Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. УПРАВЛЕНИЕ ФОРМИРОВАНИЕМ И РАЗВИТИЕМ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНА КАК ОБЪЕКТ ИС СЛЕДОВАНИЯ 12
1.1. Экономическое содержание налогового потенциала региона 12
1.2. Методические и информационные основы оценки налогового потенциала региона 28
1.3. Управление налоговым потенциалом как необходимое условие развития экономики региона 61
ГЛАВА 2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЕМ И РАЗВИТИЕМ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНА 79
2.1. Планирование и прогнозирование налогового потенциала региона 79
2.2. Развитие системы налогового администрирования как фактора реализации налогового потенциала региона 92
2.3. Совершенствование налогового контроля в системе налогового администрирования 103
2.4. Повышение качества налогового обслуживания как средство увеличения бюджетных поступлений в регионе 130
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 150
ПРИЛОЖЕНИЕ 162
- Экономическое содержание налогового потенциала региона
- Методические и информационные основы оценки налогового потенциала региона
- Планирование и прогнозирование налогового потенциала региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется
необходимостью совершенствования управления формированием налогового потенциала региона в целях укрепления финансовой базы развития территорий. Дело в том, что в системе финансового обеспечения регионального развития ведущее место отведено налогам. Ставки налогов, уровень налоговых поступлений, налоговое администрирование и налоговый потенциал существенно влияют на возможности и качество экономического роста региона. При этом формирование финансовой базы региона как основы его развития должно базироваться на научном прогнозе налогового потенциала, основанном на экономических реалиях, объективных экономических законах и принципах федерализма.
Осуществление налоговой, административной реформ, а также реформы межбюджетных отношений требует проведения объективной и точной оценки способности регионов РФ мобилизовать и направить в бюджетную систему России налоги и иные платежи, определить величину реальных, а не надуманных потребностей в финансовых ресурсах. Результаты такой оценки необходимы не только для оптимизации использования средств из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, но и для обеспечения максимально возможной финансовой самодостаточности, состоятельности и ответственности субъектов Федерации по их социальным и иным обязательствам.
Высокая степень дифференциации социально-экономического положения территорий обусловила существенные различия между ними в уровне налогового потенциала. В последние годы усиливается тенденция концентрации налоговых доходов в федеральном бюджете за
счет уменьшения принадлежащей или перераспределяемой регионам доли налогов. В этих условиях выявление налогового потенциала региона и поиск путей увеличения доходной части территориального бюджета представляются особенно важными, что определяет актуальность избранной темы исследования.
Степень изученности проблемы. Вопросы повышения налогового потенциала и оптимизации роста налоговых изъятий не остались без внимания в экономической науке. Фундамент науки о налогах был заложен У.Петти, Д.Рикардо и А.Смитом. Дальнейшее развитие теория и практика налогообложения получила в трудах А.Маршалла, Ж.Сэя, С.Сисмонди, а также представителей более поздних школ - Дж.Кейнса, А.Лаффера, Гр.Мэнкью, П.Самуэльсона, Дж.Стиглица, К.Макконнелла, С.Брю. Значительный вклад в разработку теории налогообложения в первой четверти XX века внесли наши соотечественники А.А.Буковицкий, П.П.Гензель, И.М.Кулишер, В.Н.Твердохлебов, А.Тривус, Н.И.Тургенев, И.И.Янжул и др.
Активное участие в исследованиях проблем налогообложения в 90-х гг. XX в - начале XXI в. принимали А.В.Брызгалин, И.В.Горский, В.Г.Пансков, И.В.Караваева, С.Г.Пепеляев, В.М.Пушкарева, Р.Г.Самоев, Д.Г.Черник, Т.Ф.Юткина, Л.И Якобсон и др. Перечисленные авторы внесли существенный вклад в развитие теории налогообложения.
Проблемы формирования региональной социально-экономической политики, в том числе налоговой политики, нашли отражение в трудах Ю.П.Алексеева, А.Н.Алисова, А.М.Бабича, А.Л.Гапоненко, А.Г.Гранберга, Ю.С.Дульщикова, В.Н.Лаженцева, С.Б.Мельникова, В.П.Орешина, Л.Н.Павловой, А.П.Панкрухина, С.В.Раевского, С.Н.Рябухина, В.Ф.Уколова, В.П.Чичканова, Ю.М.Швыркова и др.
К определению налогового потенциала региона обращались О.В.Врублевская, И.В .Горский, Л.В.Дуканич, А.Л.Коломиец, А.Б.Паскачев, М.В .Романовский, Ф.К.Садыгов, М.Н.Шалюхина и др.
Важный вклад в разработку теории налогового потенциала внесла Т.Ф.Юткина. Однако проблема управления налоговым потенциалом региона осталась недостаточно исследованной. До настоящего времени дискуссионным остается трактовка категории «налоговый потенциал». По-разному интерпретируются принципы и методы, реализующие на практике сущностные основы этой экономической категории в соответствии с принципами федерализма.
Таким образом, недостаточная разработанность проблемы формирования налогового потенциала, а также методов качественной и количественной оценки налогового потенциала региона предопределили актуальность, цель и задачи диссертационного исследования, выбор его объекта и предмета.
Общая цель исследования состоит в поиске путей решения важной научной задачи - разработке концептуальных основ совершенствования управления формированием и развитием налогового потенциала региона.
Реализация общей цели предполагает решение следующих конкретных задач:
уточнение сущности и экономического содержания налогового потенциала региона;
выявление методических и информационных основ оценки налогового потенциала региона;
исследование особенностей управления налоговым потенциалом в регионе для раскрытия содержания элементов механизма региональной налоговой политики;
определение подходов к планированию и прогнозированию налогового потенциала региона;
обоснование путей развития системы налогового администрирования как фактора реализации налогового потенциала
региона для обеспечения роста собственных доходов регионального бюджета;
разработка системы оценок результативности налогового контроля для обеспечения полноты реализации налогового потенциала региона;
обоснование направлений повышения качества налогового обслуживания как средства увеличения бюджетных поступлений в регионе.
Объектом исследования выступает процесс управления формированием и развитием налогового потенциала субъектов Российской Федерации, направленный на укрепление финансовой базы развития регионов.
Предметом исследования являются институциональные, управленческие и экономические отношения, связанные с формированием и реализацией налогового потенциала региона.
Теоретическая основа и методы исследования. Теоретической основой диссертации явились исследования отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблемам регионального экономического развития, а также работы, посвященные теоретическим и прикладным аспектам управления налоговым потенциалом субъекта Федерации. При решении поставленных задач использовались методы системного анализа и системного синтеза, а также приемы статистического, сравнительного, экономического и финансового анализа.
При подготовке диссертации использовались федеральные законодательные акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие налоговую деятельность в регионах. Информационную базу исследования составили материалы и документы Государственной Думы РФ и Правительства РФ,
законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также статистическая отчетность по налоговой сфере России и Московской области.
Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем: найдены и аргументированы новые пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для региональной экономики и налоговой политики. Осуществлено дополнение концептуальных основ управления формированием и развитием налогового потенциала региона рядом положений и даны рекомендации по их использованию.
Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
1. Обосновано, что на развитие налогового потенциала региона в
наибольшей степени влияют следующие факторы:
законодательная база государственных бюджетных доходов;
усиливающаяся дифференциация регионов по уровням душевых бюджетных доходов и расходов;
отсутствие единства целей федерального Центра и регионов в совместном решении проблем поиска финансовых ресурсов и финансовой зависимости территорий от федеральных властей;
неспособность монетарной политики решать задачи сокращения региональной асимметрии, наличие которой означает неравенство социального, экономического, финансового и налогового потенциалов субъектов Федерации.
2. Определены основные направления стратегического
планирования развития налогового потенциала региона:
- оздоровление экономики предприятий-налогоплательщиков,
стабилизация их финансового состояния; обеспечение стимулирующего
воздействия на повышение эффективности хозяйствования, адекватного
расширению налоговой базы;
обеспечение бездефицитности консолидированного бюджета региона и составляющих его территорий;
выравнивание уровней бюджетной обеспеченности региона в целом и образующих его административных единиц;
достижение самодостаточности и должной ответственности субъекта Федерации по своим финансовым обязательствам;
- ликвидация излишних налоговых начислений, особенно
нетерпимых на региональном и местном уровнях.
3. Выявлены основные методы регионального налогового прогнозирования для оценки налоговых поступлений, в частности:
- методы оценки поступлений, т.е. наилучшей оценки
предполагаемых налоговых поступлений будущего периода в условиях
действующего законодательства и нормативов; j
- методы анализа налоговой политики, т.е. оценки влияния
изменений в налоговом законодательстве на бюджетные доходы или их
распределение. Для разработки таких методов требуется информация о
налоговой базе и детализированная налоговая модель, с помощью
которой можно имитировать реальные налоги и предполагаемые
изменения в налоговом законодательстве, анализируя влияние
изменений на показатели каждой декларации;
- методы мониторинга поступлений, т.е. мониторинг налоговых
сборов с целью отслеживания времени поступлений, а также для
совершенствования планирования будущих сборов. Методы
мониторинга поступлений обеспечивают систематическое сравнение
фактических налоговых сборов на конец каждого месяца с подробным
базовым прогнозом ежемесячных сборов по отдельным типам налогов.
Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы):
1. Выявлены различия между используемым и неиспользуемым налоговым потенциалом. Первый можно корректно отождествлять с
вошедшими в экономический оборот налоговыми ресурсами региона и оценивать посредством показателей отчетности налоговых органов. Не вошедшая в экономический оборот часть налоговых ресурсов региона -это неиспользуемый его налоговый потенциал. При формировании стратегии развития налогового потенциала целесообразно использовать и те, и другие ресурсы развития региона.
2. Уточнены показатели результативности налогового контроля:
- количество выездных налоговых проверок, в том числе в
процентах к общему числу налогоплательщиков;
число совместных налоговых проверок, проведенных органами ФНС России с другими контролирующими и правоохранительными органами;
общая сумма доначисленных платежей (налог, штраф, пеня);
сумма доначислений в расчете на одну налоговую проверку;
размер доначисленных налогов, штрафов, пени в расчете на одного работника налоговой инспекции;
размер взысканных в бюджет сумм из общей величины доначисленных налогов и штрафов;
количество выигранных в судах дел, возбужденных по результатам налоговых проверок, в том числе в процентах к количеству рассмотренных дел;
число проверок, проведенных с применением новейших информационных технологий и способов обработки полученных данных.
Доказано, что цель контроля как элемента налогового администрирования в региональной экономике заключается в обеспечении информационной прозрачности подконтрольного объекта, что позволяет разрабатывать и принимать конструктивные решения в среде экономических отношений.
3. Выявлены основные направления повышения качества налогового обслуживания налогоплательщиков в регионе:
- создание в регионе общей базы данных и ее защита;
- модернизация налогового обслуживания юридических и
физических лиц (совершенствование структуры налогового органа;
перераспределение обязанностей и функций; создание оптимальных
условий для оформления, сдачи и контроля бухгалтерской и налоговой
отчетности) с целью минимизации затрат времени на прохождение
налоговых процедур.
Показано, что под качеством налогового обслуживания налогоплательщиков в регионе понимается совокупность мероприятий, направленных на упрощение налоговой отчетности, повышение удобства ее предоставления, улучшение информационного обслуживания налогоплательщиков.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по формированию и развитию налогового потенциала региона на примере Московской области. Его результаты используются на уровне региональных органов управления, а также в субъектах хозяйствования. Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшего научного анализа и развития практики управления формированием налогового потенциала регионов России.
Теоретические обобщения и практические выводы могут также найти применение в преподавании таких учебных дисциплин, как «Региональная экономика и управление», «Налоги и налогообложение».
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора, докладывались и обсуждались на методологических семинарах кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Различные аспекты
исследования изложены в пяти публикациях автора общим объемом 2,5 п.л.
Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложения.
Экономическое содержание налогового потенциала региона
Исследование экономического содержания понятия «налоговый потенциал региона», формирования системы управления им следует, по всей видимости, начинать с анализа категорий налогов, налоговой и финансовой систем государства, роли налогов в формировании бюджета. Принято считать, что налоги - древний экономический инструмент общества1. Так, по мнению британского исследователя С. Паркинсона, налогообложение «старо, как мир, его начальная форма возникла тогда, когда какой-нибудь местный вождь перегораживал устье реки, место слияния двух рек или горный перевал и взимал плату за проход с купцов и путешественников»2.
Первоначально налоги существовали в виде бессистемных платежей. В древних монархиях и республиках подданные и граждане несли повинности личного характера (барщина, участие в военных походах), уплачивали натуральные налоги (продовольствием, фуражом, снаряжением для войска). В античных Афинах, например, в мирное время налогов было немного, их введение и взимание обусловливалось наступлением военного времени. Первой относительно целостно организованной налоговой системой явилась налоговая система Древнего Рима. Количество налогов в конце императорского периода достигало 200. Если сравнивать налоговые системы Древнего Рима и современной России, то «ряд платежей поражают своей схожестью»3.
В средневековой Западной Европе сбором налогов занимались так называемые откупщики, которые «выкупали» целиком сумму налогов у государства, внося ее в казну полностью. Потом на основании предоставленных им государством полномочий, применяя в ряде случаев принуждение, они собирали налоги с населения с прибылью, которая, как правило, составляла 1/4 цены откупа.
Развитие демократических процессов в западноевропейских странах нашло отражение и в решении вопросов установления и сбора налогов. Так, в Англии в 1215 г. в «Великой хартии вольностей» было закреплено, что налоги вводятся только с согласия нации: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в королевстве нашем иначе, как по общему совету королевства нашего»4. Данный тезис был повторен в 1648 г., а в 1689 г. «Билль о правах» окончательно закрепил за представительными (законодательными) органами власти исключительное право устанавливать налоги. Во Франции парламент стал утверждать налоги и государственный бюджет только в 1791 г. после Великой французской революции.
Следует учитывать, что среди факторов революций, гражданских войн, иных социальных потрясений нередко доминирует возмущение широких народных масс из-за введения публичной властью несправедливых и непомерных налогов5. Например, вооруженная борьба населения североамериканских колоний за независимость от метрополии (1773-1783 гг.) была во многом спровоцирована парламентом Великобритании, принявшим «пакет» законов, направленных против имущественных прав и интересов колонистов. Другой пример -значительное территориальное и идеологическое распространение.
Ни одна экономическая школа, ни одна финансовая теория не обошли вниманием проблематику налогообложения. В конце XIX -первой половине XX вв. многие государства предприняли попытки провести налоговые реформы, «окрашенные» научными принципами налогообложения (впервые эти принципы были сформулированы А.Смитом). Тогда же и были в основном смоделированы контуры современной налоговой системы7.
Сегодня налоги выступают главной формой мобилизации государственных доходов в экономически развитых странах. В централизованных бюджетах федеративных государств они составляют 80-90% всех доходов, в региональных и местных бюджетах доля налоговых доходов обычно составляет около половины8. За счет налогов и сборов, перераспределяемых посредством бюджетов разных уровней, формируется часть финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий, ряда специализированных фондов.
Методические и информационные основы оценки налогового потенциала региона
В развитии теории и практики бюджетно-налогового регулирования в странах с развитой рыночной экономикой накоплен значительный опыт количественного определения налогового потенциала регионов, а также соответствующих межрегиональных сопоставлений и классификаций. Анализ этого опыта позволяет выделить ряд принципиальных методологических положений, которые служат основой при определении налогового потенциала региона.
Оценка налогового потенциала обычно осуществляется как в абсолютном выражении, так и в виде индексов, отражающих соотношение налогового потенциала региона к средненациональному (среднегрупповому) показателю. Индексные показатели более объективно свидетельствуют о реальном положении дел, поскольку в меньшей степени зависят от несовершенства применяемых методов
Для межрегиональных сопоставлений величины налоговых потенциалов используются, как правило, соответствующие показатели в расчете на душу населения.
Нами были рассмотрены различные методы оценки налогового потенциала. На основе отдельных подходов, приемов, формул оценки налогового потенциала, предлагаемых различными авторами37 были обобщены, проанализированы и систематизированы методы расчета налогового потенциала, которые представлены на рис. 1. Данная систематизация построена в зависимости от подходов к формированию содержания налогового потенциала, т.е. все методы можно подразделить на группы методов, формирующие налоговый потенциал на основе.
Планирование и прогнозирование налогового потенциала региона
Одним из направлений совершенствования налоговой системы РФ является улучшение планирования и прогнозирования налогового потенциала региона. Целью налогового планирования, как на федеральном, так и на региональном уровнях, является оценка соотношения налоговых потенциалов территорий и фактических поступлений налогов, а налогового прогнозирования - определение возможных объемов налоговых платежей в плановом и прогнозном периодах.
Планирование и прогнозирование налогового потенциала региона можно рассматривать как взаимосвязанные этапы единого процесса управления, в рамках которого должна производиться корректировка управленческих решений по достижению намеченных показателей на основании мониторинга существующей ситуации.
Стратегическое планирование развития налогового потенциала региона - это многоцелевое планирование, направленное на:
1) повышение уровня налоговой активности (эффективного практического использования имеющегося налогового потенциала региона в соответствии с действующим и с поправками на возможные изменения и дополнения налогового законодательства);
2) оздоровление экономики предприятий-налогоплательщиков, стабилизацию их финансового состояния;
3) обеспечение бездефицитности консолидированного бюджета региона и составляющих его территорий;
4) выравнивание уровней бюджетной обеспеченности региона в целом и образующих его административных единиц;
5) обеспечение стимулирующего воздействия на повышение эффективности хозяйствования, адекватного расширению налоговой базы;
6) достижение оптимального соотношения регулирующей и
фискальной функции налогов;
7) достижение надлежащей гармонии в системе налогово-бюджетного федерализма, самодостаточности и должной ответственности субъекта Федерации по своим финансовым обязательствам вместе с обязательной коррекцией соответствующих параметров (критериев) налоговой и бюджетной политики федерального Центра;
8) создание условий для развития и укрепления малого бизнеса;
9) пресечение налогового произвола, особенно нетерпимого на региональном и местном уровнях;
10) поддержку позитивного, и борьбу с криминальным, противоправным, негативным видами налогового поведения плательщиков.
Стратегическое планирование развития налогового потенциала региона - это разновидность экономического (в целом) и налогового (в частности) планирования1, вариант координации деятельности органов публичной власти федерального, регионального, местного уровней, их должностных лиц, реализующих функцию управления налоговым потенциалом региона.
При таком планировании, в отличие от налогового либерализма, государство, региональные и местные власти с учетом положений налогового законодательства стремятся точно определить и учесть в . стратегиях, программах социально-экономического развития субъекта Федерации максимально возможный объем сбора налогов на его территории путем комбинации между федеральными и региональными, основными и регулирующими, альтернативными, выпадающими, замещающими, прямыми и косвенными налогами, их ставками, областями использования и т.п.
Стратегическое планирование развития налогового потенциала региона может быть императивным и индикативным . Императивное планирование во многом аналогично планированию, которое имеет место в деятельности ФНС России, когда вышестоящие налоговые органы в директивном порядке устанавливает нижестоящим налоговым инспекциям плановые показатели по сборам налогов в бюджеты разных уровней, и отличается фискальной направленностью.
Индикативное планирование такой направленностью, напротив, не отличается и предполагает определение группы приоритетных целей в развитии налогового потенциала региона, косвенное стимулирование определенных видов экономической деятельности и/или вывод их, если это имеет место, из «тени». Приоритетами здесь могут быть: расширение сферы малого предпринимательства, диверсификация основных (градообразующих) производств, развитие индустрии туризма, создание технопарков и т.п.
Налоговая политика в регионе является многоаспектной категорией, так как непосредственно связана с взаимоотношениями государства и каждого человека, государства и предприятий, различных предприятий друг с другом. Любая политика подразумевает цели, задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются.
2 Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. - М., 2000. - С. 190-192. Региональная налоговая и бюджетная политика, провозглашенная государством, подразумевает выбор определенных направлений, по которым развиваются или изменяются государственные финансы на данном этапе развития. Региональная налоговая политика представляет собой составную часть общей экономической политики государства, которая определяет характер и цель налоговой системы.
Согласно Конституции Российской Федерации, основы налоговой политики Российской Федерации определяются в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Реализацию налоговой политики осуществляет Правительство Российской Федерации.
