Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и правовые аспекты институционального развития государственной службы в ведущих странах Запада 15
$1-1. Бюрократия: возникновение, теоретические подходы к изучению, определяющие понятия 15
$1-2. Конституционно-правовые основы формирования корпуса государственных служащих 33
$1-3 Особенности и основные тенденции текущего реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США . 59
Глава 2. Институциональные нововведения и динамика трансформации государственной службы в современных условиях 79
$2-1 Ориентиры формирования корпуса государственных служащих ...79
$2-2. Технологии подбора и развития кадрового потенциала государственных служащих 93
$2-3 Реформирование госаппарата: зарубежный опыт и российские проблемы 116
Заключение 134
Источники и литература 142
- Бюрократия: возникновение, теоретические подходы к изучению, определяющие понятия
- Особенности и основные тенденции текущего реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США
- Ориентиры формирования корпуса государственных служащих
- Реформирование госаппарата: зарубежный опыт и российские проблемы
Введение к работе
26 марта 2000 года Россия вступила в новую полосу своего развития. Минувшее десятилетие радикальных реформ приумножило количество проблем, стоящих перед российским обществом: спад производства, обесценивание национальной валюты, повторяющиеся бюджетные и финансовые кризисы, обнищание основной массы населения, ослабление государства. Сложившаяся ситуация делает актуальной проблему укрепления российской государственности. Сложность и неоднозначность этой задачи связана и с историческими традициями, и с внутренними процессами, и с глобальными изменениями и международной интеграцией. Вместе с тем не подлежит сомнению, что укрепление государственности теснейшим образом связано с укреплением власти, качественным усилением и развитием механизмов и структур государственного управления - и в первую очередь «персональной составляющей» аппарата государственной службы.
В сложном, динамичном, быстроменяющемся мире, на наш взгляд, решение этой задачи возможно в процессе координации взаимодействия властных и общественных институтов, направленной на стабилизацию общественного развития. Анализ новейшей истории и международной практики развития института государственной службы позволяет определить содержание найденных ответов и сущность вырабатываемых формул реагирования на происходящие перемены в различных странах и культурах, проследить возможности и пределы применяемых подходов.
Многие ученые, политики, общественные деятели, люди разных взглядов и убеждений, выражают уверенность в том, что институт
государства способен представлять общие потребности и частные интересы граждан, отдельных социальных слоев, различных экономических, общественных, политических объединений. При этом государственные институты должны взять на себя не столько контролирующие, силовые функции, а скорее координирующие и обслуживающие, что в свою очередь предполагает, во-первых, изменение смысла и направлений деятельности государственных служащих, во-вторых, трансформацию взаимоотношений аппарата управления («бюрократии») и общества в целом.
Различают три базовые модели организации корпуса государственных служащих: закрытую (кадровую - Франция, Германия), открытую (наемную - США) и модель на базе «истеблишмента» (Великобритания). Однако в жестком («чистом») виде эти модели не существуют. Намечается и общее сближение этих моделей по многим параметрам, определяемое сближением функций и общими чертами в жизни и деятельности современных государств.
Штат государственных служащих за рубежом обычно комплектуется преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Штатные профессиональные работники принимаются на работу на весь период трудовой деятельности, что обеспечивает им стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне.
Существуют два пути набора персонала, в том числе и в государственной службе: внешний (за счет лиц извне организации) и внутренний (за счет выдвижения собственных работников). Положительная сторона первого пути в том, что в организации появляются новые люди с новыми идеями. Отрицательная же сторона состоит в том, что требуется длительный этап адаптации новых
6 работников в организации, где сам новичок вначале может проявить себя не с лучшей стороны.
Именно поэтому процедура приема на государственную службу тщательно регламентирована законодательством.
С середины 80-тых годов идея «прозрачной» или «отзывчивой» бюрократии, подконтрольной людям, стала превалирующей в направлениях реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США. Существенными чертами структурно-функциональной оптимизации государственной службы являлись новые способы мотивирования чиновников, поощрение инноваций, децентрализация принятия решений, делегирование ответственности вниз и более широкое ее распределение, разрушение простых, линейных иерархий и замена их более сложными «сетями» ответственности и т.д.
Однако многие принципы и направления модернизации государственной службы вступили в противоречие с традиционными представлениями и законодательными нормами о государственной службе. Специалисты считают, что пока неясно, приведут ли реформы к существенным изменениям или просто станут в ряд многих реформ, направленных лишь на "обновление фасада".
Именно поэтому в современных условиях при большом разнообразии институциональных нововведений крайне необходимо хотя бы попытаться определить направления общего видения, достигнуть определенного взаимопонимания наших представлений о принципах организации и взаимодействиях в быстроменяющемся обществе, и обусловленных этим принципах формирования и функционирования государственной службы.
Процесс модернизации государственной службы и поиска оптимальных принципов ее формирования взаимообусловлен как внутренними, так и внешними параметрами. С одной стороны, это изменение взаимоотношений между «обществом и бюрократией», «чиновниками и гражданами» (т.е. внешние параметры), с другой -изменение внутренних отношений: «служащий - руководитель», «служащий - служащий» и т.д.
Сложность, неоднозначность и динамичность происходящих трансформаций предполагает многомерный характер анализа. Это влечет за собой необходимость целостного исследования принципов формирования корпуса государственных служащих, и в последнее время обретает наибольшую актуальность.
Степень разработанности темы
Проблема формирования органов государственного управления обретает свою актуальность по мере развития государства, расширения и укрепления его функций.
Идеи Сократа, Платона, Аристотеля, Цицерона положили начало западно-европейской традиции общественного устройства. Философия рационализма Р.Декарта дала новый импульс развитию социально-политических учений. В эпоху Нового времени были выдвинуты две важные концепции - теория Общественного Договора и идея разделения властей, которые получили свое обоснование в работах Г.Гоббса, Д.Локка, Ж.Руссо, Ш.Монтескье и др.. Труды И.Канта, Г.Гегеля, К.Маркса, О.Конта завершили формирование классической модели общественного устройства, оказывавшей значительное влияние на практику формирования государственных институтов в ведущих западных странах.
Существенный вклад в разработку принципов формирования госаппаратов внесли руководители государств (во Франции - Наполеон I, в Германии - Бисмарк, в США - Э. Джексон, В. Вильсон и др.)1 Они были вынуждены принимать волевые решения даже в тех сферах государственного строительства и администрирования, которые еще слабо были проработаны в теоретическом плане, так как общество ожидало адекватных действий в сложившихся исторических условиях.
В XX столетии в рамках поиска оптимальных форм бюрократического устройства было предложено немало теоретико-методологических подходов, объясняющих феномен бюрократии и позволивших повысить эффективность деятельности государственных служащих. Среди наиболее значимых: неоклассический (Р.Коуз, М.Вебер), марксистский (К.Маркс и его последователи), институциональный (Т.Веблен, К.Эйрис), социально-психологический (Э.Мейо, Р.Мертон), критический (К.Поппер)2.
Особенно следует выделить концепцию нового менеджериализма3. Идеи сторонников этого подхода были реализованы в политике
1 См.:История XIX века. Под ред. Лависса и Рамбо. Т.4. М., 1938; Токвиль А. Старый порядок и
революция. Пг., 1918; Тарле Е.В. Наполеон. М., 1934; Крылова Н.С. Английское государство. М., 1984;
Оболонский A.B. Эволюция государственной службы в Великобритании//Гос. и право №6, 1996. Он
же. Государственная служба США: история и современность//Гос. и право №4, 1999.
Nigro L., Richardson V. The Founders' Unsentimental View of Public Service in American Regime // Agenda for Excellence: Public Service in America. N.J.,1992; Wilson J. The Rise on the Bureaucratic State II Bureaucratic Power in National Policy Making. Boston, 1986; Benda P., Rosenbloom D. The Hatch Act and the Contemporary Public Service // Agenda for Excellence: Public Service in America. N.J.,1992.
2 Ноттурно M. Открытое общество и его враги: сообщество, авторитет и бюрократия//Вопросы
философии №11, 1997; Ayres СЕ. Theory of Economic Progress. Chapel Hill, 1974; Bureaucracy: Three
Paradigms. Boston-Dortrecht-London, 1993; Elliot J. General Theory of Bureaucracy. Portsmouth, 1986.
Hummel R.P. The Bureaucratic Experience. N.Y., 1977; Krislov S. Representative Bureaucracy.. N.J.,1974
Kranz M. Participatory Bureacracy. N.J.,1976; Gruber J.E. Controllng Bureacracies: Dillemas in
Democratic Governance. Berkeley - London, 1987.
3 Clarke J., Newman J. The Right to Manage: A Second Managerial Revolution? London, 1992; Dowding K. The Civil Service. L. - N.Y., 1995; Johnston J. Managerialism and Strategic Management: A Guided or Misguided Approach to Public sector Reform? Melbourne, 1996; Niskanen W.A. Competition among Government Bureaus II American Behavioural Scientist, 1989, vol.22, p.517-524; Pollitt С Managerialism and the Public Services. Oxford, 1993; Campbell С The Limits of Managerialism. London, 1998.
администраций Великобритании и США в 80-90-е гг. (М.Тетчер, Дж.Мэйджор, Р.Рейган, У.Клинтон). Согласно им, государственный сектор должен работать наподобие частного, а отношения государственного служащего и клиента должны напоминать рыночные.
Анализ предварительных итогов реформирования государственной службы последнего десятилетия не позволяет пока делать окончательных выводов. Однако в ведущих странах Запада и США ведутся активные исследования по выявлению причин, сдерживающих продвижение реформ4.
Бесспорный интерес представляет законодательство о государственной службе зарубежных стран. Для большинства государств является характерным отсутствие единого акта, регулирующего все вопросы, касающиеся государственной службы5. Именно поэтому представляется важным перевод и издание полного собрания законодательных актов ведущих стран.
С конца 80-тых годов в связи с глобализацией процессов
общественного развития и международной интеграцией, появлением и
распространением новых информационных технологий
актуализируются проблемы взаимодействия и согласованности при принятии решений, уважения интересов и потребностей каждого гражданина, сообщества, государства6. Высказываются новые нетрадиционные точки зрения на организацию государственной службы в современных условиях.
4 Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт, (реферативный сборник под ред.
Калинкиной Л.В. и др.) М.:РАГС, 1998; Hard Truths / Tough Choices. The first report of the National
Commission on the State and Local Public Service. The Nelson A. Rockfeller Institute of Government,
Albany, NY,1993.
5 Государственная служба основных капиталистических стран. Отв. ред. В.А. Туманов M., 1997;
Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации»
и законодательству о государственной службе зарубежных государств. M., 1998; Старилов Ю.Н.
Служебное право. М., 1996; Государственная служба в зарубежных странах: сборник обзоров
законодательства. М.:ИНИОН, 1996.
6 Сиджански Д. Федералисткое будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского
При этом в ряде исследований, появившихся в последнее время, особое внимание уделяется «старым» проблемам, но требующим современных решений: развитие кадрового потенциала, участие граждан и общественных организаций в процессах принятия управленческих решений, правовое регулирование этики поведения должностных лиц и т.д.7
Наблюдается заметный всплеск исследовательского интереса к
разработке данной тематики и в России.8 Ведущими организациями, на
наш взгляд, в этой сфере являются Институт международной
экономики и права, Государственный университет управления,
Российская академия государственной службы при Президенте РФ.
Следует отметить монографии Ю.С.Васютина (г.Орел), А.А.Хохлова (г.
Ростов-на-Дону), Ю.Д.Артамонова (г.Нижний Новгород),
опубликованные в российских регионах, касающиеся вопросов сравнительного анализа существующих моделей государственной службы.9
Наличие этих и других монографий и коллективных трудов10 позволяет в данной работе уделить меньше внимания традиционным
Союза. М., 1998; Geeraerts G. Analyzing Non-State Actors in World Politics. Brussel, 1995.
7 Covey S.R. Seven Habits of Highly Effective People. NY, 1990; International Comparisons in Human
Resource Management (ed. by CBreuster). London,1991; Mauntfield R. The New Senior Civil Service:
Managing the Paradox// Public Adminstrations, 1997, vol.2, pp.307-312.
8 Управление персоналом государственной службы. Под ред. Охотского Е.В. М., 1997;
Государственная служба: организация, кадры, управление. М.:РАГС, 1999.
Казанцев M.H. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.
Лукьянченко А.Е. и др. Управление персооналом государственных органов: система организации и
функционирования. М.:Наука, 1999.
Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций. Орел, 1999. Тенденции развития государственной службы в Российских регионах. Саратов, 1999. Кадроведческие и информационные технологии в системе государственной и муниципальной службы. Майкоп - Ростов на Дону, 1999
9 Артамонов Ю.Д. и др. Правовые основы государственной службы Российской Федерации.
ЕШовгород, 1997; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной
службы и местного самоуправления. Орел, изд-во ОРАГС, 1998.
10 Изучение и адаптация зарубежного опыта управления и кадровой работы. Под ред.
Загладина H.B., Романовского H.B., Хохлова A.B. M.: РАГС, 1996; Зарубежный опыт управления:
подготовка кадров государственной службы. Проблемы России. М.:РАГС,1998; Реформирование
России и современный мир. Вып.2. М.:РАГС, 1999
11 подходам и сосредоточится прежде всего на менее исследованных и дискуссионных вопросах, раскрывающих сущность и направления деятельности государственных служащих в современных условиях.
Цель и задачи исследования
Целью работы является определение на основе комплексного анализа теоретико-методологических подходов и предварительных итогов реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США в 80 - 90-тые годы XX столетия критериев положительной ориентации формирования корпуса государственных служащих в современных условиях.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
Охарактеризовать современные конституционно-правовые основы формирования корпуса государственных служащих, определить общие черты и особенности статуса государственных служащих в ведущих странах Западной Европы и США.
Проанализировать структуру институциональных нововведений и обобщить результаты исследований возникающих противоречий в формировании новых систем государственной службы.
Раскрыть сущностные особенности превалирующих теоретико-методологических подходов к проблеме структурно-функциональной оптимизации государственной службы как одного из ведущих социальных институтов в структуре современного общества.
Обосновать перспективные направления формирования корпуса государственных служащих в процессе общественных трансформаций.
Соотнести традиционные и инновационные методы работы с кадрами и определить технологии, позволяющие полнее использовать I
развивать опыт и способности каждого работника, создавать благоприятные условия для эффективной деятельности государственных служащих.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования
Для исследования заявленной темы были использованы три подхода: институциональный, коммуникационный и системный, дополненные при необходимости результатами последних исследований зарубежных и отечественных авторов, изучающих различные аспекты (психологические, социокультурные, информационные, политические, философские) рассматриваемой проблемы.
Отдавая предпочтение институциональному аспекту обустройства государственной службы, автор видел необходимость комплексного исследования совокупности взаимодействий в современном мире. В то же время коммуникационный подход позволил определить значение неформальной интеграции и развития информационных технологий.
Различные подходы были объединены в рамках системного анализа. Данный подход, несмотря на то, что был разработан в 60-тые годы и конкретизирован в последующие десятилетия, получил мощный импульс с развитием информатики и новейших средств коммуникации, а так же становлением синергетической парадигмы.
Научная новизна
1. Исследованы новые формы организации общественных институтов и
международных сообществ. Показано, что исходным принципом и
ориентиром в развитии новых форм является признание
человеческой личности как уникальной и единственной на земле,
уважение человека и создаваемых им основных ценностей и участие этой личности в общем деле.
Раскрыто влияние на трансформацию систем государственной службы ведущих западных стран быстрого развития в последние годы информатики и сетей коммуникации. Они не только ускоряют процессы взаимодействия различных социальных институтов, но и, умножая горизонтальные связи, изменяют структуру власти и управления. В перспективе госаппарат будет основан не на строгой бюрократической иерархии, а на рациональном сочетании централизованного управления с горизонтальными сетями, многими автономными структурами, имеющими собственные ресурсы и способными самостоятельно принимать решения.
Определены условия, способствующие стабилизации в современном обществе, среди которых ведущим является понимание паритетности его составляющих. Это предполагает управление на основе общего видения и коллективно принятого плана, при котором за счет интерсубъективности возникают взаимодействие и согласие, консолидация и кооперация партнеров, тождественных в своем развитии.
В рамках выдвинутой концепции сформулированы ориентиры формирования корпуса государственных служащих в развитых странах Западной Европы и США, которые могут быть учтены как полезный опыт и в процессе реконструкции системы государственной службы в России:
общегосударственный подход, преодоление разобщенности и несогласованности в деятельности органов власти;
гибкие открытые системы управления, способные быстро адаптироваться к быстроменяющейся внешней среде;
формирование механизмов согласования и координации взаимодействий в социальной среде; предоставление руководителям большей свободы действий;
социальное партнерство, формирование рабочих сетей, вовлечение в процессы принятия и реализации управленческих решений общественных организаций и заинтересованных структур;
управление на основе общего видения и коллективно принятого плана;
использование внутреннего потенциала: создание условий для инициативы, ответственности, творчества работникам органов государственной власти.
Практическое значение исследования и апробация его
результатов Научные результаты исследования могут быть использованы для дальнейшей разработки теоретических и прикладных аспектов реформирования государственной службы Российской Федерации. Материалы данной работы могут использоваться в учебном процессе по специальности «Государственное и муниципальное управление» в системе обучения, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Бюрократия: возникновение, теоретические подходы к изучению, определяющие понятия
Формально первыми государственными служащими можно, по-видимому, считать тех древних афинян, которые в период правления Перикла стали получать материальное вознаграждение за отправление определенных общественных функций (например, судьи). Фактически же формирование профессиональной государственной службы (в нынешнем смысле слова) началось в ведущих европейских странах в середине XVII века. Говоря о "профессиональной" государственной службе, мы имеем в виду систему административного управления государством, состоящую из профессионалов, для которых эта деятельность является специальным и основным родом занятий, т.е. чиновников, или бюрократов. Формирование такого бюрократического аппарата, в современном его понимании, началось с отделением функций политического управления от собственности. До этого выполнение государственных административных функций являлось почетным долгом, привилегией знатных и состоятельных граждан, которое не оплачивалось на законодательно формализованной основе.
Понятие "государственная служба" за рубежом используется как в широком, так и в узком смысле. В широком - оно обозначает любую профессиональную деятельность в любых государственных органах: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. Например, в целом в категорию государственных служащих в США включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, обеспечивающие организацию государственно-властных полномочий, так и те, кто работает по найму в государственных учреждениях. Вообще государственными служащими в широком смысле считаются те, чей труд оплачивается из бюджета федерации, штатов и местных органов власти.
В Японии государственными служащими считаются лица, получающие заработную плату от государства, отбираемые и назначаемые на должность государством и получающие компенсации (пенсию) от государства.
Согласно французскому законодательству, государственными служащими являются лица, занимающие постоянные гражданские должности в органах государственного и местного управления (коммунах, департаментах, округах) или некоторых их общественных учреждениях. Эти лица обладают статусом чиновника и делятся следующим образом: сотрудники администраций; сотрудники учреждений или организаций, выполняющих задачи госудаственных служб, но регулируемых частным правом; сотрудники национальных компаний, принадлежащих государству (госсектор в экономике). Особым статусом, приближенным к статусу государственных чиновников, обладают судебные чиновники и военнослужащие.1
В Великобритании, где госслужащие по традиции считаются состоящими на королевской службе и именуются "служащими Короны", ключевым признаком в их определении является получение оплаты труда полностью и напрямую из средств, выделенных Парламентом. Таким образом, общее определение государственного служащего в западных странах можно свести к следующей классической формуле: государственными служащими являются лица, получающие оклад из государственных средств. Поскольку во многих зарубежных странах существует четкое разграничение функций и полномочий между центральными, региональными и местными властями, то государственными (правительственными) служащими в более строгом значении считаются служащие, получающие зарплату из центрального бюджета; а вместе с остальными они объединяются более широким понятием публичные (или гражданские) служащие. При этом необходимо отметить, что в развитии систем государственного управления ведущих западных стран наблюдается своеобразная конвергенция: в унитарных государствах развиваются процессы автономизации (децентрализации власти) административно территориальных единиц; в то же время в федеративных государствах идет процесс "унитаризации", состоящий не в сокращении полномочий субъектов федераций, но в расширении (или даже скорее, увеличении) функций центральной власти, связанных с глобализацией общественной и социально-экономической жизни, углублением интеграционных процессов, т.е. умножением и усложнением проблем, не решаемых на уровне субъектов федерации. В узком смысле государственная служба - это лишь административная деятельность аппаратных работников в органах государственной власти. Она выступает как профессиональная деятельность по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнения решений, принимаемых политическими руководителями всех ветвей и уровней государственной власти. Поэтому к государственным служащим в подлинном смысле слова относятся только лица, нанятые на работу государственными учреждениями (государством) на постоянной основе. Те же, кто заключил временные трудовые соглашения, не имеют статуса государственных служащих, хотя они и выполняют ряд их функций и, соответственно, пользуются рядом их прав. Фактически "костяком" государственной службы являются профессиональные (карьерные) государственные служащие (чиновники, бюрократы). В некоторых странах (например, в Германии) такое понятийное разграничение закреплено даже на законодательном уровне. Государственные служащие в большинстве стран разделены на несколько иерархических категорий: категория "А" - чиновники, разрабатывающие концепции и принимающие управленческие решения, а также большинство преподавательского корпуса; категория "В" - чиновники, решающие практические и редакционные задачи; категория "С" - непосредственные исполнители и технический персонал (иногда выделяемый отдельно - категория "Д").
Особенности и основные тенденции текущего реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США
Изменения роли государства, его значения и влияния в жизни общества происходили в течение всего двадцатого столетия, как ответ на значительные политические и экономические события (первая и вторая мировые войны, экономические кризисы и т.д.). Однако наиболее существенные изменения происходят в течение последних 20 лет. Этот период в истории человечества уже получил свое название - «эпоха быстрых изменений». Изменения затронули практически все стороны человеческой деятельности. Естественно, что и аппарат управления пытается, как и общество в целом, определить свои задачи и исходить в данном случае из того, какие функции ему поручено выполнять.
Очень большое число сограждан и избирателей, считает Х.Булл (бывший министр внутренних дел земли Шлезвиг-Голштейн ФРГ), полагают, что управление дистанцировано от граждан, что оно недостаточно гибко и эффективно и не всегда способно принимать необходимые решения1. Они придерживаются точки зрения, что творческий дух и стремление работать с наибольшей отдачей в недостаточной мере присутствуют в сфере госслужбы.
Действительно, в деятельности органов госуправления как по исполнению законов, так и по предоставлению общественных благ и услуг имеется много недостатков. Однако эти недостатки можно только в какой-то мере поставить в вину работникам сферы госуправления. Большая их часть объясняется недостатками правовой системы (правовых норм и административных предписаний) и прежде всего столкновением различных интересов (проблемой, решить которую полностью вообще нельзя), а также ограниченностью общественных ресурсов.
Далее автор статьи, на наш взгляд, делает важный вывод, что новые идеи правительство не может предписывать, оно может их только стимулировать.
Практическая работа по перестройке федерального правительства США испытывает аналогичные проблемы. По мнению специалистов, хотя предложенные правительством изменения широки и разнообразны, законодательная деятельность в этой области не имеет такого размаха. И даже не совсем ясна роль Конгресса в перестройке федерального правительства, тогда как государственное чиновничество подотчетно членам Конгресса.
Ряд исследователей отмечают: многое из того, что делается, трудно отследить, а следовательно и проанализировать; но поскольку изменения все же происходят, специалисты продолжают их анализировать. Есть много конкретных проблем качественно нового уровня, требующих своего осмысления. Реализация на практике традиционной модели государственной службы выявила не только ее достоинства, но и недостатки. Многочисленные исследования по этому вопросу позволяют выделить следующие негативные тенденции: Отрыв от действительности и реальных проблем; Склонность к формализму, работа на процесс, а не на результат; Медлительность и громоздкость; Развитие индивидуальной и коллективной безответственности; Подмена общественного интереса корпоративным интересом власти и личным интересом конкретного чиновника, «присвоение государства»; «распыление» исполнительной власти, полномочий высших руководителей между агентствами и программами, которыми они руководят; отсутствие стимулов к повышению квалификации и овладению новой информацией у рядовых служащих, необходимой для лучшего выполнения ими своих обязанностей; закрытость для общественности информации о том, кто и что влияет на систему принятия решений, и таким образом, отдаление граждан от реального участия в политике, порождая у них раздражение, апатию и цинизм, потерю доверия к государству и его служащим; Чрезмерное разрастание численности аппарата и средств на его содержание2. Так, например, в Великобритании, количество госслужащих выросло от 387 000 в 1939 г. до более чем миллиона в 1951, их них приблизительно 675 000 - в непроизводственном секторе, т.е. собственно служащих. В США, по данным доклада комиссии А. Гора, 48 центов из каждого доллара собираемых налогов тратиться на содержание госаппарата, а уровень доверия граждан к федеральному правительству за 30 лет снизился с 76% до 20%.3 Именно поэтому идея «прозрачной» или «отзывчивой» бюрократии, подконтрольной людям, стала превалирующей в направлениях реформирования государственной службы. Начатая еще при Картере программа создания «отзывчивой» бюрократии предусматривала изменения отношений между аппаратом и обществом: гражданин из пассивного налогоплательщика, терпеливо ожидавшего, когда и какие блага сможет ему предоставить государство, постепенно стал превращаться в активного клиента потребителя услуг государственной службы. Согласно идеям новой организации государственного управления, практически одновременно реализовывавшимся в США и Англии правительствами Р.Рейгана и М. Тэтчер, государственный сектор должен широко использовать организационные принципы и методологии функционирования частного бизнеса, а отношения государственного служащего и гражданина должны быть подобны отношениям продавца и клиента.4
Ориентиры формирования корпуса государственных служащих
Динамичное и противоречивое социальное развитие последних десятилетий возвращает нас снова и снова к решению, казалось бы, простых и уже давно исследованных вопросов. Накопленные в предшествующие столетия ценности, методы и технологии решения организационных проблем хорошо известны. Однако в некоторых случаях до сих пор не найдено никакого решения, а лучшая из имеющихся альтернатив создает новые проблемы или, вообще трудно сделать выбор между ними. Именно этим, на наш взгляд, объясняется, почему те или иные проблемы «возвращаются». К числу таких проблем в контексте рассмотрения темы диссертационного исследования можно отнести две фундаментальные проблемы: 1. Развитие и реализация человеческих возможностей. 2. Поиски оптимального общественного устройства. Развитие и реализация человеческих возможностей А. Смит в «Исследовании о природе и причинах богатства народов» связал понятие «экономического человека» с самодостаточностью материальной мотивации, и после этого вплоть до середины XX века экономическая наука, да и не только она, исходила и в ряде случаев продолжает исходить из этого постулата. И лишь в 40-х годах XX века стали развиваться другие теории мотивации, которые делятся на процессуальные и содержательные. В качестве процессуальной теории мотивации выделяется теория ожидания и справедливости. В рамках теории справедливости предполагается, что люди подвергают субъективной оценке отношение вознаграждения к затраченным усилиям и сравнивают его с тем, что получили другие работники за аналогичную работу. Несправедливое по их оценкам, вознаграждение приводит к возникновению психологического напряжения. Другими словами, менеджеры ориентируются не на произвольный подход в возмещении трудовых затрат, а на оплату труда в соответствии с количеством и качеством. И если это в масштабе общества не удалось сделать, то в масштабе предприятия это реальная и достойная цель. Наибольшее значение в разработке содержательной теории мотивации имели работы А.Маслоу. Он исходил из того, что люди имеют множество потребностей, которые можно разделить на 5 основных категорий: 1) физиологические потребности, необходимые для выживания -потребности в пище, жилище, отдыхе и сексуальные потребности. 2) потребности в безопасности и уверенности в будущем - включают потребности в защите от физических и психологических опасностей со стороны окружающего мира и уверенность в том, что физиологические потребности будут удовлетворены в будущем. 3) социальные потребности - чувство социального взаимодействия, привязанности, поддержки. 4) потребности в уважении включают потребности в самоуважении, личных достижений, компетентности, признания. 5) потребности самовыражения - потребность в реализации своих потенциальных возможностей и росте как личности. "...интерес к проблеме ценностей, - пишет Маслоу, - обусловлен не только внутренней логикой развития науки и философии, но и самим ходом... исторического развития человечества и человека как вида. История показывает, что проблема ценностей начинает интересовать человечество во времена, когда общество находится в смуте и оспариваются самые непреложные из прежних ценностей. Мы живем в эпоху, когда прежняя, традиционная система ценностей терпит крах, - этого не могут не признать все здравомыслящие люди"1. Современные экономические теории базируются на неадекватном понимании человеческой мотивации и поэтому должны кардинальным образом измениться. Для этого, как считает А. Маслоу, надо принять за реальность высшие человеческие потребности. Именно в высшей природе человека рождается потребность в осмысленном труде, в ответственности, в креативности. Говорить о вознаграждении за труд в этих условиях, имея в виду только "зарплату" и прочие способы материального поощрения становится не корректно. "...Стоит перейти некий рубеж... и оказывается, что людей интересуют и более высокие формы "вознаграждения". Такие как чувство общности, любовь, уважение, самоуважение, почет, такие как возможность для самоактуализации, для постижения высших ценностей - правды, красоты, совершенства, справедливости, порядка, законности и т.д."2.
Эти выводы подтверждаются и результатами других исследований. Так, например, анализ записи бесед с 18 лидерами делового мира Великобритании позволил Р. Тэйт выделить следующие личностно-психологические механизмы карьерного роста3:
В целом большинство ведущих руководителей согласны, что основным мотивационным фактором является то, что психологи называют «внутренне присущим, врожденным» фактором: интересом к работе, желанием сделать хорошо. В работе они видят как бы вызов себе. Хотя существует более приземленная точка зрения на мотивацию (главное - благосостояние, статус и власть), имеются более убедительные доказательства того, что наивысших достижений в бизнесе добивались те, кто мотивирован искренним интересом к своей работе, к достижению высокого совершенства и выдающихся результатов. Немалое значение имеет и такой фактор, как высокая оценка со стороны других людей, хотя многие опрошенные лидеры не считают ее самоцелью.
Очень важным для карьерного продвижения моментом опрошенные назвали постоянную оценку собственных сил, интересов, мотиваций. Понимание самого себя является важным моментом выбора карьеры. Такой же подход к самому себе не менее важен и на последующих этапах, когда происходит передвижение с одних должностей на другие, равные по статусу или более высокие.
Реформирование госаппарата: зарубежный опыт и российские проблемы
Рассуждения об особом пути России, ее отличиях от остального мира во множестве характеристик бытия, часто не поддающихся рациональному объяснению, стали притчей во языцех и общим местом практически в любых общественно-научных исследованиях. Действительно, Россия представляет собой уникальный конгломерат территорий, этносов, культур - и в силу этого всякое явление общественной жизни в России имеет существеную специфичность.
Вместе с тем наша Родина никогда не страдала изоляционизмом, испытывала множество разнородных внешних влияний, развивалась под влиянием мировой цивилизации. Такая великая держава, объединившая и впитавшая в себя много разных моделей организации управления обществом и часто любознательно воспринимавшая иноземный опыт, закономерно должна и сегодня воспринять что-то важное и полезное из зарубежного опыта. При этом, безусловно, нужно учитывать как национально-историческую специфику развития системы государственного управления в нашей стране, так и национальные особенности тех стран, в которых сформировался тот или иной полезный опыт.
Достаточно часто выделяются, например, европейская, американская и японская модели государственного управления. В Америке система госслужбы в большей степени носит характер работы по найму, достаточно широко открыта, что выражается, в частности, в привлечении на госслужбу, наряду с профессиональными администраторами, специалистов в той или иной предметной области. В Европе в силу многовековых традиций госслужба более элитарна, что сказывается на принципах рекрутирования, на требованиях к профессиональным знаниям. При этом в обеих западных системах основной акцент делается на индивидуальной ответственности государственных служащих, контроле за их деятельностью; широко практикуется межведомственная ротация чиновников. Для Японии же характерна солидарно-корпоративистская модель управления с преобладанием коллективной ответственности чиновников, внутриведомственными, фактически закрытыми для посторонних пожизненными кастами с общими интересами.
С другой стороны, как справедливо отмечает Н.В.Загладин, в большинстве случаев в содержании такого опыта можно выделить общезначимые, универсальные принципы, методы решения задач в сфере государственного управления и кадровой политики, адаптация которых полезна и целесообразна и в иных условиях.1
Таким образом, аппеляции к зарубежному опыту организации государственной службы могут быть уместными и в научном плане корректными только при всестороннем его рассмотрении, с учетом особенностей социально-политического развития тех стран, концептуальный и прикладной опыт которых предполагается перенимать. Проблема реформ в развитии государственной службы в России состоит не только и не столько в бесполезной (хотя внешне и привлекательной) борьбе с бюрократией, сокращении расходов на содержание аппарата управления, сколько в четком определении задач корпуса государственных служащих в новых, серьезно изменившихся внешних и внутренних условиях деятельности. Определять направления структурной перестройки системы государственной службы нужно, учитывая всю сумму «вызовов истории», которые ставит перед перед российским обществом современный этап развития страны и мира в целом. И очень важно при этом избегать революционизма в переменах, бездумного заимствования зарубежного опыта, новой волны идеологизации.2
В контексте данного диссертационного исследования обратим внимание на такие важные проблемы в реформировании российского общества, в решении которых может быть особенно продуктивным адаптация зарубежного опыта административно-государственного управления, как: 1. Слабость большинства институтов государственной власти и управления и связанная с этим острая необходимость разработки нормативных документов, определяющих порядок становления, организации и деятельности государственной службы; 2. проблема баланса новаторства и преемственности, динамизма и стабильности, эффективности и устойчивости в обществе, переживающем период социальной трансформации; 3. проблема структурно-функциональной оптимизации самого аппарата государственного управления и института государственной службы; 4. развитие кадрового потенциала государственных служащих; 5. проблема взаимоотношений бюрократии и обшества. Одной из важнейших особенностей (и трудностей) России в сфере организации государства, государственной службы является то, что здесь власть всегда служила не обществу, а правящей элите; поэтому каждый новый начальник менял свой аппарат, а не пытался проводить новую политику, используя уже имеющих опыт чиновников. Такое отчуждение власти от общества логично выражалось в том, что в России традиционно была власть указа, а не закона; своеволие, неподконтрольность власти обществу, а также то, что «русским чиновникам всегда платили очень мало, а то и вовсе не платили, заранее полагая, что они вполне смогут обеспечить себе безбедное существование за счет подношений всякого рода»3, порождали всепроникающую коррупцию. При этом структурно государева служба, а затем и советская командно-административная система, были выстроены на принципах жесткого подчинения «сверху вниз». Чиновнику отводилась роль исполнителя прихоти начальника. Реальные механизмы влияния населения страны на процессы управления не были развиты. Чиновники, так же как и простые граждане, рассматривались как безвольные исполнители государевых указов и распоряжений партии и правительства. Как справедливо заметила А.В.Горюнова, имеет место не только отчуждение власти от общества, но даже чиновника от власти.4 При этом парадокс российского реформирования всегда состоял в том, что хотя субъектом его проведения выступало государство, оно неизбежно нуждалось в общественной поддержке для успеха и закрепления реформ. Однако оно отталкивало сторонников преобразований «снизу», считая их критику реформ, как непоследовательных, недостаточных или отвечающих лишь интересам узкой группы правящей элиты, деструктивной. Государственная бюрократия предпочитала видеть в рядах своих сторонников людей, ориентированных на повиновение, но находила его лишь у тех, кто видел в самом государстве оплот стабильности.
