Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование городского самоуправления Астрахани 22
1. Законодательные инициативы российского самодержавия по становлению и совершенствованию городского самоуправления
2. Организация и проведение выборов в органы городского самоуправления 44
3. Состав и порядок работы городской думы и управы 56
4. Изменения в системе самоуправления с 1917 г., роспуск думы и управы в 1918 г 74
Глава II. Основные направления хозяйственной деятельности Астраханского городского общественного управления 94
1. Финансово-бюджетная деятельность Астраханской городской Думы 94
2. Развитие городской коммунальной инфраструктуры 104
3. Деятельность по благоустройству города 135
4. Охрана общественного порядка 162
Заключение 183
Список источников и литературы 190
- Организация и проведение выборов в органы городского самоуправления
- Изменения в системе самоуправления с 1917 г., роспуск думы и управы в 1918 г
- Развитие городской коммунальной инфраструктуры
- Охрана общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в условиях реформирования российского общества одной из насущных проблем современной России является реформа местного самоуправления. Формирование новое системы муниципальной власти способствует возникновению особого интереса к деятельности дореволюционных органов городского самоуправления, к изучению городских модернизационных процессов. Изменения, происходившие с учреждениями городского общественного управления, естественным образом вызывали и вызывают настоятельную необходимость осмысления и обобщения итогов развития, исследования преемственности и роли традиций.
Выборные органы городской власти действовали в порядке и пределах, установленных Городовыми положениями 1870 и 1892 гг., имели определенные компетенции и самостоятельные финансовые источники, были знакомы с потребностями горожан, заинтересованы в правильной организации городского хозяйства, подотчетны перед своими избирателями. С участием органов городской власти шли процессы экономического, социального, культурного развития городов.
На современном этапе развития российского общества исследование истории городского самоуправления имеет теоретическую и практическую ценность. Особенно важным представляется опыт городских властей по реализации крупных муниципальных проектов, направленных на развитие коммунального хозяйства.
Актуальность исследования подтверждается еще и тем, что в настоящее время в исследовательской среде наблюдается повышенное внимание к проблемам истории русской провинции. Поскольку регионы России существенно отличаются уровнем экономического, социального и культурного развития, а также природными, климатическими и географическими факторами, то особый интерес представляет изучение развития институтов городского общественного управления в исторически длительном интервале времени в таком крупном торгово-промышленном центре Нижнего Поволжья каким являлся г. Астрахань. Изучение астраханского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX в. позволяет проследить его трансформацию из административного придатка феодально-государственного аппарата до буржуазного органа управления.
Исследование деятельности органов городской власти на региональном уровне, даст возможность, прежде всего, для адекватного учета достижении и ошибок прошлого в совершенствовании современной системы местного самоуправления и позволит творчески использовать положительный опыт в новой социально-экономической и политической реальности.
Степень изученности проблемы. История городского самоуправления в регионах остается малоизученной, за исключением исследований по истории столичных городов. В разные периоды рассматриваемая тема изучалась с различной степенью интенсивности и в рамках различных научных подхо-
дов. В работах по общей истории городского самоуправления, как правило, анализировались законодательство и его практические результаты.
Исследования проблемы городского самоуправления в России хронологически можно разделить на три периода: дореволюционный, советский и постсоветский.
Дореволюционная литература не дала исторического описания самоуправления как последовательно развивающейся системы. Исследователи рассматривали городское самоуправление в основном с точки зрения насущных задач своего времени. Их труды можно условно разделить на три категории. Во-первых, работы, анализирующие городское управление в его правовом аспекте; во-вторых, ретроспективные обзоры деятельности органов самоуправления в крупных городах (Петербург, Москва); в-третьих, статьи на злобу дня, которые сближаются с публицистикой.
В 60-е годы XIX в., в связи с подготовкой и проведением реформ земского и городского самоуправления, среди ученых разных научных школ развернулась дискуссия историко-правового характера. Главным предметом обсуждения являлся статус самоуправления. Результатом полемики явилась выработка «общественной» и «государственной» теорий самоуправления. Представители «общественной» теории видели сущность самоуправления в предоставлении органам самоуправления широкой самостоятельности. Согласно этой теории самоуправление и государство рассматривались как независящие друг от друга общественные структуры1.
Одним проводников этой теории в России был известный общественный деятель князь А.И. Васильчиков. Рассматривая в совокупности городские, земские и другие общественные учреждения, он считал, что интересы общества и государства часто не совпадают, а, следовательно, общество имеет право на отделение своих функций от функций государства. В своей работе «О самоуправлении» он выделял как существенный элемент самоуправления полную самостоятельность местных органов в пределах закона2.
Во многом под влиянием «общественной» теории было принято Горо-довое Положение 1870 г., впервые наделившее органы городского самоуправления большой финансово-хозяйственной самостоятельностью.
Теоретической основой необходимости проведения изменений в системе местного самоуправления в 80-90-е годы XIX в., послужила государственная теория самоуправления, согласно которой государство играет доминирующую роль, а общество находится в его подчинении и выполняет задачи, поставленные государством3.
Наиболее значительными работами в этой области были исследования профессора права Петербургского университета А.Д. Градовского, разрабатывавшего проблему соотношения местных учреждений с политическим
1 Лешков Б.П. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 года. СПб., 1865; Чичерин
Б.Н. О народном представительстве. СПб., 1866.
2 Васильчиков А.И О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и обществен
ных учреждений. СПб., 1871.
Головин К. Наше местное самоуправление и местное представительство СПб.. 1884.
устройством государства . По его мнению, «системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», поэтому органы самоуправления «должны действовать на правах государственных властей»5. Он подчеркивал, что любая государственная власть решает свои задачи в соответствии с политическим строем государства, и в этом отношении понятие самоуправления тоже является политическим. А.Д. Гра-довский выдвигал идею децентрализацию управления, так как насущные проблемы населения - ремонт дорог и общественных зданий, строительство школ и больниц и т. д. - не могли быть решаемы отдаленными государственными органами. В то же время он был уверен, что сферы образования, санитарии, охраны порядка, продовольственное дело и т. д. являются важными государственными задачами и, следовательно, предметами государственного управления, органы же самоуправления являются «добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства»6.
Ученик А.Д. Градовского Н.М. Коркунов развил научные взгляды учителя в двухтомном курсе «Русского государственного права», он считал, что «субъектами самоуправления местные общения являются настолько, насколько государство возлагает на них осуществление своих функций, функций государственного управления. Местные общения осуществляют, однако, функции власти, не по собственному праву, а лишь по уполномочию государства»7.
«Государственной» теории придерживались также правоведы М.И. Свешников8 и В.М. Гессен. Последний считал, что «местных интересов, как таковых, не существует», и «самоуправление осуществляет государственные интересы на местах»9. Свой вклад в разработку государственной теории самоуправления внесли историки государственного права В.П. Безобразов10 и Н.И. Лазаревский", полагавшие, что неэффективность местного самоуправления объяснялась тем, что общественные органы не обладали государственным статусом и не имели реальной власти.
В период подготовки и осуществления Городовых положений 1870 и 1892 гг. появляются работы, посвященные непосредственно проблеме городского самоуправления. Их авторы, как правило, подвергали критике современную им организацию городского самоуправления, считая ее несовершенной. Так, известный русский общественный деятель и публицист А.А. Голо-
4 Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Т 1 СПб.. 1868; Он же. История местного
самоуправления в России. СПб. 1899; Он же. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. СПб.,
1908.
5 Градовский А.Д. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1908. С. 29.
6 Градовский А.Д. Начала русского государства, права // Собр. соч. Г. 9. СПб., 1908. С. 55.
7 Коркунов, Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 1-2.
8 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления; Опыт критического разбора вопросов местного са
моуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892.
9 Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 125-126.
10 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление М., 1874; Он же. Государство и общество. Управ
ление, самоуправление и судебная власть СПб., 1882.
11 Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Г.2. Ч. 1.СП6., 1910.
вачев в книге «Десять лет реформ. 1861-1871», критиковал систему выборов гласных городской думы по трем куриям, заимствованную из прусского законодательства. Он подчеркивал, что деление избирателей по имущественному принципу способствует разжиганию вражды между ними, а преимущество, полученное в думах богатыми торговцами, несправедливо и «может иметь то вредное последствие, что городские средства будут тратиться исключительно в интересах достаточных классов, а нужды бедных будут совершенно забыты» . По его мнению, Городовое положение 1870 г., предоставляло «возможность для администрации распоряжаться по усмотрению всем городским хозяйством, через посредство городского головы», что существенно ограничивало самостоятельность институтов городского самоуправления13.
Другой точки зрения придерживались консервативно настроенные авторы, признававшие оправданным усиление государственного контроля системы местного самоуправления14.
В период реализации Городового положения 1870 года вышла монография профессора государственного права и истории русского права И.И. Дитятина , где он провел сравнительный анализ систем городского управления в России и в Западной Европе, придя к выводу о противоположных тенденциях развития «нашей общественно-государственной жизни... от западноевропейской», где городское общество подталкивает власть на преобразование в области городского управления, в России инициатива в этом вопросе идет от правительства16.
Введение Городового положения 1892 г. оживило дискуссию по проблемам городского самоуправления, продолжали издаваться работы с положительной, в целом, оценкой Положения 1870 г., с показом исторической необходимости введения этого закона при Александре II.
История подготовки и принятия Городового положения 1870 г. отражена в работе «Эпоха великих реформ» юриста и публициста Г.А. Джаншие-ва, считавшего большим недостатком Городового положения 1870 г. принцип избирательной системы, устанавливавший искусственный перевес меньшинства над большинством и не позволявший пользоваться избирательным правом значительной части городского населения17. Другим крупным недостатком городской реформы 1870 г. Джаншиев считал «вредное с теоретической, и с практической точек зрения соединение в лице городского головы председательства в городской думе и в городской управе»18.
Несмотря на отмеченные недостатки, Г.А. Джаншиев в целом положительно оценивал само Городовое положение 1870 г. и его влияние на работу
12 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 227-228 " Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 237.
14 Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884;
Гурко А.Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М., 1889.
15 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1. СПб., Т. 2. Ярославль, 1877.
16 Дитятин, И.И. Устройство и управление городов в России. Т.1. СПб., 1875. С. 507.
Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ: Исторические справки. 6-е изд. М., 1896.
18 Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 254.
городского самоуправления после реформы, особо отметив освобождение городов от административной опеки, которая до реформы была «угнетающей, все тормозящей»19.
Публикация таких работ способствовала критике Городового Положения 1892 г. Ярко выраженную оппозиционную окраску имели работы известного публициста Г.И. Шрейдера, выступавшего критикой ограничения компетенции городских органов самоуправления. Отмечая его реакционный характер преобразований Александра III, он впервые применил термин «контрреформа» по отношению к Городовому положению 1892 г.20 Г.И. Шрейдер противопоставлял общественное управление «на началах самоуправления» «городскому управлению», возникшему после 11 июня 1892 г. и преследовавшему цель «обеспечения незыблемости самодержавия»21. Такой же позиции придерживались и другие оппозиционно настроенные авторы22.
Сравнивая новое Городовое положение 1892 г. с прежним, К.А. Пажитнов так же отмечал реакционный характер первого, отмечая, что было урезано «избирательное право, которое действовало раньше» и «после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова»23.
Д.Д. Семенов, изучив по материалам Первой всеобщей переписи населения 1897 г., количественный состав, имущественный и образовательный уровень квартиронанимателей, пришел к выводу о необходимости их включения в состав городских избирателей24.
Историк А.А. Кизеветтер показал неполноту осуществления екатерининского Городового Положения 1785 г., в его работах содержится интересный фактический материал, автор отрицал органичность градообразующих процессов в России . Анализируя Городового положения 1892 г., он отмечал положительные стороны в части замены «системы трехклассных выборов территориальными избирательными округами», вместе с тем, указывал на установившуюся «зависимость городского самоуправления от коронной администрации»26.
Оппоненты вышеназванных авторов, поддерживая политику властей, считали, что города получили излишнюю самостоятельность, по их мнению,
19 Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 530.
20 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в. XIX в. СПб., [б.г.], Т. 4. С. 1-29;
Он же. Городская контрреформа 11 нюня 1892 г. // Там же Т. 5. С. 181-228; Он же. Наше городское общест
венно управление: этюды, очерки, заметки. СПб., 1902
г|. Шрейдер, Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 г.// История России в XIX в. СПб., [б.г.], Т.5, С.
190.
32 Каменский Г.А. Реформа местного управления. Наблюдения и заметки практика. СПб., 1904; Фесенко
И.О. Важный вопрос городского хозяйства. Участие квартирохозяев в городским самоуправлении, СПб.,
1900.
23 Пажитнов, К.А. Городское и земское самоуправление //Великие реформы шестидесятых годов в их про
шлом и настоящем. СПб., 1913. С. 35,40.
24 Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты, СПб., 1901.
25 Кизеветер А.А. Посадская община в России XVIII столетия М., 1903; Он же. Городовое положение Екате
рины II1785 г. М., 1909.
Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX ст. Исторический очерк. Петроград 1917. С. 116.
критерием городского самоуправления его практическую дееспособность27. В частности, экономисты А. Дамашке, В.Ф. Тотомианц считали, что органы городского самоуправления не должны вмешиваться в политику, а могут выполнять только хозяйственные функции, заниматься исключительно вопросами благоустройства, организовывать муниципальные предприятия, решать социальные вопросы, связанные с развитием городского образования и просвещения28.
В начале XX в. появляются работы, рассматривавшие вопросы санитарии и гигиены, хозяйственную и финансовую деятельность органов городского самоуправления29.
С развитием в России общественных движений и началом деятельности политических партий проблема городского общественного управления все больше политизируется, что находит свое отражение в литературе. Для работ периода первой русской революции и последовавшей за ней эпохи политической реакции характерна подмена фактов политическими ярлыками и политическими проектами30.
Исследования непосредственно по Астраханской губернии в основном освещают роль губернских властей в управлении краем. Отдельные аспекты деятельности органов городского самоуправления лишь фрагментарно рассматриваются в ряде работ, таких как «Астраханская летопись» и «Иллюстрированный путеводитель и справочник по городу Астрахани» А.Н. Штыль-ко31, «Свод доходов и расходов города Астрахани с 1870 по 1889 год» П.М. Буткова32 и др.
Таким образом, дореволюционные исследователи в большинстве своем, занимались изучением истории подготовки и проведения городских реформ 1870 и 1892 гг. в России, проводили историко-правовой анализ их законодательной базы. Однако, недостаточно изученными остались вопросы внедрения в практику работы органов городского общественного управления основных положений указанных нормативных актов.
27 Гурко А.Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М., 1889; Демидов В.В. Недос
татки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб.. 1884.
28 Дамашке А. Задачи городского хозяйства. СПб., 1904, Тотомианц В Ф. Муниципализация промышленных
предприятий. М., 1902.
2 Дубелир. Г. Д. Планировка годов. СПб., 1910; Данилов Ф.А. Водопроводы русских городов. М., 1911; Еншь А.К. Принцип очистки городских сточных вод и спуск их в реки. СПб., 1910; Рубель М.Н. К вопросу об удалении городского мусора. СПб., 1902; Френкель 3. Холера и наши города. М, 1909; Озеров, И.Х. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906. Он же. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906.
0 Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906; Волин Б.М. Интересы проле
тариата в городском самоуправлении. М., 1917; Данилов Ф.А. (Ачадов). Взгляды социалистических партий
на общественное управление. М., 1906; Иорданский Н.М. Выборы в городские думы. Новый избирательный
закон. М., 1917; Лукомский М.Я. Городское самоуправление в России. М., 1906; Шипульский Ф.П. Город
для всех. М., 1917; Городское самоуправление вообще и харьковское в особенности. Кн. М. Шаховского //
Мирный труд. 1905. № 4,6.
1 Штылько А.Н. Астраханская летопись. Исторические известия, события, постановления правительства и
других учреждений и факты из общественной жизни г. Астрахани с 1554 г. по 1896 г. включительно. Астра
хань, 1896; он же Иллюстрированный путеводитель и справочник по городу Астрахани. Астрахань, 1899.
32 Бутков П.М. Свод доходов и расходов города Астрахани с 1870 по 1889 год (Материалы для обзора городского хозяйства) // Приложение к Памятной книжке Астраханской губернии на 1890 год. - Астрахань, 1889.
Советский период в историографии проблем городского самоуправления характеризуется эволюцией подходов к данной теме, обусловленной внедрением марксистской методологией в выполнении научных работ.
В 1920-е гг. советских историков не интересовала хозяйственная деятельность дореволюционного самоуправления, реформы 1870 и 1892 гг. рассматривались в основном в политическом аспекте для показа реакционной сущности самодержавия. Из работ этого периода наиболее значима изданная в 1928 г. монография Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства»33. В своем труде Л.Велихов рассматривает проблему генезиса города, уделяет значительное внимание методам городского хозяйствования, лежащим в основе деятельности органов самоуправления российских городов.
В работах 1930-1940-х гг. исследователей в основном сосредоточились на критике дореволюционного периода истории городского общественного управления . Так, например, в статье А.Н.Степанова основное внимание уделяется Городовому Положению 1892 г., как показателю реакционных устремлений царизма в сфере самоуправления.
В послевоенные годы, вплоть до 80-х годов XX, в. история городского общественного управления в России рассматривалась в работах, посвященных истории государственных учреждений России. В фундаментальных трудах Н.П. Ерошкина36 и П.А. Зайончковского37 наряду с вопросами общегосударственного управления, анализируется процесс формирование системы органов местного самоуправления. П.А. Зайончковский и Н.П. Ерошкин отмечают реакционный характер Городового положения 1892 г., считая его одним из звеньев общей политики контрреформ, ликвидировавших наиболее последовательные либеральные преобразования.
Из специальных исследований особое место занимает монография П.Г. Рындзюнского38, который первый из отечественных историков подчеркнул органическое единство градообразующих процессов в России и Западной Европе, раскрыл противоречивость и неоднозначность политики государства в первой половине XIX в. по отношению к городам и сословному самоуправлению.
С середины 80-х гг. XX в. наметился поворот к проблемно-историческому способу исследования. В.А. Нардова39 впервые предприняла попытку системного анализа процессов, лежавших в основе реформ городского самоуправления второй половины XIX в. В своих работах она делает упор на историко-правовом аспекте - на законодательных актах и их реали-
33Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928.
34Шеффер А.Л. Органы «самоуправления» царской России. Куйбышев. 1939; Коржанский Н.С. Как избиралась и как работала московская городская дума. М., 1947.
35 Степанов А.Н. О городском самоуправлении в России. // Преподавание истории в школе. 1946. № 6. 36Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России М., 1983. э7Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной власти в XIX в. М.,1968; он же Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.,1970.
38 Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М, 1958.
39 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в.: Правительственная по
литика. Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб.,
1994.
зации. Ею были введены в научный оборот документы хозяйственного департамента МВД Российской империи, касающиеся подготовки и проведения городовых реформ 1870 и 1892 гг., на основании которых она рассматривает такие важные последствия реформ, как социальный состав избирателей и гласных городских дум, взаимоотношения органов городской власти с губернской администрацией. Несмотря на фундаментальность исследования, в нем ограничены сведения о конкретных городах.
В целом, в советской историографии утвердилось критическое отношение ко всем институтам Российской империи, в том числе - к местному самоуправлению.
В постсоветский период, в условиях деидеологизации исторической наук, тема городского общественного управления стала одной из наиболее актуальных. Начинается новый этап в историографии, появляются новые работы по анализу исторического опыта местного самоуправления в России4 .
В 1998 г. была опубликована монография Л.Ф. Писарьковой41 по истории Московской городской думы. Автор не останавливается на деятельности лишь одной Московской думы, а приводит и краткую историю городского самоуправления в России. Л.Ф. Писарькова доводит изложение до 1917 г., впервые в историографии убедительно комментирует законодательные акты Временного правительства.
Свой взгляд на историю местного самоуправления в России предложили правоведы Н.Н. Ефремова и М.В. Немытина42, рассмотревшие его развитие в России с 1864 по 1917 г. в контексте взаимодействия с реформировавшейся российской юстицией. Исследуя область соприкосновения местного самоуправления и юстиции, авторы детально рассмотрели взаимодействие местного самоуправления с мировыми судьями и институтом присяжных.
Н.Д. Судавцов в своей работе «Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны»43 на большом фактическом материале рассмотрел условия деятельности и роль земских и городских органов России в 1914-1918 гг.
Из отечественных исследований городского самоуправления последнего времени можно назвать работу В.А. Тюрина «Власть и городское самоуправление в Среднем Поволжье: опыт взаимодействия на рубеже XIX-XX веков» , в которой исследуется взаимодействие губернской администрации Среднего Поволжья с городским общественным управлением. Автор сосре-
40 Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России. // Государство и право. 1996.
- №2; Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996; Емельянов
Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1996; Лазарева Н.В. Финансовые ресурсы
органов местного самоуправления (история, структура, регулирование). Ростов на /Д., 1998; Еремян В.В.,
Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII - н.ХХ вв.). М., 1999 и др.
41 Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917. М., 1998.
42 Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917) // Государство
и право. 1994. № 3
43Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. М„ Ставрополь, 2001.
44 Тюрин В.А. Власть и городское самоуправление в Среднем Поволжье: опыт взаимодействия на рубеже ХГХ-ХХ веков. Самара, 2007.
доточил основное внимание на вопросе влияния центральной и местной администрации на хозяйство и систему управления городов Среднего Поволжья.
История городского самоуправления нашла отражение в диссертациях А.Е. Писарева45, И.Р. Мустафина4, П.А. Попова47, Г.А. Медведевой48.
К наиболее значимым краеведческим исследованиям следует отнести монографию «История Астраханского края»49, в которой отражено становление Астрахани, ее социальное, культурное и экономическое развитие, рассматриваются некоторые вопросы хозяйственной деятельности астраханского городского общественного управления во второй половине XIX - начале XX в.
Среди научных краеведческих исследований важное место занимает работа астраханских историков A.M. Липчанского, Е.Г. Тимофеевой, П.В. Казакова, СВ. Лебедева «Столица преславной провинции», в которой на основе обширного комплекса архивных материалов воссозданы основные этапы становления астраханского городского самоуправления, рассматривается деятельность органов городской власти.
В последнее время активизировались диссертационные исследования по городскому самоуправлению в Астраханской губернии. В течение 2003-2007 гг. был защищен ряд диссертаций на соискание степени кандидата исторических наук, которые целиком или частично посвящены самоуправлениям в губернском и уездных городах Астраханского края. Так, например, в диссертации О.Е. Романовой «Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья по решению хозяйственных и социальных вопросов в 1870-1914 гг.»5 представлено комплексное рассмотрение проблем хозяйственной деятельности и социальной политики самоуправления в тесной связи с проблемой формирования городского бюджета. В диссертационном исследовании А.В. Матеркина «Царицынская Городская дума 1870-1914 гг.: опыт функционирования городского общественного управления» основной упор сделан на изучение проблемы влияния законодательства на состав городской думы и управы, а также дан полноценный обзор деятельности самоуправления в хозяйственной и социальной сферах. О.В. Гончарова в своей диссер-
45 Писарев А.Е. Московское общественное управление (городская дума) в марте-ноябре 1917 года: автореф.
дис... канд. ист. наук. М., 2007
46 Мустафин И.Р. Организация и деятельность местного самоуправления уездных городов Нижегородской
губернии во второй половине XIX века: автореф. дис... канд. ист. наук. Нижний Новгород, 2010.
4 Попов П.А, Городское самоуправление Воронежа (1870-1918 гг.): автореф. дис... канд. ист. наук. Воронеж, 2005.
48 Медведева Г.А. Самоуправление русского провинциального города (Конец XVIII - начало XX вв.): дис... канд. ист. наук. Воронеж, 2003. 49История Астраханского края. Астрахань, 2000.
50Романова О.Е. Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья по решению хозяйственных и социальных вопросов в 1870-1914 гг.: дис... канд. ист. наук. Астрахань, 2003.
5|Матеркин А.В. Царицынская Городская дума 1870-1914 гг.: опыт функционирования городского общественного управления.: дис... канд. ист. наук. Астрахань, 2006.
"Гончарова О.В. Повседневная жизнь провинциального российского города на рубеже XIX-XX вв. (на материалах Нижнего Поволжья): автореф. дис... канд. ист. наук. Астрахань, 2007.
тации обращается к деятельности городских самоуправлений в ходе исследования повседневной жизни провинциального города.
Таким образом, историографический анализ свидетельствует о том, что исследователями проделана большая работа по изучению различных аспектов городского самоуправления как по России в целом, так по Астраханской губернии. Исследуется широкий спектр проблем, связанных с деятельностью органов общественного управления в городах дореволюционной России.
Касаясь проблем, связанных с историей Астраханского городского самоуправления, можно отметить, что до настоящего времени остается не освещенным в полной мере спектр проблем, касающихся подготовки и проведения выборов в Астраханскую думу, хода избирательных кампаний. Малоизученным остается вопрос о составе и структуре астраханских органов городской власти, недостаточно глубоко освещен вопрос их практической деятельности и ее эффективности. Не затронутой исследованиями остается политическая деятельность Астраханской думы в 1917-1918 гг. Обозначенная проблематика позволяет сказать, что выбранная нами тема до настоящего времени не получила комплексного освещения в исторической науке, что определяет научную новизну данного исследования, его цель и задачи.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение процесса становления, развития и практической деятельности органов астраханского общественного управления во второй половине XIX — начале XX в. В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие задачи.
рассмотреть процесс развития городского законодательства, на основе которого формировались и действовали органы астраханского городского самоуправления;
изучить выборные процессы органов городского общественного управления, их влияние на социальный состав гласных Астраханской городской думы;
проанализировать организационные особенности работы органов городского самоуправления после принятия Городовых положений 1870 и 1892 гг.;
выявить изменения состава самоуправления в 1917 г. и рассмотреть процесс разрушения этой системы;
,исследовать особенности финансовой политики управления городским хозяйством и выявить основные источники городских доходов и предметы расходов;
раскрыть характер и содержание основных направлений хозяйственной деятельности органов астраханского самоуправления во второй половине XIX - начале XX в.;
проследить взаимодействие городских властей с губернской администрации в вопросах обеспечение противопожарной безопасности и охрана общественного порядка.
Источииковая база диссертационного исследования представлена широким кругом источников разнообразного характера, как опубликованных, так и впервые вводимых в научный оборот, выявленных в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА) и Государственного архива Астраханской области (ГААО)53. Можно определить следующие группы источников:
I. Законодательные и нормативные акты, представленные такими документами, как «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г.54, Городовое положение 1870 г.55 и Городовое положение 1892 г.56, которые юридически оформили существование местного самоуправления, регламентировали порядок их деятельности и компетенцию, определили личный состав и обязанности членов.
К законодательно-нормативным источникам относятся также циркуляры и разъяснения Правительствующего Сената и Министерства внутренних дел по различным спорным вопросам, возникавшим в ходе практического применения Городового положения 1870 г., иные нормативные акты, дополняющие городское законодательство 70-90-х гг. XIX в.57
П. Материалы делопроизводства органов городского самоуправления. К делопроизводственной документации относятся отчеты и доклады городской Управы, журналы и протоколы заседаний городской Думы и Управы, . Эти документы характеризуют повседневную практику органов общественного управления, раскрывают особенности хозяйственной деятельности, в них находятся сведения о формировании городского бюджета и основных направлениях расходов финансовых средств, о сословном составе гласных и др.
III. Статистические источники и издания справочного характер. Статистические источники и издания справочного характера59, в первую очередь памятные книжки60 и статистические обзоры61, дают сведения об Астрахани рассматриваемого периода, о движении населения, количестве промышлен-
В диссертации использовались архивные материалы 7 фондов (РГИА - 4 фонда, ГААО - 3 фонда) 54Грамота на права и выгоды городам Российской империи. 21 апреля 1785 г. // ПСЗ. СПб., 1830. Собр. 1. Т. XXII/№16188.
"Городовое положение от 16 июня 1870г.//ПСЗРИ. СПб., 1874.Т.ХЬУ,отд. 1.№48498. "Городовое положение от И июня 1892г.//ПСЗЗТ.СПб., 1895. Т. XII. № 8708. 57 Правительственный вестник узаконений и распоряжений. СПб., 1874.
58Журнал Астраханской городской думы первого очередного собрания. 1894. Астрахань, 1905; Журнал Астраханской городской думы. 1917. № 11, № 19; Отчет Астраханского городского управления за 4хлетие с 1879 по 1883 гг. Астрахань, 1883; Отчет о деятельности городской садовой комиссии за 1913 г. Астрахань, 1913; Перечень сметы доходов и расходов г. Астрахани на 1899 г. Астрахань, 1899; Краткий очерк деятельности астраханского городского общественного управления за 1914 г. Астрахань, 1914 и др. 9Городские поселения в Российской империи. СПб., 1863; Города России; энциклопедия. М., 1994; Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона. СПб., 1890-1907. Т. 1, 7, 16; Большая Российская энциклопедия. М. Т. 1,3. М.,2005;Т.9. М.,2007.
Памятная книжка Астраханской губернии на 1891 г. Астрахань, 1890; Памятная книжка Астраханской губернии на 1901 год. Астрахань, 1901; Вся Астрахань и весь Астраханский край. Памятная книжка на 1910 г. Астрахань, 1910 и др.
61 Статистический обзор Астраханской губернии за 1897 год. Астрахань, 1899; Статистический обзор Астраханской губернии за 1903 год. Астрахань, 1904; Статистический обзор Астраханской губернии за 1904 год. Астрахань, 1905; Статистический обзор Астраханской губернии за 1905 год. Астрахань, 1906; Статистический обзор Астраханской губернии за 1907 год. Астрахань, 1908 и др.
ных предприятий, учебных заведений, а также другую необходимую информацию.
IV. Большое значение для данного исследования имеет периодическая
печать, в первую очередь газеты «Астраханские губернские ведомости» и
«Астраханский справочный листок». Информационные возможности этого
вида источников очень велики, так как не только позволяют определить на
правление работ городского общественного управления, но и дают широкую
картину жизни Астрахани.
V. В диссертации использовалась также мемуарная литература, днев
никовые записи современников62, в которых выпукло отразились проблемы,
стоявшие в центре внимания провинциального общества. Однако в силу того,
что эти документы содержат весьма небольшое количество высказываний о
деятельности административно-статистических учреждений, данная группа
источников носит вспомогательный характер.
Комплексный подход в исследовании источников, их критический анализ, сравнение и обобщение полученных результатов позволяет раскрыть поставленные задачи, рассмотреть становление и развитие органов самоуправления г. Астрахани и раскрыть основное содержание их деятельности в 1870-1918 гг.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1870 г. по 1918 г. Нижняя временная граница 1870 г. обусловлена принятием Городового положения отвечавшего потребностям буржуазного развитая страны, расширившего компетенцию городского самоуправления и изменившего принципы его формирования. После Февральской революции 1917 г. органы городской власти действовали на новых выборных началах, сохранив прежние функции. Верхняя временная граница 1918 г. определяется роспуском органов самоуправления в г. Астрахани. Выбранные временные рамки позволяют качественно раскрыть потенциал и эволюцию системы органов городской власти в г. Астрахани.
Территориальные границы исследования ограничены Астраханью как крупным торгово-промышленным центром Нижнего Поволжья с большим городским общественным управлением.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое специальное исследование по истории городского самоуправления г. Астрахани. Данное исследование является одной из первых работ по истории городского общественного управления России, дающих детальный анализ деятельности органов городской власти в губернском центре в наиболее полных хронологических рамках - со времени введения Городового Положения 1870 г. до роспуска самоуправления в 1918 г.
Изучен широкий круг проблем, ранее не являвшихся предметом специального научного исследования. На местном материале впервые проанализирован опыт функционирования г. Астрахани как самоуправляющейся город-
62 Ермаков Н.А. Астрахань и Астраханская губерния. Описание края и общественной и частной жизни, во время одиннадцатимесячного пребывания в нем. М., 1852; Воспоминания Андрея Михайловича Фадеева. 1790-1867 гт. Одесса, 1897.
ской единицы и хозяйствующего субъекта, органов общественного городского управления в лице думы и управы. Детально проанализирован круг вопросов, которые приходилось решать городским властям, при этом основное внимание обращено на хозяйственную деятельность органов городской власти, результаты которой явились главным критерием оценки ее эффективности. Всесторонне рассмотрен целый ряд перспективных муниципальных программ, направленных на развитие городской инфраструктуры и улучшение жизни горожан.
В результате тщательного изучения смет доходов и расходов городского бюджета за разные годы исследована финансовая политика городских властей. Деятельность общественного управления раскрывается в тесной связи с такими важнейшими аспектами, как законодательная база, отношение органов городского самоуправления и губернской администрации.
Впервые проведен анализ избирательных компаний и сословного состава гласных Астраханской городской думы разных созывов, выявлены особенности городских выборов, даны личностные характеристики участников самоуправления, определена роль городских голов и должностные полномочия членов Астраханской городской управы.
В результате работы был выявлен, систематизирован, проанализирован и впервые введен в научный оборот значительный комплекс источников, большую часть которых составляют архивные документы и многочисленные публикации в дореволюционной прессе. На их основе определены наиболее эффективные формы и методы городского самоуправления, представляющие интерес с точки зрения решения современных городских проблем.
Исследование по г. Астрахани, крупнейшему экономическому центру Нижнего Поволжья, является важным недостающим звеном для изучения истории городского самоуправления в целом в России.
Методологической основой исследования является научный принцип историзма, позволяющий рассматривать деятельность органов городского общественного управления во всем ее многообразии. Исторические факты, характеризуемые в исследовании рассматриваются в развитии, в конкретно-исторических условиях. Принцип объективности позволил осуществить комплексный подход в исследовании источников, провести их критический анализ.
В диссертационной работе применялся проблемно-хронологический метод, который позволил оценить результаты проведенных городских реформ. Сравнительно-исторический метод дал возможность на основе широкого фактического материала сопоставить отдельные этапы становления городского общественного управления, выявить объективные закономерности. Проанализировать количественные показатели деятельности городского общественного управления позволил статистический метод.
Применение указанных принципов и методов позволяет глубоко изучить имеющийся по теме исследования комплекс источников и наиболее полно и эффективно использовать их в работе.
Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования полученных результатов в дальнейшем изучении данной проблем, а также при подготовке обобщающих работ по вопросам истории становления и развития местных органов самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании специальных курсов отечественной истории и краеведения.
Апробация исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных научных статьях, докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях регионального и общероссийского уровня.
Структура диссертации выдержана в традиционной манере и соответствует целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
Организация и проведение выборов в органы городского самоуправления
Петровские реформы 1-й четверти XVIII в. затронули буквально все сферы жизни Русского государства. Не обошли они и систему управления на местах. Указом от 30 января 1699 г. посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному в Москве центральному органу - Бурмистерской палате, которая с 17 ноября того же года стала именоваться Ратушей. В городах также учреждались ратуши. Члены ратуш - бурмистры - избирались сотнями и слободами, а также уездными людьми. Бурмистры должны были собирать подати и вести судебные дела горожан. По свидетельству Корнелия де Бруина, в 1703 г. в Астрахани было 3 бурмистра (он называет их бургомистрами): «Один присутствует в Думе... другой ведает кабаки, третий управляет рыбной ловлей Его Величества»48.
В 1720 г. получила дальнейшее развитие городская реформа. Для управления городами страны был учрежден (на правах коллегии) Главный магистрат. При составлении регламента Главного магистрата в 1721 г. и реестра городов в 1723 г. Астрахань была отнесена в разряд городов с числом от 1 000 до 2 000 посадских дворов49.
В Астрахани магистрат появился в 1724 г.5 В ведении городовых магистратов оказалось все посадское население. Городовой магистрат включал в себя присутствие и канцелярию. Присутствие состояло из выбираемых купечеством президента, бургомистров и ратманов (заседателей). Магистрат отвечал за сбор с горожан всех видов налогов, поставку рекрутов, исполнение постойной и других повинностей, ремонт дорог и мостов, контроль над со блюдением в городе порядка и чистоты. Также магистраты осуществляли следствие и суд по мелким уголовным делам, имущественным спорам, бытовым конфликтам. Указом от 1725 г. в ведомство магистрата вошли харчевенная и калашная управы. Совместно с полицией магистрат должен был устанавливать цены на хлебопродукты51. В 1727 г. астраханский магистрат состоял из президента, 2 бурмистров и 4 ратманов. Кроме того, при таможне, кабацкой конторе и конской избе состояли выборные бурмистры, ларечные и целовальники52.
Местные органы управления в области финансов, хозяйства и суда оказались совершенно беспомощны и для осуществления своих задач были вынуждены обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам. В 1727 г. городовые магистраты были переданы в подчинение губернаторам и воеводам «для лучшего посадским охранения». А в 1728 г. был ликвидирован (в целях экономии) и Главный магистрат. В 1743 г. он был восстановлен, но в значительной мере как декоративный орган: императрица Елизавета всячески демонстрировала внешний возврат к установлениям Петра I. Магистраты на местах лишь формально можно было назвать органами городского самоуправления. Они полностью зависели от губернаторов. В ведении магистратов оказались главным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба.
Специфической чертой астраханского магистрата являлось внимание к рыбным промыслам. В 1765 г. по распоряжению магистрата проводилось испытание нового типа учужной забойки53. В том же году магистрат указывал Астраханской рыбной конторе, какого типа рыболовные суда следует использовать. «Для ловли в море рыб русскими ловцами позволять лодки употреблять как на трубах (плоскодонные), именуемые розшив, так и на килях деланные, токмо б были не меньше шести саженных, имели парус и греблю, к тому ж по величине их якоря и протчее, и для того их свидетельствовать в крепости на деловом дворе...»54 Магистрат контролировал ситуацию и на тюленьих промыслах. Так, астраханскому купцу В.И. Смирнову было разрешено на своей расшиве бить тюленей при условии сдачи туш в купеческую рыбную контору по копейке за штуку. За утайку части добычи и попытку сдать ее «налево» купец подвергался штрафу в две копейки за каждую утаенную тушу. Смирнов обязывался не брать на промысел «кроме астраханских, отнюдь никого посторонних людей», не мешать другим промышленникам, имеющим лицензию магистрата на тюлений промысел, под страхом конфискации добычи и судна55.
Но и в этих делах магистрат подчинялся губернатору, подавая в губернскую канцелярию ежемесячные приходно-расходные ведомости, а губернатор вместе с членами магистрата подписывал рапорты, посылаемые в коллегии и Главный магистрат. Судебные решения магистрата можно было обжаловать у губернатора. При несвоевременном выполнении магистратами их обязанностей по денежным платежам и сборам губернаторы и воеводы могли держать бурмистров под арестом до тех пор, пока недоимка не будет погашена36.
В 1785 г. были изданы «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Жалованная грамота городам реформировала городское управление. Все жители города (городовые обыватели) делились на шесть разрядов: 1) настоящие городовые обыватели, имевшие недвижимость в черте города; 2) гильдейское купечество (три гильдии в зависимости от размера капитала); 3) цеховые ремесленники; 4) иностранные и иногородние гости; 5) именитые граждане; 6) люди посадские, промышлявшие черной работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в городе.
Городское хозяйство и управление осуществляли две думы: общая и шестигласная. Общая дума, возглавляемая городским головой, состояла из гласных всех разрядов и имела распорядительные полномочия. На свои заседания она собиралась по мере надобности или в известные сроки (раз в 3 года). Шестигласная дума, состоявшая из шести членов, по одному от каждого из разрядов, под председательством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь еженедельно. Настоящие городские обыватели посылали в общую думу по одному представителю от каждой полицейской части города; гильдейское купечество - по одному от каждой гильдии; цеховые ремесленники - по одному от каждого цеха; иностранные и иногородние гости - по одному от каждого «народа»; именитые граждане - по одному от каждого наименования; люди посадские - по одному от каждой полицейской части города. В Астрахани шестигласная дума была учреждена в 1787 г.57
Изменения в системе самоуправления с 1917 г., роспуск думы и управы в 1918 г
Астраханский губернатор занимался решением дел по сохранению должностными лицами городского общественного управления, служащими по городским выборам и получающими содержание из городских средств, права на получение казённой пенсии, приобретённого ими по прежней государственной службе.
Формулярные списки должностных лиц городского общественного управления, служащих по выборам, городская управа доставляла на хранение в губернское управление. В него также пересылали список гласных (или уполномоченных); любые изменения в составе гласных и членов городской управы в обязательном порядке доносились губернатору.
Астраханское губернское управление следило за законностью подготовки и проведения выборов в городскую думу. При этом список лиц, обладающих правом участия в городских выборах Астрахани, поступал на утверждение губернатора. Так, на выборах городского головы в январе 1913 г. были назначены «по запискам» в кандидаты к избранию 11 гласных: П.С. Кравченко (63 записки), СИ. Козлов (19), А.И. Федоров (14), А.И. Свирилин (10), И.А. Бирюков (4), И.Н. Плотников (2), Ф.Д. Соколов (2), Г.В. Макаров (1), М.А. Мышкин (1), Е.Н. Кожевников (1), В.И. Склабинский (1). После отказа 9 гласных участвовать в выборах из оставшихся двух претендентов на должность городского головы победа досталась Петру Самсоновичу Кравченко. Он получил 47 избирательных («за») и 26 неизбирательных («против») голосов, его соперник СИ. Козлов - соответственно 10 избирательных и 64 неизбирательных голоса. Копия «журнального» постановления Думы, формуляр о службе Кравченко были представлены на рассмотрение губернатора. «Высочайшим приказом» от 13 мая 1913 г. он был утвержден в должности астраханского городского головы120.
Во взаимодействии губернского управления с городским общественным управлением Астрахани особое место отводилось надзору за деятельностью последнего. Губернатор мог приостановить движение любого думского решения; более того, даже те постановления Думы, которые не требовали формального утверждения, вступали в силу только через две недели после их принятия.
Это позволяло: во-первых, пресекать передовые, новаторские действия городской думы и городской управы; во-вторых, обеспечивать законность решений городского самоуправления, которое имело слабое представление о действующем законодательстве; в-третьих, своевременно вмешиваться в дела, требующие профессиональных знаний.
На практике функция надзора осуществлялась разными способами. Так, городской голова должен был заранее уведомлять губернатора о дне заседания, а также о предложенных на обсуждение и разрешение думы вопросов. В обязанности губернатора входило и разрешение экстренных заседаний городской думы. Лишь только после одобрения губернатором дела поступали на рассмотрение городской думы. В первые годы действия нового Городового положения в Мариинске городской голова нередко нарушал установленный законом порядок.
Копии постановлений Астраханская городская дума пересылала на утверждение губернатора. Он старался, по возможности, внимательно их изучить. После чего в установленной форме сообщалось городскому голове о приостановлении или «пропущений» к исполнению постановлений город 120 ГААО. Ф. 94. Оп. 1. Д. 1357. Л. 1-9. ской думы. Этот документ подписывался старшим советником и делопроизводителем губернского управления.
Заседания городской Думы назначались по усмотрению городского головы, по требованию губернатора, по желанию 1/5 гласных. Круг рассматриваемых вопросов был достаточно широк, отражал проблемы развития городского хозяйства, основные сферы жизнедеятельности астраханцев. Гласные (по закону 1870 г.) имели право выступать в Думе со своими предложениями, известив об этом городского голову за три дня до заседания. Несоблюдение данного правила не лишало их возможности высказаться по актуальным вопросам городской политики, однако решения по ним выносились на следующее заседание. Ущемление права голоса вызывало недовольство у гласных. В 1882 г. пунктом первым в повестке очередного заседания Астраханской городской думы значилось рассмотрение заявления гласного Н.И. Артемьева, который жаловался на городского голову А.А. Репина, лишившего его на думском собрании 15 марта «возможности высказать мнение по обсуждае-мому вопросу об отдаче в арендное содержание пароходных пристаней» .
Городовое положение 1892 г. лишило гласных права требовать созыва чрезвычайного собрания, предписывало им предоставлять письменное заявление голове о намерении выступать с предложениями на заседании Думы. Собрав необходимую информацию о «законности» подобного предложения, голова ставил его на обсуждение Думы. Тем самым регулировался поток «нежелательных и непредусмотренных повесткой дня вопросов». Попытка гласного Н.И. Долгополова на мартовском заседании 1914 г. обсудить не только запланированный вопрос утверждения денежной сметы соединенной (Александровско-Мариинской) больницы, но и «общие непорядки больницы», вызвала возражения городского головы П.С. Кравченко, апеллировавшего к нормам закона. Последовало «некорректное обращение» к председателю собрания со стороны Долгополова. П.С. Кравченко, выступая перед гласными городской Думы, не скрывая волнения, обратил их внимание на тот факт, что «...прения принимают нередко слишком страстный характер, гласные возвышают голос, говорят одновременно», «просят экстренных справок или требуют изменения... порядка обсуждения вопросов и баллотировки». Все это затрудняло работу председателя думских собраний, обязывавшего гласных делать мотивированные заявления о несоответствии обсуждавшихся вопросов (а значит, и «направления городских дел») интересам го 122 рода .
Жаркие дискуссии, разгоравшиеся в стенах городского общественного управления, касались значимых проблем развития Астрахани: транспортных, жилищных, медико-санитарных, культурно-просветительных и др. Заседания проходили нередко «громко» и «бранно». 17 апреля 1898 г. обсуждался вопрос о необходимости строительства нового здания гимназии. «Вначале выступил гласный В.И. Склабинский [он же - издатель «Астраханского листка»] с объяснением, что на постройку гимназии нет средств. На это возразил гласный И.Г. Сергеев: "Нас уверяют, что у Министерства просвещения нет денег, что бюджет предрешен будто бы на 20 лет вперед, но кто это говорит? Можем ли мы полагаться на слова одного гласного, заявляющего, что "ему сообщили", "слыхал", "говорят". Это не доказательство". Склабинский (обидчиво): "Конечно, слова - не документ, но утверждаю, что это не пустые слова, я укажу лиц, от которых я слышал, и лиц высокого ранга. Я настаиваю на создании комиссии, которая все и выяснит". Сергеев: "Что будет делать комиссия? Что мы ей поручим? Неужели комиссия будет проверять деятельность Министерства народного просвещения?"
Развитие городской коммунальной инфраструктуры
Город пошел на такие условия, так как не имел достаточных средств на устройство водопровода и специалистов, состоящих на службе в городской управе. Строительство приняло затяжной характер, поэтому городской голова в 1876 г. вынужден был написать жалобу на имя Александра II с просьбой содействовать в разрешении вопроса .
Однако это не оказало позитивного влияния на ход строительства, концессионеры выдвигали все новые и новые условия. Так, по их требованию 3 декабря 1876 г. городская Дума с согласия Военного ведомства постановила выделить участок земли на территории Астраханского кремля для «возведения водонапорных сооружений». Но уже в феврале 1877 г. контрагент генерал-адъютанта В.М. Ефимовича капитан-лейтенант В.Я. Платонов заявил, что «трубы и другие металлические изделия необходимые для устройства водопровода должны быть заграничного изготовления», и поэтому он просит «передать устройство водопровода английским коммерсантам или акционерным компаниям». Предложение В.Я. Платонова неизбежно вело к удорожа-нию строительства, с чем Дума не могла согласиться . Лишь в мае 1879 г. прибыли техники и были привезены трубы для водопровода269. Такое недобросовестное отношение со стороны контрагентов привело к затягиванию строительства на 7 лет. 10 июня 1880 г. в Астрахани был открыт водопровод, устроенный санкт-петербургским I гильдии купцом Г.Е. Маллисоном. По
3 июля 1881 г. было учреждено Астраханское акционерное водопроводное общество, которому принадлежало право получения прибыли от экс-плуатации водопровода . Здание водопровода находилось на улице Пароходной, а напротив него стоял двухэтажный, с обширными верандами дом управляющего акционерным обществом .
Вода подавалась населению посредством 36 водоразборных уличных будок, от которых жители носили воду к своим домам. При таких условиях о большом водопотреблении не могло быть и речи272.
Дума неоднократно выражала недовольство деятельностью акционерного общества, поскольку вода по своему качеству оказалась очень плохой. Так, проведенная в мае 1882 г. проверка показала, что «с наступлением весеннего половодья вода из водозаборных кранов отпускается для потребления жителям не очищенная, а мутная»273. Это было связано с тем, что использовались водоочистительные фильтры устаревшего образца.
Также не совсем удачным было размещение водозаборной трубы, сооруженной в районе промышленных предприятий и пристаней274.
Дополнительный договор с концессионерами, подписанный городским головой А.А. Репиным в августе 1883 г., предусматривал прекращение всех судебных процессов, возбужденных городским общественным управлением, и уплату акционерному обществу суммы в 120 тыс. руб. за 3 года эксплуатации водопровода. На 47 последующих лет городское управление освобождалось от обязанности гарантировать какую-либо сумму от продажи водопровода. Через 15 лет со дня подписания соглашения город приобретал право его связанными с деятельностью предприятия .
В течение 1882- 1883 гг. водопроводным обществом были построены «добавочное фильтерное здание, вторая батарея фильтров и железный резервуар» и введена оплата за пользование водопроводом. В 1885-1887 гг. были проведены дополнительные водопроводные магистрали по некоторым улицам. В 1889- 1891 гг. водопроводное общество соорудило еще четыре магистральных трубы. В 1895 г. были построены железные резервуары для отстоя воды, в 1898 г. - три новых магистрали водопровода.
Однако качество воды по-прежнему вызывало нарекания со стороны санитарных врачей. Почти половина города не обслуживалась водопроводом. Нередким было и полное отсутствие воды во время пожаров. В 1888 г. в Думу было внесено предложение учредить постоянный контроль над деятельностью водопровода. Городская управа высказалась за наем специального контролера, для которого следовало выработать особые инструкции276, и предъявила акционерному водопроводному обществу ряд финансовых исков которые к 1900 г. составляли сумму 382 тыс. руб.277
В мае 1900 г. состоялось общее собрание акционеров водопроводного общества, которое, по предложению правления, постановило чистый остаток от дохода прошлого 1899 г. в сумме 11 755 руб. в дивиденд акционерам не выдавать, а использовать на улучшение работы водопровода. На эти средства правление приобрело паровой котел и насос. Кроме того, водопроводное общество обратилось в городскую управу за разрешением на выпуск дополнительных акций на сумму 20 тыс. руб., которая пошла бы на постройку новых фильтров и расширение водопроводной сети. Но управа потребовала, чтобы
Контракт на сооружение Астраханского водопровода 9 июля 1873 г. и дополнительный к нему договор заключенный 20 августа 1883 г. Астрахань, 1897. С. 1-29. общество дало городскому управлению прочные гарантии выполнения всего намеченного278.
В 1901 г. водопроводная комиссия под председательством СП. Серебрякова в составе 10 членов (И.В. Беззубикова, А.А. Бекунова, П.И. Коржинского, П.М. Буткова, А.А. Авакова и др.) рассматривала серию вопросов, связанных с деятельностью Общества Астраханских водопроводов. Среди них особенно остро стояла проблема недоброкачественной воды, потребляемой астраханцами. Водопроводная вода, по мнению санитарного врача Холевинской, была «лишь немногим чище» воды из устья р. Болды. «Очистительная способность» фильтров оказалось низкой. Находившуюся у стрелки р. Кутума «приемную трубу» окружали «отбросы» с берегов и многочисленных судов. Члены комиссии задумались о перемещении трубы в сторону «истока Болды» в качестве санитарной меры, что обошлось бы городу в 358 тыс. руб.
Не удовлетворялись и потребности астраханцев в воде. Водопроводные сети отсутствовали на Паробичевом, Епанчинском, Христорождественском буграх, в Ямгурчеве, в Бондарном и Кузнечном поселках, на Царевской сло-боде. Членом комиссии П.Ф. Крамером были приведены данные опроса жителей города: в 1 113 дворах с населением в 28 000 человек имелись водопроводные краны; в 4 000 дворах 65 000 жителей пользовались водой из водопроводных будок. 13 000 астраханцев использовали воду из р. Волги, 7 500 -из р. Царев и Адмиралтейского затона, 4 000 - из р. Кутум. Низкого качества были и водопроводные трубы, часто лопавшиеся, особенно зимой. Впрочем, с подобным явлением мы часто сталкиваемся и сегодня.
Охрана общественного порядка
Несмотря на значительные затраты (только в 80-х гг. XIX в. Дума израсходовала на установление дорожного покрытия 613 485 руб. 51 коп.)441, из 360 улиц города замостили лишь 58. Поэтому программа замощения вызывала много нареканий.
Сами городские власти признавали, что при значительных суммах, отпускавшихся на эти цели, некоторые улицы в центре города, набережные Кутума и Канавы оставались незамещенными442.
На заседании городской Думы гласный И.Г. Сергеев предлагал заменить булыжные мостовые асфальтовым покрытием - «оно дешевле, да и трескотни меньше. В канцелярии губернатора невозможно заниматься при открытых окнах. Существующая сейчас система замощения улиц вызывает огромный расход на ремонт полотна под мостовые. Следовало бы утрамбовывать перед мощением землю не ручными, а паровыми катками. Прочность мостовых была бы намного надежнее»443.
Ревизионная комиссия, проверявшая деятельность городской управы в 1903 г., обратила внимание на тот факт, что из ассигнованных Думой 15 052 руб. на ремонт и «перемощение» мостовых было израсходовано 14 533 руб. 12 коп. Остаток суммы в 518 руб. 88 коп. управа употребила на расходы по «другим статьям», например, на «ремонт барьера по набережной Варвациев-ского канала от Земляного до Татарского моста и для перехода у Армянского собора». По мнению членов комиссии, самовольное перераспределение сметы походило на «незаконное и нежелательное явление»444.
В 1904 г. из 250 улиц Астрахани насчитывалось только 60 замощенных443. В 1910 г. «мощеных» улиц было больше половины: 75,9 из 129 верст (именно такой была тогда протяженность астраханских улиц)446.
На дорожное строительство в 1915 г. город ассигновал 158 тыс. руб. В смету 1916 г. была внесена сумма в 160 тыс. руб. Власти отмечали «сравнительно удовлетворительное» состояние дорожных и мостовых сооружений в городе за «последние три-четыре года»447.
В тяжелые годы Первой мировой войны работы по замощению улиц города не прекращались. Управа «испрашивала» у Думы кредиты для реализации подобных целей. В строительной комиссии («по дорожному строительству») разрабатывали вопрос о заготовке «хозяйственным способом» баскунчакского камня для «мощения» города. Была образована городская артель «мостовщиков» из 25 рабочих. Еще в 1913 г. управа изучила опыт организации работы подобных артелей в Киеве, Самаре, Саратове, Нижнем Новгороде. В феврале 1914 г. Дума постановила командировать городского техника «по дорожной части» Емельянова в села Воронежской губернии для найма рабочих. Артель приступила к работам 1 марта 1914 г.448
По признанию городского головы П.С. Кравченко, «немощеные» улицы Астрахани превращались в «недоступные для езды трясины». Впрочем, и «мощеные» улицы быстро разрушались. Перед городом стояла сложная задача борьбы с подпочвенными водами449. А пока городские власти размышляли о способах ведения такой борьбы, привычно выделялись средства на «устройство булыжных мостовых». В смете 1917 г. эта сумма составляла 10 454 руб. 50 коп.450
До середины XIX столетия в городе для освещения в ночное время города использовались жировые фонари. Путешественник, побывавший в Астрахани, пишет: «Улицы здесь освещены, довольно исправными фонарями, в которых горит "тюлений жир". Это, кажется темнее московского фонарного масла: но здешние аристархи говорили мне, иронически улыбаясь, что в этом виноват "отнюдь не жир бедного тюленя"»451. Основной принцип действия был прост: в емкость помещался жир и фитиль, который поджигали. Фонари представляли собой шести- или четырехгранную призму, делались из луженой жести, со стеклянными боками и крышей. Они были весьма далеки от совершенства. «Далее, ради бога, далее от фонаря, - писал Н.В. Гоголь, - и скорее, сколько можно скорее проходите мимо. Это счастье еще, если отделаетесь тем, что он зальет щегольской сюртук ваш...»
С 1 сентября 1863 г. в Астрахани было введено освещение города керосином (тогда его называли «фотонафтель»452; это слово какое-то время обозначало и сами фонари нового типа). 31 марта 1867 г. губернское правление препровождает в городскую Думу проект газового освещения города, присланный из Петербурга. Однако он был отклонен Думой433.
В апреле 1876 г. городская управа вновь обращается к вопросу использования газа для освещения улиц. В городе имелся 671 уличный фонарь, однако они находились друг от друга на большом расстоянии, и поэтому улицы были освещены слабо. Газовое освещение позволяло значительно сократить расходы, т.к. топливо к фонарям не подвозили, а закачивали по магистральной линии снабжения. Поэтому городская управа приняла решение о приоб Смета доходов и расходов г. Астрахани на 1917 г ретении новых чугунных фонарей, приспособленных для газового освещения, на случай его введения в городе454.
Согласно постановлению астраханской Думы от 22 мая 1884 г., город освещался 1311 фонарями. Предполагалось поставить «4 канделябры» (по 3 фонаря «на каждой») у памятника Александру И455. Освещение города было сдано по контракту Александру Меликову на 4 года (с 1 июля 1884 г.) с платой по 9 руб. 75 коп. «на каждый фонарь в год».
Расходы городского бюджета на освещение улиц города постоянно росли. В 1834 г. на содержание 500 фонарей было затрачено 5 969 руб. 23 коп. и еще 3 764 руб. 02 коп. на установку 100 новых фонарей456. В 1860-е гг. расходы на освещение одного столба составляли 60 коп. в месяц на масло и 8 руб. в месяц на жалованье ламповщику457. В 1889 г. расходы на уличное освещение возросли до 17 309 руб.458
В 1904 г. город освещался 2 193 фонарями: 30 электрическими и 2 163 керосиновыми459. В 1910 г. из 2 048 городских фонарей 48 были электрическими, 2 000 - керосиновыми. Один фонарь приходился на 31,5 жителя Астрахани. Освещение одного керосинового фонаря обходилось в 3,5 коп., а 1000 «уат» электричества стоили 35 коп.460
В 1911 г. освещение производилось 196 фонарями с бельгийскими керосиновыми лампами, 1 801 фонарем с «простыми лампами», 20 электрическими фонарями городской электростанции и 30 электрическими фонарями, «выговоренными по контракту с Обществом трамваев».
В 1915 г. комиссия «по делам электричества» указала на факт повышения цены «на угли, потребные для дуговых фонарей» (256), освещавших улицы города. Фирма Тринковского к тому же отказалась поставлять их в
