Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование городского самоуправления Воронежа
1.1. Городское самоуправление перед введением Городового Положения 1870 г 32
1.2. Введение Городового Положения 1870 г 42
1.3. Формирование городской думы и городской управы в 1870-х - начале 1890-х гг. и их социальный состав 56
1.4. Влияние реформы 1892 г. на систему и социальный состав самоуправления 74
1.5. Изменения в системе самоуправления с 1917 г., роспуск думы и управы в 1918 г 96
Глава 2. Организация работы самоуправления
2.1. Организация работы городской думы и городской управы. Влияние губернской администрации 113
2.2. Городские головы и их роль в организации работы самоуправления 170
Глава 3. Развитие социально-хозяйственной деятельности самоуправления в начале 1870-х - первой половине 1900-х гг.
3.1. Деятельность самоуправления после реформы 1870 г. (начало 1870-х-начало 1890-хгг.) 190
3.2. Деятельность самоуправления после реформы 1892 г. (середина 1890-х - первая половина 1900-х гг.) 237
Глава 4. Особенности социально-хозяйственной деятельности самоуправления в 1905-1918 гг.
4.1. Деятельность самоуправления в период с первой русской революции
до начала Первой мировой войны (1905 - первая половина 1914 гг.) 278
4.2. Кризис во время военных и революционных событий (вторая половина 1914 - 1918 гг.) 363
Заключение 406
Список использованных источников и литературы 423
Приложение 1. Статистика городских выборов 442
- Городское самоуправление перед введением Городового Положения 1870 г
- Организация работы городской думы и городской управы. Влияние губернской администрации
- Деятельность самоуправления после реформы 1870 г. (начало 1870-х-начало 1890-хгг.)
Введение к работе
Настоящее время благоприятствует непредвзятому систематическому исследованию истории городского самоуправления (городского общественного управления) России XIX - начала XX вв. Огромный интерес, и научный, и практический, имеет изучение системы самоуправления, которая была установлена в эпоху «великих реформ» Александра II и после внесенных в нее изменений просуществовала вплоть до революционных событий.
Актуальность темы исследования. Российское общество на современном этапе своего развития придает большое значение научному осмыслению общественной практики 1870-1910-х гг. Реконструкция социального и экономического развития России в этот период невозможна без изучения городских мо-дернизационных процессов. Однако история становления и эволюции самоуправления изучена далеко не полно. Исследователи в значительно большей степени занимались изучением истории земских органов, а не городских; в рамках же общероссийской городской темы недостаточно разрабатывалась региональная специфика.
Исследование тенденций местного городского самоуправления имеет существенное значение для реконструкции истории Воронежа, крупнейшего в Черноземье провинциального города. С участием самоуправления шли процессы экономического, социального, культурного развития города. Парадоксально, что город имеет давние исторические традиции, но в то же время и незакрытую лакуну в знаниях по обозначенной теме. С другой стороны, без тщательного и комплексного изучения истории самоуправления в отдельных крупных провинциальных городах, в том числе и в Воронеже, невозможно создание обобщающих научных знаний о системе городского самоуправления в России.
Тема приобрела и большую практическую значимость в связи с современным реформированием общества. В условиях крайнего недостатка необходимых познаний неосуществим качественный учет исторического опыта при соз-
4 даний научно обоснованных концепций общественных и государственных систем.
Степень изученности проблемы. История городского самоуправления в регионах остается малоизученной.
За исключением исследований по истории столичных городов, в работах по общей истории городского самоуправления, как правило, анализировались законодательство и его практические плоды. Анализ проводился на основе данных о тех изменениях в составе самоуправлений, которые были вызваны городскими реформами 1870 и 1892 гг. Однако авторы таких работ не могли опереться на обширные данные о реальной работе самоуправлений в провинциальных городах из-за их отсутствия.
Дореволюционная литература (1860-е гг. - начало XX в.) не дала исторического описания самоуправления как последовательно развивающейся системы в период с середины XIX в. до 1917 г. Дореволюционные авторы рассматривали городское самоуправление в основном с точки зрения текущих насущных задач своего времени. Во-первых, мы имеем работы, анализирующие городское управление в его правовом аспекте; во-вторых, ретроспективные обзоры деятельности органов самоуправления в крупных городах (чаще всего, Петербурге и Москве) с выводами о целесообразности реформирования Городовых Положений. В-третьих, это статьи на злобу дня, которые смыкаются с публицистикой: их необходимо отметить по той причине, что будущая историография заимствовала из них некоторую терминологию.
В 1860-х гг. началась дискуссия историко-правового характера, в ходе которой выделялись две основные концепции: «общественно-хозяйственная» (для краткости называемая также «общественной», или «хозяйственной») и «государственная» теории самоуправления. Доминировали представители «общественной» теории, сторонники наделения органов самоуправления широкой самостоятельностью. Одним из первых проводников этой теории в России был князь А.И. Васильчиков. Рассматривая в совокупности городские, земские и другие общественные учреждения, он считал, что интересы общества и
5 государства часто не совпадают, а следовательно, общество имеет право на отделение своих функций от функций государства, на самостоятельное ведение хозяйства . Во многом под влиянием «общественной» теории было принято Городовое Положение 1870 г., впервые наделившее органы городского самоуправления большой финансово-хозяйственной самостоятельностью. Однако часть закона 1870 г., которая регламентировала выборы, уже вскоре подверглась критике со стороны приверженцев той же теории. Так, «хозяйственник» А.А. Головачев резко критиковал систему выборов гласных городской думы по трем разрядам (куриям), заимствованную из прусского законодательства, чуждую для России. Он подчеркивал, что деление избирателей по имущественному принципу способствует разжиганию вражды между ними, а преимущество, полученное в думах богатыми торговцами, несправедливо «и может иметь то вредное последствие, что городские средства будут тратиться исключительно в интересах достаточных классов, а нужды бедных будут совершенно забыты» .
Основательны труды профессора Харьковского университета И.И. Дитяти-на, который проследил формирование городского управления с допетровских времен до реформы 1870 г. и проанализировал ее результаты . Автор не задавался целью дать оценку всем реформам, тем не менее, многие его суждения характерны для приверженца «хозяйственной» теории. Интересны выводы о том, что в истории русских городов, в отличие от западных, инициатива реформ принадлежала не обществу, а правительству, но реформы, как правило, не приносили желаемого эффекта. «Отсутствие всякой самостоятельности» — причина «печального состояния» городского управления перед 1870 г.4. И.И. Дитятин делает и много практических наблюдений за результатами реформы 1870 г., желая, чтобы в будущем были исправлены неудачные, с его точки зрения, отдельные статьи закона.
С 1880-1890-х гг. получает распространение «государственная» теория, согласно которой государство играет доминирующую роль, а общество находится в его подчинении и выполняет задачи, поставленные государством. Крупнейшим представителем этого направления являлся профессор Петербургского
университета А.Д. Градовский, уроженец Воронежской губернии. В 1864-1865 гг., до переезда в столицу, он служил в Воронеже чиновником особых поручений при губернаторе и именно в это время близко познакомился с административно-общественной практикой5. По его определению, «если системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», то органы самоуправления «должны действовать на правах государственных властей»6. Он подчеркивал, что любая государственная власть решает свои задачи в соответствии с политическим строем государства, и в этом отношении понятие самоуправления тоже не может не быть политическим. А.Д. Градовский выступал за децентрализацию управления, так как ближайшие нужды населения - ремонт дорог и общественных зданий, открытие школ и больниц и т. д. - не могли быть решаемы отдаленными органами управления. В то же время он был уверен, что сферы образования, санитарии, охраны порядка, продовольственное дело и т. д. являются важными государственными задачами и, следовательно, предметами государственного управления, органы же самоуправления выполняют роль вспомогательных, добавочных органов. Современное ему положение дел он оценивал как «раздвоение, а в иных случаях и противопоставление установлений правительственных, с одной стороны, и общественных, с другой стороны», но философски считал, что противоречия соответствуют своей эпохе, а каковы окажутся органы управления в дальнейших «общественных формациях» - «это дело будущего» .
«Государственной» теории придерживались также правоведы Н.М. Корку-нов (ученик А.Д. Градовского)8, М.И. Свешников9, В.М. Гессен. Последний считал, что «местных интересов, как таковых, не существует», и «самоуправление осуществляет государственные интересы на местах»10. В то же время активизировались сторонники «общественной» теории, которые критиковали новое Городовое Положение 1892 г. В определенной степени государственная теория явилась теоретической базой для внесения некоторых изменений в законодательство. Ошибочно, однако, считать, что причиной введения Положе-
7 ния 1892 г. был перевес во влиянии «государственников» и что их взгляды нашли значительное отражение в законодательстве. Как будет показано далее, это Положение стало не принципиально новым, а лишь отредактированным старым Городовым Положением, оно не привело к существенным изменениям в отношениях государства и самоуправления. Вмешательство государства в дела самоуправлений не только не стало излишним, но и даже являлось недостаточным в том плане, что оно не проявляло достаточной заботы об их финансовом положении. Между тем А.Г. Михайловский заявлял, что по Положению 1892 г. городское управление «было превращено в полубюрократическое учреждение, действующее по указке администрации...»11. Г.И. Шрейдер уже в заголовок одной из своих статей вынес слово «контрреформа» по тому же поводу, а в целом перенес в сборники историко-правового характера фрагментарные и во многом субъективные оценки, сделанные им в публицистических выступлениях12.
В конце XIX - начале XX в. продолжали издаваться работы с положительной, в целом, оценкой Положения 1870 г., с показом исторической необходимости введения этого закона при Александре II. Историк А.А. Кизеветтер показал неполноту осуществления екатерининского Городового Положения 1785 г. . Г.А. Джаншиев особо отметил освобождение городов от административной опеки, которая до 1870 г. была «угнетающей, всё тормозящей»14. Публикация таких работ способствовала критике Городового Положения 1892 г.
Можно понять раздражение либерально настроенных современников тем, что Положение 1892 г. не оправдало их надежд; что в него не были внесены те или иные статьи, которые, по их мнению, могли бы привести к существенным улучшениям в работе городских самоуправлений - по вопросам расширения, а не урезания круга избирателей; уменьшения, а не усиления контроля администрации за работой городских органов и др. Но, к сожалению, позиция критиков привела к идеализации ими старого Положения 1870 г. в противовес «реакционному» Положению 1892 г., а ложно введенное ими понятие «контрре-
8 форма» прочно укрепилось впоследствии в отечественной историографии, особенно в советский период.
Следующий период в историографии следует обозначить 1920-1970-ми гг. Он отличается, во-первых, марксистской методологией в выполнении научных работ; во-вторых, малым количеством публикаций. Историков этого периода почти не интересовала хозяйственная деятельность дореволюционного самоуправления, несмотря на то, что она являлась главной для городских органов и непосредственно влияла на уровень жизни населения. Реформы 1870 и 1892 гг. рассматривались в основном в политическом аспекте для показа реакционной сущности самодержавия. Наиболее значимы две работы. В 1928 г. издана монография Л.А. Велихова, на появление которой, несомненно, повлиял интерес к рыночным отношениям, временно возродившийся во время нэпа. Л.А. Велихов впервые тезисно проследил генезис городского общественного управления в период 1785-1917 гг., а также уделил большое внимание хозяйственному вопросу, показав тяжелое финансовое положение ряда дореволюционных городов, рассмотрев уплачивавшиеся ими налоги и лежавшие на них долги15. П.А. Зайончковский в своей монографии, вышедшей в 1970 г., подробно остановился на одном из аспектов интересующей нас темы - на подготовке Городового Положения 1892 г., на причинах, которыми правительство и губернская администрация мотивировали проведение новой реформы, и на отличия Положений 1870 и 1892 гг.16. Но, если анализ этих проблем в монографии очень обстоятелен, то общие выводы автор был вынужден сделать кратко, в свойственном его времени априоризме, уделяя внимание в первую очередь поискам истоков революционности в обществе. Поэтому он ведет речь о «контрреволюционном значении городской контрреформы»17.
С 1980-х гг. начинается новый этап в историографии, на качественно новом уровне продолжающийся в конце 1990-х — первой половине 2000-х гг. Интерес к теме самоуправления с новой силой пробуждается в середине 1980-х гг.; восстанавливается само понятие «самоуправление» (ранее, например, в монографии П.А. Зайончковского, употреблялся только термин «городское общест-
9 венное управление»). На сегодняшний день единственным обобщающим исследованием по истории самоуправления российских городов являются две монографии В.А. Нардовой, одна из которых посвящена периоду со времени подготовки Городового Положения 1870 г. до конца действия этого Положе-
ния , а другая, вышедшая уже в постсоветское время, охватывает период с введения Городового Положения 1892 г. до начала революционных событий 1905 г.19. В исследовании В.А. Нардовой проявилась тенденция, характерная для заключительного этапа советского периода, - отказ от некоторых догматических установок. Несмотря на то, что в первой работе автор следует идеологии советского времени, она в определенной степени восстанавливает дореволюционные традиции, делая упор на историко-правовом аспекте - на законодательных актах и их реализации. В итоге в центре внимания автора оказывается не практическая деятельность дум, а отношение правительства к проведению городских реформ. В.А. Нардова подробно описывает подготовку обеих реформ в контексте общественно-политических событий в России. Она анализирует такие важные последствия реформ, как социальный состав избирателей и избранных в местные думы, приводит статистические данные нескольких лет по многим российским городам, в том числе и Воронежу. Кроме того, автор останавливается на взаимоотношениях городских дум с властью, на работе Санкт-Петербургской думы и очень кратко - на результатах хозяйственной деятельности городских самоуправлений. Несмотря на фундаментальность этого исследования во всероссийском масштабе, здесь ограничены сведения о конкретных городах. А глубокий анализ их финансово-хозяйственного положения и вовсе отсутствует. В.А. Нардова сама поясняет, что изучение всей темы самоуправления затрудняется из-за отсутствия исследований по частным вопросам20. Не хватает исследованию В.А. Нардовой и его завершения, которое было бы логическим - изложения событий в период после 1905 г.
Ряд интересных работ по истории городского самоуправления Москвы опубликовала Л.Ф. Писарькова. Одна из ее статей раскрывает также влияние Положения 1870 г. на социальный состав городских управлений в Центрально-
10 Черноземном регионе21. Все же главным итогом исследований Л.Ф. Писарьковой стала капитальная монография по истории Московской городской думы, опубликованная в 1998 г.22. При этом автор не останавливается на деятельности лишь одной Московской думы, а приводит и краткую историю городского самоуправления в России. В отличие от В.А. Нардовой, Л.Ф. Писарькова доводит изложение до 1917 г., впервые в историографии убедительно комментирует законодательные акты Временного правительства. Очень существенно и опровержение Л.Ф. Писарьковой мнения о реформе 1892 г. как о реакционной «контрреформе»; она считает, что корректировка прежнего Городового Положения объективно соответствовала реалиям российского общества, не готового в то время к кардинальным изменениям в законодательстве. Однако монографии В.А. Нардовой и Л.Ф. Писарьковой сближает то, что в них отсутствуют глубокие суждения о хозяйственной деятельности самоуправлений в России. Очевидно, что на примерах Петербурга и Москвы, городов намного более развитых, чем большинство губернских центров, такие выводы сделать невозможно.
Отличается отрешением от сложившихся стереотипов «Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.)», составленная Б.Н. Мироно-вым. Она включает и историю городов . Автор попытался преодолеть осуждаемые им формационный подход к историческому процессу и изображение российской истории в негативном свете. В традициях западных социальных историков он ставит превыше всего свободу личности на пути продвижения к гражданскому обществу. По Б.Н. Миронову, историческому развитию России свойственны поступательность и нормальность. В частности, он заключает, что реформы Александра II «превратили городские общества из сословных во всесословные, изъяли большую часть государственных функций из компетенции органов самоуправления, тем самым ликвидировав их функциональный и структурный дуализм». И это был важнейший шаг на пути, когда горожанин становится «гражданином, свободным и сам на себя полагающимся индиви-дуумом» . Работа Б.Н. Миронова основана на широком круге исследований
российских и зарубежных историков, но не подкреплена архивными первоисточниками, касающимися истории городов. События конца XIX - начала XX в. описаны им гораздо более конспективно в сравнении с периодом до 1870 г.
В последние годы тема стала активно разрабатываться в ряде регионов России. В течение 1993-2004 гг. был защищен ряд диссертаций на соискание степени кандидата исторических наук, которые целиком или частично посвящены самоуправлениям в губернских и уездных городах. Это диссертации Г.Ю. Бур-диной (география исследования - города Среднего Поволжья) , Н.Б. Гусевой (города Самаро-Саратовского Поволжья) , СВ. Мясникова (уездные города Вятской губернии) , Л.Н. Устиной (города Среднего Поволжья) , Е.Ю. Апка-римовой (города Среднего Урала) , И.А. Новоселовой (уездный город Му-ром) , В.Л. Данояна (губернский город Нижний Новгород) , Г.Э. Емалетдино-вой (города Южного Урала)32, Н.Б. Родионовой (портовый город Ейск)33, А.К. Семенова (города Тамбовской губернии)34, Г.Р. Замановой (губернский город Казань) , И.В. Косых (Калужская, Смоленская и Тверская губернии) , С.Л. Лониной (города Восточной Сибири) , Н.К. Сметанникова (города Южного Урала)38, О.В. Чудакова (города Западной Сибири)39; A.M. Блудова (города Тамбовской губернии)40, Г.Р. Зигангировой (Казанская губерния)41, И.А. Зигель (Новгородская губерния)42, М.В. Ковалевой (губернский город Орел)43, А.А. Кузьмина (губернский город Самара)44, Д.В. Кускашева (города Енисейской губернии)45, Г.А. Медведевой (уездный город Липецк)46, С.Н. Минина (города Владимирской губернии)47, О.Е. Романовой (губернские города Нижнего Поволжья)48, А.А. Терещенко (города Центрального Черноземья)49, Е.С. Скраб-невской (города Дальнего Востока)50 и некоторые другие. Выполняются также работы юридического профиля на тему местного самоуправления.
По объекту исследования диссертации необходимо разделить на две группы. Первая - работы, специально посвященные истории городского самоуправления (авторы Г.Ю. Бурдина, Н.Б. Гусева, СВ. Мясников, Е.Ю. Апкари-мова, В.Л. Даноян, А.К. Семенов, Г.Р. Заманова, С.Л. Лонина, О.В. Чудаков, A.M. Блудов, М.В. Ковалева, А.А. Кузьмин, Д.В. Кускашев, Г.А. Медведева,
12 С.Н. Минин, О.Е. Романова, Е.С. Скрабневская и др.). Большей глубины в изучении темы городского самоуправления авторы достигают, по нашему мнению, тогда, когда анализируют однородные объекты - губернский город (группу губернских городов) или уездный город (группу уездных городов). Если в одном исследовании соединена история формирования и деятельности органов самоуправления в городах губернского и уездного уровня, авторы часто стал-киваются с трудной задачей: соединить в своих выводах суждения и об относительно развитых губернских центрах, и о малых городах, которые, как правило, существенно отличаются от больших в развитии экономических и общественных отношений. Сказанное, впрочем, не относится к тем случаям, когда исследователь стремится всесторонне показать разницу в реализации городского законодательства в больших и малых городах (пример - диссертация А.К. Семенова).
Вторая группа - диссертации, касающиеся данной темы в ходе изучения другой связанной с ней проблемы. Наиболее характерно обращение к деятельности городских самоуправлений в ходе исследования общей истории или истории социально-экономического развития отдельных городов (И.А. Новоселова, Н.Б. Родионова, А.А. Терещенко и др.), а также исследования деятельности губернской администрации и органов самоуправления (как городского, так и земского) в отдельных регионах (И.В. Косых, Н.К. Сметанников, Г.Р. Зиган-гирова, И.А. Зигель и др.). В этой группе одни авторы диссертаций детально прослеживают работу городских дум и управ, другие делают это лишь фрагментарно.
А.А. Терещенко рассматривает социально-экономическое развитие городов Центрального Черноземья во второй половине XIX - начале XX вв. В частности, он ведет речь о «складывании в Черноземье двух отличных по своему социально-экономическому потенциалу групп городских центров Черноземных губерний - воронежско-курской и орловско-тамбовской»51. Первая группа городов, в том числе воронежских, имела меньшие бюджеты. Однако сравнение автора основано на отрывочных статистических сведениях, деятельность го-
13 родских самоуправлений при этом не раскрывается, чего явно не хватает для полноты социально-экономического обзора.
Диссертации, показывающие губернскую администрацию, земские и городские органы в их взаимодействии в рамках целого региона, удачно раскрывают сложившиеся между ними отношения. Для нас важно, что и в ряде других городов, как в Воронеже, городские органы выступали перед правительством с ходатайствами по острым финансово-хозяйственным вопросам. Например, на это указывает, исследуя самоуправление в Казани, Г.Р. Зигангирова. Она же делает анализ мало разработанного вопроса о характере изменений, внесенных в систему самоуправления в 1917 г. при Временном правительстве. Однако диссертации на подобные темы, как правило, недостаточно вскрывают причины, по которым самоуправления выдвигали те или иные ходатайства - для этого необходимо детальное рассмотрение их хозяйственной деятельности. Отметим здесь также актуальную работу юриста С.А. Усатова, посвященную мало исследованным проблемам 1917 года. Он рассматривает в историко-правовом аспекте соотношение центральной и местной властей после Февральской революции, удачно анализирует законодательную базу. Но в задачах С.А. Усатова не было подробного анализа реальных событий в регионах, он использует дан-ные об органах самоуправления только наиболее крупных городов .
Устанавливая хронологические рамки своих исследований, подавляющее большинство авторов отталкивается от времени введения Городового Положения 1870 г. как отправной точки для создания в России самоуправления нового образца. Однако верхние хронологические рамки они устанавливают по-разному. Одни авторы доводят свое исследование до начала 1890-х гт. (т. е. до конца действия Положения 1870 г.), другие - до рубежа XIX и XX вв. (до результатов введения Городового Положения 1892 г.), третьи - до 1904—1905 гг. (до начала первой русской революции) и лишь немногие - до 1914 г. (до Первой мировой войны). Только одна исследовательница - С.Л. Лонина - рассматривает самоуправление в обширном объеме 1870-1917 гг., но без детализации деятельности городских органов в 1917 г. К сожалению, большинство регио-
14 нальных исследователей не анализируют события до и после 1905 г. в непосредственной связи, несмотря на то, что самоуправления в это время действовали на основе неизмененного Положения 1892 г.
В проблематике диссертаций видна следующая эволюция в течение 1990-2000-х гг. Авторы более ранних диссертаций обращают внимание прежде всего на обсуждение таких традиционных для историографии вопросов, как введение нового законодательства и его влияние на составы городских дум и управ; в более же поздних диссертациях прослеживается стремление дать, наряду с законодательными и структурными основаниями работы самоуправления, еще и полноценные обзоры деятельности самоуправления в хозяйственной и социальной сферах. В этой деятельности исследователи находят и наиболее важные критерии в оценке функционирования самоуправления. В диссертациях И.В. Косых, Д.В. Кускашева и О.Е. Романовой акцент вообще смещен в пользу последних проблем, социально-хозяйственная сфера деятельности самоуправлений вынесена в названия их диссертаций.
Нам представляется удачным и необходимым комплексное рассмотрение проблем хозяйственной деятельности и социальной политики самоуправления в тесной связи с проблемой формирования городского бюджета. Это относится к работам A.M. Блудова, М.В. Ковалевой, Д.В. Кускашева, Г.А. Медведевой, С.Н. Минина, О.Е. Романовой. Напротив, у В.Л. Данояна и Г.Р. Замановой мы встречаем, как нам кажется, излишне механистическое расчленение деятельности самоуправлений по различным разделам диссертации: благоустройство, медико-санитарное дело, просвещение и т.д. Такая градация, безусловно, удобна для других исследователей, занимающихся отдельно проблемами медицины или просвещения. Однако анализ проблем, общих для системы самоуправления, в таких случаях затруднен.
Авторы диссертаций проявляют различный подход к оценке деятельности городских общественных управлений и возникающих перед ними проблем. Здесь динамика такова: уход от излишней идеализации деятельности самоуправлений в более ранних диссертациях - к достаточно критическому осмыс-
15 лению проблем в более поздних. Думается, что в этом случае сказывается менталитет современного общества, уход от эйфории 1990-х гг., связанной с надеждами на скорые эффективные преобразования в постсоветской России. Для диссертаций, защищенных в 2000-х гг. и чаще всего основанных на анализе исторического материала в более широких хронологических рамках, характерно исследование серьезных проблем, стоявших перед самоуправлениями и неразрешимых в пределах существовавшего законодательства (работы A.M. Блудо-ва, Г.Р. Замановой, А.А. Кузьмина, Д.В. Кускашева, Г.А. Медведевой, С.Н. Минина, О.Е. Романовой, А.К. Семёнова, Е.С. Скрабневской).
Переходя к рассмотрению воронежской краеведческой литературы, следует сразу отметить, что работы, специально посвященные истории местного городского самоуправления, отсутствуют. Как дореволюционные, так и советские и постсоветские издания, посвященные истории города Воронежа, — это, по преимуществу, справочники, популярная литература (путеводители, публицистические очерки) и экономико-географические описания. Отсутствует и литература энциклопедического характера со статьями о городском самоуправлении и о его деятелях.
В дореволюционный период лишь историк-краевед Г.М. Веселовский, сам являвшийся на протяжении ряда лет гласным городской думы и членом городской управы, ввел сюжет о городском управлении и подведомственном ему городском хозяйстве в две свои книги о Воронеже, изданные в 1866 и 1886 гг. В первой работе, которая не попадает в хронологические рамки нашего исследования, Г.М. Веселовский перечисляет городские учреждения, сообщает о составе полиции и пожарных команд, называет доходы и расходы города за некоторые годы53. Во втором труде, в главе «Городское хозяйство и управление Воронежа с конца XVIII века по настоящее время», автор добавляет к аналогичным сведениям скудные данные о некоторых улучшениях в городском хозяйстве после введения Городового Положения 1870 г. Автор пишет об «отзывчивости» «новой думы», или «нового самоуправления», как их стали называть, к таким сторонам общественной жизни, как народное образование и благотвори-
тельность; перечисляет конкретные учреждения этих городских сфер, но не указывает, в какие периоды деятельности самоуправления и по каким причинам уделялось меньшее внимание этим сферам, а когда и почему - большее. Книга была издана городским самоуправлением к 300-летнему юбилею Воронежа, использовалась как подарочное издание, и поэтому тон автора не мог не быть эйфоричным54.
Более ценен для нас составленный тем же автором «Обзор Воронежского городского самоуправления со дня его открытия. 1871-1883 гг.», который он опубликовал в принадлежавшей ему воронежской газете «Дон» в 1883 г.55. Здесь Г.М. Веселовский гораздо более откровенен, раскован в оценках. Он пытается дать краткую характеристику «нового», пореформенного городского самоуправления Воронежа в течение трех первых выборных четырехлетий (1871-1875, 1875-1879, 1879-1883), обращает внимание на состав думы и посещаемость гласными заседаний, на характер некоторых расходов бюджета. Его интересуют далеко не только городские успехи - он критически воспринимает отсутствие плановой работы думы, непроизводительную затрату средств на мощение улиц, антисанитарное состояние городских площадей. «Обзор...» позволяет увидеть и учесть реальную ситуацию в нескольких городских сферах. Однако многие научные вопросы, интересующие сегодняшнего исследователя, остаются за пределами внимания современника. Газетные заметки Ве-селовского в большей степени носят фактологический, описательный характер. Они не могли включить в себя серьезных обобщений уже из-за одной только небольшой протяженности времени, охваченного краеведом. Теперь «Обзор...» Г.М. Веселовского представляет интерес главным образом как мемуарный источник.
Анализ дальнейшей (с 1884 г.) деятельности воронежского самоуправления полностью отсутствует как в дореволюционной, так и в советской литературе. В 1901 г. в связи с 30-летием введения в Воронеже Положения 1870 г. в городской думе был поднят вопрос об издании книги, посвященной истории местного самоуправления в течение трех десятилетий. Сын Г.М. Веселовского, глас-
17 ный думы В.Г. Веселовский согласился взять на себя составление такой монографии и попросил разрешить ему беспрепятственно пользоваться материалами из городского архива56. Но дальнейшая судьба этого начинания неизвестна.
С 1920-х до середины 1980-х гг. в краеведческих публикациях встречались лишь отдельные упоминания о городском самоуправлении. Как правило, они высмеивали работу городской думы и ее деятелей. Единственный цельный, хотя и краткий сюжет, посвященный критике городской думы, включен в 1966 г. в брошюру краеведа М.В. Литвинова57. Это не научное исследование, а популярное и поверхностное описание некоторых фрагментов городской жизни в начале XX в. и роспуска думы в 1918 г. М.В. Литвинов справедливо бичует пороки хозяйственной и социальной городской сфер. Но его сюжету свойственен явный априоризм, факты он подбирает предвзято, иногда дополняя их домыслами, чтобы во всех городских несовершенствах обвинить думских деятелей, заклеймить их в классовом нежелании видеть нужды простого народа.
Упоминания о городской думе есть в «повести-хронике» В.И. Кузнецова, изданной в 1976 г. и посвященной видному деятелю местного здравоохранения К.В. Федяевскому. При работе над повестью автор использовал семейный архив, хранившийся у потомков К.В. Федяевского. Он упомянул, что врач был многолетним гласным городской думы и защищал интересы думской «интеллигентской партии», в которую «входили учителя, врачи, малообеспеченные служащие»58. Однако книга В.И. Кузнецова представляет собой литературное произведение, наделенное выдуманными диалогами, лишенное как точности в передаче фактов, так и указаний на конкретное использование документов или дневников семьи Федяевских (они остались неопубликованными).
В 1980-х гг. возрождается интерес к истории городского самоуправления Воронежа. А.Н. Акинынин в своей диссертации по истории Воронежа обращается к городскому устройству. Однако хронологически это исследование ограничено периодом с середины XVIII в. до 1861 г. По верному заключению А.Н. Акиньшина, «потребность в создании элементов городского самоуправления», в том числе и городской думы, созданной в Воронеже в конце 1787 - начале
18 1788 гг., была вызвана «стремлением правительства возложить все вопросы благоустройства на самих горожан, не затрачивая средств казны...»59.
В 1990-х и начале 2000-х гг. ученые Воронежского государственного университета обращались к частным сюжетам из деятельности городского самоуправления. М.Д. Карпачев рассмотрел сюжет о содействии городской думы в организации этого вуза в начале XX в.60, А.Н. Акиньшин - об участии думы в праздновании петровских юбилеев61. Однако самоуправление до сих пор не было предметом отдельного рассмотрения историков.
В 2001 г. СВ. Щербаковым завершена работа над диссертацией, посвященной образованию воронежского самоуправления по Городовому Положению 1870 г. Но в ней рассмотрен только один из хронологических эпизодов самоуправления 1871-1918 гг. и только в правовом аспекте, так как диссертация защищена на соискание степени кандидата юридических наук. Автор работал над темой параллельно нашему исследованию. В диссертации много места отведено теоретическим правовым выкладкам, в частности, анализу российского законодательства. Рассмотрев практическое правовое положение городского самоуправления Воронежа, полученное им в результате реформы 1870 г., автор обоснованно выделяет положительные результаты и недостатки реформы. Положительное начало ему видится в следующем: «Новые городские учреждения, основанные на буржуазном принципе имущественного ценза, сами формировали свои руководящие органы, самостоятельно решали вопросы в сфере хозяйственной деятельности... Их деятельность обеспечивалась самофинансированием». К недостаткам автор причисляет: «Неудовлетворительность избирательной системы, отсутствие связи между гласными и избирателями, ограниченность бюджетных прав... являлись тормозом в развитии городского управ-
ления» .
Однако попытка автора добавить в свою работу суждения о конкретной хозяйственной деятельности самоуправления выглядит скоропалительной и поверхностной. Располагая очень ограниченным количеством исторических фактов о деятельности местного самоуправления, юрист ошибочно заключает, что
19 положительные результаты этой деятельности «отличались своей поступательностью» 3. На самом деле в рассматриваемый период происходила смена акцентов в деятельности самоуправления в связи с борьбой «партий» внутри думы, наблюдался финансовый кризис и т.д.
Таким образом, историографический анализ показывает ряд пробелов в изучении истории российского городского самоуправления и недостатки уже имеющихся региональных исследований. Он позволяет точнее определить необходимые объект и предмет нашего исследования, его хронологические рамки, цель и задачи, а также выбрать методологию исследования.
Объектом исследования выступает исторический процесс становления и эволюции системы городского самоуправления.
Предмет исследования - наиболее существенные и актуальные аспекты формирования и деятельности самоуправления в г. Воронеже в 1870-1918 гг.: избирательные компании; состав и структура самоуправления; организация его работы; его хозяйственная деятельность, социальная политика и конечные результаты; влияние на формирование и деятельность самоуправления общероссийского законодательства, а также взаимоотношений самоуправления с администрацией.
Территориальные рамки исследования - губернский город Воронеж, крупнейший экономический и культурный центр Черноземного региона; город, история самоуправления которого изучена крайне недостаточно.
Хронологические рамки исследования. В отличие от подавляющего большинства исторических исследований, посвященных самоуправлениям различных городов (как монографий, так и диссертаций), наше исследование детально охватывает все этапы деятельности самоуправления, образованного по Городовому Положению 1870 г. (нижняя временная граница). По нашему убеждению, только в этом случае можно качественно раскрыть потенциал и эволюцию системы самоуправления, которая не подвергалась коренным изменениям до 1917 г., а после Февральской революции действовала на принципиально новых выборных началах, но на мало изменившейся хозяйственной основе,
20 вплоть до упразднения самоуправления в 1918 г. (верхняя временная граница). Всеобъемлющие хронологические рамки включают тесно связанные друг с другом этапы деятельности самоуправления: от введения Городового Положения 1870 г. до введения Городового Положения 1892 г.; от введения Городового Положения 1892 г. до 1905 г.; с 1905 г. до начала Первой мировой войны в июле 1914 г.; годы войны до июля 1917 г., когда было введено законодательство Временного правительства; с июля 1917 г. до роспуска самоуправления в
1918 г. и предпринятой попытки восстановить его в 1919 г. /
Цель исследования - дать комплексный анализ длительного процесса становления и деятельности городского самоуправления в Воронеже и разрушения этой системы, выявив объективные условия этого процесса и личностные факторы, определив эффективность системы самоуправления, ее влияние на социально-экономическое развитие города.
Для реализации этой цели поставлены следующие задачи:
исследовать влияние российского законодательства на структуру и социальный состав самоуправления, а также на степень участия городских сословий в формировании самоуправления;
выявить особенности в изменении состава самоуправления, не подверженные влиянию законодательных актов;
определить организационные особенности работы самоуправления, как связанные с изменением законодательства, так и не зависящие от него, проследить влияние губернской администрации на работу самоуправления;
рассмотреть деятельность самоуправления в хозяйственной и социальной бюджетных сферах, неразрывно связанных между собой, определить степень влияния на эту деятельность изменений в законодательстве, общей социально-экономической ситуации в государстве, а также важнейших политических и военных событий в России: революции 1905 г., Первой мировой войны, Февральской революции 1917 г. Выяснить эффективность важнейших ходатайств самоуправления, обращенных к правительству. В ряду показателей деятельности городских учреждений учесть мнения современников, очевидцев и участ-
21 ников самоуправления. Практические результаты деятельности считать главным критерием в оценке возможностей системы самоуправления, заложенных законодательством, а также в оценке уровня хозяйствования местных городских деятелей;
восстановить полный поименный состав участников самоуправления за все годы его существования, а также социальные характеристики участников самоуправления; определить различия во взглядах социальных групп по вопросам самоуправления;
изучить биографии городских голов Воронежа как ключевых фигур в самоуправлении, выяснить их роль в организации самоуправления и их личный вклад в развитие города.
Таким образом, существенное отличие нашей работы от других исследований - детальное рассмотрение бюджетной хозяйственной деятельности и социальной политики самоуправления в очень широких хронологических рамках и во всех аспектах. Мы делаем главный упор на практическую хозяйственную деятельность самоуправления, но считаем невозможным выполнение этой задачи без ее тесной увязки с разработкой таких проблем, как общероссийская законодательная база, социальный состав самоуправления и личные характеристики его главнейших участников, взаимодействие самоуправления с вышестоящими органами власти. Для выявления всех тенденций, существовавших в самоуправлении, мы уверены также в необходимости последовательного, но объединенного рассмотрения его деятельности во все периоды функционирования этой системы, начиная ее созданием и заканчивая ее деградацией и упразднением.
Методологической основой являются основные традиционные принципы исторических исследований: историзма и научной объективности, а также необходимый в данном случае принцип системности. Мы основывались на том, что исторический процесс становления и деятельности городского самоуправления являлся неотъемлемой частью истории России, а система самоуправления представляет собой совокупность целостных системных образований и в
22 то же время входит в систему общественных образований России. Самоуправление - достаточно сложная, но единая система, где взаимодействовали различные объекты: городское общество, губернская администрация, городская дума, городская управа и подчиненные ей учреждения, вступавшие с ней в контакты частные предприниматели и др. В соответствии с принципом историзма любые события - действия отдельных участников самоуправления, решения городской думы или деятельность городской управы - необходимо рассматривать в хронологической последовательности и в контексте реалий данного исторического периода, с учетом уровня социально-экономического развития государства и города, менталитета общества, общественно-политических событий.
Вышеназванными научными принципами обусловлены частнонаучные методы, использованные в ходе исследования. Важнейшие из них - метод сравнительно-исторического анализа и проблемно-хронологический метод, позволяющие изучить самоуправление в широких хронологических рамках.
Использованы также формально-юридический метод (производился анализ Городовых Положений 1870 и 1892 гг. и законодательства Временного правительства), метод комплексного анализа, метод анализа и синтеза, метод статистического анализа, метод систематизации и классификации (последние два метода необходимы для анализа показателей городского бюджета и других цифровых характеристик практической деятельности самоуправления).
Источниковая база исследования. Для выполнения поставленных задач был использован широкий комплекс источников. Основная масса источников -это неопубликованные документы Государственного архива Воронежской области (далее ГАВО), которые впервые вводятся в научный оборот.
Ряд фондов ГАВО имеет плохую сохранность в связи с уничтожением документов в годы Гражданской и Великой Отечественной войн. К таковым относится фонд Воронежской городской думы (Ф. И-61): по интересующему нас периоду 1870-1918 гг. здесь имеется только одиннадцать единиц хранения. В связи с этим важнейшим является фонд Воронежской городской управы (Ф. И-
23 19), насчитывающий 3464 дела основной описи (Оп. 1) и 51 дело по личному составу (Оп. 2). В фонде управы, непосредственного исполнителя решений думы, сохранился комплекс документов, раскрывающий факты формирования самоуправления и его разносторонней деятельности. Как правило, документы управы, связанные с ее непосредственной практической деятельностью, предваряются или сопровождаются предписаниями правительства и губернской администрации, выписками из журнальных протоколов городской думы, включая думские постановления. Кроме того, ряд дел представляет собой сборники повесток дня думы. Так восполняются пробелы, вызванные отсутствием подобных документов в фонде думы. В фонде управы находятся документы, связанные с организацией городских выборов, с хозяйственной деятельностью самоуправления, в том числе решением социальных вопросов, финансовая отчетность, переписка с различными инстанциями. Главное достоинство этих документов: они раскрывают реальные результаты деятельности думы и управы, в том числе в таких важных вопросах, как благоустройство города, устройство коммунальных предприятий, строительство и содержание учебных, медицинских, благотворительных учреждений. Отдельные дела посвящены принятию и утверждению смет городского бюджета, из них можно почерпнуть мнения гласных думы не только по конкретным вопросам ведения хозяйства и социальной политики, но и о деятельности городского самоуправления в целом.
Наконец, ряд документальных материалов раскрывает организацию работы самой управы, расписание ее штатов. К сожалению, малочисленны документы по личному составу думы и управы.
Есть в данном фонде и другие пробелы; в частности, годовые финансово-хозяйственные отчеты управы не сохранились по целому ряду лет. Фрагменты думских заседаний, представленные в фонде, явно недостаточно отражают ход думских дебатов, весь спектр мнений гласных, предшествовавший принятию того или иного постановления.
Своеобразным «дублером» фонда И-19 по ряду вопросов является фонд Воронежского губернского по земским и городским делам присутствия (Ф. И-21),
24 включающий также документы Воронежского губернского по городским делам присутствия, существовавшего до реформы 1892 г. Здесь, например, обнаруживаются некоторые протоколы заседаний Воронежской городской думы и отчеты самоуправления, не сохранившиеся в фондах И-19 и И-61; есть сведения о выборах в думу и управу и формулярные списки некоторых деятелей городского управления. Особенно интересны материалы, раскрывающие взаимоотношения самоуправления с губернской администрацией и его переписку с правительством. В фонде губернского присутствия откладывались дела, связанные не только с разрешением спорных вопросов, но и с обсуждением ответственных решений самоуправления, которые подлежали представлению (через губернатора) в министерства: в частности, ходатайства о предоставлении городу крупных займов, об изменении налогообложения и др. Здесь же подшиты ответы правительства по результатам рассмотрения ходатайств, а также различные правительственные предписания, которые рассылались городским управлениям через губернаторов.
Ряд предметных вопросов деятельности самоуправления был прослежен по другим фондам ГАВО, в частности, фондам Воронежского губернского правления (Ф. И-2), Канцелярии воронежского губернатора (Ф. И-6), Воронежского губернского жандармского управления (Ф. И-1), Воронежской губернской земской управы (Ф. И-20), Воронежского дворянского депутатского собрания (Ф. И-29), Воронежской палаты гражданского суда (Ф. И-167), Воронежского губернского исполнительного комитета Временного правительства (Ф. И-104). Документы фондов И-6, И-104 раскрывают вопросы взаимоотношений самоуправления с губернской администрацией и выборов в городские органы, материалы фонда И-20 уточняют взаимодействие с земскими органами. По фондам И-1, И-2, И-20, И-29, И-167 и некоторым другим прослеживаются факты биографий крупных деятелей городского общественного управления. Кроме того, документы всех этих фондов восстанавливают отдельные детали городской общественной жизни.
Отдельные документы Государственного архива общественно-политической истории Воронежской области (ГАОПИ ВО) уточняют биографии гласных думы, подвергшихся политическим репрессиям после 1917 г.
Опубликованные источники можно разделить на следующие основные группы: законодательные акты; делопроизводственная документация городского самоуправления; другие отчетные, хроникальные и справочные материалы; периодические издания (газеты).
Из законодательных актов наиболее важны Городовые Положения 1870 и 1892 гг., а также постановления Временного правительства 1917 г.
Среди делопроизводственной документации большую ценность имеют публиковавшиеся «Журналы Воронежской городской думы» за 1871-1874 гг. и «Постановления Воронежской городской думы» за 1875-1915 гг., которые фактически представляют собой протоколы заседаний думы, завершающиеся постановлениями. Здесь же в качестве приложений опубликованы доклады различных думских комиссий. В большинстве случаев эти сборники выпускались по третям каждого года, то есть охватывали четыре месяца работы думы. Их публикация была прекращена в условиях Первой мировой войны. Они не только детализируют вопросы, которые рассматривались в думе, но и часто передают неповторимый дух своей эпохи, воссоздают борьбу мнений как отдельных гласных, так и социальных группировок.
К этой же группе источников относятся отчеты самоуправления (в основном годовые финансовые отчеты управы) и отдельные доклады. Они, как и печатные протоколы думы, восполняют пробелы, созданные недостаточной сохранностью архивных документов. Нормотворческую деятельность думы характеризуют сборники постоянно действующих «обязательных» постановлений.
В числе других отчетных, хроникальных и справочных материалов необходимо отметить отчеты благотворительных организаций, показывающие размеры помощи со стороны самоуправления, а также «Памятные книжки Воронежской губернии», из которых удается извлечь статистические сведения о насе-
26 лении города, отдельные хроникальные и справочные данные о деятельности самоуправления и его бюджете. В «Календаре-справочнике городского деятеля на 1915 г.» собран ряд сведений о работе самоуправлений в большинстве городов России. В основном это статистика за 1913-1914 гг.: бюджетные доходы и расходы, налогообложение и др., а по нескольким хозяйственным сферам обобщены данные с 1870-х гг.64. Справочник позволяет сравнить показатели Воронежа и других городов к началу войны и судить (хотя бы отчасти), насколько воронежские тенденции характерны для всей России.
В 1920-е гг., когда краеведы занимались в основном разработкой революционной истории, вышла составленная Б.М. Лавыгиным хроника событий «1917-й год в Воронежской губернии»65. Она собрана на основе публикаций в прессе и некоторых архивных материалов; в частности, фрагментарно воспроизведена работа городской думы в период Февральской и Октябрьской революций. В настоящее время сборник, наделенный справочным аппаратом, служит историческим источником в связи с утратой многих первоисточников.
Периодическая печать - это, главным образом, газеты «Воронежские губернские ведомости» за 1870-1917 гг., «Воронежский телеграф» за 1870-1919 гг., «Дон» за 1870-1915 гг. Современные краеведы обращаются к ним крайне редко, так как подшивок газет в Воронеже почти не сохранилось, и пользоваться ими приходится в Российской государственной и Российской национальной библиотеках. Все использованные нами материалы этих газет введены в научный оборот впервые.
В «Воронежских губернских ведомостях» публиковались, главным образом, информационные материалы, в том числе списки городских избирателей и избранных гласных городской думы, сообщения о собраниях и постановлениях думы. Списки избирателей и избранных в совокупности с сохранившимися материалами ГАВО дают несравненно более полную картину городских выборов, чем отчетность, фрагментарно сохранившаяся в РГИА и уже опубликованная В.А. Нардовой и Л.Ф. Писарьковой. Газеты «Воронежский телеграф» и «Дон» наряду с информацией о работе думы и управы (в конце XIX - начале XX в.
27 она стала более полной, чем в «Воронежских губернских ведомостях») печатали материалы публицистического характера, оценивающие деятельность городского самоуправления или отдельных его действий.
Мемуары, посвященные самоуправлению Воронежа, отсутствуют. Тем не менее, следует отдельно выделить источники личного происхождения, воспроизводящие немногочисленные эпизоды из деятельности самоуправления и из жизни городских деятелей. Отметим воспоминания бывшего гласного В.Г. Ве-селовского о быте и архитектуре города, где упоминаются отдельные действия местной думы66, и мемуары инженера В.А. Радцига, в которых кратко освещено его участие в городском трамвайном строительстве в Воронеже67.
Кроме того, характер мемуарных источников сегодня приобрел ряд публикаций в дореволюционной прессе, а также запротоколированные выступления гласных в думе. Свидетельства очевидцев, их оценка не только текущего момента, но иногда ретроспективы городского самоуправления чрезвычайно важны для полноты картины. Следует, однако, учитывать, что такие источники могут носить субъективный, конъюнктурный характер, поэтому содержащиеся в них сведения информативного характера требуют проверки по другим источникам, а оценки и выводы - переосмысления.
Благодаря обращению ко всему комплексу перечисленных источников достигается проверка большинства их на достоверность.
Научная новизна. Данная диссертация является первым систематическим исследованием по истории городского самоуправления Воронежа во всех ее аспектах. Это одна из первых работ по истории городского самоуправления России, дающая детальный анализ деятельности самоуправления в губернском центре в проблемно-хронологическом порядке в наиболее полных хронологических рамках - со времени введения Городового Положения 1870 г. до роспуска самоуправления в 1918 г. Работа учитывает пробелы, существующие в отечественной историографии, недочеты предыдущих исследований по другим регионам. В ней охвачен широкий круг проблем, никогда ранее не являвшихся предметом научного изучения. Основное внимание обращено на хозяйствен-
28 ную деятельность местного самоуправления и ее социальный аспект и на результаты этой деятельности как на главный критерий в оценке эффективности самоуправления. Деятельность самоуправления раскрывается в тесной связи с такими важнейшими аспектами, как законодательная база и другие общероссийские условия функционирования системы самоуправления, особенности городских выборов, социальный состав и личностные характеристики участников самоуправления, роль городских голов, взаимоотношения самоуправления с администрацией. В научный оборот впервые введен широкий источниковый материал, в том числе документы нескольких фондов ГАВО и многочисленные публикации в дореволюционной прессе. На основе богатой совокупности фактов впервые воссоздана полная картина исторического процесса формирования и функционирования самоуправления в Воронеже, которая совершенно отсутствует в литературе - с хроникой событий, биографиями городских голов и подробными анкетными данными других деятелей самоуправления, приведенными в приложениях, с цифровыми показателями деятельности городских органов, представленными в таблицах, со свидетельствами современников и т.д.
Очень существенно, что исследование по городу Воронежу, крупнейшему ' культурному и экономическому центру Центрально-Черноземного региона, является важным недостающим звеном для изучения истории городского самоуправления в целом в России.
Практическая значимость. Как фактический материал, представленный в диссертации, так и обобщающие выводы, сделанные в ходе исследования, могут быть использованы для написания обобщающих трудов по истории Воронежа и России; для преподавания истории в вузах в рамках учебных курсов по отечественной истории, спецкурсов и спецсеминаров по краеведению; для ведения краеведческой работы в средних учебных заведениях; издания соответствующей учебной и методической литературы; создания музейных экспозиций.
Учет исторического опыта городского самоуправления, как положительного, так и отрицательного, необходим при разработке нового российского зако-
29 нодательства и в практической работе местных представительных и исполнительных городских органов.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры истории России Воронежского государственного университета. Основные положения и выводы работы были изложены в виде докладов на межрегиональных научных конференциях в г. Воронеже в 1994 и 2000 гг., на областных научных конференциях в г. Воронеже в 2000 и 2004 гг. и раскрыты в шести основных научных публикациях.
Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1870-1871. Т. 1-3.
2 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 227-228. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875. Т. 1.; Ярославль, 1877. Т. 2; Он же. Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 1-271.
4 Дитятин И.И. Статьи... С. 229-230.
5 См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права// Собр. соч. СПб., 1904.
Т. 9.
6 Там же. С. 29.
7 Там же. С. 55.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. 5-е изд. СПб., 1904. Т. 1.
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892.
10 Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 125-126.
11 Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 9.
См.: Шрейдер Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 года // История России в
ХГХ в. СПб., [б. г.]. Т. 5. С. 181-228; Он же. Наше городское управление: Этюды, очерки, заметки. СПб., 1902. Т. 1.
Кизеветтер А.А. Городовое Положение Екатерины П 1785 г.: Опыт исторического комментария. М., 1909; Он же. Местное самоуправление в России. ГХ - XIX столетия: Исторический очерк. 2-е изд. Пг., 1917. С. 90-102.
14 Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ: Исторические справки. 6-е изд. М., 1896. С. 530.
Велихов Л.В. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., 1928.
16 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия: (Политическая
реакция 80-х - начала 90-х годов). М., 1970. С. 411-428.
17 Там же. С. 428.
18 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов ХГХ в.:
Правительственная политика. Л., 1984.
1 Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце ХГХ - начале XX века. СПб., 1994.
20 Нардова В.А. Городское самоуправление... С. 4.
1 Писарькова Л.Ф. Городовое Положение 1870 года и социальный состав городского общественного управления в губерниях Центрально-Черноземного района // Буржуазные реформы в России второй половины ХГХ века. Воронеж, 1984. С. 72-81.
22 Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917. М., 1998.
23 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в):
Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства.
СПб, 1999. Т. 1. С. 110-122, 282-289, 293-359, 384-387,487-509.
24 Там же. С. 509.
Бурдина Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период. Дисс.... канд. ист. наук. Самара, 1993.
Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 гт. Дисс.... канд. ист. наук. Самара, 1996.
Мясников СВ. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 70-х - начале 90-х годов ХГХ века. Дисс.... канд. ист. наук. Казань, 1997.
Устина Л.Н. Городские думы в 1917 году. Дисс.... канд. ист. наук. Самара, 1998. Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети ХГХ - начале XX в. Дисс.... канд. ист. наук. Екатеринбург, 1999.
30 Новоселова И.А. Развитие городского хозяйства и роль органов местного управления
уездного города Мурома. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Екатеринбург, 1999.
31 Даноян В.Л. Организация и развитие городского самоуправления в Нижнем Новгоро
де в 70-х - начале 90-х годов ХГХ века. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Нижний Новгород,
2000.
Емалетдинова Г.Э. Городское самоуправление на Южном Урале во второй половине ХГХ века. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Уфа, 2000.
33 Родионова Н.Б. История города Ейска (1848-1914 гг.). Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Краснодар, 2000.
3 Семенов А.К. Эволюция городского самоуправления в российской провинции в последней трети ХГХ века (на материалах Тамбовской губернии). Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2001.
35 Заманова Г.Р. Городское самоуправление в Казани (1870-1904). Дисс. ... канд. ист. наук. Казань, 2002.
Косых И.В. Социально-экономическая деятельность органов местного самоуправления России в конце ХГХ - начале XX в. (на примере Калужской, Смоленской, Тверской губерний). Дисс.... канд. ист. наук. М., 2002.
7 Лонина С.Л. Становление и развитие городского самоуправления в Восточной Сибири в 1870-1917 гт. Дисс.... канд. ист. наук. Красноярск, 2002.
38 Сметанников Н.К. Деятельность и взаимодействие органов местного управления и самоуправления Южного Урала во второй половине XIX - начале XX века. Дисс. ... канд. ист. наук. М., 2002.
Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в годы Первой мировой войны (июль 1914 - февраль 1917 гг.). Дисс.... канд. ист. наук. Омск, 2002.
40 Блудов A.M. Городское самоуправление в России на рубеже XIX - XX вв. (на мате
риалах Тамбовской губернии). Дисс.... канд. ист. наук. Тамбов, 2003.
41 Зигангирова Г.Р. Система органов местного самоуправления Казанской губернии в се
редине ХГХ - начале XX в. (организация и место в общественной жизни). Автореф. дисс. ...
канд. ист. наук. Казань, 2003.
42 Зигель И.А. Деятельность Новгородской губернской администрации и органов мест
ного самоуправления в годы Первой мировой войны. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Ве
ликий Новгород, 2003.
43 Ковалева М.В. Орловская городская дума (1787-1913 гг.). Автореф. дисс. ... канд. ист.
наук. Орел, 2003
44 Кузьмиї наук. М., 2003
44 Кузьмин А.А. Городское самоуправление Самары. 1851-1892 гг. Дисс. ... канд. ист.
45 Кускашев Д.В. Исторический опыт деятельности органов городского самоуправления
Енисейской губернии в социально-хозяйственной сфере (1870-1914 гг.). Автореф. дисс. ...
канд. ист. наук. Абакан, 2003.
46 Медведева Г.А. Самоуправление русского провинциального города (конец XVIII - на
чало XX вв.). Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Воронеж, 2003.
47 Минин С.Н. Городское самоуправление Владимирской губернии в 1870-1914 гг. Ав
тореф. дисс.... канд. ист. наук. Владимир, 2003.
4 Романова О.Е. Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья в решении хозяйственных и социальных вопросов в 1870-1914 гг. Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Астрахань, 2003.
49 Терещенко А.А. Социально-экономическое развитие городов Центрального Чернозе
мья во второй половине ХГХ - начале XX века (1861-1904 гг.). Автореф. дисс. ... канд. ист.
наук. М., 2003.
50 Скрабневская Е.С. Городское самоуправление на Дальнем Востоке России (конец XIX
- начало XX вв.). Автореф. дисс.... канд. ист. наук. Хабаровск, 2004.
51 Терещенко А.А. Указ. соч. С. 38-39.
52 Усатов С.А. Органы государственной власти и местного самоуправления в России в
феврале - октябре 1917 года (историко-правовой аспект). Автореф. ... канд. юридич. наук.
М., 2004.
53 Веселовский Г.М. Воронеж в историческом и современно-статистическом отношени
ях. Воронеж, 1866. С. 46-61.
54 Веселовский Г.М. Исторический очерк города Воронежа. 1586-1886. Воронеж, 1886.
С. 249-259.
55 [Веселовский Г.М.] Обзор Воронежского городского самоуправления со дня его от
крытия. 1871-1883 гг. // Дон. 1883. 10,13,17, 20 февр.; 1, 6 марта; 12,14 июня.
56 Постановления Воронежской городской думы за вторую треть 1901 г. Воронеж, 1902.
С.188-189.
57 Литвинов М.В. Были прошедших лет. Воронеж, 1966. С: 103-119.
58 Кузнецов В.И. Светя другим: Повесть-хроника. Воронеж, 1976. С. 123.
59 Акиньшин А.Н. Социально-экономическое и политическое развитие города Воронежа
периода позднего феодализма. Дисс.... канд. ист. наук. Воронеж, 1987. С. 148.
60 Карпачев М.Д. Воронежский университет: Начало пути. Воронеж, 1998. С. 7-60; Он
же. Воронежский университет: Вехи истории. 1918-2003. Воронеж, 2003. С. 21-80.
61 Акиньшин А.Н. Празднование петровских юбилеев в Воронежской губернии в XIX -
начале XX вв. // «Морским судам быть!»: Российскому военно-морскому флоту - 300 лет.
Воронеж, 1996. С. 206-211.
62 Щербаков СВ. Воронежское самоуправление по Городовому Положению 1870 года
(историко-правовой аспект). Дис. ... канд. юридич. наук. Белгород, 2001. С. 139.
63 Там же.
64 Календарь-справочник городского деятеля на 1915 г. / Сост. Б.Б. Веселовский. Пг.,
1915.
65 1917-й год в Воронежской губернии: (Хроника) / Сост. Б.М. Лавыгин. Воронеж, 1928.
66 Веселовский В.Г. Уходящий Воронеж // Известия Воронежского краеведческого об
щества. 1927. № 3-5. С. 9-11.
67 Радциг В.А. Воспоминания энергетика. М.-Л., 1962. С. 30-33.
Городское самоуправление перед введением Городового Положения 1870 г
До реформы 1870 г. в большинстве городов России формально действовало Городовое Положение 1785 г., точнее, Жалованная грамота городам, которая была утверждена Екатериной II 21 апреля 1785 г.1 и устанавливала, что в думах должны иметь представительство горожане всех сословий, занесенные в «Городскую обывательскую книгу» в одну из шести категорий и составлявшие городское общество. Во время собраний общества те его члены, что пребывали в возрасте не моложе 25 лет и имели годовой доход не менее 50 рублей, имели право избирать распорядительный орган самоуправления - общую городскую думу - в составе городского головы и представителей всех шести категорий жителей («настоящие городские обыватели», т.е. владельцы недвижимости любых званий; купцы 1, 2, 3 гильдий; «именитые граждане» и, наконец, прочие посадские, не отнесенные к пяти первым категориям). Общей думе следовало избирать на трехлетний срок из состава своих гласных исполнительный орган -шестигласную думу - из представителей тех же шести групп.
Однако в действительности к середине XIX в. городское общественное управление, или городское самоуправление, значительно трансформировалось и отличалось от трактованного в «Жалованной грамоте». «Некоторые ее положения были фактически сведены на нет последующими законодательными актами, но при этом формально так и оставались неотмененными, иные были перечеркнуты самой жизнью, - отмечает В.А. Нардова. - Все законодательство в целом, весьма запутанное и неопределенное, давно перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов...»2.
Более того, даже с самого начала закон 1785 г. так и не удалось внедрить на практике в том виде, в каком он был задуман. Общесословное общество было скорее желанием екатерининского правительства, опережавшим реалии своего времени. Сословия оказались не готовыми к реформе. Дворянство, чиновничество и духовенство по традиции не участвовали в городском самоуправлении наравне с нижестоящими слоями общества. По заключению А.А. Кизеветтера, общая дума фактически стала органом купцов и ремесленников. «Дворяне сторонились от торгового «мужичья» и не желали принимать активного участия в общегородских делах. Добрые намерения законодателя оказывались на поверку воздушными замками»3. Б.Н. Миронов подытоживает, что «думы превратились в органы только городского сословия» и что «органы городского самоуправления не стали ни элитарными, ни всесословными».
Документы ГАВО подтверждают эти справедливые высказывания и дают представление о воронежском городском самоуправлении.
О значительных отступлениях от принципов 1785 г. ярко свидетельствует дело, раскрывающее проведение последних предреформенных выборов в Воронежскую городскую думу в декабре 1869 г.5. Таких понятий, как «общая» или «шестигласная» думы, не употреблялось. Местное городское общество избирало просто «думу», организацией выборов занималась по предписанию губернского правления дума предыдущего выборного состава. Избирательное право определялось на основании «Устава о службе по выборам» 1857 г. В Воронеже этим правом обладали: 1) почетные граждане, имевшие в городе недвижимую собственность, 2) «наличные» купцы, мещане и цеховые, внесенные в установленном порядке в «Городовую обывательскую книгу», 3) дворяне, записавшиеся в гильдию, 4) иногородние купцы, имевшие в Воронеже недвижимую собственность. Особо указывалось, что лица, не принявшие установленной Присяги, к выборам допущены не будут6.
Организация работы городской думы и городской управы. Влияние губернской администрации
Реформа 1870 г. наделила городскую думу, по форме ее организации, потенциальными возможностями полноценного совещательного и распорядительного органа. Более того, статья 3 Городового Положения вменяла в обязанность думы обсуждение подведомственных ей дел и определение необходимых мер. Однако из-за ограниченности социальной базы думских составов, из-за узости сословных интересов гласных и их недостаточного культурного уровня наблюдались существенные недостатки в работе «новой думы» в первые десятилетия и особенно годы ее существования. В первую очередь рассмотрим организационные вопросы.
Прежде всего указанные причины приводили к слабой посещаемости заседаний. Такое положение дел уже заранее было предусмотрено законом 1870 г. Согласно статье 63, собрание думы считалось состоявшимся в случае присутствия не менее трети гласных, т.е. применительно к Воронежу было достаточно 24 человек в случае, если все 72 вакансии гласных были заняты. Статьи 66 и 67 определяли, что решения выносятся простым большинством голосов, за исключением ограниченного числа наиболее важных вопросов (о приобретении или отчуждении городской недвижимости, о займах, об отстранении городских должностных лиц и др.) - только в этих случаях требовалось присутствие не менее половины гласных и подача не менее 2/3 наличных голосов.
Очевидец, гласный Г.М. Веселовский писал, что некоторые воронежские гласные «не показывались в зале думских заседаний в течение восьми лет», другие «показывались» по одному или два раза в течение 4-летия или года1. Тем не менее, публикуя сводные данные о количестве посещений в течение думских заседаний 1871-1882 гг. (других подобных данных в дореволюционной историографии нет), Г.М. Веселовский указывает, что деятельность думы «оживлялась с каждым новым составом», несмотря на слабую в целом посе-щаемость . Однако такой вывод совершенно не отражает сущности тенденций, происходивших в самоуправлении в связи с противоборством «партий» - тех тенденций, которых Г.М. Веселовский по каким-то причинам не пожелал заметить в своем обзоре.
В первый год (1871) в связи с началом работы новой думы посещаемость была относительно высокой: по данным Г.М. Веселовского, общее число посещений - 498, а среднее - 33-34. Но уже в следующем году мы видим снижение этих показателей до 348 и 26-27 соответственно - в связи с разочарованием многих гласных-купцов по поводу своего участия в самоуправлении. В 1873 г. общее число посещений падает до 291, в 1874 г. - до 286, хотя среднее число посещений определяется как 28-29. Здесь мы уже имеем дело с падением интенсивности работы думы в целом: если в 1871 г. состоялось 15 заседаний, в 1872 г. - 13, то в 1873 и 1874 гг. - по 10 заседаний.
Но вот в 1875 г. приступает к работе новый, второй состав думы, нацеленный на более решительные действия в социально-хозяйственной сфере под влиянием «партии» интеллигенции. Несмотря на то, что он работает не полный год, среднее за год количество посещений уже 41 -2. А в 1876 г. (первый полный год работы) число заседаний думы возрастает до 24, общее число посещений - до 865 (это почти вдвое больше, чем в 1871 г.), а среднее число посещений - до 36-37. И к концу этого выборного срока интерес гласных к работе ослабевает меньше, чем к концу первого срока. Сравним предпоследние годы работы этих составов - 1874 и 1878 гг. В 1878 г. прошло 16 заседаний думы - в 1,6 раза больше, чем в 1874 г., с общим числом посещений 505 - в 1,8 раза больше. Необходимо также учитывать, что к концу каждого срока происходило некоторое снижение числа гласных в думе.
Деятельность самоуправления после реформы 1870 г. (начало 1870-х-начало 1890-хгг.)
Финансовая самостоятельность, которую получило самоуправление по Городовому Положению 1870 г., очень скоро сказалась на улучшении городского хозяйства.
Помимо самого закона 1870 г., объективной предпосылкой новой формы хозяйствования был всплеск частной инициативы в пореформенной России. Оживился рынок, что сказалось на улучшении снабжения города продовольствием. Расширились возможности для привлечения предпринимателей к выполнению различных хозяйственных работ - и в тех случаях, когда городское управление вело работы так называемым «хозяйственным способом», то есть путем непосредственного найма рабочих и приобретения материалов, и в тех случаях, когда оно прибегало для этих целей к услугам подрядчиков. Еще до избрания новой думы симптомами развития капиталистических отношений в Воронеже стали подведение к городу железной дороги и строительство станции (1867-1868, заказчиком работ выступило губернское земство), а также сооружение купцом и городским головой С.Л. Кряжовым первого водопровода (1869). Водопровод включал напорную башню, построенную на Конной площади (ныне пл. Ленина), и подземные магистральные трубы, протянутые от башни по двум центральным улицам: по Большой Дворянской (современный проспект Революции) и частично - по Большой Московской (ныне Плехановская ул.) до Митрофановского монастыря. Вода была речной, она поднималась наверх с помощью водокачки, оборудованной на правом берегу реки Воронеж, около Большой Успенской улицы. Протяженность первых труб составляла около 2500 саженей (примерно 5,25 км).
Кроме того, в 1867 г. под эгидой городского самоуправления начал действовать Воронежский городской общественный банк. Он позволял размещать и немного наращивать денежные капиталы, принадлежавшие городу - как часть бюджетных средств, так и благотворительные пожертвования частных лиц на нужды горожан (таковых пожертвований, однако, было немного). В этом же банке размещали капиталы частные предприниматели, и городское самоуправление имело возможность приплюсовывать банковские доходы к городскому бюджету. Нельзя не отметить и такой факт: ради пополнения городской казны С.Л. Кряжов еще при старом самоуправлении пошел на крайне непопулярный среди рядовых воронежцев шаг - в 1869 г. была резко повышена оценка всех усадеб, что влекло за собой увеличение суммы налогов с домовладельцев1.
В целом к началу 1870-х гг. городское хозяйство оставалось запущенным, несмотря на хвалебные отзывы о С.Л. Кряжове как о благотворителе. Город приобрел удручающий внешний вид, о чем свидетельствовал в 1871 г. столичный журнал «Всемирная иллюстрация»: «...Действительно, освещение необходимо Воронежу так же, как и очищение от грязи. Город расположен на гористой местности и не представляет безопасных путей для пешехода в темные ночи, какие здесь бывают нередко; мостовые и спуски с гор - в самом безобразном виде; исправление их после пятилетнего «ничего неделанья» крайне затруднительно и не может совершиться скоро; все, что когда-то устроил ради удобства жителей деятельный, хотя и грозный, губернатор Синельников, разрушено, испорчено, потеряло цену...»2. Как видим, ни железная дорога, ни водопровод не повлияли на сложившееся у современников мнение о «ничего не-деланьи» городским управлением.
