Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты изучения бюрократии
1.1. Предпосылки возникновения бюрократии 13
1.2. Понятие «бюрократия»: основные теоретические подходы 21
Глава 2. Эволюция европейской публичной службы в контексте формирования институциональной структуры Евросоюза
2.1. Институты ЕС в формате евроинтеграции 40
2.2. Процедура набора лиц на публичную службу ЕС: проблемы и достижения 67
Глава 3. Политико-правовое регулирование деятельности европейской публичной службы и проблемы евробюрократии
3.1. Политико-правовой статус евробюрократов 93
3.2. Административно-судебные механизмы Евросоюза по защите прав публичных служащих 122
3.3. Проблемы европейской бюрократии 139
Заключение 154
Список использованных источников 1
- Понятие «бюрократия»: основные теоретические подходы
- Институты ЕС в формате евроинтеграции
- Процедура набора лиц на публичную службу ЕС: проблемы и достижения
- Административно-судебные механизмы Евросоюза по защите прав публичных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Международная бюрократия – типичное явление для современного мира, а в силу того, что количество чиновников в международных организациях постоянно увеличивается, данный феномен все чаще и чаще привлекает внимание исследователей.
В современном мире интеграционные процессы охватывают все большее количество государств. В этом отношении Евросоюз явился не только одним из первых интеграционных объединений, но и самым успешным.
Строительство «общеевропейского дома» представляет собой сложный и длительный процесс, на который влияют многие факторы: многонациональность Европы, многообразие ее культур и традиций, но главное – разнонаправленные политические интересы. Поэтому по мере расширения и углубления европейской интеграции неизбежно вставал вопрос о сглаживании острых углов во взаимоотношениях между государствами, о поиске компромиссных решений, т. е. о сужении конфликтного поля национальных государств-членов Сообщества. Успешность данной политики подтверждается тем фактом, что Европейский Союз не распался, он не только функционирует, но и имеет вес на мировой арене. Сегодня интеграционные процессы в Европе можно назвать наиболее успешным образцом региональной интеграции.
Очевидно, что столь крупное по количеству государств-членов и сложное по правовой природе объединение нуждается в управлении. Функцию управления Евросоюзом в пределах принципа субсидиарности берут на себя еврочиновники, и от того, насколько ответственно они выполняют возложенные на них функциональные обязанности, зависит эффективность деятельности Евросоюза в целом.
Таким образом, необходимость изучения феномена бюрократии в настоящее время не только не снижается, но и неуклонно растет. В контексте формирования Таможенного Союза и Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Белоруссии и Казахстана исследование евробюрократии выглядит особенно актуальным, так как позволяет не только проанализировать функционирование публичной службы ЕС, но и перенять положительный опыт Союза.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема управления обществом возникла по мере его развития и усложнения социальной структуры. Для этих целей был создан обособленный социальный класс, класс бюрократов. Изучением бюрократии занимались классики теории бюрократии К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин, в их работах бюрократия рассматривалась крайне негативно. Противоположную оценку феномену бюрократии дал Г. Гегель, по мнению которого гражданское общество не в состоянии сохранить себя как «гражданское», если оно не управляется государством; а также М. Вебер, сформулировавший так называемую модель «рациональной бюрократии». В работах А. Хоцея и Р. Тамбиева рассматриваются предпосылки возникновения бюрократии как обособленного социального класса, принципы функционирования чиновничьего аппарата в древности, а также его эволюция. Стоит отметить, что изучение бюрократии как социально-политического феномена всегда было сопряжено с многочисленными трудностями, главные из которых - сложность объекта исследования и концептуальная путаница. На эту проблему обращали внимание такие исследователи, как С. Лефорт, Я. Зеленевский и др.
Но все вышеназванные авторы исследовали бюрократию государственную, в то время как бюрократический аппарат международных организаций не изучался. Безусловно, это было связано с тем, что в XVIII – XIX вв. международных организаций еще не было. Они появились в XX в. и, как следствие, начал расти интерес к феномену международной бюрократии. Одной из первых появилась работа американского исследователя Рэншофена-Виртеймера, в которой автор проанализировал принципы организации работы аппарата ООН. Более детальный анализ феномена бюрократии позже предпринял служащий ЮНКТАД Т. Веисс. Как отмечал автор, проблема международной бюрократии в 1960-е гг. имела невысокий статус и в академической среде отражала «маргинальный интерес». Изменений не было вплоть до начала 90-х гг. XX в. Тогда не было роста количества международных организаций, а международная бюрократия еще не являлась влиятельной политической силой.
Современный миропорядок диктует новые ориентиры. Сегодня функции и роль бюрократии заметно изменились. На наших глазах бюрократия из зависимого политического класса превращается в довольно влиятельную социальную группу.
Проблему евробюрократии невозможно исследовать вне процесса европейской интеграции, поэтому нами использовались работы Л.М. Энтина, С.Ю. Кашкина, А.Я. Капустина, В.И. Тарасова, Н.Ю. Кавешникова, Н.В. Захаровой, Д.У. Апезовой, Ю.А Борко, М.Ю. Каргалова, Ю.М. Юмашева, О.А. Колобова, О.М. Мещеряковой, М.Н. Марченко, Е.М. Дерябиной, в которых содержатся общие сведения, по истории ЕС, функционированию его Институтов и формированию политик государств-членов. Кроме того, вышеназванные авторы объективно проанализировали процессы европейской интеграции и сделали взвешенные выводы.
Важной представляется проблема механизма управления в ЕС. Организационный механизм ЕС представлен Институтами и органами. Если органы выполняют вспомогательные или консультативные функции, то Институты наделены публично-властными полномочиями. Именно на них возложено осуществление задач европейской интеграции. Заметим, что основным принципом управления в ЕС является принцип наднациональности. Данный принцип рассматривался многими учеными, как западными, так и отечественными и российскими, включая С. Хикса, Р. Хэя, В.Г. Киютина, Т.Т. Кыдырова, Ю.В. Шишкова, Н.Б. Пастухову. Обратим внимание на то, что западные исследователи не уделяют принципу наднациональности должного внимания, стараются избегать употребления понятия «передача части национальных полномочий на наднациональный уровень». Вот что пишет по этому поводу В.Н. Зуев: «Исследователи предпочитают обсуждать его (наднациональный механизм – авт.), тщательно прилизывая терминологию и даже маскируя существо процесса. Так, вместо «передачи части национальных суверенных прав на наднациональный уровень», довольно часто используется термин shared sovereignty, или «разделяемый странами ЕС суверенитет»». Это объясняется тем, что в большинстве своем и политики, и граждане государств-членов Евросоюза довольно болезненно воспринимают утрату пусть небольшой, но все-таки части национального суверенитета.
В зарубежной политологии и юриспруденции проблема европейской публичной (гражданской) службы освещена достаточно широко. В работах Х. и В. Волис, Л. Крама, С. Миллза исследованы принципы организации деятельности чиновничьего аппарата, требования, предъявляемые к публичным служащим, а также способы защиты их нарушенных прав.
В российской науке вышеназванная проблема изучена недостаточно. Среди работ российских исследователей отметим исследования Л.М. Энтина, Л.О. Бабыниной, Н.Б. Кондратьевой, О.Ю. Потемкиной, в которых разъясняется сущность публичной службы, принципы деления еврочиновников на классы, пути их продвижения по карьерной лестнице. Возможно, такой подход россиян связан с тем, что до настоящего времени Россия не являлась членом подобного международного объединения, и следовательно, не испытывала потребности в исследовании данной проблемы. Однако в свете создания Таможенного Союза и Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана ситуация коренным образом меняется. Изучение опыта Европейского Союза позволит не только правильно организовать чиновничий аппарат в новом интеграционном объединении, но и избежать многих ошибок, допущенных при формировании публичной службы ЕС. В данной связи Президент РФ В.В. Путин заметил: «Становление Таможенного Союза и ЕЭП идет гораздо динамичнее, поскольку учитывает опыт ЕС и других региональных объединений. Мы видим их и сильные, и слабые стороны. И в этом наше очевидное преимущество, позволяющее избежать ошибок, не допустить разного рода бюрократических навесов».
В данной работе предпринята попытка комплексного анализа функционирования европейской публичной службы, повышения эффективности деятельности еврочиновников.
Объектом исследования является место бюрократии в политической структуре Европейского Союза.
Предмет исследования – проблема политико-правового регулирования публичной (гражданской) службы ЕС.
Цель данной работы – выявление организационных принципов и тенденций функционирования бюрократических структур в контексте взаимодействия еврочиновников с институтами и органами Евросоюза. Для реализации этой цели необходимо выполнить ряд задач:
- проанализировать исторические корни феномена бюрократии;
- провести объективный разбор идей и концепций, в которых рассматривается проблема бюрократии, а также дать определение понятий «бюрократия» и «бюрократизм»;
- проанализировать становление институциональной структуры Евросоюза;
- охарактеризовать эволюцию европейской публичной службы;
- на основе анализа официальных документов ЕС рассмотреть политико-правовой статус еврочиновников;
- рассмотреть административно-судебные механизмы Европейского Союза по защите прав публичных служащих;
- выявить проблемы европейской бюрократии.
Хронологические рамки исследования определяются спецификой темы и включают в себя основные направления развития европейской публичной службы с 1952 г. (с момента вступления в силу Договора об учреждении Европейского Объединения Угля и Стали и начала функционирования европейской публичной службы) по настоящее время.
Методологическая основа исследования. При проведении исследования были использованы методы политологии и юриспруденции, такие, как системный, структурно-функциональный анализ, сравнительный (компаративистский) метод, метод принятия решений, метод изучения документов, формально-правовой метод, а также общенаучные методы, среди которых следует выделить хронологический метод, анализ, синтез, методы индукции и дедукции, и логический метод.
Эмпирическую базу исследования составили документы и материалы, которые можно разделить на следующие группы:
- научные исследования по истории европейской интеграции;
- официальные документы Институтов и органов ЕС;
- статьи и выступления официальных лиц Евросоюза;
- материалы конференций по проблемам евробюрократии;
- официальные статистические данные.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа восполняет пробел в отечественной и российской науке, связанный с недостаточной разработанностью в современной юридической и политологической литературе проблемы статуса, организации и функционирования публичной службы Евросоюза. В работе предпринимается попытка исследования феномена бюрократии не применительно к отдельному государству, а к международной организации (в нашем случае – к Европейскому Союзу), т. е. исследуется феномен международной бюрократии. При этом анализ функционирования европейской публичной службы был проведен на основании впервые введенных в научный оборот официальных документов ЕС, самостоятельно переведенных автором с английского языка.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. По мере эволюции и усложнения социальной структуры общества появляется необходимость создания эффективного механизма государственного управления, непосредственно выражающегося в практической деятельности чиновников по реализации политики государства, обеспечению его интересов.
2. Существуют различные теоретические подходы к интерпретации феномена бюрократии. В результате их детального изучения можно сделать вывод о том, что в центре внимания политической науки должна быть не просто категория «власть» во всех ее взаимосвязях и проявлениях, а способ ее организации и деятельности.
3. Формирование и эволюция публичной службы ЕС неразрывно связаны с функционированием Сообщества, складыванием его институциональной структуры. Наряду с расширением и углублением европейской интеграции эволюционировала институциональная структура ЕС, не имеющая сегодня аналогов в мире. Логика интеграции требовала от «архитекторов» Союза создания институциональной структуры и административного аппарата, способных обеспечить реализацию целей и задач интеграции. Именно на это направлена деятельность еврочиновников – граждан ЕС, состоящих на службе в Институтах и органах Союза.
4. За период функционирования публичная служба ЕС прошла длительный путь становления и развития. Созданные первоначально в каждом из Европейских Сообществ публичные службы позже были интегрированы, поэтому в настоящее время в ЕС функционирует единая публичная служба. Одновременно с этим происходила унификация нормативно-правового регулирования публичной службы, это нашло свое отражение в Регламенте Совета ЕС о правах публичных служащих.
5. В основу функционирования европейской публичной службы заложены принципы максимальной эффективности деятельности. Учитывая многонациональность административного аппарата, многообразие языков, культур и религий, особое значение имеет принцип лояльности еврочиновников, предполагающий приверженность идеалам Союза и независимость еврослужащих от национальных властей. Основу правового статуса еврочиновников образуют законодательно закрепленные права и обязанности. Независимость профессиональных еврочиновников обеспечивает система материальных гарантий. Статус евробюрократа характеризуется широкой системой социально-правовых гарантий и строгим дисциплинарным режимом, предполагающим ограничение прав служащего, необходимое в интересах «надлежащего» управления.
6. Центральным элементом правового статуса еврочиновников является возможность защиты их нарушенных прав в ряде административных и судебных инстанций, а именно: согласительном комитете или комиссии, имеющейся в каждом органе и Институте ЕС, в специально созданном для этих целей Трибунале ЕС по делам публичной службы или путем обращения к европейскому омбудсмену.
7. Европейская бюрократия не свободна от ряда проблем, таких, как лоббизм, коррумпированность, дефицит демократии, большие расходы на содержание публичной службы. Частично эти проблемы призван решить Лиссабонский договор 2007 г., направленный на реализацию программы модернизации организационной и правовой структуры ЕС.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что положения и выводы по организации и функционированию публичной службы ЕС могут быть использованы при оптимизации работы Таможенного Союза и ЕЭП России, Белоруссии и Казахстана. Материалы диссертации могут также использоваться для подготовки учебных пособий и специалистов в области международных отношений, политологии и государственного управления.
Апробация работы. Основные положения и выводы работы изложены автором в пяти научных статьях общим объемом 1,9 п.л.; три из которых опубликованы в Вестнике КРСУ – рецензируемом научном журнале, определенном ВАК РФ; две статьи вышли в сборнике «Гуманитарные проблемы современности». По теме диссертации издана монография «Публичная (гражданская) служба Европейского Союза» (Бишкек: КРСУ, 2013. – 9,7 п.л.). Концептуальные положения и результаты работы докладывались на республиканских и международных научно-практических конференциях.
Структура диссертации соответствует ее цели и задачам. Диссертация состоит из введения, трех глав (первая и вторая главы состоят из двух, третья – из трех параграфов), заключения и списка литературы.
Понятие «бюрократия»: основные теоретические подходы
В данной работе нам предстоит выяснить, что представляет собой бюрократия, каково ее назначение и насколько эффективно она действует в рамках ЕС. Понятие «бюрократии» неотделимо от понятия «общество», поэтому для того, чтобы понять природу бюрократии, необходимо вначале определить, чем по своей сути является общество.
В. И. Добреньков, А. И. Кравченко отмечают: «В самом широком смысле общество означает обособившуюся от природы часть материального мира, совокупность исторически сложившихся форм совместной деятельности людей - человеческое общество, социум. В более узком смысле общество есть сложная социальная система, целостное образование, основным элементом которого являются люди с их связями, взаимодействием и отношениями как исторический этап, определенная форма общественного развития»14. Из данного определения следует, что общество - это система.
Итак, общество представляет собой целостную систему взаимодействия элементов. Ее появление обусловлено устойчивым взаимодействием составляющих систему частей. Всякой системе, как мы знаем, свойственно развиваться. В. В. Миронов утверждает: «... развитие — это упорядоченное и закономерное, необратимое и направленное изменение объекта, связанное с возникновением новых тенденций существования системы»15. Таким образом, понятие развития позволяет не только понять причины возникновения того или иного явления, но и проследить его связь с другими явлениями, в результате чего можно предположить, в каком направлении система будет развиваться дальше. Развитие нужно, во-первых, для сохранения целостности системы, во-вторых, для поддержания стабильности функционирования. Как происходит это развитие? Безусловно, целое изменяется, приобретая новые свойства, в результате чего происходит его усложнение. Вновь приобретенные свойства накладываются на старые, происходит своеобразное уплотнение целого. Усложнение системы неизбежно ведет к тому, что появляется необходимость в управлении ей.
Мы попытаемся рассмотреть общество с позиции системного подхода, проследить его развитие и объяснить появление такого феномена, как бюрократия. Вопрос управления обществом долгое время занимает умы исследователей. Итак, проследим развитие общества. Все началось с появления устойчивых взаимодействий людей. Люди вступали во взаимодействие друг с другом главным образом для того, чтобы вместе защищаться от хищников. С течением времени человек осознал, что он не только способен противостоять силам природы, но и может сам воздействовать на нее. С этого момента человек стал решать задачу не противостояния среде, а собственного жизнеобеспечения. В силу того, что период, в течение которого люди жили в рамках т.н. стада был довольно длительным, люди постепенно приспосабливались жить в коллективе, появлялись зачатки социального взаимодействия, разделение социальных ролей. Теперь общество оказалось сплоченным не только внешне, но и внутренне. Вместе с тем, изменилось и назначение такого объединения. Главной стала не защита от окружающей среды, а собственное жизнеобеспечение: совместная охота и обеспечение себя пищей, постоянное воспроизведение рода, а также социализация. Конечно, первобытное стадо нельзя назвать обществом, но можно назвать первой ступенью на пути становления общества.
Выше мы выяснили, что любой системе свойственно развитие. Что же явилось движущим фактором развития общества? Таким фактором стало производство. Очевидно, что производство более эффективно в плане жизнеобеспечения, так как является более предсказуемым, в отличие, например, от присваивающего хозяйства, при котором человек полностью зависим от природы. Развитие производственной деятельности со временем превратило человека из раба природы в ее господина. Так человек обеспечил себе устойчивое существование1 .
Усложнение процесса развития производства неизбежно меняло и структуру общества, формируя специализированные и зависимые друг от друга группы. Именно производство и стало тем фундаментом, на котором начало строиться общество. И не только строиться, но и изменяться в зависимости от производства. Таким образом, средства производства и люди превратились в единое целое - общество.
Итак, мы проследили развитие общества на начальном этапе. Сейчас мы постараемся подтвердить или опровергнуть тезис о том, что по мере своего развития любая система, а в нашем случае это общество, становясь сложнее, нуждается в управлении.
Институты ЕС в формате евроинтеграции
Наиболее существенные изменения в институциональную структуру ЕС внес Лиссабонский договор, изменивший место и роль Европейского Парламента, расширивший его компетенцию, процесс принятия решений в Совете ЕС. Лиссабонский Договор вступил в силу 1 декабря 2009 г. Данный Договор предполагает ликвидацию системы трех опор и установление единой системы права ЕС . Таким образом, ликвидируются Европейское Сообщество и Евратом. «Европейский Союз стал единственной интеграционной структурой и получил статус юридического лица, в том числе и широкую международную правосубъектность» ,- замечает Н.Ю. Кавешников. Однако де-факто в Европейском Союзе сохраняется система разнообразных методов управления применительно к той или иной сфере компетенции. Вот как этот процесс описывает Н.Ю. Кавешников: «ЛД (Лиссабонский Договор - авт.) выделяет около 30 сфер компетенции, причем некоторые из них столь обширны, что распадаются на несколько отдельных частей. Так что реально ЕС состоял не из трех опор, а из 20-30 «подпорок»; все они в той или иной степени сохранены ЛД» .
«Таким образом, институциональная система ЕС является своеобразным «индикатором» любых реформ, предпринимаемых в ходе развития интеграционного процесса. Не случайно вопрос о реформировании институциональной системы является началом любых преобразований в европейском интеграционном процессе»79, - справедливо замечает О.М. Мещерякова, анализируя процесс европейской интеграции и строительства институционной архитектуры Союза. Подводя итог процессу евроинтеграции и эволюции институциональной структуры ЕС, Н.Ю. Кавешников отмечает: «В Евросоюзе структура институтов изначально была создана на основе баланса между межправительственным органом (Совет министров) и наднациональным органом (Еврокомиссия). Позднее к этим ключевым институтам присоединился Европарламент, полномочия которого непрерывно расширялись с конца 1980-х гг. Подобная схема обеспечивала гармонизацию общих (европейских) и частных (национальных) интересов»80.
Вместе с тем, говорить о полном слиянии интересов государств-членов пока преждевременно. Если объединенная Европа и будет говорить «одним голосом», то произойдет это нескоро81. Тем не менее, в настоящее время Европейский Союз располагает единым институционным механизмом, призванным проводить в жизнь ценности Союза, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать эффективность и преемственность его политики и действий.
Еще одним важным нововведением, которое предусмотрено Лиссабонским Договором, является увеличение числа европейских институтов. Так, с 2009 г. Институтами ЕС стали Европейский центральный банк и Европейский Совет. Таким образом, к исполнительной, законодательной, контрольной и судебной власти Евросоюза официально прибавилась «финансовая власть» . Остановимся на характеристике каждого из Институтов подробнее.
Прежде всего, заметим, что Совет Европейского Союза не следует путать с Советом Европы, особенно учитывая тот факт, что оба эти учреждения в настоящее время являются Институтами Союза. Совет Европейского Союза - один из ведущих Институтов ЕС, призванный обеспечивать согласование национальных интересов государств-членов в целях успешного функционирования ЕС. Совет ЕС - законодательный орган. Одновременно с этим он наделен рядом других полномочий, в числе которых полномочия в сфере исполнительной власти, полномочия по формированию органов и назначению должностных лиц ЕС, а также внешнеполитические полномочия . Кроме того, Совет обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, разработку и принятие единой позиции по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. При этом Совет может делегировать полномочия по исполнению принятых им решений Еврокомиссии, сохраняя за собой право контролировать исполнение решений. В состав Совета ЕС входят 27 полномочных представителей государств-членов, наделенных правом участвовать в принятии решений, обязательных для исполнения в каждом из государств-членов. Председательство в Совете ЕС устанавливается по принципу ротации. Для наибольшей эффективности деятельности Совет ЕС разделен на «формации».
В настоящее время таких формаций девять (формация по общим вопросам и внешним сношениям, по экономическим и финансовым вопросам, по вопросам правосудия и внутренних дел и др.). Формацию по общим вопросам и внешним сношениям именуют «Общим Советом», а остальные 8 формаций - «Отраслевым Советом». «Общий Совет» координирует деятельность «Отраслевого Совета». Чаще всего Совет комплектуется на основе министров государств-членов ЕС, однако существует и практика комплектования на основе глав государств или правительств государств-членов ЕС. Обычно такая практика предусмотрена в случае нарушения одним из государств-членов ЕС основ конституционного строя. В этом случае Совет в составе глав государств и правительств устанавливает факт нарушения, а затем Совет в обычном составе (в составе национальных министров) принимает решение о наложении санкций. Заседания Совета ЕС проводятся по инициативе Председателя, по требованию одного из государств-членов или по предложению Комиссии. Повестку дня заседания определяет Председатель. Она включает в себя две категории вопросов в зависимости от того, достигнуто ли по данным вопросам предварительное согласие или нет. На председателя Совета возложена задача проведения переговоров по интересующим проблемам и выработка взаимоприемлемого решения. Решения принимаются большинством голосов. Простым большинством принимаются решения процедурного характера, имеющие второстепенное значение и носящие технический характер. По остальным вопросам решения принимаются квалифицированным большинством84 или большинством, основанном на принципе единогласия
Процедура набора лиц на публичную службу ЕС: проблемы и достижения
Проявляя первостепенную заботу о людях, как индивидуумах, Хартия, однако, не забывает о коллективах людей, политически организованных на местном, региональном, национальном и европейском уровнях. Поэтому развивая общие ценности, Союз уважает «в то же время разнообразие культур и традиций народов Европы, а также национальную индивидуальность государств-членов и организацию их публичной власти»155. Находящаяся одновременно в сфере действия и конституционного и международного права, Хартия являет собой первый фундаментальный «наднациональный» акт в сфере гуманитарного права. Этот документ впервые ставит своей целью защиту личности не от государства (или не только от государства) и его органов, но от надгосударственной организации и ее органов156. За Хартией весьма вероятно может последовать целая серия аналогичных источников права других интеграционных группировок. В этом смысле Хартия может сыграть роль прецедента, обладающего большой убедительной силой.
СЮ. Кашкин отмечает, что в Хартии отразилось стремление при посредстве инструментария прав и свобод человека, в значительной степени созданного в результате деятельности Совета Европы, обеспечивать внутреннюю стабильность и безопасность, достигать консенсуса в рамках интеграционной группировки, сводя к минимуму классовые, национальные и иные конфронтации, по возможности избегая грубого наднационального или государственного принуждения, мирно разрешая в интересах граждан возникающие конфликты, балансируя в рамках Союза интересы индивидуумов, мест, регионов и стран, обеспечивая при этом поддержку слабым и перспективы сильным, находя эффективные стимулы и инструменты для прогресса и пользования большинством населения Европейского Союза его плодами»157.
Значение этого документа возрастает в связи с тем, что Лиссабонский Договор 2007 г. придал ему юридически обязательный характер, наряду с учредительными договорами «нового» союза, в контексте усиления механизмов защиты основных прав человека и гражданина на европейском уровне158.
Вместе с тем, правовой статус публичного служащего институтов и органов ЕС определяется его правами и обязанностями. При этом важно заметить, что поступление на службу обусловливает определенные особенности осуществления прав и исполнения обязанностей, кроме того, налагает определенные ограничения. «Административный аппарат и публичная служба - понятия взаимосвязанные, но не идентичные»159, -отмечает Л.М. Энтин. Под административным аппаратом понимается совокупность всех служб и административных структур, а также служащих и должностных лиц, участвующих непосредственно в отправлении функций управления делами Европейского Союза. Их деятельность регулируется Регламентом Совета о правах еврочиновников160. Европейская публичная служба - это особый институт, охватывающий всю совокупность штатного персонала и временно занятых по найму в Евросоюзе лиц. Условия их найма, работы, продвижения по службе, вознаграждения и социальных гарантий определяются отдельным Регламентом - Регламентом об условиях найма остальных служащих ЕС 16\
Правовые основания, характерные черты и особенности функционирования публичной службы Европейского Союза были закреплены в Регламенте 259/68 . Согласно этому акту все служащие институтов и органов ЕС образуют единый административный корпус. Под служащими понимаются лица, назначенные на должность в штате одного из институтов или органов ЕС в соответствии с установленной процедурой компетентными органами, наделенными правом приема на службу в аппарат ЕС163.
На наш взгляд, данное определение нуждается в некотором дополнении. Начнем с того, что еврочиновник - это, прежде всего, гражданин ЕС в возрасте от 18 до 63 лет, обладающий соответствующим образованием, подтвержденным дипломом. Причем это необязательно должно быть высшее образование. Некоторым категориям служащих разрешено иметь только среднее образование. Кроме этого, еврочиновник " должен владеть одним из официальных языков ЕС в совершенстве, а другим - удовлетворительно, что позволит ему работать не только в стране своего гражданства, но и в других государствах-членах ЕС. Свою деятельность публичный служащий осуществляет небезвозмездно. За свой труд он получает вознаграждение. Таким образом, обобщив все вышесказанное, мы можем сделать вывод, что еврочиновник - это гражданин ЕС в возрасте от 18 до 63 лет, владеющий одним из официальных языков ЕС в совершенстве, а другим - удовлетворительно, имеющий определенный уровень образования, исполняющий обязанности на должности публичной службы в одном из институтов или органов Евросоюза и получающий за свою работу определенное вознаграждение.
Административно-судебные механизмы Евросоюза по защите прав публичных служащих
Суда входило разрешение споров, связанных с толкованием или применением норм учредительных договоров и положений законодательства Сообщества, рассмотрение запросов судебных органов государств-членов, испытывающих затруднения в толковании и применении норм права ЕС. Т.е. Суд рассматривал иски от государств-членов, институтов и органов ЕС232. Но наряду с этим ему также были подведомственны запросы, подаваемые физическими и юридическими лицами. Количество поступающих дел было небольшим, поэтому Суд оперативно справлялся с их рассмотрением. Но по мере расширения Европейского Союза ситуация изменялась. Так, если за весь 1957 г. Суд вынес 4 решения, десять лет спустя — 24, то в 1977 г. число вынесенных решений достигло 100, а в 1987 г. — 208 , - отмечает СЮ. Кашкин. Таким образом, растущая нагрузка на Суд отражала позитивный тренд - возможность в судебном порядке добиваться решения вопроса.
В дальнейшем расширение ЕС продолжилось, вследствие чего нагрузка на Суд ЕС увеличивалась. Количество дел росло, и это могло парализовать работу Суда. Возрастание нагрузки на единственный судебный институт потребовало соответствующих реформ: на основании изменений Учредительных договоров в 1986 г. был создан второй судебный орган Сообществ — Трибунал первой инстанции, в юрисдикцию которого перешли дела по жалобам физических и юридических лиц на действия (бездействие) институтов и органов ЕС, а также служебные споры (споры по поводу прохождения гражданской службы в Европейских сообществах)
Первая инстанция - Суд Европейских сообществ - сосредоточился на разрешении дел «конституционного» характера. «При рассмотрении дел по первой или второй (кассационной) инстанции он совмещает функции суда общей юрисдикции, административного, конституционного, а также международного суда»235, - отмечает С. Ю. Кашкин. В настоящее время наиболее важной и по количеству дел, и по значению считается роль «конституционного суда» ЕС. Суд является высшим гарантом соблюдения Договора о Европейском Союзе, который он признал еще в 1980-е гг. «конституционной хартией» Сообщества . Суд уполномочен рассматривать в преюдициальном порядке обращения всех судебных органов, расположенных на территории Союза, причем Суды высших инстанций государств-членов не только вправе, но и обязаны направлять такие запросы .
Трибунал первой инстанции выступал преимущественно в роли органа административной юстиции, где еврочиновники могли защищать свои права. При этом, в отличие от Суда ЕС, Трибунал не является отдельным институтом Европейского Союза. Это орган, состоящий при Суде, имеющий с ним одно местонахождение и общий вспомогательный аппарат.
Тем не менее, создание Трибунала первой инстанции не позволило разрешить проблему перегруженности делами. «Так, в 2002 г. Суд вынес 269 решений (в том же году поступило 470 новых дел). Суд первой инстанции в указанный период завершил рассмотрение 331 дела (поступило — 411). Средняя продолжительность рассмотрения дел возросла до двух лет»238, -отмечает СЮ. Кашкин.
Назревшая необходимость реформ была очевидной. «Инициатором реформы судебной системы выступили сам Суд ЕС и Комиссия, поскольку деятельность Суда во многом нацелена на контроль за государствами членами и является одним из важнейших средств давления на последние» , - отмечает СЮ. Кавешников. Поэтому в 1998 г. председатель Суда ЕС на заседании Совета так сформулировал основные направления реформирования Суда ЕС: во-первых, отказались от принципа «одна страна -один судья», поскольку увеличение числа судей создавало препятствия для коллегиального рассмотрения дел; во-вторых, самому Суду ЕС было предоставлено право принимать собственный процедурный Регламент; в-третьих, было запрещено национальным судам первой инстанции обращаться в Суд ЕС в преюдициальном порядке, сохранив это право лишь за апелляционными и Верховными судами государств-членов; в-четвертых, предлагалось создать региональные суды Сообщества в государствах-членах; в пятых - увеличить бюджет Суда ЕС, в частности,. расходы на перевод документов на все официальные языки государств-членов ЕС240.
Таким образом, предстояли новации в организационно-правовом развитии судебной системы ЕС. Вышеназванные проблемы обсуждались также в 2000 г. В частности, в 2000 г. Комиссия представила на рассмотрение пакет предложений по реформированию судебной системы ЕС. В отношении количественного состава Суда ЕС, Комиссией было предложено два варианта: либо отказаться от принципа «одна страна - один судья» и ограничить состав Суда ЕС 13 членами, либо, учитывая возможное сопротивление государств-членов, увеличить число судей, но расширить полномочия палат Суда.
Законодательно реформу Суда ЕС окончательно закрепил Ниццкий Договор 2001 г. Согласно Договору, предусматривалось увеличение при необходимости числа судей и юридических советников, облегчались процедуры внесения изменений в уставные документы Суда ЕС
