Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историография и источниковая база исследования 19
1. Историография 19
2. Источниковая база исследования 50
Глава II. Партийно-государственный механизм реализации социальной политики 72
1. Структура, формы и методы деятельности партийных и чрезвычайных органов власти в осуществлении социальной политики 72
2. Работа Советов депутатов трудящихся по решению социальных проблем 92
3. Социальная деятельность профсоюзов 121
Глава III. Реализация государственной политики в сфере продовольственного снабжения населения 143
1. Особенности централизованной системы распределения продовольствия 143
2. Роль предприятий торговли и общественного питания в решении продовольственной проблемы 167
3. Развитие дополнительных источников продовольственного снабжения населения 194
Глава IV. Организация системы здравоохранения 215
1. Медицинское обслуживание населения 215
2. Решение кадровых проблем в здравоохранении 238
3. Охрана материнства и детства 256
Глава V. Решение жилищных и коммунально-бытовых проблем населения 279
1. Решение жилищной проблемы 279
2. Коммунально-бытовое обслуживание населения 305
3. Организация обеспечения населения потребительскими товарами 325
Глава VI. Социальная политика в сфере образования и культуры ... 350
1. Государственная поддержка учреждений народного образования .350
2. Решение проблем детской беспризорности и безнадзорности 373
3. Перестройка работы культурно-просветительских учреждений 391
Заключение 421
Список источников и литературы
- Источниковая база исследования
- Работа Советов депутатов трудящихся по решению социальных проблем
- Роль предприятий торговли и общественного питания в решении продовольственной проблемы
- Коммунально-бытовое обслуживание населения
Введение к работе
Актуальность проблемы исследования. Великая Отечественная война одно из самых тяжелых и трагических событий новейшей истории нашей страны. Исследование причин Победы Советского государства в ней до сих пор привлекает внимание историков и не теряет своей актуальности. Одним из факторов достижения Победы в войне явилась государственная социальная политика, предметом которой стало обеспечение минимальных потребностей населения в материально-бытовом, жилищно-коммунальном и медицинском обслуживании, снабжении продовольствием и предметами первой необходимости. Востребованность исторического опыта реализации социальной политики в чрезвычайный военный период сегодня обусловлена тем, что тогда государству удалось обеспечить материально-бытовые условия жизни советских людей.
При этом существенное значение имеет изучение опыта осуществления социальных мероприятий в крупных регионах СССР, одним из которых явилось Нижнее Поволжье в военный период. Важность исследования исторического опыта реализации социальной политики в Нижнем Поволжье во многом обусловлена спецификой региона. Деятельность местных партийно-государственных органов власти в Нижнем Поволжье в 1941-1945 гг. являет собой опыт организации социальных мероприятий на территориях, занимающих в период войны различное военно-организационное положение. В результате подобных мероприятий в регионе сформировалась система социального обеспечения, позволившая достаточно эффективно решать материально-бытовые проблемы населения фронтовых, прифронтовых и тыловых областей.
Кроме того, актуальность исследования исторического опыта
осуществления социальных мероприятий в чрезвычайных обстоятельствах
обусловлена политическими приоритетами развития социально
ориентированного государства в России сегодня, обозначенными в ее Конституции и отраженными в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1. Решение указанных задач невозможно без эффективной работы органов власти на региональном уровне. Все вышесказанное ставит государство перед необходимостью использования исторического опыта осуществления социальных мероприятий в России. Особенно это актуально в чрезвычайные периоды истории, одним из которых явились годы войны. Подобный опыт востребован сегодня в условиях наступления чрезвычайных ситуаций, техногенных катастроф, актуален в сложный период борьбы с терроризмом. При этом именно военный период являет
1 Конституция РФ. М., 1993. (в ред. от 21.01.2009) // Российская газета. 21.01.2009, № 7; Собрание законодательства РФ. 26.01.2009, № 4, ст. 445; Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 13. 12. 2013.
собой пример кризисного разрешения социальных проблем, поэтому его опыт не теряет актуальности сегодня и в будущем.
В то же время, при всей своей актуальности для исследования, длительное время в исторической науке наблюдалась недооценка социальной сферы, организации быта и досуга населения в военный период уделялось мало внимания. Особенно это коснулось региональных исследований, в которых проблемы социальной сферы российского общества в годы войны занимали незначительное место.
Необходимо отметить, что до 1990-х гг. проблема деятельности
местных органов власти, в том числе и в области решения социальных
задач, исследовалась преимущественно на основе официальных
идеологических установок и поэтому не была всесторонне изучена. При этом опыт решения социальных проблем, социальная политика партии и государства в военные годы и по сей день остается «белым пятном» отечественной истории, многие ее стороны требуют дальнейшего исследования и разработки. Поэтому научное, политическое и практическое значение военного опыта социального строительства не потеряло своей актуальности.
Объектом исследования явилась социальная политика Советского государства в период Великой Отечественной войны.
Под социальной политикой, реализуемой в Нижнем Поволжье в
военный период, понимается система проводимых региональными
партийно-государственными органами и профсоюзными организациями
мероприятий, направленных на обеспечение минимальных социальных
потребностей определённых групп населения, в первую очередь семей
военнослужащих, инвалидов войны, рабочих промышленных
предприятий, многодетных матерей, детей, а также оказание социальной помощи и поддержки социально незащищенным гражданам.
Предметом исследования выступил исторический опыт реализации социальной политики в Нижнем Поволжье в военный период.
Хронологические рамки исследования охватывают период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. Начало войны вызвало серьезное ухудшение социальной ситуации в Нижнем Поволжье, обострило материально-бытовые проблемы населения.
Верхней хронологической границей диссертационного исследования явилось окончание Великой Отечественной войны, что привело к изменениям в социальной ситуации в Нижнем Поволжье и обусловило постепенное восстановление социальной инфраструктуры региона. Такие временные границы позволяют целостно рассмотреть процесс реализации в Нижнем Поволжье социальной политики, определить ее содержание и результативность в военный период.
Территориальные рамки исследования. Диссертационное
исследование проведено на территории Нижнего Поволжья, включающей
Саратовскую, Сталинградскую и Астраханскую области и республику Калмыкия. Необходимо отметить особую важность региона в период Великой Отечественной войны, поскольку именно здесь произошла всемирно-историческая Сталинградская битва, и все процессы, в том числе и социальные, отмеченные здесь, имели значение для всей страны.
Выделение Нижнего Поволжья в качестве территориальных рамок диссертации позволило всесторонне и комплексно исследовать осуществляемую здесь социальную политику, рассмотреть содержание и оценить результативность мероприятий в области решения социальных проблем населения.
Цель диссертации — исследовать исторический опыт реализации социальной политики Советского государства на территории Нижнего Поволжья, выделить ее региональные особенности в военный период.
Цель работы обусловила необходимость решения следующих задач:
изучить историографию и источниковую базу исследования;
выявить изменения в партийно-государственном механизме, осуществляющем социальные мероприятия в Нижнем Поволжье в военный период;
исследовать продовольственную политику Советского государства, реализуемую в Нижнем Поволжье, оценить степень ее эффективности в условиях военного времени;
выявить формы и методы организации медицинского обслуживания населения региона в военный период;
рассмотреть особенности решения жилищных и коммунально-бытовых
проблем населения Нижнего Поволжья в годы войны;
установить содержание социальной политики в сфере образования и
культуры Нижнего Поволжья в 1941-1945 гг.
Методологическая основа диссертации. Диссертационное
исследование базируется на принципах историзма, объективности и
системности. Принцип историзма позволил рассмотреть работу местных
органов власти Нижнего Поволжья в области решения социальных
проблем населения в исторической последовательности и обусловленности
чрезвычайными военными условиями, во взаимосвязи с
демографическими, социально-экономическими, политическими
факторами общественного развития региона. В соответствии с принципом объективности анализ социальных мероприятий местных органов власти в военный период осуществлен на основе приоритета фактов и документальных свидетельств. В процессе разработки темы исследования использован и принцип системности, в соответствии с которым деятельность партийно-государственных органов власти Нижнего Поволжья рассмотрена в единстве с развитием и функционированием общественной системы страны в целом.
Системный подход к достижению поставленной в исследовании цели
определил необходимость использования в работе следующих методов
исследования. Общенаучные методы исследования представлены
историческим и логическим методами. Исторический метод позволил исследовать деятельность местных партийно-государственных органов Нижнего Поволжья в области реализации социальной политики в ее хронологическом развитии на протяжении всего периода Великой Отечественной войны. С помощью логического метода в диссертационном исследовании были сделаны выводы и обобщения об эффективности осуществляемых местными органами власти Нижнего Поволжья социальных мероприятий.
Из специально-исторических методов научного исследования в
диссертационной работе использованы историко-генетический метод,
методы историко-сравнительного и системно-функционального анализа,
статистический метод. Историко-генетический метод позволил раскрыть
содержание осуществляемой в Нижнем Поволжье социальной политики в
ее развитии на протяжении всего военного периода. При использовании
указанного метода исследования, в диссертационной работе показаны
причинно-следственные связи между социальными проблемами,
возникшими в военный период в Нижнем Поволжье, и мероприятиями партийно-государственных структур, направленными на их решение, а также закономерности, обусловившие выбор тех или иных методов и форм реализации социальной политики в регионе в целом.
Реализуемая в 1941-1945 гг. в Нижнем Поволжье социальная
политика представляет собой комплекс мероприятий, имеющих зачастую
идентичный характер на территории всего рассматриваемого региона и
различающихся некоторой вариацией форм или временной
принадлежностью. Это обстоятельство явилось основой для использования в исследовании метода историко-сравнительного анализа, позволившего выделить общее и повторяющееся, с одной стороны, и отличное с другой в содержании социальных мероприятий, осуществляемых местными партийно-государственными органами власти на территории Нижнего Поволжья.
Используя метод системно-функционального анализа, в
исследовании выделены основные направления социальной политики,
осуществляемой в регионе, изучена содержательная сторона
осуществляемых местными партийно-государственными органами
мероприятий в области решения социальных проблем населения.
Кроме того, специально-исторические методы исследования, используемые в диссертации, представлены и статистическим методом, позволившим обработать количественные данные, имеющиеся в различных отчетах, справках, переписке и других документальных источниках.
Историография проблемы и источниковая база исследования
рассматриваются в первой главе диссертации.
Научная новизна исследования. В диссертации на основе широкого круга исторических источников проведен комплексный анализ процесса реализации социальной политики Советского государства в Нижнем Поволжье в период Великой Отечественной войны. Значительная часть архивных источников введена в научный оборот впервые.
В исследовании показано, что в условиях значительного сокращения материальных ресурсов, выделяемых государством в социальную сферу, система нормированного снабжения населения Нижнего Поволжья продовольствием и предметами первой необходимости стала гарантией получения большинством жителей минимума материальных благ. Поэтому решение важнейших социальных проблем в военные годы было возможно только в условиях строго централизованной государственной системы, которая, несмотря на огромные трудности, смогла изыскать резервы для решения первоочередных социальных задач.
Автором выявлено, что в условиях ограниченности материальных ресурсов для организации централизованного снабжения населения, результативность осуществляемых в Нижнем Поволжье социальных мероприятий зависела от эффективности использования местных ресурсов. Рассматривая организацию снабжения населения Нижнего Поволжья, в диссертационном исследовании обосновано положение о том, что реализуемые в этой области мероприятия отличались в период войны большой эффективностью, поскольку позволили предотвратить голод в регионе и обеспечить население предметами первой необходимости.
Архивные материалы позволили автору сделать вывод о том, что социальная политика носила полюсный характер, в поле зрения региональных партийно-государственных властных органов в военный период оказались малообеспеченные категории населения Нижнего Поволжья, такие, как инвалиды войны и семьи военнослужащих, многодетные семьи и дети. Кроме того, государственно-правовую поддержку в годы войны получили мероприятия в области решения проблем детской беспризорности и безнадзорности, охраны материнства и детства.
На основе использованного в диссертационном исследовании исторического материала автором были выявлены особенности в формах и способах осуществления социальных мероприятий на территории различных областей Нижнего Поволжья в годы войны.
Исследование показало, что в Нижнем Поволжье сложилась особая практика работы местных органов власти. Так, местные комитеты обороны Саратова, Астрахани функционировали до 1943 г., а Сталинградский ГорКО продолжил свою деятельность до 1945 г., решая многие проблемы восстановления социальной сферы. При этом решение вопроса о
разграничении полномочий местных чрезвычайных органов власти и
региональных Советов, работавших на конституционной основе,
находилось в непосредственной зависимости от положения конкретной
области Нижнего Поволжья относительно фронта. В период
Сталинградской битвы (17 июля 1942 г. 2 февраля 1943 г.) практически все вопросы социального характера выносились на рассмотрение Сталинградского городского комитета обороны. В Саратове и других городах Нижнего Поволжья, занимавших в военный период тыловое положение, многие проблемы социальной сферы решались партийными комитетами и исполкомами местных Советов.
Положение областей Нижнего Поволжья относительно фронта определяло и наиболее актуальные направления реализуемой социальной политики в них. Материалы архивов позволили установить, что в период боевых действий на территории Сталинградской области на передний план в социальной политике выдвинулись такие направления, как эвакуация гражданского населения, организация пунктов снабжения хлебом, борьба за санитарно-эпидемическое благополучие, решение проблем детской беспризорности и безнадзорности. В то же время в областях Нижнего Поволжья, занимавших в период войны тыловое положение (Саратовская область, Астраханский округ в 1941 г. и Астраханская область в 1944-1945 гг. и др.), наиболее актуальными сторонами работы властных органов явились оказание помощи семьям фронтовиков и инвалидов войны, охрана материнства и детства, коммунально-бытовое обслуживание населения, организация работы учреждений торговли и общественного питания. После окончания боев под Сталинградом и освобождения районов республики Калмыкия, ранее оккупированных немецко-фашистскими войсками, большое внимание было уделено проблемам восстановления социальной сферы на указанных территориях.
В ходе исследования работы местных партийно-государственных
органов Нижнего Поволжья в области решения социальных проблем
населения, проведенного в диссертации, автором сделан вывод о том, что
несмотря на недостатки, осуществляемые в регионе социальные
мероприятия ослабили продовольственные и жилищно-коммунальные
трудности, позволили организовать работу учреждений здравоохранения в
области оказания медицинской помощи гражданскому населению и
борьбы с эпидемиями. Новизна диссертационного исследования
выражается и в критическом подходе автора к анализируемым
статистическим данным, которые позволили сделать вывод о
результативности реализуемой в Нижнем Поволжье социальной политики.
Положения, выносимые на защиту:
1. Социальные мероприятия, реализуемые в Нижнем Поволжье в военный период, явились частью государственной политики и стали основой для удовлетворения минимальных потребностей населения в
продовольствии, промтоварах и жилье, коммунально-бытовом и медицинском обслуживании. Их осуществление в Нижнем Поволжье стало основой для достижения социальной стабильности в регионе, однако недостаток финансовых средств, которые выделялись в военных условиях по остаточному принципу, затруднял реализацию в Нижнем Поволжье вышеуказанных мероприятий, направленных на решение социальных проблем населения.
2. Военные условия вызвали обострение социальных проблем
населения Нижнего Поволжья, основными причинами которого стали
сокращение производства продовольствия и предметов первой
необходимости, уменьшение количества предприятий и учреждений
социальной сферы, снижение государственных расходов на осуществление
социальных мероприятий и падение уровня жизнеобеспечения населения.
3. В военный период произошла перестройка системы региональных
партийно-государственных органов власти Нижнего Поволжья,
осуществляющих мероприятия в области решения социальных проблем
населения. Военные условия вызвали и изменения форм и методов
реализации социальной политики в регионе. Новое содержание получили
многие традиционные функции местных партийных и советских властных
органов, в их структуре в военные годы возникли новые подразделения,
занимавшиеся решением социальных задач.
4. Перестройка социальной политики в военный период
осуществлялась путем централизации распределения продовольствия и
товаров первой необходимости. В период Великой Отечественной войны
реализовывалась патерналистская модель социальной политики, при
которой именно государство в лице его центральных и региональных
властных органов сосредоточило у себя необходимые для социального
развития ресурсы. Для централизации распределения продовольственных и
потребительских ресурсов государством вводилось нормированное
снабжение населения, при этом нормы снабжения дифференцировались в
соответствии со значимостью определенных категорий населения в
системе военной экономики. В военных условиях данная мера явилась
необходимой, поскольку при значительном сокращении материальных
ресурсов, выделяемых государством в социальную сферу, система
нормирования стала гарантией получения минимума материальных благ
большинством городского населения.
5. В военный период определенными приоритетами в социальной
политике Советского государства по сравнению с другими социальными
слоями общества пользовались рабочие промышленных предприятий,
семьи военнослужащих, инвалиды войны, эвакуированные граждане, дети,
многодетные матери. Большое значение получило оказание социальной
помощи незащищенным и нуждающимся слоям населения, в числе
которых дети, инвалиды, семьи военнослужащих, многодетные семьи.
Для детей в Нижнем Поволжье открывались дошкольные учреждения, организовывался отдых в санаториях и пионерских лагерях. Семьи фронтовиков в регионе получали пенсии и пособия, пользовались приоритетным правом на получение жилья и топлива, промышленных товаров.
6. Ограниченность централизованных источников снабжения
населения Нижнего Поволжья вызвала необходимость максимального
использования местных ресурсов. В большей степени это касалось
организации производства продовольствия и предметов первой
необходимости на предприятиях местной промышленности региона,
использования практики децентрализованных закупок и заготовок,
применения дополнительных источников продовольственного снабжения.
Источником дополнительных продовольственных ресурсов для рабочих и
служащих в военный период явилась организация подсобных хозяйств,
индивидуального и коллективного огородничества. Кроме того, в регионе
организовывалась работа пошивочных и починочных мастерских по
производству одежды и обуви, домашней утвари. В целях решения
жилищных проблем в регионе практиковалось индивидуальное
строительство жилья. Развитие местных источников снабжения помогло
избежать в Нижнем Поволжье массового голода и обеспечить население
региона товарами первой необходимости.
7. Централизованные административные методы решения
социальных проблем населения Нижнего Поволжья часто вели к
нарушениям в организации снабжения и распределения продовольствия и
промышленных товаров, в работе учреждений торговли и общественного
питания. В процессе анализа архивных материалов автором были
выявлены случаи многочисленных массовых хищений товаров,
выделенных для снабжения населения, факты спекуляции работниками
торговли и общественного питания, использования должностного
положения чиновниками при решении жилищно-коммунальных проблем в
регионе.
8. Оценка результативности социальной политики, реализуемой в
военный период в Нижнем Поволжье, позволила автору сделать вывод о
том, что осуществляемые социальные мероприятия ослабили
продовольственные и жилищно-коммунальные трудности в регионе,
позволили организовать работу медицинских учреждений в области
оказания медицинской помощи гражданскому населению и борьбы с
эпидемиями. Однако военные условия и ограниченность материальных
ресурсов не позволили местным властным структурам полностью
обеспечить решение социальных проблем в военный период.
Практическая значимость исследования. Выводы и результаты диссертации, полученные на основе анализа обширного фактического материала, представляют возможность изучить опыт работы местных
государственных органов и общественных организаций в области разработки и реализации социальных мероприятий в наиболее критические периоды отечественной истории, к которым относятся и годы Великой Отечественной войны.
В условиях развития социально ориентированного государства в современной России может быть востребован указанный опыт, применимый в работе региональных государственных структур в области решения социальных проблем населения, разработки конкретных мероприятий и совершенствования социальной политики в целом, направленной на создание благоприятной атмосферы в обществе.
Выводы, полученные в ходе исследования, могут использоваться в научно-исследовательской и учебно-педагогической работе. Материалы и результаты диссертационного исследования могут быть применены при подготовке научных трудов по истории Нижнего Поволжья в военные годы. Кроме того, материалы и выводы, отраженные в диссертации, могут войти в содержание лекционных курсов по историческим, социально-экономическим и правовым дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основное содержание настоящего исследования отражено в двух монографиях автора, в научных публикациях, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. По теме диссертации автором подготовлены 54 научные публикации общим объемом 58 печатных листов, в том числе 18 статей в научных журналах, входящих в перечень ВАК РФ.
Основные положения и выводы диссертации изложены автором в докладах на международных, общероссийских и региональных научных конференциях, материалы которых опубликованы в соответствующих сборниках.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка источников и литературы.
Источниковая база исследования
Из специально-исторических методов научного исследования в диссертационной работе использованы историко-генетический метод, методы историко-сравнительного и системно-функционального анализа, статистический метод. Историко-генетический метод позволил раскрыть содержание осуществляемой в Нижнем Поволжье социальной политики в ее развитии на протяжении всего военного периода. При использовании указанного метода исследования, в диссертационной работе показаны причинно-следственные связи между социальными проблемами, возникшими в военный период в Нижнем Поволжье, и мероприятиями партийно-государственных структур, направленными на их решение, а также закономерности, обусловившие выбор тех или иных методов и форм реализации социальной политики в регионе в целом.
Реализуемая в 1941-1945 гг. в Нижнем Поволжье социальная политика представляет собой комплекс мероприятий, имеющих зачастую идентичный характер на территории всего рассматриваемого региона и различающихся некоторой вариацией форм или временной принадлежностью. Это обстоятельство явилось основой для использования в исследовании метода историко-сравнительного анализа, позволившего выделить общее и повторяющееся, с одной стороны, и отличное с другой в содержании социальных мероприятий, осуществляемых местными партийно государственными органами власти на территории Нижнего Поволжья. Подобное сравнение мероприятий властных структур, осуществляемых в различных областях и районах исследуемого региона и направленных на решение социальных проблем населения, позволило раскрыть сущность реализуемой в Нижнем Поволжье социальной политики в целом. Используя метод системно-функционального анализа, в исследовании выделены основные направления социальной политики, осуществляемой в регионе, изучена содержательная сторона осуществляемых местными партийно-государственными органами мероприятий в области решения социальных проблем населения.
Кроме того, специально-исторические методы исследования, используемые в диссертации, представлены и статистическим методом, позволившим обработать количественные данные, имеющиеся в различных отчетах, справках, переписке и других документальных источниках.
Историография проблемы и источниковая база исследования рассматриваются в первой главе диссертации. Анализ состояния научной разработки проблемы исследования, проведенный автором, показал, что изучению военной тематики посвящено значительное количество исторических работ. Вместе с тем, сама проблема реализации в военный период партийно-государственной социальной политики, анализа ее содержания и результативности, сегодня только начинает вычленяться в самостоятельный предмет исследования. Этим обусловлена определенная фрагментарность, отсутствие комплексного подхода к исследованию обозначенной проблемы. Кроме того, далеко не все аспекты деятельности местных органов государственной власти в области решения социальных проблем населения в годы войны изучены всесторонне.
Анализ изученной автором литературы, источников по проблеме реализации в Нижнем Поволжье социальной политики в военный период позволил сделать вывод о том, что при всей своей актуальности научная разработка вышеуказанной проблемы явно недостаточна и требует дополнительного исследования.
Научная новизна исследования. В диссертации на основе широкого круга исторических источников проведен комплексный анализ процесса реализации социальной политики советского государства в Нижнем Поволжье в период Великой Отечественной войны. Значительная часть архивных источников введена в научный оборот впервые.
В исследовании показано, что в условиях значительного сокращения материальных ресурсов, выделяемых государством в социальную сферу, система нормированного снабжения населения Нижнего Поволжья продовольствием и предметами первой необходимости стала гарантией получения большинством жителей минимума материальных благ. Поэтому решение важнейших социальных проблем в военные годы было возможно только в условиях строго централизованной государственной системы, которая, несмотря на огромные трудности, смогла изыскать резервы для решения первоочередных социальных задач.
Автором выявлено, что в условиях ограниченности материальных ресурсов для организации централизованного снабжения населения, результативность осуществляемых в Нижнем Поволжье социальных мероприятий зависела от эффективности использования местных ресурсов. Рассматривая организацию снабжения населения Нижнего Поволжья, в диссертационном исследовании обосновано положение о том, что реализуемые в этой области мероприятия отличались в период войны большой эффективностью, поскольку позволили предотвратить голод в регионе и обеспечить население предметами первой необходимости.
Архивные материалы позволили автору сделать вывод о том, что социальная политика носила полюсный характер, в поле зрения региональных партийно-государственных властных органов в военный период оказались малообеспеченные категории населения Нижнего Поволжья, такие, как инвалиды войны и семьи военнослужащих, многодетные семьи и дети. Кроме того, государственно-правовую поддержку в годы войны получили мероприятия в области решения проблем детской беспризорности и безнадзорности, охраны материнства и детства.
Работа Советов депутатов трудящихся по решению социальных проблем
Деятельность Советов депутатов трудящихся в период Великой Отечественной войны перестраивалась применительно к военным условиям, и их многогранная работа способствовала решению задач военного времени, в том числе и проблем, возникающих в социальной сфере.
В военный период Советские органы власти, формы и методы их работы значительно трансформировались. Перестройка их деятельности содействовала исполнению как впервые возникающих функций, так и традиционных, обретших в военные годы новое звучание. К последним можно отнести задачи, стоявшие перед Советами и их структурными подразделениями в области решения социальных задач. При этом подвергались существенным изменениям и методы деятельности Советов депутатов трудящихся вследствие централизации власти и усиления роли их исполнительных комитетов.
Деятельность органов Советской власти было строго регламентирована высшей партийно-государственной бюрократией. Полномочия Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, Совета Народных Комиссаров (СНК) в военный период значительно сузились вследствие передачи ими некоторых своих функций Государственному Комитету Обороны СССР.
Несмотря на вызванные военными условиями изменения функций центральных государственных органов, высшим органом власти в годы войны оставался Верховный Совет СССР, который, согласно Конституции 1936 г., избирался на четыре года. В составе Верховного Советы находились две его равноправные палаты Совет Союза и Совет Национальностей. Дважды в год Верховный Совет созывался на очередные сессии. В промежутках между его сессиями высшим властным органом СССР был Президиум Верховного Совета СССР, который в годы войны продолжал выполнять свои конституционные полномочия и был подотчетен Верховному Совету СССР. Высшим исполнительным и распорядительным властным органом являлось правительство Совет Народных Комиссаров, которое возглавляло работу отраслевых наркоматов, решало вопросы жилищного строительства, занималось социально-культурным развитием, осуществляло руководство денежной и кредитной системой, координировало работу Советов депутатов трудящихся в тыловых районах СССР. В военный период Совет Народных Комиссаров и его отраслевые наркоматы значительно модернизировались, изменились содержание и характер их деятельности.
Расширилась роль Совета Народных Комиссаров в руководстве развитием народного хозяйства и социальной сферы. В СНК действовали наркоматы здравоохранения, социального обеспечения, торговли и др. Были созданы комитеты, управления, ведавшие вопросами эвакуации, культуры, образования, науки, физкультуры и спорта. Большое значение для осуществления мероприятий в области организации снабжения населения имело создание при Совете Народных Комиссаров Комитета продовольственного и вещевого снабжения, который занимался вопросами обеспечения жителей продовольствием и предметами первой необходимости, контролировал работу карточных бюро, разрабатывал меры, направленные на борьбу со спекуляцией и хищениями в торговле и снабжении.
Наркоматы здравоохранения, социального обеспечения и коммунального хозяйства, кроме довоенных функций, занимались в военные годы обеспечением своевременных выплат пенсий и пособий семьям военнослужащих и инвалидам войны, предоставлением им льгот по налогам, квартплате и т.д.
Важное значение СНК СССР придавал оказанию помощи социально незащищенным категориям граждан. Так, им было принято постановление «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» от 23 января 1942 г., «Об улучшении работы детских домов» от 1 сентября 1943 г.203 Аналогичные решения принимались местными Советами Нижнего Поволжья. Этими документами предусматривалось создание сети детских учреждений в регионе, улучшение медико-санитарного обслуживания и продовольственного обеспечения детей. Семьям военнослужащих оказывались разнообразные виды помощи со стороны государства, партийных, общественных организаций, трудящихся. Необходимо отметить пенсии и пособия, порядок выплаты которых семьям фронтовиков был регламентирован рядом нормативных актов военного периода. Одним их подобных документов стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 г. «О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время»204. Согласно нему, члены семей военнослужащих ежемесячно получали денежные пособия размером от 100 до 200 рублей в зависимости от числа нетрудоспособных. Семьям фронтовиков, проживающих в сельских районах, выплачивались вдвое меньшие по размеру пособия. Выплаты производились специальными комиссиями, создаваемыми при исполнительных комитетах городских или районных советов депутатов трудящихся и осуществлялись по месту жительства членов семей военнослужащих. В состав подобных комиссий входил заместитель председателя исполкома совета, заведующий отделом социального обеспечения и военный комиссар.
Членам семей фронтовиков, погибших на фронтах Великой Отечественной войны, выплачивались государственные пенсии на основе постановления СНК СССР от 16 июля 1940 г. «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего начальствующего состава срочной службы и их
Известия. 1943. 28 августа; 1944. 17 октября; 1945. 21 апреля. семьям»205. Кроме вышеуказанных выплат, семьи военнослужащих пользовались различными льготами по уплате налогов, по квартплате и др.
Производство выплат пенсий и пособий семьям фронтовиков осуществлялось под руководством и контролем Народного Комиссариата Социального Обеспечения РСФСР, образованного еще в 1918 г. Региональные организации социального обеспечения создавались в составе исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся.
В Наркомате социального обеспечения при СНК были созданы пенсионный отдел, отдел трудового и бытового устройства и отдел профессионального обучения инвалидов. Все инвалиды войны в первую очередь обеспечивались продовольственными и промтоварными карточками, получали помощь в ремонте жилья, в обеспечении топливом, огородными участками, семенами и инвентарем. В целях восстановления инвалидов образовывались специализированные лечебные отделения, санатории и интернаты больничного типа.
Роль предприятий торговли и общественного питания в решении продовольственной проблемы
В качестве ежедневной нормы продовольственного снабжения гражданам, эвакуированным в Нижнее Поволжье, выдавалось 500 г хлеба и продовольствие по нормам, установленным для рабочих 375. Кроме того, для них выделялись предметы первой необходимости. Особое внимание уделялось продовольственному снабжению семей фронтовиков, эвакуированных в Нижнее Поволжье. Так, согласно распоряжению СНК СССР от 20 марта 1943 г., членам семей военнослужащих, эвакуированных в сельскую местность, выдавался единовременный паек продовольственных товаров сверх установленной на местах нормы для их снабжения. Нормой отпуска на одного эвакуированного явились 2 кг муки, 1 кг крупы, 200 г жиров 376. Решение проблем снабжения продовольствием и одеждой переселенцев в населенные пункты бывшей Немецкой республики было возложено на руководителей колхозов и совхозов и заведующего отделом торговли при Саратовском Областном Совете. Так, в апреле 1944 г. ими было принято решение о выделении переселенцам в качестве ежедневной нормы 170 г. муки. Ежедневно эвакуированным выдавалось 400 г хлеба 377.
Однако при выдаче продовольственных пайков на местах имели место случаи нарушений и злоупотреблений. Так, в Харабалинском районе Астраханской области вместо 4200 кг муки эвакуированным выдали 3660 кг, вместо 2100 кг пшена только 1900 кг, вместо 420 кг масла 240 кг. Подобные факты имели место в Енотаевском, Харабалинском, Марфинском и других районах области 378.
Несмотря на оказываемую помощь, положение многих эвакуированных семей фронтовиков оставалось крайне тяжёлым. Охватить продовольственным снабжением всех эвакуированных, прибывших в Нижнее Поволжье не удалось. В адрес местных органов власти региона поступали многочисленные жалобы эвакуированных на неудовлетворительное продовольственное снабжение. Анализ архивных материалов показывает, что большинство подобных жалоб исходило от эвакуированных семей рядового и младшего офицерского состава, особенно от тех, кто был размещён в сельской местности. Так, эвакуированные, находящиеся в колхозе им. 20 лет ВЛКСМ с. Кулаковки Наримановского района Астраханской области, в жалобе на имя председателя Астраханского окрисполкома в 1942 г. отмечали, что их продовольственное снабжение состоит лишь из 800 г хлеба. Никаких других продуктов они не получали. Снабжение эвакуированных хлебом в колхозе осуществлялось нерегулярно. Имели место случаи истощения и смерти эвакуированных на почве голода, отмечены факты продажи ими личных вещей для приобретения продовольствия 379. Семья Кругляковой В. С., эвакуированная в колхоз им. Кагановича с. Началово Астраханской области, получала только 400 г хлеба, была лишена овощей, круп, жиров. После обследования ее материально-бытового обеспечения, инспектором по труду окружного управления по эвакуации было принято решение выдать Кругляковой установленное количество продуктов, оказать ей денежную помощь, обеспечить необходимой одеждой и обувью 380. Жалобы от эвакуированных подобного содержания обнаруживаются и в других районах Нижнего Поволжья.
Необходимо отметить, что, несмотря на внимание местных властных структур к проблемам продовольственного снабжения малообеспеченных и льготных категорий населения региона, добиться желаемого результата удавалось не всегда. Значительная доля населения испытывала постоянные трудности в снабжении продовольствием. Архивные материалы позволяют вскрыть факты крайне неудовлетворительного обеспечения продовольствием учителей, врачей, инвалидов, детских учреждений.
Значительная доля населения, обеспечиваемая продуктами питания по низким нормам, ощущала трудности в снабжении продовольствием. При этом отдельные категории населения Нижнего Поволжья часто не могли получить продовольствие даже по минимальным нормам. В подобном положении нередко находились эвакуированные в регион граждане. Ограниченное поступление продуктов питания из централизованных государственных фондов и транспортные проблемы вели к недостатку продовольственных товаров. Положение эвакуированных усугублялось и нарушениями со стороны местных партийно-государственных руководителей.
Трудности возникали при обеспечении продуктами питания сельского населения. Речь идет только о 16 - 17% от сельского населения, в числе которых интеллигенция, воспитанники детских домов, сельские рабочие. Нормированное продовольственное снабжение указанных категорий осуществлялось по остаточному принципу. Порядок снабжения сельского населения хлебом, другими продовольственными товарами и предметами первой необходимости регулировался постановлением СНК СССР от 15 ноября 1943 г.381 Однако его реализация не привела к улучшению снабжения сельских жителей. Во многих районах Нижнего Поволжья в 1943-1944 гг. отмечались перебои с поставкой продовольствия в сельскую местность. Кроме того, необходимо отметить, что большинство сельского населения было вообще лишено централизованного государственного снабжения продовольственными товарами. К их числу, в первую очередь, относились колхозники, получавшие продукты питания в счет трудодней и со своих приусадебных хозяйств. В военное время отмечено двукратное сокращение выдачи колхозникам продовольствия за трудодень. В Саратовской области подобная выдача продуктов питания упала за годы войны примерно в пять раз. Уже в 1942 г. саратовские колхозники получили зерна вчетверо меньше по сравнению с довоенным 1940 г. В следующем году ввиду неурожая в большинстве колхозов области хлеб по трудодням фактически вообще не распределялся.
Коммунально-бытовое обслуживание населения
Великая Отечественная война нанесла большой урон учреждениям образования и культуры Нижнего Поволжья. От эффективной работы образовательных учреждений зависело решение проблемы кадровой обеспеченности народного хозяйства региона, результативность научно-исследовательской деятельности ВУЗов. Кроме того, реализация программы всеобщего обучения способствовала ликвидации беспризорности и безнадзорности в Нижнем Поволжье.
Проблема всеобуча рассматривалась как важнейшая государственная задача. Однако чрезвычайная обстановка первого периода войны не могла не сказаться отрицательно на всеобуче. Миграция населения, сокращение школьных помещений, нехватка педагогических кадров и снижение их квалификации, потеря многими детьми родителей и ухудшение материального положения населения вызвало в начале войны большой отсев учащихся из школы. Так, в Саратовской области зимой 1941-1942 учебного года он составил 88 000 человек, а в следующем году превысил 60 000, что составило четвертую часть контингента обучающихся. Больший процент отсева имел место в сельских районах области.
Большой отсев учащихся не являлся исключительной особенностью Нижнего Поволжья. Поэтому ЦК ВКП (б) и СНК СССР в 1942-1944 гг. приняли ряд мер, направленных на повышение уровня образования, улучшение питания детей в школах, ликвидацию безнадзорности и обеспечение полного охвата их обучением. Вопрос о всеобуче являлся предметом частого обсуждения государственных организаций Нижнего Поволжья. Неоднократно к проблеме всеобуча обращались центральные и местные партийные органы. В январе 1943 г. на VII сессии Саратовского Облсовета был рассмотрен вопрос о выполнении Закона о всеобщем 351 обязательном обучении, в июне 1944 г. о подготовке школ области к новому учебному году. На VII сессии Саратовского Облсовета, в частности, отмечалось, что в 1942-1943 учебном году во исполнение закона о всеобуче в школу было возвращено 26 000 детей, такие районы, как Баландинский, Перелюбский, Питерский, города Саратов и Энгельс были близки к завершению всеобуча. В то же время, отмечалось сессией, общий процент охвата обучением детей школьного возраста составлял по области лишь 92 %. Сессия требовала от местных Советов переучесть детей школьного возраста и вовлечь их в учебу, освободить подростков в возрасте до 15 лет от хозяйственных работ в колхозах, открыть при школах интернаты.
В военных условиях резко сузилась материальная база народного образования. Часть зданий вузов, школ и техникумов передавалась для нужд обороны и в них размещались эвакуированные учреждения, предприятия, воинские части, госпитали. В начальный период войны в Нижнем Поволжье произошло сокращение количества школ. В 1940-1941 учебном году в Астраханской области имелась 401 школа, а в 1941-1942 число школ сократилось до 361. В начале войны в Нижнем Поволжье произошло сокращение количества школ. Так, в 1940-1941 учебном году в Астраханском округе имелась 401 школа, а в 1941-1942 г. в округе осталась 361 школа. В том числе в Астрахани в 1942 г. отмечено 28 школ, в 1943 г. их число увеличилось до 34, из которых 11 начальных, 1 неполная средняя, 22 средних, 6 мужских, 8 женских, 20 смешанных. Кроме того, в 1941-1942 учебном году в астраханском округе имелось 99 нерусских школ, в том числе 32 татарских, 67 казахских и 6 смешанных. В нерусских школах обучалось 5919 чел, при этом успеваемость их составляла 81,4 %. Некоторые нерусские школы добились высокого процента успеваемости. Так, Бастинская начальная школа показала 93,3 % успеваемости, Застенская НШ имела 100 % успеваемость.
В 1941-1942 учебном году в Астраханском округе Сталинградской области под военные нужды было передано 61 школьное здание, в том числе госпиталями было занято 26 школ. Кроме того, в Астрахани школьные здания занимали Горздрав, Речной техникум, Окрсуд, отделения милиции, воинские части, детские дома. В начале войны сократился и контингент учащихся. В Саратовской области количество учащихся сократилось с 12 200 человек в 1940 г. до 7 500 человек в 1942 г. В Астрахани в течение 1941-1942 учебного года число учащихся сократилось с 31 920 до 22 391 чел. Наименьший процент отсева школьников наблюдался в Харабалинском районе, при чем 80 % учащихся отсеившихся было возвращено в школы. Усложнилось снабжение школ топливом и различными предметами хозяйственного назначения, а также бумагой, письменными принадлежностями, наглядными пособиями, тетрадями и учебниками.
К началу войны подавляющее большинство школьных зданий Нижнего Поволжья требовало капитального ремонта. Часть школ работала в нетиповых учебных зданиях, в помещениях, едва приспособленных для занятий: в них не было предметных кабинетов, лабораторий, мастерских, оборудованных необходимыми станками, приборами, инструментами.
Нехватка топлива приводила к срыву занятий в школах. Так, в 1941-1942 учебном году Мумринская средняя школа Икрянинского района Астраханского округа вследствие отсутствия топлива не работала 20 дней 793. Перерывы в организации учебного процесса в виде отсутствия топлива имели место в Володаровском, Красноярском, Наримановском районах округа. Ежегодно региональными властями намечались мероприятия по ремонту школ и заготовке топлива. Сложной проблемой была доставка топлива, так как транспорт почти не предоставлялся. Если сельские школы могли решить этот вопрос самостоятельно, то городские школы были более зависимы от централизованного подвоза.
Увеличение числа школ в регионе отмечено с 1943 г. Это произошло за счет возвращения школам зданий, занятых другими учреждениями, а также вследствие открытия новых школ и интернатов. В 1942-1943 учебном году бала восстановлена начальная школа в Красноярском районе, неполная средняя школа в Камызякском районе 794. В 1943 г. в Астраханском округе насчитывалось 460 школ, из них 315 начальных, 89 неполных средних и 56 средних 795. На 1 января 1944 г. в Астраханской области имелось 474 школы, в том числе в г. Астрахани 11 начальных школ, 1 неполная средняя школа, 22 средних школ 796. Для создания условий, обеспечивающих полный охват обучением учащихся сельских школ, далеко расположенных от места их жительства, в 1944 г. было расширена сеть интернатов. Так, если в 1943 г. в Астраханском округе имелось 36 интернатов с контингентом обучающихся в них 1397 чел., то в 1944 г. интернатов стало 83, а число учащихся в них возросло до 3745 чел.797
