной историографии утвердился упрощенный подход к исследованию процессов, происходивших внутри контрреволюционного лагеря4. В соответствии с ним, во-первых, история гражданской войны трактовалась прежде всего как история разгрома контрреволюции трудящимися. Поэтому при изучении событий в стане «белых» основной упор делался не на исследовании их внутренней политики, а на анализ реакции на нее широких слоев трудящегося населения. Во-вторых, в Сибири в период гражданской войны выделяли только два основных лагеря -рабоче-крестьянский и буржуазно-помещичий. Поэтому исследователи не делали различий между действиями антибольшевистских правительств, органов местного самоуправления, политических партий, общественных организаций и военных властей. Избегая таких «тонких различий», историки обычно возлагали ответственность за деятельность любой их этих группировок на весь лагерь контрреволюции. Специальных исследований об органах местного самоуправления в это время не публиковалось.
Третий этап развития историографии гражданской войны продолжался со второй половины 1950-х до конца 1980-х годов. Для него характерно значительное расширение источниковой базы исследований при сохранении основных методологических подходов предшествующего периода. Важной чертой историографии второй половины 1950 - 1980-х годов было «овладение ленинской концепцией гражданской войны». Историки гражданской войны качество своих работ определяли «степенью творческого освоения ленинского историографического наследия»5. Считалось, что именно В.И. Ленин в своих трудах «определил периодизацию, дал правильную оценку всем наиболее значительным фактам из истории борьбы с контрреволюцией и интервенцией», что в них «содержатся принципиальные положения о социальной природе «демократической» контрреволюции и социальной сущности колчаковщины»6. Вся методологическая основа исследований сибирской контрреволюции фактически свелась к пересказу ленинских взглядов, критический анализ которых отсутствовал7.
Большинство публикаций, изданных в период второй половины 1950 -1980-е годы, не выходило за рамки традиционной, обозначенной в прежние годы тематики «борьбы трудящихся с антинародными режимами». Практически в каждом монографическом исследовании, так или иначе затрагивавшем проблему восточной контрреволюции, имелся раздел, специально посвященный внутренней политике, нередко содержавший информацию о существовании и деятельности «контрреволюционных» или «буржуазных» земств и городских дум. Ос новное внимание в таких публикациях сосредоточивалось на «борьбе с советами» органов местного самоуправления в период гражданской войны8. Однако сам объем таких разделов (7-12 страниц) позволял включить в них только обязательную, канонизированную информацию и не подразумевал проведения авторами серьезного анализа поставленных проблем.
В работах М.А. Гудошникова, М.Е. Плотниковой, М.И. Стишова и др.9 исследовались основные проблемы гражданской войны в Сибири. Однако основное внимание советские историки этого периода уделяли рассмотрению партийно-политической борьбы на территории Сибири; органы местного самоуправления исследовались лишь на фоне рассмотрения темы земско-эсеровской оппозиции колчаковскому режиму. В соответствии с господствовавшей идеологической парадигмой авторы делали вывод о контрреволюционности сибирских земств и их заведомой враждебности советской власти. Опубликованная в начале 1960-х годов статья П.И. Абрамова, претендовавшая на общий анализ деятельности волостного земства в период гражданской войны, в основном лишь пересказывала материалы, опубликованные в 1919 г. земским деятелем и сотрудником МВД Российского правительства адмирала А.В. Колчака Н.С. Юрцовским10.
Лишь во второй половине 50-х - 80-е годы прошлого века историки обратились к проблеме местного самоуправления в Сибири и, в частности, функционирования волостных земств в Сибири. Наиболее заметное место среди них занимают публикации Ю.В. Журова, написанные с использованием архивных фондов земского происхождения11. В них исследовались органы сельской власти и управления в Сибири годы гражданской войны, характеризовалось положение волостных органов местного самоуправления, делался акцент на их бесправном, подчиненном правительственным властям положении. Автор подробно рассмотрел положение волостного земства в Сибири, которое он считал во многих случаях инициатором антиколчаковских выступлений в сибирской деревне. Вместе с тем Ю.В. Журов преувеличивал степень оппозиционности сибирского волостного земства контрреволюционным властям на последнем этапе гражданской войны.
В указанный период ученые начали проявлять интерес и к проблеме политической позиции земств, городских самоуправлений в период гражданской войны. Можно назвать публикации Т.В. Мальцевой и Г.З. Иоффе. Этих авторов сближает общность методологического подхода к исследуемой проблеме. По их мнению, органы местного самоуправления находились под контролем партии эсеров и проводили в целом эсеровскую партийную политику. Контрреволюционность и враждебность земств и городских самоуправлений советской власти не подвергались сомнению.
Исследованию земских самоуправлений в Западной Сибири были посвя-щены работы Т.В. Мальцевой . В кандидатской диссертации и публикациях она исследовала деятельность волостных, уездных и губернских органов земского самоуправления в Западной Сибири в 1918-1919 гг., а также положение земств в период гражданской войны. Особое внимание уделялось функционированию волостных земств Сибири, отношению антибольшевистских правительств, а так же большевистского подполья и партизан к волостным земским самоуправлениям. Однако хозяйственная деятельность органов земского самоуправления осталась вне сферы внимания автора. Кроме того, преувеличивалась степень оппозиционности земств контрреволюционным властям, значение Сибирского союза земств и городов в жизни земств, который она считала органом, отражавшим точку зрения подавляющего большинства земских и городских самоуправлений Сибири.
Политические аспекты деятельности органов местного самоуправления на последнем этапе гражданской войны в Сибири рассматривались в монографии Г.З. Иоффе13. Автор, вслед за своими предшественниками, делал вывод о господстве партии эсеров в органах местного самоуправления и о контрреволюционной сущности «буржуазных» земств и городских дум.
В это же время историки обратились к изучению локальной истории. Были изданы очерки истории Хакасии, Алтайского края, всех губернских и областных городов Сибири. Однако эти работы не отличаются ни широтой привлекаемых источников, ни глубиной понимания проблем. В них практически нет информа ции о деятельности органов местного самоуправления в период гражданской воины .
Во второй половине 1950 - 1980-е годы исследователи изучали проблему установления советской власти в национальных районах Сибири. При этом многие историки рассматривали функционирование национальных самоуправлений на востоке России в период гражданской войны. Этот вопрос подвергался рассмотрению в исследованиях Б.Б. Батуева, В.А. Демидова, В.В. Демидова, B.C. Познанского, Е.И. Тутутова, П.Т. Хаптаева, Н.Я. Яковлевой и др.15 Авторы рассматривали органы национального самоуправления Сибири как «буржуазные», боровшиеся с советами и поддерживавшие антибольшевистские режимы.
Историки Е.И. Тутутов, П.Т. Хаптаев, а вслед за ними и Б.Б. Батуев исследовали возникновение и деятельность самоуправлений в Иркутской губ. и Бурятии. Они утверждали, что бурятские самоуправления оказывали поддержку режимам А.В. Колчака и Г.М. Семенова, причем вопрос о признании Российским правительством адмирала А.В. Колчака бурятских самоуправлений этими авторами специально не рассматривался. В.А. Демидов вначале в своих публикациях, затем в соавторстве с В.В. Демидовым и B.C. Познанским, использовал материалы об участии национальных самоуправлений в борьбе с советской властью, приводили факты сотрудничества национальных самоуправлений Горного Алтая, Хакасии, Якутии и Бурятии с антибольшевистскими режимами.
В статье Н.Я. Яковлевой о деятельности земств в Горном Алтае в 1917 -1919 гг. рассматривался процесс интеграции органов алтайского национального самоуправления в общероссийскую систему земских самоуправлений, хозяйственной деятельности волостных и уездных земств в Горном Алтае в период гражданской войны. Автором делался вывод о важной роли земских самоуправлений в становлении горно-алтайской национальной автономии «Каракорум» в 1918-1919 гг.
Исследования второй половины 1950 - 1980-х годов отличаются от предшествующей литературы введением в историографический оборот огромного количества фактического материала по истории гражданской войны. В то же время можно выделить ряд особенностей историографии, затруднявших объективное научное исследование данной темы.
Во-первых, методологической основой отечественных исследований служили работы В.И. Ленина, носившие характер полемики с политическим и военным противником. Поэтому и сама историография второй половины 1950 - конца 1980-х годов продолжала носить оттенок обличительства.
Во-вторых, сказывалось специфическое отношение отечественных историков к историческим источникам. История «белого» лагеря отражена прежде всего в источниках контрреволюционного происхождения. Но для изучения деятельности органов местного самоуправления на территории восточной контрреволюции они почти не использовались. Наиболее достоверными считались документы ЦК РКП(б), публикации о контрреволюционной Сибири в советской периодической печати. Следующими по степени достоверности принято было считать документы руководства большевистским подпольем и партизанским движением. Большинство исследований третьего периода отечественной историографии базировалось на небольшом по объему комплексе источников большевистского происхождения, в которых изображались только негативные стороны деятельности земств и городских дум. Источники антибольшевистского происхождения, по мнению самих ученых, требовали особого критического подхода. Содержащейся в них информации доверяли лишь постольку, поскольку она не противоречила господствовавшей идеологической парадигме.
В своей совокупности исследования советских историков позволяют представить социально-политическую обстановку, в которой были созданы и действовали органы местного самоуправления в Сибири, выявить направления их политической деятельности, особенно по отстаиванию своей самостоятельности и независимости от государственной власти.
В постсоветский период в связи с изменением условий работы историков, прекращением идеологического диктата КПСС над общественными науками, введением в научный оборот новых источников и доступностью прежде закрытых архивных фондов расширился интерес к теме гражданской войны. Появились специальные публикации, посвященные изучению органов местного само управления. Так, органы земского самоуправления в период гражданской войны специально исследовались М.В. Угрюмовой. Теме введения и деятельности земских самоуправлений в Тобольской губ. посвящена ее кандидатская диссертация16. Работа написана главным образом на материалах Государственного архива Тюменской области. Период гражданской войны исследуется во второй главе диссертации. М.В. Угрюмова рассмотрела проблемы восстановления земств, формирования бюджетов самоуправлений, их хозяйственной деятельности. По мнению автора, «земства, деятельность которых в условиях разрухи была направлена на поддержание местного хозяйства, доказали свою необходимость». Вместе с тем «продуктивность» работы земств автор определяет, исходя из количества отделов в управах. Отдельные факты взаимодействия между руководством Тобольской губернской земской управы и управляющим губернией М.В. Угрюмова считает признаком стратегического курса колчаковского режима на сотрудничество с органами местного самоуправления. По ее мнению, правительство А.В. Колчака земствам «отводило роль основы будущей государственности».
Деятельности якутского областного земства посвящена статья Т.Р. Ермолаева17. Автор рассматривал хозяйственные и политические мероприятия якутского земства в период 1917 - 1919 гг. Он сделал вывод о том, что благодаря деятельности земства в Якутской области в период гражданской войны произошли позитивные сдвиги в развитии экономики и культуры.
В 90-е годы продолжали проводиться исследования традиционной для отечественной историографии проблемы - политической позиции органов местного самоуправления. Этот вопрос рассматривался в исследованиях В.А. Аверина, Б.И. Берлинтейгера, А.В. Добровольского, В.А. Лиханова, Т.В. Мальцевой Д.А. Пожилова, Я.Н. Кривоносова, СВ. Расторгуева, М.Э. Черняка и М.В. Шиловского. Так, В.А. Аверин изучал деятельность Омского городского самоуправления в 1918 - 1919 гг. Он пришел к выводу, что бюджет Омска в период гражданской войны формировался, во многом, за счет субсидий антибольшевистских правительств18. Б.И. Берлинтейгер рассматривал создание и деятельность земских самоуправлений на территории Кузбасса в 1917 - 1919 гг. По его мнению, земства Кузбасса в период гражданской войны стремились к организации агрономической помощи населению19.
В центре исследования А.В. Добровольского была деятельность партии эсеров в период революции и гражданской войны в Сибири. Он проанализировал роль партии эсеров в формировании политической позиции органов местного самоуправления, привел данные о проведении в 1919 г. выборов в городские самоуправления и о партийном составе городских дум в 1919 г. Исследователь преувеличивал оппозиционность сибирских земств правительству А.В. Колчака, поэтому сделал вывод, что именно оппозиционная активность земств в 1919 г. «повлекла активизацию общественно-политических сил, выражавших недовольство действиями колчаковской власти» и, в конечном итоге, привела к появлению иркутского Политцентра20.
Т.В. Мальцева по-прежнему основное внимание уделяла исследованию волостного земства, взаимоотношениям земств с общественными и политическими организациями Сибири, а также таким направлениям экономической деятельности земств в период гражданской войны, как продовольственное обеспечение населения. Указанные проблемы рассматривались без привлечения новых источников, а потому принципиально свежих выводов в работах автора не было сделано. Зачастую имела место простая смена знаков в оценке деятельности сибирских земств21.
Я.Н. Кривоносов анализировал взаимоотношения алтайского губернского земства с государственными властями в 1917 - 1919 гг. Автор привел данные о финансировании земством строительства школ, библиотек и других общественных сооружений, медицинских услуг населению, оказании агрономической помощи крестьянству. Автор сделал вывод о том, что конфликты государственных властей с общественными организациями, в том числе и органами местного самоуправления, были одной из причин поражения «белого» движения22.
В.А. Лиханов, Д.А. Пожилов и М.Э. Черняк при рассмотрении проблем политической и хозяйственной деятельности городских управ Сибири пришли к выводу об успешности большинства проводившихся ими в период гражданской войны мероприятий23. Интеграции земств в систему власти колчаковского пра вительства посвящены тезисы СВ. Расторгуева . В работе он сделал вывод о том, что органы земского самоуправления были элементом государственной системы антибольшевистских правительств Сибири.
М.В. Шиловский исследовал политические процессы в Сибири в период революции 1917 г. и последовавшей гражданской войны25. Основное внимание в монографии уделяется политическим позициям различных партий в 1917 -1920 гг., функционированию и роспуску Сибирской областной думы. Тема функционирования органов местного самоуправления, их политической позиции и взаимоотношений с государственной властью в период гражданской войны затрагиваются во 2 и 3 главах монографии автора. Рассматривая взаимоотношения органов местного самоуправления в Сибири уездного и губернского уровня в первой половине 1918 г. с советской властью, М.В. Шиловский делал вывод, что «укрепление советской власти сопровождалось постепенной ликвидацией органов местного самоуправления - городского и земского»26. Вместе с тем он отмечал, что в деревне «к лету 1918 г. советизация не закончилась и сводилась к переименованию земских управ»27.
Исследуя период 1918 - 1919 гг. в Сибири, М.В. Шиловский уделил основное внимание политической позиции сибирских земств, преимущественно Сибирского союза земств и городов (Сибземгора). Он делал вывод, что сибирские земства поддерживали местных эсеров и Сибирскую областную думу в их борьбе за власть осенью 1918 г.28
Наибольший интерес вызывает раздел монографии М.В. Шиловского, посвященный крушению колчаковского режима. Автор делает вывод о том, что во второй половине 1919 г. «основная часть мелкобуржуазной демократии ... продолжила объединение своих группировок вокруг земских организаций», перешла в оппозицию антибольшевистским властям, сделала попытку организовать борьбу на два фронта - против большевиков и колчаковского режима - и сформировала иркутский Политцентр29.
Многие историки 90-х годов, при рассмотрении различных аспектов гражданской войны в Сибири, исследовали отдельные проблемы деятельности органов местного самоуправления. Наибольший интерес вызывают публикации Н.М. Дмитренко и Ю.Г. Лончакова. Деятельность Томского городского само-управления в период революции и гражданской войны освещается в двух параграфах монографии Н.М. Дмитренко30, написанной в широких хронологических рамках. Автор приводила данные о состоявшихся в 1919 г. выборах в Томское городское самоуправление, подчеркивала абсентеизм городских избирателей. Н.М. Дмитренко, исследуя доходы Томского городского самоуправления в период гражданской войны, отмечала, что в бюджете Томска на 1919 г. более 28% доходов «городское управление предполагало получить от казны в виде пособия и возврата расходов»31. Автор сделала вывод, что чрезвычайные меры военных властей в Томске приводили в период гражданской войны к конфликтам с демократически избранными органами местного самоуправления, отстаивавшими интересы населения города.
Исследуя аграрную политику антибольшевистских правительств Сибири, Ю.Г. Лончаков рассмотрел взаимоотношения органов местного самоуправления с земельными управами в 1918 - 1919 гг.32 Он сделал вывод об эффективности работы продовольственных отделов земских управ в период гражданской войны.
В целом, в постсоветский период исследователи делали акцент на деятельности органов местного самоуправления, направленной на стабилизацию экономической ситуации, обеспечение элементарных нужд большинства населения Сибири. В своей работе органы местного самоуправления достигли значительных успехов; методы хозяйствования, применявшиеся ими, доказали свою эффективность. В то же время выводы большинства современных авторов опираются, в основном, на законодательные источники, правительственные и земские отчеты. Внутренняя же документация органов местного самоуправления, большинство земских периодических изданий оставались вне внимания исследователей.
Тема органов местного самоуправления была периферийной для историков-эмигрантов33. В их работах, основывавшихся, главным образом, на материалах периодической печати и свидетельствах очевидцев, приводилась информация о деятельности Сибирского союза земств и городов, Енисейской и Иркут ской губернских земских управ. Однако в этих исследованиях научный анализ деятельности органов местного самоуправления также фактически отсутствовал.
Из зарубежных авторов исследуемую нами проблему затрагивали лишь Дж. Смелл и Н. Перейра34. Однако в их монографиях исследованию органов местного самоуправления посвящено всего несколько строк. Основной комплекс вопросов, связанный с их функционированием остался вне внимания авторов.
Таким образом, анализ литературы по истории гражданской войны на востоке России позволяет утверждать, что до конца 80-х годов проблематика органов местного самоуправления была для историков периферийной. За редким исключением она не являлась предметом специального исследования. Исследователи традиционно концентрировали внимание лишь на политических аспектах деятельности органов местного самоуправления. С конца 1980-х годов интерес к теме возрос, но исследователи по-прежнему ограничивались рассмотрением отдельных проблем. Большая часть существующих в историографии оценок базировалась либо на советских идеологических установках, либо на анализе ограниченного круга источников.
Исходя из степени разработанности темы в литературе, в работе сформулированы следующие цели и задачи исследования.
Целью исследования является анализ состава и деятельности органов местного самоуправления Сибири в период гражданской войны. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:
- выявить нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в Сибири;
- проанализировать появление органов местного самоуправления и их состав;
- исследовать основные направления хозяйственной, социальной и культурной деятельности и формирование бюджетов органов местного самоуправления;
- проанализировать взаимоотношения внутри системы местного самоуправления;
- изучить взаимоотношения органов местного самоуправления с правительственной администрацией антибольшевистских режимов на востоке России, их агентами на местах и военными властями.
Объектом данного исследования являются органы местного самоуправления в июне 1918 г. - январе 1920 г.
Предметом исследования являются состав и деятельность органов местного самоуправления Сибири в годы гражданской войны.
Территориальные рамки исследования включают в себя Тобольскую, Томскую, Алтайскую, Енисейскую и Иркутскую губернии, Акмолинскую, Семипалатинскую, Забайкальскую и Якутскую области в соответствии с административно-территориальным делением 1918 - 1919 гг. и охватывают территорию, на которой функционировали органы местного самоуправления в соответствии с законодательством антибольшевистских правительств Сибири в разные периоды их деятельности.
Хронологические рамки исследования охватывают период с июня 1918 г. до января 1920 г. Начальная хронологическая граница объясняется восстановлением органов местного самоуправления Западно-Сибирским комиссариатом в июне 1918 г. Конечная граница обусловлена тем, что в январе 1920 г. органы местного самоуправления в Сибири прекратили свое существование.
История гражданской войны на востоке России получила отражение в разнообразных исторических источниках. Их анализ неоднократно становился предметом специального исследования35. В соответствии с принятой в источниковедческой науке классификацией, источниковая база по теме исследования включает опубликованные документы, периодическую печать и архивные материалы.
Среди опубликованных источников выделяются группы: опубликованные в период контрреволюции нормативно-законодательные издания; дневники и мемуары; научные документальные публикации.
Объем опубликованных документов по теме исследования в научных документальных сборниках невелик. В сборниках документов по истории революции и гражданской войны в Сибири36 материалов о деятельности земств и город ских дум фактически нет, за исключением нескольких протестов земцев против бесчинств колчаковской военщины и отказов крестьян платить земские налоги. Исключение составляет сборник документов «Последние дни колчаковщины»37, в котором содержится некоторая информация о деятельности иркутских земцев в декабре 1919 - январе 1920 г.
В период существования контрреволюции на востоке России различными государственными, земскими, казачьими войсковыми органами публиковались законодательно-нормативные и отчетно-информационные издания. Среди них по своей ценности выделяются «Собрания узаконений и распоряжений» Западно-Сибирского комиссариата, Временного Сибирского и Российского правительств. Эти три издания являются официальными органами контрреволюционных правительств Сибири. В них опубликована большая часть законодательных актов контрреволюции с июня 1918 г. по май 1919 г. Многие постановления правительства вступали в силу только после их публикации в «Собрании узаконений и распоряжений». В 1998 г. «Собрания узаконений и распоряжений» Западно-Сибирского комиссариата и Временного Сибирского правительства были переизданы томскими историками .
В 1918-1919 гг. в Сибири публиковались небольшим тиражом протоколы губернских и уездных земских собраний. Они служат хорошим источником при изучении хозяйственной политики земств и их взаимоотношений с государственной властью39. В Томске в конце 1919 г. был издан «Сборник законоположений о земстве в Сибири», в котором были собраны нормативно-правовые акты с изменениями до начала осени 1918 г., регламентировавшие деятельность земств. Сборник является надежным справочным изданием по законодательству Временного правительства 1917 г.40
Источники мемуарного характера были использованы в меньшей степени. Несмотря на многочисленность дневников и воспоминаний белоэмигрантского происхождения о контрреволюции на востоке России, в них практически нет данных о деятельности органов местного самоуправления в период гражданской войны. В центре внимания мемуаристов оказались политические и военные вопросы41. В месте с тем, этот вид источников в достаточно полной мере отражает идеологию правительственной верхушки «белых». Дневники и воспоминания П.В. Вологодского, И.И. Серебренникова, В.Н. Пепеляева и др. позволяют восстановить порядок принятия Российским правительством решений по пробле-мам земства . Ряд сведении о деятельности контрреволюционных правительств Сибири и отношении политического руководства восточной контрреволюции к проблемам органов местного самоуправления приводит Г.К. Гине43.
Воспоминания и работы лидеров сибирских эсеров и меньшевиков -А.А. Аргунова, К.С. Буревого, Е.Е. Колосова, И.М. Майского, Н.И. Ракитникова, Н. Святицкого, П.Д. Яковлева и др.44, написанные преимущественно в начале 1920-х годов, содержат мало информации о деятельности органов местного самоуправления, несмотря на то, что некоторые их авторы были участниками земского движения. Лишь в публикациях Е.Е. Колосова освещались сюжеты о политической деятельности органов местного самоуправления. Однако Е.Е. Колосов уделял основное внимание фактам конфликтов земств и антибольшевистских властей в Енисейской и Алтайской губ.: так автор создавал образ «земской оппозиции», боровшейся с колчаковским режимом. П.Д. Яковлев уделял основное внимание событиям в Иркутске в декабре 1919 г. В связи с этим он описывал роль органов местного самоуправления Иркутской губ. во время восстания Политцентра.
Комплексным видом источников, содержащим разнообразную информацию, является периодическая печать. В период контрреволюции в Сибири выходило около 300 газет и журналов. Объем содержащейся в них информации настолько велик, что для диссертационного исследования привлекались лишь самые информативные и репрезентативные издания. В исследовании использованы материалы 52 разных газет и журналов. Принятая классификация периодической печати периода контрреволюции по партийно-политическому признаку для данного исследования не может считаться исчерпывающей, так как не учитывает количество и качество содержащейся в них информации о внутренней политике. С учетом специфики объекта и предмета исследования можно выделить несколько неравноценных групп в пределах периодической печати.
Первую группу составляют официальные центральные газеты контрреволюционных правительств Сибири: «Вестник Временного правительства», «Сибирский вестник», «Вестник Временного Всероссийского правительства», «Правительственный вестник». Эти газеты публиковали законодательные акты и другие нормативно-правовые документы, в соответствии с которыми функционировали органы местного самоуправления и которые определяли их место в структуре власти. Здесь также публиковались обзоры деятельности органов местного самоуправления. В правительственных газетах помещались интервью с руководителями земского и городского отделов МВД, управляющим МВД и председателем Совета министров Временного Сибирского и Российского правительств, в которых давались обзоры и оценки деятельности земских и городских самоуправлений. Вплоть до декабря 1919 г. в них публиковались законодательные акты государственной власти (в том числе и не вошедшие в «Собрание узаконе-нийи распоряжений»), официальные материалы о деятельности Совета министров, отдельных министерств и ведомств, правительственные отчеты и информация местного характера. Эти издания содержат большой объем информации о деятельности органов местного самоуправления, практически не использовавшейся исследователями.
Вторую группу периодических изданий по теме исследования составляют земские газеты и журналы, издававшиеся в 1918 - 1920 гг. Среди изданий земской печати наиболее ценными по информационному наполнению были газеты «Сибирская земская деревня» Тобольской губернской земской управы, «Народная газета» Томской губернской земской управы, журналы «Земское дело» и «Новое земское дело» Енисейской губернской земской управы, «Земский работник» Томской губернской земской управы, «Бюллетень Новониколаевской уездной земской управы».
На страницах земских газет и журналов в разделе официальных сообщений публиковались постановления, распоряжения, циркуляры МВД антибольшевистских правительств, связанные с деятельностью органов местного самоуправления. Газеты печатали также обзоры с мест, составленные, как правило, в благоприятном для земских и городских властей, свете. В специализированных земских журналах публиковались рекомендации по ведению хозяйственных работ, по внедрению новых технологий и об успехах земств в разных регионах Сибири. В земских изданиях помещались также материалы о проходивших уездных и губернских земских собраниях и заседаниях городских дум.
Третью группу периодических изданий составляют общественно-политические газеты и журналы проправительственной, кадетской и правосоциалистической ориентации («Вестник Манчжурии», «Заря», «Отечественные ведомости» и др.). Газеты этой группы, обсуждали вопросы земской политики контрреволюционных правительств, выступали против активного вовлечения земств и городов в политическую жизнь Сибири. В этих изданиях также публиковались статьи и обзоры городской жизни Сибири, посвященные проблемам и нуждам городских и отдельных земских самоуправлений.
Последней группой изданий, представляющих ценность для исследования органов местного самоуправления в период гражданской войны, являются профсоюзная и лево-социалистическая пресса. В ней публиковались сведения Сибирском союзе земств и городов («Сибземгоре»), участии представителей органов местного самоуправления в политической жизни Сибири через Государственное экономическое совещание и Государственное земское совещание, давалась оценка внутренней политики антибольшевистских правительств меньшевистскими и профсоюзными деятелями.
Во многих периодических изданиях независимо от их принадлежности публиковались протоколы и отчеты губернских, областных и уездных земских собраний, постановления земских управ, протоколы и журналы заседаний городских дум. Такая информация локального характера носила зачастую уникальный характер и не дублировалась в периодических изданиях других губерний и областей Сибири.
Несмотря на большой массив опубликованных источников, тема исследования не может быть раскрыта без привлечения архивных документов. Основными источниками диссертационного исследования стали ранее не вводившиеся в научный оборот документальные материалы фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Иркутской области (ГАИО), Государственного архива Красноярского края (ГАКК), Государственного архива Новосибирской области (ГАНО), Государственного архива Томской области (ГАТО), Центра хранения архивных фондов Алтайского края (ЦХА-ФАК), Центра документации новейшей истории Иркутской области (ЦДНИИО) и Центра хранения и изучения документов новейшей истории Красноярского края (ЦХИДНИКК).
Комплекс архивных источников очень велик, поэтому основу данного исследования составила выборка наиболее ценных и репрезентативных документов. Среди них особую ценность имеет делопроизводственная документация органов местного самоуправления, находящаяся преимущественно в региональных архивах. Здесь она сосредоточена преимущественно в фондах губернских земских управ. Первостепенное значение для диссертационного исследования имели документы Алтайской (ЦХАФАК, ф. 233), Енисейской (ГАКК, ф. 904), Иркутской (ГАИО, ф. Р48), Томской (ГАТО, ф. Р1) губернских и Акмолинской (ГАРФ, ф. Р4517) областной земских управ.
Можно выделить несколько наиболее информативных типов документов органов земского и городского самоуправления. Отчеты уездных земских управ, журналы заседаний уездных земских собраний и городских дум уездных городов дают представление о работе земств уездного уровня, их взаимодействии с городскими самоуправлениями и управляющими уездами. В этих документах содержится информация о состоянии волостного земства, субсидиях уездных земских собраний волостям и инспекционных проверках уездными земскими управами состояния дел на волостном уровне.
Доклады и отчеты губернских и областных земских управ, протоколы и журналы заседаний губернских и областных земских собраний и городских дум губернских центров демонстрируют основные проблемы местного хозяйства, главные направления деятельности органов местного самоуправления, основные показатели бюджетов земств и городов. Они также служат источником информации о характере взаимоотношений внутри системы органов местного самоуправления, показывают основные узлы противоречий между земствами разного уровня, городами и земствами, земствами и казачьими самоуправлениями.
Ценным источником о волостном уровне земского самоуправления являются отчеты инструкторов-информаторов губернских земских управ. Эти материалы также важны для понимания проблем, связанных с восстановлением деятельности органов земского самоуправления летом - осенью 1918 г., поскольку данный источник характеризуют отношение местного населения к земствам, их устранению большевиками, восстановлению летом 1918 г. после свержения в Сибири советской власти. По этим документам можно судить об основных направлениях хозяйственной и налоговой деятельности волостных земств и степени их контроля со стороны уездных и губернских земских управ.
Документы, как демонстрирующие деятельность земских и городских самоуправлений, так и показывающих характер их взаимоотношений с центральными и местными чиновниками, аппаратом управляющего губернией и военными властями содержатся в фондах управляющих губерниями региональных архивов. Среди них особый интерес вызывают предназначенные для внутриведомственного пользования доклады управляющих губерниями, в которых, помимо информации о внутреннем положении губернии, содержатся данные о деятельности, политической позиции органов местного самоуправления и группах влияния в них. К сожалению, фонды управляющих Акмолинской и Семипалатинской обл. утеряны, фонд управляющего Алтайской губ. почти не содержит материалов, относящихся к деятельности органов местного самоуправления.
Переписка между отделами МВД, между МВД и другими ведомствами антибольшевистских правительств по проблемам функционирования органов местного самоуправления, между МВД, управляющими губерниями, губернскими земскими управами и городскими думами, обзоры деятельности земств разного уровня, подготовленные управляющим МВД для Совета министров Российского правительства адмирала А.В. Колчака содержатся главным образом в Государственном архиве Российской Федерации в фондах Совета министров Российского правительства (Ф. Р176), министерства внутренних дел Временного Сибирского и Российского правительств (Ф. Р1700), главного управления по делам местного хозяйства МВД Российского правительства (Ф. Р141). Делопроизводство центральных правительственных органов отражает не только центральный, но и региональный уровень принятия и реализации политических решений. Эти документы дают сжатые, но достаточно объективные сведения о численном составе, партийном составе, хозяйственной деятельности органов местного самоуправления и их взаимоотношениях с органами государственной власти.
Переписка органов местного самоуправления с министерством финансов антибольшевистских правительств о предоставлении ссуд и пособий является важным источником по проблемам формирования бюджетов земств и городских дум. Она содержится в фонде Управления делами Особого совещания по финансированию городских и земских самоуправлений и предприятий, имеющих общегосударственное значение Государственного архива Российской Федерации (Ф.Р3816).
Обзор источников по истории органов местного самоуправления в период гражданской войны в Сибири свидетельствует об их сильной рассредоточенно-сти по архивам и библиотекам России. Поставленные в диссертационном исследовании проблемы освещены в них неравномерно. В источниках слабо отражены данные об объеме выпускавшейся на земских промышленных предприятиях продукции, об общем экономическом развитии Сибири в период гражданской войны, о личном составе исполнительных структур казачьих самоуправлений. Эти недостатки частично устранимы с помощью привлечения косвенных источников (например, периодической печати).
Большинство указанных лакун хотя и осложняют решение исследовательских задач, но не носят принципиального характера. Критика источников позволяет частично восполнить дефицит информации. В целом состояние источнико-вой базы позволяет провести исследование органов местного самоуправления в Сибири в период гражданской войны и решить задачи, поставленные в рамках данной диссертационной работы.
Методологической основой диссертационного исследования является сочетание принципов системности и историзма.
Принцип системности служит основой изучения сущности и общих черт исследуемого явления, его эпистемологических оснований и категориально-понятийного аппарата. В историческом исследовании принцип системности применяется для анализа системных закономерностей различных областей исторической действительности. В историческом познании выделение системных черт целостных явлений связано с изучением отношений части и целого, структуры общественных отношений, внутренних связей и взаимодействий социальных, политических и хозяйственных элементов, свойств интеграции, иерархии, субординации. Исследование системы органов местного самоуправления, их взаимоотношений с государственной властью должно базироваться на принципе системности.
Широта подходов и основных понятий принципа системности ставит его в историческом исследовании в тесную взаимосвязь с принципом историзма, особого подхода к действительности, изменяющейся во времени, развивающейся. С точки зрения принципа историзма объект рассматривается, во-первых, с точки зрения его внутренней структуры, как система, во-вторых, с точки зрения процесса, то есть совокупности исторических связей и зависимостей его внутренних составляющих; в-третьих, с точки зрения выявления и фиксирования качественных изменений в его структуре в целом; в-четвертых, с точки зрения закономерностей его развития, законов перехода от одного исторического состояния объекта, характеризующегося одной структурой, к другому историческому состоянию, характеризующемуся другой структурой. Принцип историзма используется в настоящем исследовании в качестве методологической основы при исследовании структуры органов местного самоуправления, процессов их создания, внутренних связей и взаимозависимостей, для исследования изменений в их структуре.
В качестве базовой методологической теории при исследовании темы применялась государственная теория местного самоуправления, разработанная в конце XIX - начале XX в. германскими юристами-историками права Л. Штейном и Р. Гнейстом и отечественными правоведами А.Д. Градовским и Н.М. Коркуновым. Данная концепция рассматривает органы местного самоуправления в качестве избираемых всенародно распорядительных и исполнительных структур, действующих на основании полномочий, делегированных центральной властью в рамках исторических или административных единиц в соответствии с общепризнанными и зафиксированными юридически обычаями или установленными законами45. В соответствии с этой теорией существует два типа функционирования органов местного самоуправления.
Первый тип функционирования органов местного самоуправления - самоуправление на правах власти, - уполномоченной центральным правительством, предполагает право органов местного самоуправления на издание юридических актов, действующих на территории данного административного образования, обладающих силой закона. Местные самоуправления, в соответствии с этим родом деятельности, могут учреждать свой исполнительный аппарат с целью реализации своих распоряжений.
Второй тип функционирования, экономическое самоуправление, предусматривает возможность введения местных налогов и сборов, не связанных с общегосударственным налогообложением46.
Соединение обоих типов функционирования органов местного самоуправления может достигаться тем, что высшие должностные лица самоуправлений являются в то же время и высшей инстанцией для избравшего их населения как в административном, так и в экономическом отношении.
С точки зрения А.Д. Градовского, известного отечественного правоведа и одного из разработчиков государственной теории местного самоуправления, в России право распоряжения, предоставленное органам местного самоуправления, является делегированием верховной властью части своих полномочий, которая, на основании общих законов, сосредоточивает в себе всю полноту государственной власти. Само понятие делегирования предполагает ограниченность тех прав, которые могут быть предоставлены самоуправлениям. Общая законодательная власть, по идее, неограниченна, в том смысле, что всякий предмет общественного интереса может быть объектом ее законодательных норм. Напротив, распорядительная власть органов местного самоуправления, делегированная центральной законодательной властью, по своей природе должна осуществляться в определенных пределах. Государственная теория местного самоуправления постулирует, что власть местного самоуправления должна:
а) касаться тех предметов, которые прямо перечислены в их (органов местного самоуправления) положениях и уставах, и
б) по отношению к этим предметам органы местного самоуправления должны обладать только определенной степенью власти.
Из природы власти предоставляемой местным самоуправлениям центральной законодательной властью и в соответствии с принципом самоуправления на правах власти, уполномоченной центральным правительством, вытекает необходимость правительственного надзора за органами местного самоуправления как основного средства обеспечения законности их постановлений. По мнению А.Д. Градовского, такой надзор призван контролировать согласование местных юридических актов с:
1) общими законами страны;
2) финансовыми интересами государства;
3) законно приобретенными правами и интересами частных лиц.
Наличие такого рода контроля со стороны правительственных чиновников не должно, по мнению создателей государственной теории местного самоуправления, рассматриваться как ущемление прав или привилегий органов местного самоуправления47.
В соответствии с государственной теорией местного самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, но выполняют отдельные властные функции, делегированные им высшей властью. Они не выстроены в жесткую вертикаль: решения органов местного самоуправления масштабов региона не обязательны для исполнения органами местного самоуправления входящих в регион частей (в этом их основное отличие от органов местного управления, назначаемых государством и подчиняющихся государственной власти, или от системы Советов, выстроенных в управляемую вертикаль).
Кроме общефилософских и исторических методологических оснований, в работе использовались ряд частных методов исследования, таких как историко-сравнителъный метод, использовавшийся для изучения расхождения и особенности явлений, историко-генетический метод, применявшийся для изучения факторов ускорения или замедления хозяйственного и культурного развития областей и губерний Сибири, количественный метод, использовавшийся для анализа финансово-хозяйственного состояния органов местного самоуправления, статистический метод, применявшийся для исследования состава гласных городских дум, земских собраний, городских и земских управ.
В своей совокупности работы зарубежных и русских правоведов и теоретиков дают необходимый методологический инструментарий, применение которого позволило с максимальной объективностью подойти к изучению проблем истории органов местного самоуправления, а также построить научное исследование вокруг действительно актуальных проблем.
