Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 СНГ в геополитических координатах
1.1. Место Содружества в процессах регионализации и глобализации 15
1.2. Влияние внешних факторов на интеграционные процессы в СНГ 25
1.3. Использование Содружеством опыта международной региональной интеграции 34
ГЛАВА 2 Специфика интеграционного взаимодействия стран СНГ
2.1. Проблемы формирования договорно-правовой базы СНГ 48
2.2. Субрегиональные объединения на пространстве СНГ 72
2.3. Особые позиции отдельных стран Содружества 105
2.4. СНГ и интересы России 118
ГЛАВА3 Оптимизация институциональной системы СНГ
3.1. Развитие системы институтов СНГ 127
3.2. Направления реформирования институциональной системы Содружества 149
Заключение 172
Список источников и литературы 176
Приложения 185
Список сокращений 209
- Место Содружества в процессах регионализации и глобализации
- Влияние внешних факторов на интеграционные процессы в СНГ
- Проблемы формирования договорно-правовой базы СНГ
- Развитие системы институтов СНГ
Введение к работе
Актуальность темы диссертации определяется необходимостью выработки научно обоснованного подхода к проблеме повышения эффективности деятельности СНГ и реформирования в этих целях институциональной системы Содружества.
Восприятие СНГ в общественном мнении и научных кругах, несмотря на полтора десятилетия его существования, далеко неоднозначно: продолжаются дискуссии о целесообразности и перспективах Содружества. Экспертные оценки эффективности СНГ чаще всего негативные. Наиболее распространённые из них сводятся к признанию выполнения Содружеством роли механизма «цивилизованного развода» бывших союзных республик и предложениям считать на этом исчерпанным его предназначение. Действительно, по целому ряду объективных и субъективных причин СНГ не смогло стать полноценным интеграционным объединением, не достигло провозглашенных при его создании целей и нуждается в выработке согласованной всеми государствами - участниками стратегии развития, адекватной современным реалиям и соответствующей фактическим интересам всех стран Содружества. Однако ни одна страна - участница СНГ не поставила официально вопрос о выходе из Содружества. Более того, на Казанском саммите (2005 года) принято решение о реформировании структур СНГ в целях повышения его эффективности, а саммит в Минске (2006 года) поставил задачу - подготовить к середине 2007 года Концепцию дальнейшего развития СНГ.
Выработка новых подходов к реформированию Содружества требует научного анализа пятнадцатилетнего опыта функционирования СНГ и выявления причин, приведших к низкой эффективности интеграционного взаимодействия.
Актуальность темы определяется также тем, что на геополитическом пространстве СНГ сталкиваются интересы мировых центров силы, разворачивается борьба за доступ к источникам энергетических и других природных ресурсов. Существенным обстоятельством, осложняющим эффективное взаимодействие стран СНГ, является наличие внешних факторов, в первую очередь, противодействие США и Запада усилиям России по политической и экономической консолидации Содружества в контексте усиливающегося соперничества мировых центров силы.
Предметом исследования являются проблемы и перспективы интеграционного взаимодействия государств - участников Содружества как в полном формате двенадцати, так и в иных, более узких форматах.
Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать интеграционный потенциал СНГ в контексте реформирования и предложить оптимальную модель интеграции, учитывающую национальные интересы России и других стран - участниц. Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
Проанализировать опыт функционирования СНГ с учетом произошедших перемен на геополитическом пространстве Евразии.
Изучить возможность использования Содружеством опыта международной региональной интеграции.
Исследовать процессы реформирования структур и органов СНГ в период 1997 - 2006 годов.
Разработать предложения по дальнейшему реформированию и повышению эффективности деятельности органов Содружества в контексте поставленных на Казанском (2005 г.) саммите задач.
Степень научной разработанности темы. Изучению проблем СНГ посвящены ряд фундаментальных работ российских и зарубежных
исследователей, тематических статей в периодических изданиях и многочисленные публикации в средствах массовой информации. Однако, несмотря на наличие значительного числа работ по проблемам СНГ общего характера, по вопросам экономической интеграции, в большинстве своём содержащих критику низкой эффективности Содружества, лишь незначительное число публикаций касается деятельности институтов СНГ, их анализа и путей совершенствования.1 В литературе крайне скупо освящается начатый после Кишинёвского (1997 г.) саммита СНГ период реформирования и совершенствования деятельности органов Содружества. В определённой степени это можно объяснить тем, что сложившаяся в первые годы после образования СНГ структура органов не получала развития в направлении усиления роли институтов СНГ как инструмента интеграции, контроля и управления процессами организации взаимодействия и сотрудничества государств - участников. Проведенное реформирование сводилось по большей части к механическому сокращению числа сотрудников аппаратов органов СНГ и уменьшению и без того скромных расходов на их содержание. Реформы не затронули основного предназначения Содружества, не изменили существенно функций и полномочий его основных органов и, соответственно, не привели к кардинальному повышению эффективности его деятельности.
Из российских источников по тематике Содружества автору удалось ознакомиться с работами Е.П.Бажанова, Э.А.Галумова, А.Д.Шутова, К.Н.Кулматова, А.С.Капто, В.МАлчинова, С.Ю.Глазьева, В.А.Густова,
1 Стрежнева М.В. ЕС иСНГ: сравнительный анализ институтов / Московский общественный научный фонд / ООО «Издательский центр научных и учебных программ» / Серия «Научные доклады», вып. 101/, 1999; Шуйский Н.Н. СНГ: проблемы и перспективы развития, Мн.: УП «Технопринт», 2001; Шутов А.Д. Постсоветское пространство/ ДА МИД России, М., 1999; Исингарин Н.К. Проблемы интеграции в СНГ. -Алматы: Атамура, 1998; Казахстан и Содружество: проблемы экономической интеграции. - Алмати / ОФ «БИС», 2000; Козик Л.П. Система органов Союзного государства: порядок формирования, правовая основа, полномочия: Документы, регламентирующие деятельность органов Союзного государства. -Минск. Полиграфическое предприятие Президента Республики Беларусь, 2000; Симонян Г.В. К вопросу о механизме обеспечения исполнения межгосударственных (межправительственных) соглашений государствами - участниками СНГ // Белорусский журнал международного права и международных отношений, 1999, №1.
С.С.Жильцова, Н.С.Зиядуллаева, И.Д.Иванова, Г.Г.Кадымова, М.И.Кротова, В.Ф.Ли, Ю.В.Лысенко, В.Х.Манько, Е.Г.Моисеева, Н.А.Нарочницкой, Н.Н.Никулина, Г.А.Рудова, Н.ПСидоровой, Ю.Ф.Ярова и других, проанализировавших на системном уровне как проблемы СНГ в целом, так и особенно отношения России со странами Содружества.2 По охвату проблем, комплексному подходу к их анализу, глубине и детализации, использованию обширного фактического материала бесспорную ценность представляют работы доктора исторических наук, профессора А.Д. Шутова: Постсоветское пространство. М.: Научная книга, 1999; На руинах великой державы, или Агония власти. 1991-2003 гг. - М.: Вече, 2004; СНГ. Концепция. М.: Научная книга. 1998; его статьи в периодических изданиях.
Процесс международной регионализации постсоветского пространства, по мнению Шутова А.Д., прошел несколько этапов: вначале происходила адаптация бывших союзных республик к новой
Бажанов Е.П. Приоритеты России в меняющемся мире // Дипакадемия МИД России. М., 2000; Актуальные проблемы международных отношений. Избранные труды в 3-х томах. Том 1 - М., Научная книга, 2001; Современный мир. М., 2004; Капто А.С. На перекрестках жизни. М., 2002; Алчинов В.М. Перспективы развития экономического сотрудничества России с объединенным Евросоюзом // Дипломатическая академия МИД России. М., 2004; Еляхман Л.С., Кротов М.И. Россия и Содружество Независимых Государств: уроки первого десятилетия. - СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 2001; Глазьев С.Ю. Интегральная модель экономического роста: общие закономерности и страновые и цивилизационные особенности. М., 2001; Густов В.А., Манько В.Х. Россия - СНГ: путь интеграции тернист, но заманчив. СПБ - М., 2002; Жильцов С.С. Постсоветское пространство: тенденции развития. М., 2001; Задохин А.Г. Евразия и Россия. М., 1998.; Политические процессы на периферии Евразии. М., 1998; Западная Азия, Центральная Азия и Закавказье: интеграция и конфликты. М., 1995; Иванов И.Д. Европа регионов. М.,1998; Расширение ЕС на восток: последствия для России // Современная Европа. М., 2003; Иванов И.С. Внешняя политика России и мир. Статьи и выступления. -М., 2000; Кадымов Г.Г.Зарождение субрегиональных структур «южного пояса» России. - Восток и Россия. М., 1998; Кулматов К.Н. Приоритеты внешней политики России и современные международные отношения. М.,2002; Ли В.Ф. ATP в начале XXI века.- Внешняя политика и дипломатия стран Азиатско - Тихоокеанского региона. М., 1998; Моисеев Е.Г. Правовой статус Содружества Независимых Государств. М.( 2001; Нарочницкая Н.А. Россия и русские в мировой истории. М.: Международные отношения, 2003; Никулин Н.Н. Национальная экономика в условиях глобализации и межгосударственной интеграции / Россия и другие страны СНГ / Институт экономики РАН, 2004; Рудов ПА. Нам суждено жить вечно в дружбе. - Москва, Бишкек: Илим., 2002; Сидорова Н.П. Россия -Украина: тернистый путь к гармонизации отношений: Учебное пособие / Дипломатическая академия МИД России. М., 2000; Штоль B.B. Новая парадигма НАТО в эпоху глобализации. М., 2003; Шутов А.Д. СНГ: Концепция. М.: Научная книга. 1998; Постсоветское пространство. М., 1999; На руинах великой державы, или Агония власти. 1991-2003гг. - М.: Вече, 2004; Яров Ю.Ф. Десятилетний опыт Содружества. СНГ. Ежегодник \\ ИАМП Дипломатической академии МИД России. М.: Научная книга. 2002.
геополитической обстановке, которая характеризовалась политическим размежеванием, выработкой национальных стратегий в связи с обретением независимости, поиском внешних гарантов независимости, партнеров и спонсоров; позднее произошла смена общественных идеологий и разрыв существовавших производственно-хозяйственных связей, новые государства становятся приверженцами национальной идеологии развития, что предопределило обособление их экономик, и только с середины 1990-х годов начались попытки реальной экономической интеграции.3 Анализируя основные аспекты жизни постсоветских республик, учёный делает вывод, что на пространстве СНГ нет достаточной базы для одновременной и многосторонней интеграции в силу значительной дифференциации социально-экономического, политического, общего уровня развития государств, и поэтому неизбежен процесс разноскоростного и разноуровневого интеграционного развития.
Ряд исследователей, в том числе доктор политических наук С.С. Жильцов, правомерно считает, что причиной центробежных тенденций в СНГ, наряду с амбициями и интересами отдельных политических элит, явились и объективные предпосылки, которые своими корнями уходили в советскую систему организации общественных отношений и экономики. Как показывает практика перехода стран с нерыночной или слаборазвитой экономикой, они неизбежно сталкиваются с колоссальными трудностями. Вместе с тем, несмотря на центробежные процессы, оставались определённые возможности для сохранения целостности постсоветского пространства.
Во-первых, не произошёл ещё его распад как исторической общности. Во многом это определялось тем, что системообразующим ядром Евразии являлась Россия, а также тем, что через её территорию проходили евразийские коммуникации регионального уровня. Этому
5 Шутов А,Д. Постсоветское пространство. М., 1999, стр. 16
способствовало и то, что с середины 1990-х годов Россия начинает активизировать свою политику в СНГ.
Во-вторых, при всей своей низкой эффективности СНГ и его институты сохранялись и совершенствовались.
В-третьих, возникшие субрегиональные интеграционные группировки (ЦАС, ЕврАзЭС, ЕЭП) не вступали в противоречие с СНГ. Их появление и развитие в большой степени приближает страны СНГ к реальной интеграции, превращая постсоветское пространство в мозаику из отдельных блоков.
В-четвёртых, в странах СНГ политические и экономические элиты не исключали возможности использовать внутриевразийские связи в своих интересах.
При изучении проблем интеграции на постсоветском пространстве другие исследователи характеризовали начальный этап как реинтеграцию, попытку восстановления бывшего Союза, или советской империи.5 По мнению диссертанта, это суждение не бесспорно, ибо в рассматриваемый период шел активный процесс дезинтеграции, преждевременно было ставить задачи по интеграции, т.к. сами субъекты её только формировались и процесс их становления растягивался на долгие годы. Поэтому корректнее полагать, что в первые годы существования СНГ предпринимались попытки сохранить взаимодействие в целях предотвращения произвольного обрушения всех связей между государствами - участниками, что могло привести к развитию ситуации на постсоветском пространстве по наихудшему сценарию, наподобие югославского. Ситуацию осложняли иллюзорные надежды на существенную помощь Запада, который в действительности, прикрываясь риторикой о благих намерениях, делал всё для того, чтобы не допустить
4 Жильцов С.С. Постсоветское пространство: тенденции развития. М-, 2001. С.8.
5 Загорский А. Концепция «ближнего зарубежья» в российской внешней политике: источники, цели,
инструменты, проблем ы.//Выступление на заседании Немецко-русского форума. Бонн, 23 июня 1994 г.
появления или возрождения равновесного ему конкурента, каковым вполне может стать СНГ.
Весьма непродуктивными были попытки осуществить развитие России вне СНГ, основанные на неверном предположении, что Содружество сдерживает прорыв страны в Европу. Россия была заинтересована в партнёрах по СНГ не меньше, чем они в ней, и намерена продолжать развивать с ними добрососедские отношения и стратегическое партнёрство с учётом встречной открытости для сотрудничества, готовности должным образом учитывать интересы РФ.7 России нужны в качестве соседей стабильные и благополучные демократические государства. Она заинтересована в СНГ ещё и потому, что существует некая оптимальная экономическая зона, которая должна быть единой для того, чтобы она была самодостаточной и благоприятной для всех, входящих в неё стран, - это 250 - 400 млн. человек. Такое единое экономическое пространство нужно, чтобы иметь достаточный рынок -производить много товаров для многих людей.8
Из появившихся в последнее время работ по проблемам интеграции на постсоветском пространстве несомненный интерес представляет монография В.М. Алчинова «Международная экономическая интеграция и СНГ»9, в которой представлен анализ степени соответствия процессов интеграции в рамках СНГ базовым критериям международной экономической интеграции на основе метода сравнительного анализа успешно развивающихся интеграционных объединений: Евросоюза, НАФТА и АСЕАН. Автором сделан вывод, что наиболее трудно преодолимым препятствием на пути углубления интеграции в рамках СНГ
6 Шебаршин Л.В. « Они без нас проживут, а мы без самих себя - нет».// Экономические стратегии.
2000.,ноябрь - декабрь, стр.40.
7 Концепция внешней политики Российской Федерации, утверждённая Указом Президента РФ от 10
января 2000г.№24,
8 Гринберг Р.С. Перспективы развития взаимодействия государств - участников СНГ в экономической
сфере. Материалы научно - практической конференции, стр. 23.
9 Алчинов В.М. Международная экономическая интеграция и СНГ/ ДА МИД России. - М., 2006.
являются такие факторы, как разрыв в уровнях экономического развития стран - участниц и существенные различия в их системах хозяйствования, принципах организации управления экономикой.
Для анализа причин низкой эффективности интеграционных процессов на пространстве СНГ интерес представляет изучение опыта функционирования различных интеграционных объединений. Большинство исследователей приходят к выводу, что неуспех интеграционных структур, образованных развивающимися странами, обусловлен не только низким уровнем национальных экономик, но и дополнительными сложностями в виде политической нестабильности, нерешенных территориальных проблем и недоверия к государствам-партнерам интеграционной ассоциации. На основе опыта формирования и развития интеграционных структур в Западной Европе и других регионах мира немецким ученым Е.Кохом, на которого ссылается К. Якобайт, были сформулированы три предпосылки для успешной интеграции: при социально-экономических диспропорциях необходимо создание отлаженных механизмов компенсации издержек для стран - участниц, которые могут появиться вследствие снятия национальных протекционистских мер; необходима определенная унификация экономической и социальной политики; необходим отказ от заведомо декларативных и невыполнимых целей, а также отношение к интеграции не должно быть как к кратковременному процессу.10
Наряду с исследователями, признающими перспективность СНГ, считающими, что Содружество - это общее преимущество стран -участниц в условиях глобальной экономической конкуренции, и поэтому его надо всячески поддерживать и развивать, есть те, кто придерживается противоположной точки зрения. Так, трудно согласиться с Л.Шевцовой,
10 Якобайт К. Теория региональной интеграции. Берлин. Германский фонд. 1995;
Региональные интеграционные процессы в мире: опыт и проблемы // Казахстан и современный мир.
2001. №1.
которая пишет, что политический класс России должен отказаться от «собственнического взгляда на постсоветское пространство», не рассматривать новые независимые государства как сферу своего влияния, игнорируя непреложный факт, что историческая территория России - это зона ее жизненных интересов, на которой проживают более 25 млн. соотечественников. По ее мнению, ориентация России не на Европу, а на СНГ ведет к тому, что Россия рискует остаться единственной европейской страной вне объединенной Европы.11 Ее подходы в определенной степени разделяет СКараганов, который не видит перспектив для СНГ, считая его «псевдоинтеграционным объединением», основанным на «бумажной интеграции».12
Сопоставляя труды российских учёных с оценками западных коллег, автор не мог не заметить ангажированности многих западных аналитиков в оценке происходящих на постсоветском пространстве процессов, следование стереотипам холодной войны, искажение исторического образа СССР и Российской империи. В то же время нельзя не отметить во многом совпадающие подходы ряда зарубежных авторов к сравнительному анализу процессов интеграции и глобализации, подчеркиванию опасностей последней для государств переходного периода.
При изучении темы автор опирался, в значительной степени, на первоисточники - документы, принимаемые высшими органами СНГ в рамках заседаний ССГ, СГП, СМИД, Экономсовета Содружества, официальные и рабочие материалы Исполнительного комитета СНГ, материалы научных конференций, дискуссий, а также на выступления
11 Независимая газета. 16.12.2005г.
12 Российская газета. 19.05.04,
13 Валлерстайн И. Анализ мировых систем и ситуация в современном мире. СПБ, 2001; Стиглиц Дж.
Глобализация: тревожные тенденции. М., 2003; Сиджански Душан Федералистское будущее Европы: от
Европейского сообщества до Европейского союза.- М., 1998; Anderson J. The International Politics of
Central Asia. Manchester University Press, 1997; Olcott M.B. Central Asia's New States. W., 1996 и др.
руководителей государств Содружества, публикуемые в информационных изданиях и СМИ.
Методологией исследований послужило использование методов сравнительного и системного анализа, проблемного метода, исторического подхода, а также определение общего и особенного в интеграционных процессах на европейском и евразийском пространствах. Для изучения влияния различных факторов на региональные интеграционные процессы были применены также методы эмпирической политологии: анализ статистических материалов, изучение документов, в первую очередь, решений органов СНГ, многосторонних договоров и соглашений государств - участников Содружества. На основе анализа процесса формирования и деятельности региональных интеграционных объединений диссертантом сделан вывод, что в мире прочно утвердилась тенденция формирования разнообразных интеграционных объединений. Для выяснения интеграционного потенциала СНГ, возможностей существующей структуры Содружества, его институтов адаптироваться к изменившимся в мире условиям на основе опыта двух этапов реформирования структуры органов СНГ и повышения эффективности его деятельности были применены методы эмпирической политологии: анализ статистических материалов, изучение документальных источников, а также концептуальных подходов ученых и практиков, специалистов по международным проблемам.
В своем исследовании автор диссертации опирался и на личный опыт практической работы в Постпредстве России при органах СНГ (Минск, Белоруссия) в период с 1996 по 2003 год.
Научная новизна работы заключается, прежде всего, в том, что в диссертации исследован процесс реформирования институтов СНГ, начатый в конце 1990-х годов и продолжающийся по настоящее время; показана степень вовлечённости в интеграционные процессы государств -
участников, наличие или отсутствие у них заинтересованности в продолжении многостороннего взаимодействия, определены общие и специфические интересы; выявлена необходимость сохранения ведущей роли России в качестве ядра интеграционных процессов на пространстве СНГ; сделан научно обоснованный прогноз перспектив интеграционного взаимодействия на пространстве СНГ, его реализации в разных форматах участников и на разных уровнях глубины интеграции; утверждается, что взаимодействие в формате двенадцати участников возможно в слабом интеграционном поле, при сохранении принципов независимости и суверенитета, добровольности и рекомендательного характера решений органов СНГ. Сделан вывод, что проблемы, приводящие к торможению интеграционных процессов, лежат не только в плоскости экономики, но во многом зависят от политического выбора правящих элит, связаны с активным влиянием внешнего фактора. На основе анализа функционирования появившихся на постсоветском пространстве субрегиональных интеграционных объединений в диссертации сделано заключение о том, что эти структуры не противостоят СНГ, не разрушают его, как это часто представляется противниками интеграции, а дополняют и развивают СНГ, служат своего рода «пилотными» проектами.
Научная новизна исследования определяется также тем, что реформирование СНГ рассмотрено на фоне геополитических, социальных, экономических изменений на постсоветском пространстве и в мире, возрастания угроз безопасности новых независимых государств, усиливающейся борьбы мировых центров силы за доступ к всё более дефицитным энергоресурсам, за контроль над территориями их транзита.
Практическая значимость работы определяется тем, что материалы, положения и выводы диссертации могут способствовать комплексному и углубленному пониманию интеграционных процессов, происходящих на пространстве СНГ, в различных конфигурациях
субрегиональных образований. Результаты исследования могут быть использованы в работе МИД и других заинтересованных российских министерств и ведомств, научных учреждений, вовлечённых в процесс реформирования СНГ, в учебном процессе.
Апробация диссертационного исследования была проведена в научных центрах Дипломатической академии МИД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Место Содружества в процессах регионализации и глобализации
Вторая половина прошлого и начало нынешнего века характеризуются сочетанием процессов глобализации и регионализации международных отношений. Ведущие мировые державы - США, Германия, Япония становятся центрами и лидерами крупнейших интеграционных объединений: Европейского союза, НАФТА и АТЭС при активном участии Китая, «азиатских тигров», стран АСЕАН.14
В настоящее время происходит трансформация системы международных отношений: региональные центры силы, являясь полюсами региональных интеграционных систем, стремятся к большему участию в мировой политике. Одновременно на мировую гегемонию претендуют США.15 Сочетание процессов глобализации и регионализации международных отношений объективно ведет к формированию многополюсного мира.
В то же время для суверенных государств, особенно появившихся сравнительно недавно новых стран Содружества Независимых Государств, характерно стремление проводить самостоятельную внешнюю политику, желание избежать вмешательства внешних сил в их внутренние дела. Российский ученый Е.П. Бажанов полагает, что главными действующими лицами на мировой арене являются и будут оставаться в ХХГ веке именно государства. Обосновывая свой вывод, он подчеркивает, что у цивилизаций и регионов нет единых правительств, парламента, армии, а у государств - есть, и все упомянутые институты формируют, реализуют и защищают государственные интересы, которые весьма комплексны, многогранны, разнообразны . Ценность этого суждения становится особенно очевидной, если проследить эволюцию становления новых независимых государств. По оценке автора диссертации, именно опасение сохранения зависимости от России, которая после развала СССР ассоциировалась с прежним союзным центром, сдерживало интеграционные процессы на постсоветском пространстве. И это обстоятельство, в значительной степени субъективного характера, зачастую перевешивало не только политическую, но и экономическую целесообразность.
Каждое из государств Содружества с самого начала самостоятельного существования стояло перед выбором собственного пути развития. Этот выбор материализовывался в расхождении не только внутренних экономических реформ, но и в разновекторности геополитических предпочтений. Придание трансформационным процессам национальной окраски вело к усилению центробежных тенденций, ослабляло интеграционную составляющую. Новые государства, превращались в самостоятельные субъекты международных отношений, но в силу ограниченности потенциала большинства из них в одиночку сохранить свою идентичность, чтобы стать частью глобального мира, вынуждены примыкать к той или иной региональной экономической и политической единице.
Знакомство с обширной литературой, посвященной проблемам глобализации и интеграции, приводит к выводам не только о неизбежности глобализации, которая представляет собой процесс объективный, а значит развивающийся поступательно, но и об опасности безоглядного втягивания в этот процесс. Об опасностях реализации модели однополюсного мира предостерегает, в частности, российский исследователь Н.Косолапов, по мнению которого геополитика требует соизмеримости игроков, заведомо исключает из игры легковесов. В лучшем случае им отводятся роли объектов гегемонии ведущих держав и расходного материала в геополитической партии империй. В то же время в условиях отрыва одного игрока от всех ближайших его потенциальных соперников геополитика может трансформироваться в «глобальную империю», которая сама по себе - единый и целостный мир. Глобальных империй по определению не может быть больше одной. Чтобы не быть поглощенным этой империей, нужно либо становиться соперничающей с ней империей, либо найти свое место в процессе глобализации, оптимальное для целей длительного и устойчивого развития, не превращаясь в расходный материал.17
По мнению автора диссертации, убедительную картину негативных последствий глобализации рисует Д.Стиглиц, показывающий политику двойных стандартов Запада. Он справедливо полагает, что глобализация сама по себе не является ни хорошей, ни плохой. И для стран Восточной Азии, принявших глобализацию на своих собственных условиях и придавших ей свой собственный темп, она принесла огромную пользу. Но для большей части мира она не принесла сопоставимой пользы, а для многих обернулась катастрофой. Запад так продвигал программу глобализации, что обеспечил себе непропорционально большую долю выгод за счет развивающихся стран. Несправедливым было то, что более развитые промышленные страны отказывались открыть свои рынки для товаров развивающихся стран, например, сохраняя квоты на множество товаров и настаивая на том, чтобы те открыли свои рынки для товаров из более богатых стран.
Влияние внешних факторов на интеграционные процессы в СНГ
Рассмотрение проблем интеграционных процессов на пространстве СНГ было бы не полным, если не уделить должного внимания выяснению влияния на них внешнего фактора. Другими словами, требуется определить место СНГ в геополитических координатах, воздействие на Содружество основных мировых центров силы, в первую очередь США, Евросоюза, а также Китая, Японии, Турции, Ирана.
США как единственная сверхдержава претендует на распространение своих национальных интересов на всё мировое пространство. Не случайно официальной внешнеполитической доктрине Вашингтона в 1995 году её творцы дали претенциозное наименование -Стратегия вовлеченности в международные дела и распространение демократии в мире.
Свой статус супердержавы США обеспечивают по сложной системе различных союзов и коалиций, союзников и нейтральных стран, связанных политически и экономически, а также международных организаций и институтов, в том числе таких, как Всемирный банк, ВТО, МВФ, и др. Эта паутина взаимосвязанных институтов позволяет эффективно влиять на мировые процессы.31 В соответствии с упомянутой внешнеполитической концепцией США осуществляют линию на построение однополярной системы миропорядка, прикрывая свои гегемонистские устремления идеологическим тезисом о продвижении демократии и рыночной экономики по всему миру.
На пространстве СНГ они преследуют цели не допустить восстановления в какой-либо форме подобия СССР, появления соперничающей державы, не допустить доминирования в регионе России, Китая, а также какого-либо союза или объединения, силы, способной создать угрозу интересам США или их союзников; способствовать разработке энергосодержащих природных ресурсов стран СНГ и созданию транспортных коридоров для альтернативных Ближнему и Среднему Востоку поставок нефти и газа, причем в обход России. Таким образом, политика США в явной или скрытой форме противодействует интеграционным процессам в СНГ и носит антироссийскую направленность. Вашингтон стремится создать такую систему международных отношений в регионе Евразии, такой баланс сил, который давал бы ему возможность вмешиваться прямо или опосредованно во внутренние региональные процессы. Реализация этих геополитических целей происходит с использованием различных технологий. В одних случаях поддерживаются «демократические реформы и цветные революции», в других - Вашингтон берет на себя функцию гаранта суверенитета молодых независимых государств. Например, в целом ряде соглашений с центральноазиатскими государствами США зафиксировали, что будут гарантировать их суверенитет, независимость и территориальную целостность. При этом устами официальных лиц Вашингтон неоднократно заявлял, что якобы выступает против любых привилегий и сфер влияния какого-либо государства вне их собственных границ.32
Одно из центральных мест в этой политике отводится недопущению усиления российско - украинского взаимодействия, поскольку Украина рассматривается как наиболее важный элемент в интеграционном строительстве, своего рода «замковый камень в архитектурной арке» СНГ.33 Геополитический отрыв Украины планируется осуществить путём включения её в состав НАТО и ЕС. Одновременно этому благоприятствует взятый после «оранжевой революции» курс руководства Украины на дистанцирование от СНГ, скорейшее решение вопроса по вхождению в ЕС и НАТО. Естественную и серьезную озабоченность у российской стороны вызывают участившиеся претензии Украины к пребыванию Черноморского флота России в Крыму, попытки украинского руководства превратить Крым в полигон для проведения военных учений с участием воинских подразделений Североатлантического альянса.
Следует отметить, что вступление Украины в НАТО российскими политологами уже не оценивается как маловероятное.34 Раньше формальным препятствием для вступления Украины в альянс считалось наличие на её территории базы российского Черноморского флота до 2017 года, чем определялась невозможность вступления в НАТО по крайней мере до этого года. Теперь позиция США и НАТО изменилась: «Если Украина вступит в НАТО до истечения срока временного базирования российского Черноморского флота, то проблемой для НАТО это не станет», - заявляет генеральный секретарь Альянса Джеймс Аппатурай.35
Влияние США и Евросоюза на интеграционные процессы в Содружестве носит двойственный характер. С одной стороны, и это главное, ни США, ни ЕС не заинтересованы в появлении в зоне их интересов сильного конкурента. С другой стороны, на страны СНГ пример состоявшегося, благополучного и динамично развивающегося Евросоюза действует как притягательная сила. В то же время, по оценкам экспертов, в ближайшей перспективе присоединение к ЕС даже Украины, не говоря уже о менее значимых странах СНГ, выглядит весьма проблематичным. Рассчитывать можно, в лучшем случае, на партнерство на основе двустороннего взаимодействия. США и ЕС заигрыванием с Украиной преследует, как представляется, цель - не дать состояться реальной интеграции на пространстве СНГ.
Проблемы формирования договорно-правовой базы СНГ
В своем развитии за полтора десятилетия Содружество прошло ряд этапов, которые в контексте рассматриваемых нами проблем реформирования СНГ можно представить следующим образом.
I период (1991-1993 годы) - период учреждения СНГ, закончившийся принятием Устава СНГ. С этого шага, который запоздал более чем на год, следовало бы начинать создание организации. Тогда, возможно, удалось бы избежать многих вопросов, которые, в частности, не позволяют однозначно определить статус отдельных участников Содружества. В первый период были приняты учредительные документы Содружества, заложены основы организационно-правового взаимодействия государств-участников, в основном была сформирована институциональная система, начали работать межгосударственные и межправительственные советы, комитеты, пытавшиеся координировать взаимодействие государств по отдельным направлениям сотрудничества. Был отработан механизм проведения регулярных саммитов, формировалась нормативно-правовая база сотрудничества в экономической, военной, социальной и других сферах.
По мнению автора диссертации, уже в этот период стало очевидным, что главной целью каждого государства Содружества было утверждение собственного суверенитета, определение своего места в мировом сообществе в качестве самостоятельных субъектов международных отношений. На фоне декларируемой интеграции в действительности шел процесс размежевания, сворачивались традиционные хозяйственные связи, во внешнеполитической сфере происходила переориентация на «дальнее зарубежье».
II период (1994-1997 годы) - период, как его называют отдельные исследователи, квазиинтеграционной активности, интеграционного романтизма, завышенных ожиданий, когда вопреки уже опробованным в мировой практике последовательным шагам интеграционного процесса, были приняты и не реализованы проекты различного рода союзов -экономического, таможенного, платежного, валютного, хотя не была создана даже первичная форма экономической интеграции в виде зоны свободной торговли. Процессы интеграции в этот период были подчинены не экономической целесообразности, а текущим конъюнктурным соображениям.
Для координации взаимодействия в сфере экономики в 1994 году был образован Межгосударственный экономический комитет, превратившийся очень скоро в сложную и самую многочисленную в Содружестве бюрократическую структуру, развившую бурную деятельность, принимая десятки деклараций и решений, но так и не сумевшую решить основную и важнейшую экономическую задачу последовательного формирования общего экономического пространства и, в первую очередь, создания зоны свободной торговли. Одновременно были созданы многочисленные институты Содружества, в том числе Межгосударственный банк, Межгосударственный валютный комитет, Евразийское объединение угля и металла, Межгосударственный совет по нефти и газу (всего более 50 структур).
Неудачи и разочарование породили начало перехода к «разноскоростной интеграции», что с российской стороны было сформулировано в концептуальном документе - Стратегическом курсе России с государствами - участниками СНГ.
III период (1998-2002 годы) - период переосмысливания концептуальных подходов к сотрудничеству в рамках СНГ, переход к более прагматичным действиям: от деклараций - к реальному сотрудничеству, освобождение от иллюзий возможности принятия простых и быстрых решений в интеграционных процессах. В значительной степени этому способствовало крушение надежд молодых государств Содружества на самостоятельное и быстрое вхождение в мировую экономику, проведение рыночных реформ с опорой на помощь западных государств и международных финансовых институтов. Правящие элиты стран СНГ все больше осознавали необходимость экономического сотрудничества на основе учета интересов всех государств СНГ.
В этот период был проведен Специальный межгосударственный форум, посвященный проблемам совершенствования деятельности и реформирования институциональной структуры Содружества. Проведенное реформирование не привело, однако, к коренным позитивным изменениям в деятельности органов СНГ, не повлияло существенно на эффективность принимаемых в рамках СНГ решений. Стало очевидным, что Содружество как экономическое интеграционное объединение не состоялось. На пространстве СНГ стали создаваться субрегиональные структуры, имевшие целью преодолеть сопротивление отдельных государств - участников СНГ к реальной интеграции под предлогом защиты своего суверенитета.
IV период (2002-2006 годы) - для этого периода характерен переход к сотрудничеству, основанному на большем прагматизме, взаимной выгоде и уважении интересов друг друга. Интеграционные процессы стали реализовываться в основном в формате заинтересованных государств, а чаще всего - на двусторонней основе.
Развитие системы институтов СНГ
В Содружестве создана и функционирует развитая система институтов, исследование которой как совокупности органов в их взаимодействии и развитии позволяет оценить возможности эволюции СНГ в полноценное интеграционное объединение. Формирование институциональной системы СНГ началось одновременно с принятием первых учредительных документов, заложивших основы правовой базы Содружества. В декабре 1991 в Минске главы одиннадцати государств (кроме Грузии) подписали Временное соглашение о Совете глав государств (СГТ) и Совете глав правительств (СГП), признавая необходимым учредить «межгосударственные и межправительственные институты, способные обеспечить эффективную координацию и содействовать развитию равноправного и взаимовыгодного сотрудничества». Временное соглашение (статья 2) устанавливало, что деятельность СГТ и СГП будет регулироваться как данным соглашением, так и правилами процедуры этих институтов, что решения СГТ и СГП принимаются консенсусом, но при этом «любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе». Правила процедуры появились значительно позже: первая редакция их - в 1996 году и вторая - в 2002. В Правилах процедуры СГГ, СГП, СМИД и Экономсовета СНГ, утверждённых СГТ 7.10.2002 года, уточняется, что на основе консенсуса принимаются все решения, кроме решений по процедурным вопросам.
По мнению автора диссертации, уже в первых документах СНГ содержится определение характера принимаемых решений как носящих рекомендательный характер, а сами органы квалифицируются как координационные, но не управляющие и не контролирующие. Таким путём с первых дней существования Содружества закреплялось стремление руководителей новых независимых государств не допустить появления в СНГ структур, хоть чем-то напоминающих доминировавший в советское время над всеми союзными республиками Центр. Решения органов СНГ не имели прямого действия, адресовались государствам и должны были реализовываться и контролироваться соответствующими национальными структурами. В последующем сложилось довольно устойчивое мнение, что Содружество в значительной степени потому не справилось с задачей реинтеграции постсоветского пространства, что не исполнялись принимаемые главами государств решения, контроль за реализацией которых не смогли обеспечить чиновники аппаратов органов Содружества. Однако, как показал проведенный диссертантом анализ, органы СНГ изначально создавались в таком виде, что им не давалось полномочий осуществлять независимый от национальных органов контроль за исполнением решений.
Тем не менее, в СНГ уже в первые годы его существования была сформирована достаточно развитая многоуровневая комплексная система институтов, охватывающая все сферы сотрудничества и содержащая органы законодательные, исполнительные и судебные, которые до сих пор функционируют на регулярной основе и позволяют координировать сотрудничество государств Содружества на основе добровольности и взаимной заинтересованности в конкретных областях взаимодействия. Прежде всего, в соответствии с Уставом СНГ74 были образованы:
Совет глав государств (СГГ) - высший орган Содружества, который обсуждает и решает принципиальные вопросы в сфере их общих интересов; Совет глав правительств (СГП) - координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств - членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов; хотя СГП в Уставе не назван высшим органом СНГ, по сути таковым является, поскольку не редки случаи, когда главы государств, обсудив принципиальные вопросы сотрудничества, сами не подписывают никаких документов, поручая сделать это главам правительств;
Совет министров иностранных дел (СМИД) - на основе решений СГТ и СГП в соответствии с Уставом должен был осуществлять координацию внешнеполитической деятельности государств - членов, включая их деятельность в международных организациях, и организовывать консультации по вопросам мировой политики, представляющим взаимный интерес. В Положении о СМИД, утверждённом главами государств 24 сентября 1993 года, указано, что Совет министров учреждается в соответствии со статьёй 27 Устава СНГ, что членами СМИД являются министры иностранных дел государств -членов Содружества. Украина не подписала Положение о СМИД, что означало нежелание её руководителей «осуществлять координацию внешнеполитической деятельности, в том числе в международных организациях» в рамках СНГ. В утверждённой в 1999 году новой редакции Положения о СМИД (подписанном, кстати сказать, Украиной) уже отсутствует ссылка на Устав СНГ, а также вместо координации внешнеполитической деятельности и взаимодействия на международных форумах говорится только о сотрудничестве во внешнеполитической деятельности по вопросам, представляющим взаимный интерес. При этом членами СМИД являются уже не члены СНГ, а государства - участники Содружества.
