Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение России 80-х - начала 90-х гг. XIX в 28
1. Государственный совет как высший правитель ственный орган самодержавия 28
2. Состав Государственного совета в 80-е - начале 90-х гг., динамика состава, характери
стика государственных деятелей 50
Глава 2. Деятельность Государственного совета в период политической реакции 80-х - начала 90-х гг. XIX в 76
1. Контрреформы в Государственном совете 77
2. Боджетные дела в Государственном совете 123
3. Дела полицейско-карательного характера в
Государственном совете 135
Заключение 149
Список источников и литературы 155
Список сокращений 167
- Государственный совет как высший правитель ственный орган самодержавия
- Контрреформы в Государственном совете
- Боджетные дела в Государственном совете
Введение к работе
Важность исследования системы государственного управления России эпохи капитализма определяется тем, что нельзя понять истоков гибели самодержавия без изучения этой системы. Изучение истории политических институтов самодержавия, функционировавших в конце XIX века, связано самым непосредственным образом с проблемой предпосылок буржуазно-демократической революции. Этим вызывается необходимость исследования истории Государственного совета - важнейшего звена государственного механизма России конца XIX века.
Вопросы организации и деятельности Государственного совета в период политической реакции 80-х - начала 90-х гг. XIX в. не являлись предметами специального изучения. Исследование данных вопросов представляет большую важность, так как они являются частью общей проблемы особенностей и главных тенденций развития абсолютизма в конце XIX века - времени обострения всех противоречий политической действительности и созревания предпосылок первой буржуазно-демократической революции в стране.
В работах В.И.Ленина был сделан вывод о том, что российское самодержавие на разных этапах своего развития приобретало свои специфические особенности. В.И.Ленин отмечал гибкость российской монархии, ее способность приспосабливаться к различным условиям существования. В.И.Ленин писал о периоде между 1861 и 1905 гг., что "в течение этого времени следы крепостного права, прямые переживания его насквозь проникали собой всю хозяйственную (особен-но деревенскую) и всю политическую жизнь страны". И в то же время конец XIX века - это "годы усиленного роста капитализма
1) Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.20, с.38.
снизу и насаждения его сверху". ' Самодержавие было вынуждено приспосабливаться к условиям развивающегося капитализма, принимая финансово-экономические меры буржуазного характера.
В.И.Ленину принадлежит заслуга раскрытия классового смысла и социально-экономической сущности политической реакции 80-х - начала 90-х годов как времени консервации отживших себя Общественен)
ных отношений. ' Самодержавие, таким образом, преследовало в рассматриваемый период две взаимоисключающие цели: развивать капитализм и одновременно консервировать крепостнические пережитки. Насколько соответствовало направление деятельности высшего законосовещательного учреждения - Государственного совета характеру той и другой задачи? Ответ на этот вопрос поможет понять особенности российского абсолютизма рассматриваемого периода.
Выявление "политического лица" Государственного совета связано с проблемой тенденций политического развития абсолютизма изучаемого периода.
Хронологические рамки настоящей работы определяются 1882 годом - началом политической реакции и 1892 годом - принятием последней крупной контрреформы (Городового положения), началом медленного общественного подъема, связанного с голодом 1891-1892 гг. Все члены Комитета министров входили в состав Государственного совета в 1882 г., многие члены Совета являлись сенаторами. ' В составе Государственного совета, таким образом, находилось значи-
Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.20, с.38.
См.: там же, т.1, с.295; т.5, с.45.
Адрес-календарь. Общая роспись начальствующих и прочих должностных лиц на 1882 г. СПб., 1882, с.85-90; Адрес-календарь. Общая роспись начальствующих и прочих должностных лиц в государстве на 1892 г. СПб., 1892, с.67-72.
тельное число деятелей всего политического управления России.
Изучение вопросов организации Государственного совета, его функций и границ компетенции, а также участия в осуществлении мер полицейско-карательной политики, проведением которой занимался и Комитет министров, явится подходом к изучению проблемы места Государственного совета в системе высших государственных органов России 80-х - начала 90-х годов XIX века.
Работа разделена на две главы. В первой выясняется организация и состав Государственного совета, т.е. сделан акцент на изучение Государственного совета как государственного учреждения, вторая глава посвящена вопросу о функционировании Государственного совета при решении ряда внутриполитических задач.
х х
Источники данной работы подразделяются на четыре основных группы: материалы официального делопроизводства, т.е. официально-документальные; мемуарные - дневники и воспоминания; эпистолярные и публицистику.
Важнейшую по своему значению группу официально-документальных материалов можно, в свою очередь, подразделить на две подгруппы. К первой из них относится законодательство о Государственном совете - "Учреждение" Совета в разных его редакциях. Первоначальное "Учреждение", относящееся к 1810 г., опубликовано в Полном собрании законов первого собрания. Интерес представляет "Учреждение" Государственного совета 1842 г., так как оно содержит ряд новых по сравнению с 1810 годом статей. Опубликовано оно в Полном собрании законов второго собрания. Наиболее полно в
ПСЗ, 1-е собр., т.31, $ 24064.
ПСЗ, 2-е собр., т.17, № 15518.
- б -
работе использовалось "Учреждение" Совета 1886 г., соответствующее хронологически изучаемому периоду. "Учреждение" 1886 г. вошло
7) в "Свод законов Российской империи" издания 1886 года." Сравнительное изучение "Учреждения" Государственного совета различных изданий позволяет определить, как изменялась область предметов ведения Совета на протяжении XIX века.
"Учреждение" делится на несколько разделов, составленных тематически. Так, в издании 1886 г. первая глава названа "Состав и устройство Государственного Совета", вторая - "Предметы Государ-ственного Совета и распределение их между Департаментами" ' и т.д.
Нужно отметить, что некоторые вопросы, юридически оформленные в "Учреждении" Государственного совета, не всегда действовали фактически. Так, председателем Совета император в действительности почти никогда не был, количество департаментов, указанное в "Учреждении" 1886 года, не соответствовало действительному их числу. В целом же законодательные материалы верно воссоздают картину работы Государственного совета, позволяя выяснить состав и устройство учреждения, предметы его ведения, порядок делопроизводства.
К этой же подгруппе источников официально-документального характера относятся материалы Государственного совета.
Остановимся на характеристике материалов Государственного совета. Главными источниками для изучения процесса рассмотрения законопроектов Государственным советом являются представления министров, журналы заседаний департаментов и Общего собрания, мемо-рии Общего собрания, протоколы заседаний департаментов.
СЗ, т.1, ч.2.
Там же.
Составленный в соответствующем ведомстве - министерстве проект вносился в Государственный совет главой этого ведомства. Законопроект поступал в Государственный совет в форме представления министра, препровозкдаемого при особых отношениях государственному секретарю. Согласно законодательству, представление министра должно было содержать в себе: "1) Точное указание на существующие законы или учреждения. 2) Недостаток их или важные неудобства, опы-том удостоверенные...". ' В силу этого представления министров являются важным источником, т.к. в них содержалось обоснование, с точки зрения правительства, необходимости издания нового закона. Особый интерес имеет в этой связи первая часть представления -объяснительная записка министра, ценность которой заключается также в том, что она помогает представить идеологические установки законодателей. Далее в тексте представления обычно следовал сам проект нового закона, излагавшийся по отделам, главам и параграфам. Представления министров включали в себя и некоторые другие разделы.
Обратимся к характеристике журналов заседаний департаментов и Общего собрания. В отличие от протоколов, которые велись в ходе самого заседания, журналы составлялись после заседаний департаментов и Общего собрания (илинескольких заседаний департаментов, посвященных обсуждению определенного вопроса) на основании протоколов, в большинстве случаев не сохранившихся, а также и других
9) Учреждения министерств, ст.199. - Свод законов Российской империи. Изд.1857 г. СПб., 1857, т.1, ч.2. Данные положения этой статьи закона не претерпели изменений к 1892 г., когда в последний раз была полностью издана вторая часть первого тома Свода законов. - Свод законов Российской империи. Изд.1892 г. СПб., /І892/, т.1, ч.2, ст.163.
черновых записей. Журналы составлялись в Государственной канцелярии Государственного совета, причем на составление журналов по особенно сложным делам требовалось значительное время - до четырех недель. "' Согласно законодательству, формуляр журналов Государственного совета включал в себя четыре части: 1) "содержание дела" (под этим понимался заголовок); "2) главные предметы рассуждения; 3) причины, уваженные Департаментом; 4) заключение". ^' В соответствии с этим текст журналов распадался на три главные части: изложение вопросов, подлежащих обсуждению (обычно - сущности представленного проекта), изложение результатов обсуждения и мнений его участников, наконец, проект самого решения. Данной схеме соответствовали журналы заседаний департаментов Государственного совета, журналы же Общего собрания Совета отличались большей схематичностью, часто включая в себя сведения об обсуждении наиболее дискуссионных вопросов. Изучение журналов заседаний представляет интерес для выявления "политического лица" Государственного совета. Несмотря на то, что составители журналов стремились сгладить противоречия в среде членов Государственного совета, журналы являются важным источником выявления главных течений, которые могли возникнуть в ходе прений по обсуждавшимся вопросам. В случае разногласий на полях журналов указывались фамилии лиц, присоединившихся к тому или другому мнению. По сравнению с протоколами заседаний журналы заседаний представляют собой более общую форму изложения прений. Это ведет к тому, что при изучении журналов мы теряем в полноте картины мнений, но зато получаем информацию об
Дневник государственного секретаря А.А.Половцова. М., 1966, т.2, с.206.
Свод законов Российской империи. Изд.1857 г., т.1, ч.2, приложение к ст.138 "Учреждения Государственного Совета".
основных течениях в среде участников обсуждения, так как главные мнения в журналах уже сгруппированы.
Мемории Общего собрания Государственного совета составлялись государственным секретарем для представления на утверждение императору. В самом начале мемории приводились сведения, отсутствовавшие в журналах заседаний: о том, кто председательствовал в собрании, сколько лиц в собрании присутствовало и др. Сам текст мемории распадается на три части. Оценивая первую из них, можно провести аналогию с представлением министра - здесь также обосновывается необходимость издания закона и дается его описание. Однако тут присутствует следующее различие. В характеристике предпринимаемого преобразования в мемории прослеживается более общий подход к оценке этого преобразования, чем в представлении министра. Здесь приведены в систему и обобщены все те выводы о необходимости издания нового закона и о характере этого закона, которые содержатся в представлении министра.
Вторая часть мемории в общем совпадает с основным содержанием журналов департаментов, но отличается от них большей краткостью. Заключительная часть мемории в целом воспроизводит содержание журнала Общего собрания. Следует подчеркнуть, что мемории Общего собрания носят больший отпечаток личности составителя, чем журналы заседаний: сокращая текст журналов, государственный секретарь сам выделял вопросы, представлявшиеся ему наиболее существенными. Завершая характеристику мемории Общего собрания, следует отметить, что мемории, включая в себя довольно значительную часть представлений министров, журналов заседаний департаментов и Общего собрания, являются важным источником для создания целостной картины рассмотрения того или иного законопроекта Государственным советом. Для более конкретного анализа обсуждения проекта и разногласий, если они имели место, большое значение имеют журналы
- 10 -заседаний и особенно протоколы заседаний департаментов и Общего собрания Государственного совета.
Журналы заседаний департаментов и меморий Общего собрания часто включают в себя важные статистические сведения. Так, в материалах, посвященных рассмотрению государственного бюджета в Государственном совете, имеются цифровые данные об изменениях, внесенных Советом в финансовые сметы ведомств. Ниже они использованы при составлении таблицы в разделе о деятельности Государственного совета по разработке и принятию государственного бюджета. Указанные цифровые данные содержатся в "Отчетах по Государственному Совету", однако в них отсутствуют сведения за 1890-1892 гг.
Охарактеризуем протоколы заседаний департаментов и Общего собрания. В отличие от журналов Государственного совета и меморий Общего собрания Совета, сохранившихся по изучаемым нами вопросам практически полностью, значительная часть протоколов заседаний департаментов не уцелела. По рассматриваемым нами темам протоколы заседаний департаментов сохранились по 4-м вопросам: по обсуждению проекта университетского устава, законопроекта о земских начальниках, проекта земской контрреформы, проекта городской контрреформы. Протоколов заседания Общего собрания по рассматриваемым нами вопросам не сохранилось. Протоколы велись канцеляристами в ходе самого заседания, они являлись чисто рабочими документами. Составители их знали, что протоколы не дойдут до императора, и поэтому могли довольно откровенно повествовать о ходе заседания. В силу этого протоколы заседаний являются наиболее достоверным и полным источником для изучения позиций различных лиц, участвовавших в обсуждении тех или иных вопросов.
Описанные выше материалы Государственного совета дают достаточно полное и объективное представление о деятельности этого учреждения .
Ценными историческими источниками явились тексты законов, опубликованные в Полном Собрании Законов Российской Империи третьего собрания.
Вспомогательным источником является "Опись дел архива Госу-
1?) дарственного Совета", ' дающая довольно полное представление о
деятельности учреждения. В работе использованы также Отчеты по делопроизводству Государственного совета за 1882-1892 гг., ' содержащие важные фактические и статистические сведения.
Ко второй подгруппе материалов официального делопроизводства относятся формулярные списки членов Государственного совета, хранящиеся в фонде Государственной канцелярии Центрального Государственного Исторического Архива СССР. К этой же подгруппе можно отнести адрес-календари.
Опись дел архива Государственного Совета. СПб., 1912-1914, т.9-11.
Отчет по Государственному Совету за 1881 год. СПб., 1883; Отчет по Государственному Совету за 1882 год. СПб., 1884; Отчет по Государственному Совету за 1883 год. СПб., 1884; Отчет по Государственному Совету за 1884 год. СПб., 1886; Отчет по Государственному Совету за 1885 год. СПб., 1887; Отчет по Государственному Совету за 1886 год. СПб., 1888; Отчет по Государственному Совету за 1887 год. СПб., 1888; Отчет по Государственному Совету за 1888 год. СПб., 1889; Отчет по Государственному Совету за 1889 год. СПб., 1891; Отчет по Государственному Совету за 1890 год. СПб., 1891; Отчет по Государственному Совету за 1891 год. СПб., 1892; Отчет по делопроизводству Государственного Совета (за время с 1 января 1892 г. по 31 мая 1893 г.). СПб., 1893, т.1-2.
В работе использованы 73 формулярных списка членов Государственного совета 1882 года и 54 формулярных списка членов Совета 1892 года. Анализ формулярных (послужных) списков позволяет определить возраст, чин и придворное звание, сословие, вероисповедание, образовательный и имущественный ценз членов Государственного совета. Помимо указанных данных, послужные списки включают в себя еще сведения о прохождении службы тем или иным лицом, списки его наград. Сохранность формулярных списков членов Совета изучаемого времени составляет 92-96%.
Формулярные списки являются достоверным историческим источником. Трудно себе представить, что послужной список мог преднамеренно искажаться. Формулярные списки составлялись на одно и то же лицо неоднократно, поэтому можно проследить изменение имущественного положения (если оно имело место) лиц, которые были членами Совета в 1882 г. и оставались ими к 1892 году.
Обработка формулярных списков была произведена по методу,
л л) предложенному П.А.Зайончковским.х^'
Говоря о методике обработки формулярных списков, следует прежде всего отметить, что списки лиц императорской фамилии не принимались во внимание при подсчетах. Послужные списки министров использовались при подсчетах наряду с остальными. Если в формулярном списке отсутствовали сведения о дне и месяце рождения, возраст определялся на 1 января рассматриваемого года. В случае отсутствия данных об образовании того или иного лица, последнее относилось к категории получивших "домашнее образование". Члены Государственного совета, которые не окончили полного курса учебных заведений, в отдельную категорию не выделялись. Например,
14) См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978, с.11-13.
окончившие неполный курс университета вносились в графу получивших высшее образование.
Наибольшую трудность представляло выяснение имущественного ценза членов Государственного совета. Для его определения за основу взято владение земельной собственностью. Земельные владения классифицированы по их размерам. Для анализа имущественного положения членов Совета среди земельных собственников выделяется несколько основных групп: лица, владевшие имениями свыше 5000 десятин и майоратами, отнесены к крупным земельным собственникам; к среднепоместному дворянству отнесены лица, владевшие имениями от 500 до 5000 десятин; к мелкопоместному дворянству отнесены лица, владевшие имениями менее 500 десятин. Если имение находилось в общем пользовании с братьями, то размер его уменьшался в соответствии с их числом. Если же число братьев не указывалось, то при расчетах имелось в виду, что их было минимальное число - два. Собственность родителей во внимание принималась (исключение составили те случаи, когда были указаны другие наследники). Имения жен, рассматриваясь совокупно с земельными владениями мужей, в отдельную категорию выделены не были. Трудно сказать, ставили ли составители формулярных списков задачу сообщить сведения о наличии промышленных предприятий у членов Государственного совета. Дело в том, что сведения о наличии собственности часто приводились под заглавием "Есть ли имение?". Так или иначе, отдельные послужные списки включают в себя данные о владении промышленными предприятиями.
Важным источником для анализа личного состава Государственного совета явилось издание: ".Адрес-календарь. Общая роспись на-чальствующих и прочих должностных лиц". ' .Адрес-календари содер-
15) Адрес-календарь... на 1882 г.; Дцрес-календарь... на 1892 г.
- 14 -жат в себе списки членов Государственного совета за соответствующий год с указанием того, как распределялись члены Совета по департаментам.
Вторую группу исторических источников составляют дневники и воспоминания. Исследование внутренней политики в какой бы то ни было период истории всегда должно опираться на изучение мемуарных источников, которые дают возможность проследить ту сторону явления, которая не отражается в официально-документальных материалах. Главенствующее место следует, несомненно, отвести дневникам государственного секретаря А.А.Половцова, которые являются важнейшим источником работы. ' Как указывается в предисловии к изданию, дневник Половцова является дневником в полном смысле этого слова (а не воспоминаниями в форме дневника). *' Это повышает его ценность как исторического источника. Для исследуемой темы наибольший интерес представляют записи Половцова, рассказывающие о заседаниях Государственного совета, о разногласиях, возникших в среде членов Совета, различные характеристики государственных деятелей. В общем же государственный секретарь касается в своих дневниках широкого круга вопросов, повествуя о жизни великосветской среды и царской фамилии, оценивая те или иные вопросы внутренней и внешней политики России, характеризуя события культурной жизни страны. С фактологической стороны дневники представляют несомненную ценность. Видимо, сам Половцов видел главную свою задачу в передаче событийной стороны происходящего. "Целое утро провожу за этим дневником, - пишет он 19 июля 1889 г., - считая нравственною обязанностью сохранить для потомства те любопытные и
Дневник государственного секретаря А.А.Половцова. М., 1966, т.1 (1883-1886 гг.), T.2U887-1892 гг.).
Там же, т.іі с.15.
характерные сцены, коих мне доводится быть свидетелем."18' В дневнике редко можно встретить какие-либо философские обобщения, пространные размышления, глобальные выводы. Однако некоторые оценки, лаконичные по своей форме, много говорят об особенностях внутриполитического положения России, о состоянии ее правительственного аппарата, об общественных настроениях. Примером может послужить запись от 21 ноября 1886 г., рассказывающая о разговоре Половцова с Н.М.Чихачевым: "Дружественно обмениваемся мыслями о том, как грустно положение дел, лишенных всякого направления. По-
ложение не только грустно, но и опасно .'
20) Использованные в работе дневники Д.А.Милютина*'4" и Е.А.Пере-
тца ^ менее важны для рассматриваемой темы, чем дневник А.А.Половцова: первый не повествует непосредственно о Государственном совете, второй охватывает изучаемый период довольно незначительно. Ко второй группе источников примыкают записки государственных деятелей, не носящие официального характера. Здесь следует
22) назвать записки А.В.Головнина "Для немногих", ' использованные
при характеристике личного состава Государственного совета и записки Д.А.Толстого о внутриполитическом положении России 1860-х гг., 'важные для анализа политических взглядов Д.А.Толстого.
Третью группу исторических источников - эпистолярного характера - составляет переписка государственных деятелей. Это прежде
Дневник государственного секретаря А.А.Половцова, т.2, с.230,
Там же, т.1, с.455.
Дневник Д.А.Милютина (1881-1882). М., 1950, т.4.
Дневник Е.А.Перетца (1880-1883). М.; Л., 1927.
ЦГИА СССР, ф.851 (А.В.Головнина), оп.1, д.8.
0ПИ ГИМ, ф.334 (Дашковых), д.27.
24) всего переписка К.П.Победоносцева с Александром Ш и К.П.Победо-
носцева с Д.А.Толстым, 0) представляющая ценность для анализа
идеологических установок глашатаев реакции. В этом же отношении
важны письма В.П.Мещерского к Александру Ш. ^ Использовалась
также переписка А.В.Головніша (в частности, с Д.А.Милютиным и
М.Е.Ковалевским), посвященная обсуждению проекта университетского
устава. '* К данной группе источников относится также переписка
государственного секретаря, отложившаяся в фонде Государственной
канцелярии и содержащая сведения о работе Государственного сове-та.28)
Четвертую группу источников составляет публицистика. Источники этой группы - материалы прессы. Вопрос о деятельности Государственного совета дискутировался в печати. Для характеристики взглядов по этому вопросу реакционного лагеря использовалась газета "Московские ведомости", взглядов либерального лагеря - журнал "Вестник Европы". В работе также была использована газета "Гражданин", издававшаяся В.П.Мещерским.
х х
Письма Победоносцева к Александру Ш. М., 1925-1926, т.1-2.
К.П.Победоносцев и его корреспонденты. Письма и записки. М.; Пг., 1923, т.1, п/т 2.
ЦГАОР СССР, ф.677 (Александра Ш), оп.1, 1869-1887 гг., д.895.
ОР ГПБ, ф.1004 (Ковалевские М.Е. и П.М.), д.4.
ЦГИА СССР, ф.1162 (Государственная канцелярия Государственного совета), оп.1, 1887 г., отделение дел государственного секретаря, д.5; 1864^1892 гг., отделение государственной экономии, д.2.
Методологической основой работы являются произведения В.И.Ленина. Среди них моямо назвать следующие: "Что такое'друзья народа" и как они воюют против социал-демократов?", ' "Гонители земства и Аннибалы либерализма", ' "Л.Н.Толстой и современное рабочее движение", *' "Крепостники за работой", ^ "Благодарим за откро-
оо\ оа)
венность", ' "Соседи по имению"ОЧ:У и ряд других. В трудах В.И.Ленина дается оценка сущности внутриполитического курса самодержавия, вскрываются политические и социально-экономические причины торжества реакционного курса 80-х - начала 90-х годов. В.И.Ленин подчеркивал, что истоки победы реакции таятся в расстановке классовых сил начала 80-х годов, когда "...революционеры исчерпали себя 1-м марта, в рабочем классе не было ни широкого движения, ни твердой организации, либеральное общество оказалось и на этот раз настолько еще политически неразвитым, что оно ограничивалось и после убийства Александра П одними ходатайствами". ' Характеризуя суть внутриполитической обстановки 80-х - начала 90-х годов, Ленин писал: "Крепостники, не совсем добитые реформой, так безобразно изуродованной их интересами, ожили (на час) и наглядно показали, каковы эти другие наши общественные отношения, помимо буржуазных...". "' Говоря о политическом строе России, В.И.Ленин
Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.1.
Там же, т.5.
Там же, т.20.
Там же.
Там же, т.22.
Там же, т.25.
Там же, т.5, с.44.
Там же, т.1, с.295.
отмечал, что самодержавная власть изжила себя и что "переход к представительным учреждениям... стал необходимостью".3"
Важнейшая особенность российской внутриполитической обстановки конца XIX в. - "неустранимое противоречие между самодержавием и потребностями развивающегося буржуазного общества". ' Сохраняя во всем главном старые порядки, правительство было вынуждено "оберегать как-никак буржуазное развитие России". ' Тем самым самодержавие все более запутывалось в противоречиях, обнаруживая свое неумение приспособиться к новой действительности. Это вело к кризису всей политической системы России, нашедшему свое яркое проявление в революции 1905 года.
Ленинская оценка места и роли Государственного совета как высшего законосовещательного органа страны в основном относится к периоду начала XX века.
Однако ряд замечаний В.И.Ленина позволяет представить состояние учреждения и в предшествующие годы. "Государственный совет -вовсе не случайное политическое учреждение, а орган класса.., Класс этот - крупные помещики," ' - данное ленинское высказывание можно поставить эпиграфом ко всей настоящей работе.
х х х
Обратимся к рассмотрению историографии изучаемой темы. В историографическом обзоре мы рассмотрим как работы, касающиеся истории самого Государственного совета, так и исследования, авторы
Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.17, с.346.
Там же, т.9, с.130.
Там же, т.16, с.62.
Там же, т.22, с.360.
которых специально не изучали вопросы истории учреждения, но уделяли им внимание в связи с решением других проблем.
В дореволюционной историографии имеются следующие два издания, в которых рассматривается история Государственного совета в 80-е - начале 90-х гг. XIX века: "Государственный Совет 1801-1901й, ' посвященное столетию учреждения Совета, и "Государственный Совет в России в первый век его образования и деятельно-
4?)
сти" В.Г.Щеглова. Ценность обзора "Государственный Совет 1801-1901" в том, что он основан на архивных документах. В издании предпринята попытка осветить деятельность Государственного совета за столетие его существования. Большую важность представляют сведения фактического порядка: о личном составе Совета, о законопроектах, поступивших на его рассмотрение, о комиссиях, учреждавшихся при Совете. В обзоре во всей полноте отразилась официальная концепция роли и значения принятых в 80-е и 90-е годы законопроектов. Реакционные законы по крестьянскому вопросу представлены
до)
как меры, завершающие реформу 1861 г. ' Вопрос о том, что ряд других законодательных актов являлись коренными отступлениями от преобразований 60-х годов, - замалчивается вовсе. ' Нет объяснений и социально-экономических причин данных реформ. Отсутствуют в издании сведения об отношении Государственного совета к обсуждавшимся проектам контрреформ. Все это связано, разумеется, с тем,
Государственный Совет 1801-1901. СПб., 1901.
Щеглов В.Г. Государственный Совет в России в первый век его образования и деятельности (30 марта 1801-1901 года). Ярославль, 1903.
Государственный Совет 1801-1901, с.144 и др.
Там же, с.145.
что данный обзор - издание официального характера. В юбилейном издании преувеличивается роль Государственного совета в 80-е -90-е гг. XIX в.45)
В.Г.Щеглов, профессор Демидовского юридического лицея, автор работы "Государственный Совет в России в первый век его образования и деятельности", близок к официальной версии, однако высказывает несколько иной взгляд. Он считал, что в царствование Александра Ш речь должна была идти о проведении в жизнь реформ Александра П, но "дореформенные нравы и воззрения" (данные понятия он не уточняет) мешали этому. ' В очень обтекаемой форме В.Г.Щеглов говорит об "изменениях" в важнейших законодательных актах Александра И, но не касается существа их. Крестьянская же реформа 1861 г., по утверждению автора, продолжала развиваться в период политической реакции. " В.Г.Щеглову также присуще преувеличение роли Государственного совета. Он указывает на "коренной и широкий характер законодательной деятельности Государственного совета". В целом следует отметить, что работа В.Г.Щеглова носит описательный характер. В своем исследовании автор использовал материалы цитированного выше юбилейного издания.
Тенденциозное освещение важнейших законодательных актов 80-х - начала 90-х гг., преувеличение роли Государственного совета -вот основные черты указанных работ дореволюционной историографии.
Историками либерально-буржуазного направления - А.А.Корнило-
Государственный Совет 1801-1901, с.178.'
Щеглов В.Г. Государственный Совет в России в первый век его образования..., с.130.
Там же, с.131.
Там же, с.137.
вым, Б.Н.Чичериным - давалась характеристика внутренней политики правительства 80-х - начала 90-х годов XIX века. В противовес официальной точке зрения, этот период характеризовался ими как
реакционный. А.А.Корнилов, Б.Н.Чичерин употребляют термин "реак-
49) ция", характеризуя эпоху 80-х - начала 90-х гг.;"' Здесь, таким
образом, налицо резкое различие по сравнению с официальной концепцией. Внутриполитический курс, установившийся с приходом к власти Д.А.Толстого, А.А.Корнилов справедливо характеризует как "новое дворянское реакционное направление". ' Заслугой историков либерально-буржуазного направления явилось определение характера эпохи 80-х - начала 90-х гг. как периода реакции, ориентирующейся в своих внутриполитических устремлениях на дворянство. Однако социально-экономический смысл и предпосылки установления реакционного курса историками не были проанализированы. Все недостатки работ историков либерально-буржазного направления вытекали из методологических и политических позиций авторов. Место и роль Государственного совета в проведении внутриполитического курса дореволюционными исследователями внутренней политики специально не рассматривались.
Среди трудов дореволюционных историков следует назвать НС-
си ) ко)
следования историков права: В.Н.Латкина, ' А.Д.Градовского, '
Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1918, ч.З, с.294; Чичерин Б.Н. Россия накануне XX столетия. Берлин, 1900, с.35.
Корнилов А.А. Курс истории России..., ч.З, с.297.
Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (ХУШ и XIX века). СПб., 1909.
Градовский А. Начала русского государственного права. СПб., 1887, т.2.
Н.М.Коркунова. "^ Вопрос о составе, устройстве, деятельности Государственного совета рассматривается ими с юридическо-правовой
точки зрения. В работе В.Н.Латкина о Государственном совете ГОВОРИ)
рится в главе "Советы при особе государя". Это характерное заглавие свидетельствует о той роли, которую В.Н.Латкин отводит Государственному совету. В исследованиях А.Д.Градовского и Н.М.Коркунова анализируется состав Государственного совета, его функции и пределы власти. Изучение порядка делопроизводства Совета позволило Н.М.Коркунову сделать важный вывод о принципиальном различии деятельности Государственного совета и законодательных собраний конституционных государств, где собрание само пользуется правом инициативы. '
В дореволюционной историографии следует также отметить "Исторический обзор деятельности Комитета Министров"56^ (особенно 4-й том издания, посвященный рассматриваемому периоду), в котором содержатся сведения о работе Государственного совета, а также юбилейное издание Государственной канцелярии, включающее важные данные по организации Государственного совета. "
В целом в дореволюционной историографии не делался акцент на
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Особенная часть. СПб., 1893, т.2. То же. - 2-е перераб.изд. СПб., 1897.
Латкин В.Н. Учебник истории русского права..., с.322.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893, т.2, с.55.
Исторический обзор деятельности Комитета Министров. СПб., 1902, т.2-4.
Государственная канцелярия. 1810-1910. СПб., 1910.
известную самостоятельность Совета в период реакции, а в ряде работ преувеличивалась его роль в решении внутриполитических дел.
В советской исторической науке существует немного трудов, специально посвященных изучаемой теме. Специально Государственному совету посвящена статья Б.М.Кочакова "Государственный совет и его архивные материалы", изданная в 1941 г. ' Основываясь на широком круге источников, автор рассматривает историю Государственного совета на всем протяжении XIX в. Говоря о 80-х - начале 90-х годов XIX века, автор впервые делает вывод о падении значения Государственного совета в данный период, обосновывая этот вывод справедливым заключением о том, что в наиболее реакционные эпохи самодержцы стремились проводить законопроекты через Комитет министров, так как Государственный совет был неприятен императорам своей обязательностью коллективного обсуждения и оглаской законодательных работ.
Следует назвать работы известного советского историка-госу-дарствоведа Н.П.Ерошкина. Важна для разработки исследуемой темы работа Н.П.Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России", где дается анализ состава и функций государственных органов России со времен древнерусского государства и до
1917 г. В исследовании кратко освещается структура Государственно) ного совета, задачи и функции учреждения. '
Состав Государственного совета в разные периоды его существования был подвергнут анализу на основе обработки формулярных
Кочаков Б.М. Государственный совет и его архивные материалы.-Учен, зал ./Ленингр. гос.ун-т. Сер .ист .наук, 1941, вып.8, № 73.
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
списков в монографии П.А.Зайончковского "Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в."60' и работе И.В.Оржеховского. "Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. ' Анализ состава Государственного совета в 80-е - начале 90-х годов XIX века на основе обработки формулярных списков в работах советских исследователей не проводился.
Таким образом, в указанных работах советской историографии изучались вопросы об устройстве, функциях, составе Государственного совета, однако исследование всех данных вопросов применительно к периоду 80-х - начала 90-х годов XIX века специально не предпринималось.
В работах исследователей внутренней политики правительства уделялось внимание истории Государственного совета в связи с изучением проблем внутренней политики самодержавия 80-х - начала 90-х гг. XIX в. П.А.Зайончковский в книге "Российское самодержавие в конце XIX столетия", рассматривая реакционную политику контрреформ 80-х - начала 90-х гг. XIX в., указывает на оппозицию реакционным проектам закона о земских начальниках, земской и городской контрреформы в среде Государственного совета. Автор связывает это явление с наличием в Совете либеральных бюрократов, отстраненных от исполнительной власти, но сохранивших свое влияние на законодательные дела. Однако, отмечает автор, если большинство Совета выступало с критикой каких-либо сторон законопроекта, это не имело существенного значения, т.к. император утверждал то мнение, которое считал необходимым. Тем не менее, разно-
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. Горький, 1974.
гласил в правительственных кругах не могли не оказывать определенного влияния на проведение в жизнь тех или иных реакционных начал, смягчая в ряде случаев их реакционную сторону. '
Л.Г.Захарова в работе "Земская контрреформа 1890 г.", исследуя подготовку Земского положения на всех этапах законодательных работ, приходит к выводу о том, что разногласия в высших сферах были своего рода проявлением неоднородности интересов дворянства, служившего опорой самодержавия. Под влиянием развивавшегося капитализма дворянство все больше втягивалось в новые отношения, внутри него углублялись противоречия между различными группировками, и самодержавию приходилось лавировать между ними. Различные направления в правящих сферах проявились в эпоху контрреформ менее ярко, чем в период второй революционной ситуации, но они не исчезли, как не исчезли причины, их вызвавшие. Оппозиция проекту Толстого-Дурново складывалась, отмечает автор, из сторонников реформ 60-х гг., а также консерваторов, которые понимали невозможность возврата к дореформенным порядкам. Оппозиция проекту и, в частности, в Государственном совете, привела к тому, что план полной ликвидации самого принципа выборности в земствах провалился.
Ю.Б.Соловьев в работе "Самодержавие и дворянство в конце XIX века", отмечая кризисные явления в "верхах" в пореформенные годы, приходит к заключению, что в среде высшей бюрократии и, в частности, в Государственном совете, отсутствовало полное единство взглядов, не сложилось единое "вполне крепостническое направ-
Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970, с.100-103, 432-433.
Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968, с.3-4, 150, 162-163.
ление" по дворянскому вопросу. Почвой для разногласий, - указывает автор, - служил вопрос о том, следует ли законсервировать старорежимное дворянство, в том виде, как оно есть, в качестве опоры самодержавия, или же сохранить в дворянстве то, что "внутренне крепко", т.е. сумело приспособиться к новой обстановке и потому "может гораздо лучше послужить самодержавию". '
Работа Г.И.Щетининой "Университеты в России и устав 1884 года", посвященная общественно-политической деятельности университетов и политике самодержавия в области образования, для исследуемой темы интересна с точки зрения анализа проекта университетского устава и тех изменений, которые законопроект претерпел в результате обсуждения в Государственном совете. Важен вывод автора о том, что материалы рассмотрения университетского устава в Государственном совете свидетельствуют об ином подходе к преобразованию университетов, чем тот, который был сформулирован авторами проекта - Д.А.Толстым и Й.Д.Деляновым. Автор отмечает ряд положительных изменений, внесенных Государственным советом в ЗаКО-нопроект. '
Таким образом, в работах советских исследователей внутренней политики правительства было сделано заключение об отсутствии в Государственном совете полного единства взглядов по тем или иным вопросам правительственной политики 80-х - начала 90-х гг. XIX в. В целом ряде работ был сделан вывод о смягчении Государственным советом реакционной направленности некоторых важных законопроек-
Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973, с.217.
Щетинина Г.И. Университеты в России и устав 1884 года. М., 1976, с.134-138 и др.
тов. Мы полностью присоединяемся к этому справедливому выводу. В каком же соотношении находилась известная самостоятельность Государственного совета, общая политическая линия учреждения - с проведением политики реакции? В задачу историков внутренней политики правительства не входило изучение этой проблемы. Выявление особенностей функционирования Государственного совета в эпоху контрреформ явится подходом к ее разрешению.
Государственный совет как высший правитель ственный орган самодержавия
Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение России - был создан законодательным актом 1 января 1810 года в соответствии с проектом М.М.Сперанского . Манифест об учреждении Государственного совета не без пафоса подчеркивал всю значительность факта появления нового государственного органа: "К утверждению и распространению единообразия и порядка в Государственном управлении, признали мы нужным установлению Государственного Совета дать образование, свойственное пространству 2) величию нашей империи".
Какое же место занял Государственный совет в системе высших государственных учреждений России? Какие функции были на него возложены? "Все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете, )И потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению" - торжественно провозглашала статья "Учреждения" Государственного совета 1810 года. Однако значительность данной Совета. Во-первых, в течение всего XIX века издавались законы, миновавшие рассмотрение в Государственном совете. Во-вторых, обсуждение законопроекта в Совете никоим образом не означало ограничения законодательных прерогатив императора, который не был обязан выполнять решения Государственного совета.
На протяжении всего XIX века Совет не раз становился ареной активной политической борьбы, не являясь послушным орудием в руках царя, подобно Комитету министров. Не раз текст законопроекта значительно изменялся после рассмотрения в Совете, приобретая порой менее реакционную окраску. Недаром в наиболее реакционные эпохи самодержцы стремились провести законы через Комитет министров, а не через Государственный совет, опасаясь противодействия последнего. Так, в первой половине 80-х годов на обсуждение в Комитет министров были переданы "Положение об усиленной и чрезвычайной охране", "Временные правила о печати" и другие законопроекты.
За "Учреждением" Государственного совета 1810 г. последовали "Учреждения" 1832 и 1842 г.г., вносившие в Образование 1810 г. ряд изменений.
Рассмотрим состав и устройство Государственного совета с учетом тех изменений, которые были внесены в его "Учреждение" ко второй половине XIX века. Что представлял собой состав Совета? Еще манифест об образовании Государственного совета подчеркивал, что Совет должен состоять из людей, "знанием отечественных законов, трудами и долговременного службою отличавшихся". Люди эти назначались императором пожизненно из числа высших чиновников России. Согласно законодательству, "государственный совет составляется из особ, Высочайшею доверенностью в сословие сие при 7) зываемых". Таким образом, возрастной, сословный, образовательный ценз поступавших на службу в Государственный совет юридически не был определен. Значит, закон не ставил никаких преград для назначения в Совет лиц всех сословий, любого образования и возраста. Однако вполне понятно, что император назначал в Государственный совет людей лишь определенной категории, а именно: высших сановников гражданской и военной службы, а тем самым исключительно дворян. Этим достигалась известная однородность состава Государственного совета. Однако важным различием было то, что в Совете соединялись лица гражданской и военной службы. В первые годы существования Государственного совета в нем преобладали гражданские чины - их было назначено 25, в то время как военных было всего 10 .
Контрреформы в Государственном совете
Важнейшей функцией Государственного совета являлось обсуждение законодательных вопросов. Рассмотрим этот аспект деятельности Государственного совета на примере прохождения через Совет крупнейших законодательных актов изучаемого периода: университетского устава 1884 года и 3-х контрреформ местного управления: закона о земских начальниках, земской контрреформы 1890 г. и Городового положения 1892 г.
Вторая революционная ситуация оказала самое непосредственное влияние на главные акты внутренней политики самодержавия периода политической реакции 80-х - начала 90-х годов. Все эти преобразования получили реакционную направленность в силу сложившейся общественной обстановки и соотношения классовых сил в стране. Данные преобразования обсуждались в Государственном совете, призванном стоять "на страже" политической реакции. Насколько соответствовало направление деятельности высшего законосовещательного учреждения реакционным установкам правительства? Ниже мы попытаемся дать ответ на этот вопрос на основе рассмотрения отношения Государственного совета к главным законодательным актам правительства в области внутренней политики.
В работах исследователей внутренней политики правительства,
1) занимавшихся проблемами контрреформ, был изучен вопрос о ходе подготовки каждой конкретной реформы, в том числе и в Государственном совете. Однако, освещая ход рассмотрения в Совете той или иной контрреформы, данные авторы не ставили перед собой задачу определить собственно характер и направление деятельности Государственного совета при принятии контрреформ. Поэтому, оставляя в стороне изучение проблемы той или иной контрреформы (этот аспект темы нашел достаточно полное и исчерпывающее освещение в советской историографии), мы формулируем цель настоящего раздела следующим образом: показав общее содержание главных внутриполитических мероприятий правительства, выявить отношение Государственного совета к основным идеям и положениям законопроектов и попытаться определить ту политическую позицию, которую занял в целом Государственный совет при обсуждении главных законодательных актов 80-х - начала 90-х гг. XIX в., выяснить общую политическую линию учреждения.
Университетский устав 1884 г.
Реакционный правительственный курс, принятый в 1882 году, прежде всего сказался на просвещении. Это проявилось в издании
2) реакционного университетского устава в 1884 году. Проект уни 2) История университетского устава 1884 г. являлась предметом изучения в дореволюционной и советской историографии. В дореволюционной историографии (в работах Б.Н.Чичерина, П.Н.Милюкова) не нашла достаточного освещения обстановка, сложившаяся в правительстве при принятии университетского устава. В советской историографии наиболее крупным исследованием по данной теме является работа Г.И.Щетининой "Университеты в России и устав 1884 года") (см.выше, с.26), в которой рассматривается и внутриправительственная борьба, сопутствовавшая изданию устава. Мы попытаемся более подробно осветить отношение Государственного совета к наиболее существенным положениям проекта университетского устава на основании материалов Государственного совета, и в частности, протоколов заседаний Соединенных департаментов.
- 79 верситетского устава обсуждался и рассматривался в Государственном совете. Интересно, что в правительстве предпринималась попытка провести преобразование университетов, минуя Государственный совет, из-за опасения, что рассмотрение в Совете нового университетского устава не пройдет достаточно гладко. Однако в конце 1882 года законопроект все же вносится на обсуждение в Совет. Что же представлял собой проект университетского устава, который предстояло рассмотреть членам Государственного совета?4 Основным мотивом проекта, составленного Д.А.Толстым и дополненного мини-стром народного просвещения И.Д.Деляновым, явилась ликвидация университетской автономии. Проект значительно усиливал влияние правительства на университетское управление. Сужались пределы власти Ученого совета университета.
Боджетные дела в Государственном совете
С деятельностью Государственного совета был связан вопрос об утверждении государственной росписи доходов и расходов. Порядок составления бюджета и финансовой отчетности был установлен "Общим учреждением министерств" 1811 года. Ежегодно каждый министр должен был составлять общую смету расходов по своему министерству и представлять ее министру финансов. На основании смет отдельных министерств министр финансов составлял общую государственную роспись доходов и расходов будущего года и вносил ее в Государственный совет. Общая роспись доходов и расходов рассматривалась в Государственном совете и затем поступала на утверждение императо Обратимся к изучению механизма разработки и принятия государственного бюджета и рассмотрению той роли, которую играл в принятии бюджета Государственный совет в 80-е - начале 90-х годов XIX в. 22 мая 1862 г. были высочайше утверждены "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и .Главных управлений". " Вводя буржуазные нормы финансового хозяйства (бюджетное и кассовое единство, принцип гласности бюджета), закон заключал в себе правила, по которым должна была утверждаться государственная роспись доходов и расходов. Ежегодно каждое министерство и главное управление по особо установленным формам составляло финансовые сметы, которые затем в печатных экземплярах представлялись одновременно в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный совет. Срок этого представления определялся 1 сентября, а для Военного министерства и Главного управления Военно-учебных заведений не позже 1 октября. Министерство финансов составляло из всех смет министерств и главных управлений и из сметы самого Министерства финансов общую государственную роспись доходов и расходов. Не позже 1 ноября государственная роспись доходов и расходов представлялась вместе с замечаниями и заключениями министра финансов на рассмотрение Государственного совета. Государственный контроль должен был производить проверку соответствия сметных предположений и действительного исполнения предыдущих смет и представлять замечания на финансовые сметы предстоящего года и составленный им общий отчет по исполнению финансовых смет на рассмотрение Государственного совета - не позже 1 ноября. Все вопросы о финансовых сметах должны были решаться в департаменте государственной экономии Государственного совета. Для того, чтобы департамент государственной экономии мог заблаговременно приступить к рассмотрению финансовых смет, министр финансов и государственный контролер могли, не дожидаясь внесения в Государственный совет государственной росписи и общего отчета по исполнению финансовых смет, представлять свои замечания по финансовым сметам отдельно, по мере их рассмотрения. По получении государственной росписи доходов и расходов, общего отчета по исполнению финансовых смет, замечаний Министерства финансов и Государственного контроля на финансовые сметы департамент государственной экономии рассматривал финансовые сметы в соединенном заседании с теми министрами или главноуправляющими, по сметам которых последовали замечания. В случае несогласия министров на сделанные замечания, дело снова обсуждалось в присутствии министра финансов и государственного контролера. Департамент государственной экономии, еделав заключение по возникшим замечаниям, рассматривал государственную роспись и предположения министра финансов "в общих видах государственного хозяйства, обсуждая степень пользы и своевременности предполагаемых расходов, и притом, в связи с имеющимися для их удовлетворения средствами". Сверхсметные кредиты должны были испрашиваться тем же порядком, что и сметные назначения. Заключение департамента государственной экономии по рассмотрению государственной росписи и финансовых смет вносилось в Общее собрание Государственного совета и затем государственная роспись представлялась на утверждение императора в составе мемории Общего собрания. После утверждения высочайшей властью государственная роспись и финансовые сметы обнародовались по распоряжению министра финансов во всеобщее сведение. Таковы были главные особенности механизма разработки и принятия государственного бюджета. Государственный совет, как мы видели, являлся важным звеном этого механизма. В 1860-х - начале 1890 гг.
