Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-управленческие основы развития финансового контроля в РФ 12
1.1. Роль и место финансового контроля в системе государственного контроля 12
1.2. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля в РФ 29
1.3. Организация системы государственного финансового контроля в РФ на современном этапе 40
Глава 2.Особенности организации и осуществления государственного финансового контроля в регионе (на примере ЧР) 58
2.1. Государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне 58
2.2. Анализ исполнения консолидированного бюджета региона и организации деятельности органов финансового контроля в субъекте федерации 67
2.3. Методика проведения контрольных мероприятий контрольно-счетным органом Чеченской Республики 95
Глава 3. Пути совершенствования организации государственного финансового контроля в РФ и её регионах 115
3.1. Организационно-функциональный подход к развитию системы государственного финансового контроля 115
3.2. Основные направления совершенствования организации финансового контроля в субъекте РФ 135
3.3. Методические аспекты оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля на региональном уровне 153
- Роль и место финансового контроля в системе государственного контроля
- Государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне
- Организационно-функциональный подход к развитию системы государственного финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется углублением и дальнейшим развитием межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В условиях становления и развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость государственного финансового контроля.
Грамотно организованный государственный финансовый контроль должен способствовать установлению подлинного бюджетного федерализма, усилению роли субъектов Федерации в проведении намеченных в последние годы значительных экономических преобразований в стране. Таким образом, с точки зрения целей и задач современного этапа экономического развития, финансовый контроль, как одна из важнейших функций государственного управления, имеет первостепенное значение и в этом плане актуальность темы диссертационного исследования представляется достаточно ясной. С позиций же теоретического исследования этот вывод еще более усиливается в связи с недостаточной научной разработкой проблем финансового контроля в системе межбюджетных отношений в субъекте Федерации и их практической реализацией.
Особое значение института государственного финансового контроля сегодня определяется разразившимся мировым финансовым кризисом, обусловленным, прежде всего, теми ошибками, которые привели к сбою в функционировании федеральной резервной системы США.
В то же время наблюдаются недостатки в организации финансового контроля в России как на федеральном, так и региональном уровне. Существуют методические недоработки в нормативном обеспечении. Таким образом, потребности всестороннего усиления финансового контроля выводят на первый план проблемы совершенствования межбюджетных
отношений, что в совокупности с вышесказанным определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросам
функционирования эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, общим аспектам и направлениям реформирования системы государственного финансового контроля посвящены работы Абалкина Л.И., Ахполова А.А., Агапцова С.А.,.Белобжецкого И.А., Белухи Н.Т., Бурцева В.В., Вознесенского Э.А., Воронина Л.И., Врублевской О.В., Горбуновой Н.И., Грачевой Е.Ю., Дадашева А.З., Данилевского Ю.А., Кочерина Е.А., Кваши Ю.Ф., Жукова В.А., Иванченко А.В., Иткина Ю.М., Козырина А.Н., Логвиной A.M., Овсянникова Л.Н., Опенышева СП., Панскова В.Г., Погосяна Н.В., Преображенского Б.Г., Родионовой В.М., Сенчагова В.К., Степашина СВ., Фирулина И.В., Черноморда П.В., Шохина CO., Шуляка П.Н., Ялбуганова А.А., Яндиева М.И. и других ученых и политиков. В данных работах в основном рассматривается государственный финансовый контроль и финансовый контроль в целом, ряд работ и публикаций освещают лишь некоторые вопросы данной проблемы, в том числе отдельные аспекты статуса органов финансового контроля.
Проблемы функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления совершенствования государственного финансового контроля в регионах представлены в монографиях, статьях и исследованиях Белоусова С.А., Васильевой М.В., Гаджиева Н.Г., Колесникова Ю.А., Лазаревой Н.В., Ларионова А.С, Медведенко В.Н, Сазонова СП., Хилтухина А.Л., Шерегова СА. и др.
В тоже время в этих работах недостаточно внимания уделено комплексному анализу сущности, содержанию, организации государственного финансового контроля и его роли в регулировании межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Отсутствие глубокого анализа ряда определяющих характеристик государственного
финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации приводит к противоречиям в законодательстве и практике его применения в регионах.
Целью диссертационного исследования является разработка комплекса организационных мер по совершенствованию сложившейся системы государственного финансового контроля в субъекте Российской Федерации (на примере Чеченской Республики).
Указанная цель достигается путем решения следующих основных задач:
уточнить понятие, содержание государственного финансового контроля как экономической категории;
определить роль государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации;
провести анализ системы органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Чеченской Республики), и особенности их взаимодействия в ходе практической контрольной деятельности;
определить роль федеральных органов государственной власти в осуществлении финансового контроля в субъекте Федерации;
выявить особенности независимого республиканского финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Чеченской Республики;
- разработать предложения по совершенствованию механизма
взаимодействия органов исполнительной власти Чеченской Республики,
осуществляющих государственный финансовый контроль и
организационные основы его функционирования;
- провести анализ практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми и неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ.
Объектом диссертационного исследования выступает деятельность субъектов контроля законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации по организации
государственного финансового контроля на региональном уровне — Чеченской республики.
Предметом диссертационного исследования выступает организация государственного финансового контроля в регионе — Чеченской Республике.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты РФ, статистические материалы Российского статистического агентства, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, законы и постановления Чеченской Республики, аналитические материалы федеральных и республиканских министерств, служб и агентств, труды российских и зарубежных ученых и специалистов, занятых разработкой и реализацией проблем государственного финансового контроля и совершенствования межбюджетных отношений.
В процессе исследования использовались общенаучные методы исследования, такие, как системный подход и системный анализ. Кроме того, автор прибегнул к историческому и логическому методам, диалектическому методу познания, использовал экономико-статистические методы, а в отдельных случаях, для решения возникающих в системе межбюджетных отношений вопросов, были использованы также методы экспертных оценок, балансовые расчёты и моделирование.
Эмпирической и информационной базой послужили материалы семинаров и совещаний, проведенных Счетной палатой РФ, семинаров-совещаний руководителей и специалистов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, всероссийских семинаров и совещаний контрольных органов РФ и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы Министерства финансов РФ, Парламента Чеченской Республики, Счетной палаты Чеченской Республики, экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати, официальные статистические и аналитические материалы, а также
документы первичной отчетности исследуемых органов государственного контроля ЧР.
Практическая значимость и апробация результатов
диссертационного исследования. Результаты исследования докладывались
на заседаниях кафедры «Экономический анализ» Чеченского
государственного университета, а также кафедр «Налоги и налогообложение», «Экономический анализ», «Денежное обращение и кредит» Дагестанского государственного университета.
Основные положения диссертационной работы используются при разработке и преподавании дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Региональный менеджмент», «Аудит».
Научная новизна работы. В настоящей диссертации решена экономическая задача, имеющая важное научно-практическое, народнохозяйственное значение и заключающаяся в разработке и обосновании рекомендаций по совершенствованию организации и функционирования действующей системы государственного финансового контроля на региональном уровне. При этом положения и выводы диссертации осуществлены на конкретном примере одного из субъектов Российской Федерации — Чеченской Республики.
Элементами научной новизны отличается авторский анализ понятия и содержания государственного финансового контроля вообще, а также авторское уточнение определения соответствующей категории при его организации и осуществлении в регионе.
В диссертации достаточно подробно и в обобщенной форме
проанализированы формы и методы финансового контроля, осуществляемого
уполномоченными органами государственной власти Чеченской Республики,
применимые и к другим субъектам Российской Федерации. В ходе
исследования разработаны практические рекомендации по
совершенствованию государственного финансового контроля в Чеченской
Республике, предложены конкретные способы повышения доходной части и эффективности расходов регионального бюджета республики.
Основным результаты диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны и выносимые на защиту, заключаются в следующем:
обоснована необходимость совершенствования системы финансового контроля, который должен осуществляться не изолировано, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления;
уточнены и систематизированы основные принципы организации финансового контроля в регионе, позволяющие координировать работу всех органов общегосударственного контроля как федерального, так и регионального и муниципального уровней, в целях повышения эффективности его организации;
- обоснована необходимость принятия федерального закона о
государственном финансовом контроле, который, помимо прочего,
определил бы систему органов государственного финансового контроля и
порядок и формы их взаимодействия, основные методы контрольной
деятельности, применяемые для различных категорий контрольных органов;
- предложены пути совершенствования организационного обеспечения
государственного финансового контроля в Чеченской Республике,
включающие принятие республиканского закона о государственном
финансовом контроле на уровне субъекта Российской Федерации и
конкретизацию требований при осуществлении государственного
финансового контроля на уровне отдельных контрольных органов и
должностных лиц в целях повышения его эффективности.
- на основе анализа контрольной деятельности за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне разработаны предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов
исполнительной власти Чеченской Республики, осуществляющих государственный финансовый контроль;
на основе анализа практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми и неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ - Чеченской Республики разработаны предложения по включению в систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на региональном уровне, Министерства имущественных и земельных отношений ЧР в целях охвата финансовым контролем пакетов акций, находящихся в собственности субъекта Федерации и повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий;
предложены методические подходы к оценке эффективности деятельности органов государственного финансового контроля на региональном уровне, основанные на соотношении затрат и результатов, целевом и экономичном (рациональном) использовании бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических положений государственного финансового контроля применительно к субъектам Российской Федерации. При этом особую ценность проведенному исследованию придает то, что оно осуществлено непосредственно на материалах конкретного субъекта Федерации - Чеченской Республики. С данных позиций во многом новаторски рассмотрены проблемы формирования системы органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, их полномочий и взаимоотношений между собой с учетом уровней государственной власти и конституционного принципа разделения властей. Внесены конкретные предложения по совершенствованию организации и правового обеспечения государственного финансового контроля в субъекте РФ - Чеченской Республике, которые могут быть распространены и использованы в практике других регионов России. Особое внимание обращено на координацию контрольной деятельности всех субъектов, участвующих в осуществлении
государственного финансового контроля. В работе конкретизирована идея о разработке и принятии федерального закона о финансовом контроле в Российской Федерации.
Выводы и рекомендации диссертанта основываются на положениях Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и иных нормативных и правовых актах и документах, касающихся обеспечения финансового контроля.
Основные положения диссертации развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе межбюджетных отношений, теории контроля и методологии казначейского исполнения бюджетов.
Практическая значимость состоит в том, что материалы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке нормативно - правовых документов, регламентирующих процесс осуществления государственного финансового контроля в РФ и её субъекте (Чеченская Республика).
Основные выводы и рекомендации исследования могут быть использованы органами финансового контроля регионального уровня при разработке мероприятий по организации и совершенствованию контрольной работы Счётной Палаты Чеченской Республики, Управления Федерального казначейства по Чеченской Республике, УФНС России по Чеченской Республике. Методы оценки эффективности деятельности контрольных органов использованы Управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Чеченской Республике.
Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы в деятельности образовательных учреждений экономического и юридического профилей в процессе преподавания курса «Финансовое право», а также спецкурсов «Финансовый контроль», «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в ГОУ ВПО «Чеченский государственный университет», рассмотрена и обсуждена на кафедре налогов и налогообложения ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет». Некоторые положения диссертационной работы были озвучены на III Всероссийской научно-практической конференции «Финансово-экономические преобразования на современном этапе развития РФ: проблемы и перспективы», прошедшей в мае 2008г. в Даггосуниверситете. Отдельные аспекты диссертационного исследования использовались в деятельности Счетной палаты Чеченской Республики, а также при подготовке проекта Закона ЧР «О республиканском бюджете Чеченской Республики на 2008 год» и проекта Закона «О приватизации государственного имущества». Ряд теоретических и практических положений работы нашел отражение в публикациях, подготовленных автором.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,13 п.л., из них авторских - 1,82 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы, приложения.
Роль и место финансового контроля в системе государственного контроля
Ни одно государство не может эффективно функционировать без хорошо отлаженной системы государственного контроля. С контроля начинается исполнительность, ответственность, сбалансированность развития и безопасность общественной системы, населения, человека, субъектов экономических отношений.
Финансовый контроль и. прежде всего государственный финансовый контроль имеет особую важность для жизнедеятельности общества, учитывая, что речь идет о кровеносных сосудах живого большого и очень сложного организма, особенно если этот организм Россия, да еще на стадии становления и развития рыночных отношений в условиях перехода от административно-плановой системы управления к либерально-демократической рыночной. По крайней мере, такой она. эта система, управления задумана в исходных концепциях реформирования.
И все же ГФК не самоцель, а только особая, специфическая структура в системе общегосударственного контроля, без которой никакое государство не может существовать, так как его основной алгоритм: решение (закон) - действие - контроль (исполнение) с прямой и обратной связью и критерием: неотвратимость наказания, воздействия.
Чем выше уровень развития общества, его производительных сил, чем шире производственно-экономические, социальные и другие отношения, тем более высокие требования общество предъявляет к контролю. К сожалению, зачастую не понимание этого и в теории, и в практике проявляется в том, что ужесточение системы контроля воспринимается как подавление демократии, свободы и утверждение автократии. Это ход к свободе коррупции, казнокрадства и вседозволенности. А это ход к распаду государства. Есть и еще одна составляющая деформации финансовой системы и ее контроля. Она связана с процессами (в том числе и на мировом уровне) формирования статуса и сущности финансовой системы как самодостаточной, независимой самостоятельной структуры мировых (не только финансовых), но и экономических отношений в целом
Под воздействием тенденций глобализма международных рыночных отношений, крупного бизнеса, ТНК, финансовая система, вооружившись современной информационной технологией и адекватными технологиями электронной связи, по существу переведена на виртуальные денежно-финансовые валютные отношения, что позволяет упростить обслуживание коррупционного и теневого капитала, технологию его отмывания, осуществление крупных спекулятивных махинаций, включая даже организацию локальных финансовых кризисов с целью финансового давления на крупных конкурентов и спекулятивного самовозрастания капитала крупнейших ТНК, банков и мафиозных организаций.
Это реально разорвало вековую традицию, предусматривающую обеспеченность стоимостной и товарно-вещественной сбалансированности кругооборота капитала и его обеспеченность реальными государственными активами, золотым запасом и др. Виртуальная система финансов теряет общественный контроль и свою прозрачность, хваленную демократическими постулатами.
Это особо отчётливо проявилось в результате нынешнего мирового финансового кризиса и, к сожалению, негативные тенденции в мировой экономике (а соответственно, и в нашей) будут иметь место в ближайшие минимум 2-3 года.
Государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 года были определены основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2009-2011 годах. В качестве одной из основных задач повышения эффективности и результативности бюджетной политики была определена задача совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере. В Бюджетном кодексе Российской Федерации вопросам финансового контроля посвящен специальный раздел «Государственный и муниципальный финансовый контроль», а также ряд статей других разделов. Кодексом введено понятие органов финансового контроля, перечислены сами эти органы, определены их полномочия в бюджетной сфере. Однако, как было отмечено в Послании, назрела необходимость включения в Бюджетный кодекс Российской Федерации современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Анализ результатов деятельности контрольных органов в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что практически в каждом из них региональные финансовые ресурсы сегодня недостаточно охвачены государственным финансовым контролем. Ежегодно контрольными мероприятиями охватывается лишь около трети используемых в субъектах Российской Федерации бюджетных ресурсов. Эпизодический, несистемный характер носит и контроль за законностью и эффективностью использования государственной собственности. Такое положение сложилось, несмотря на многочисленность органов государственного финансового контроля, а во многом и в результате их многочисленности.
На практике контроль за использованием средств федерального бюджета в субъектах Российской Федерации осуществляют Счетная палата Российской Федерации, службы, подведомственные Минфину России, ведомственные ревизоры распорядителей бюджетных средств. Планы работы они не согласуют, объекты выбирают по своему усмотрению, стремятся использовать все формы контроля: предварительный, текущий и последующий контроль. Изначально нечеткая регламентация их работы часто приводит к чересполосице, и даже борьбе ведомственных интересов.
Деятельность контрольно-ревизионных подразделений федеральных министерств, служб, агентств регулируется постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными положениями. Деятельность контрольных органов субъектов Российской Федерации - законами и нормативными актами этих субъектов. Задачи, права и методы организации работы этих органов регламентируются инструкциями, методическими указаниями, приказами, которые не предусматривают возможности взаимодействия, планирования совместной работы.
Из-за отсутствия федерального закона об основах государственного финансового контроля инструктивный и методологический материал, посвященный контролю, разрознен, несогласован и нуждается в систематизации и основательной переработке. В результате снижается эффективность контрольных органов, прежде всего, за счет дублирования их функций. На практике многочисленные проверки часто не позволяют нормально функционировать финансовым службам проверяемой организации. В то же время, отчетность контрольных органов не унифицирована и не позволяет анализировать и сравнивать результаты ревизий и проверок.
Организационно-функциональный подход к развитию системы государственного финансового контроля
Действенную концепцию современной системы ГФК, как нам представляется, можно разработать на основе системной методологии организационно-функционального подхода, всестороннего изучения отечественного и зарубежного исторического опыта и достижений современной практики в области организации финансового контроля.
Другими словами, всю совокупность методов построения действенной системы ГФК можно классифицировать и исследовать с позиций преемственности, альтернативности и системности.
Рассмотрение ГФК с позиций преемственности означает исследование эволюции институтов и организаций ГФК через призму отечественного опыта организации системы финансового контроля в Российской империи и Советском Союзе.
С укрепления российской государственности начинается история организации системы финансового контроля в России, которую условно можно разделить на два этапа. Первый этап начинается с 1654 г. и заканчивается серединой XIX века. Второй этап - с середины XIX в. и до 1917 г.
Высшим достижением первого этапа становления и развития финансового контроля Российской империи является система генеральной отчетности. С учреждения 30 декабря 1836 г, института Государственного контроля, она получила юридический статус. Сущность этой системы состояла в том, что проверка отчетности о доходах и расходах государства по подлинным книгам и документам была возложена на контрольные органы, входившие в состав казенных палат, заведовавших сбором доходов и производством расходов; из казенных палат отчетность препровождалась целиком для такой же проверки в департаменты министерств и главных управлений, где производилось сличение этой отчетности с подлинными книгами и документами, после чего каждое министерство составляло общие своды доходов и расходов, с подразделением их на разряды; эти своды, под названием генеральных отчетов, и направлялась затем в Государственный контроль. Проверка последнего заключалась во взаимном сличении генеральных отчетов и в соображениях по отчетным цифрам о причинах внезапного увеличения расходов и уменьшения доходов. В случаях каких-либо сомнений в правильности оборотов, Государственному контролю предоставлялось право требовать на проверку книги и документы, которые оставались в счетных органах подотчетных учреждений1.
Система генеральной отчетности, как показала практика ее применения была бессильна выполнять поставленные перед ней задачи. Она имела ряд недостатков, которые вводились к следующему: 1) все распорядительные управления проверяли сами себя; 2) нередко оказывалось, что отчеты департаментов не соответствовали исходным данным первичных документов; 3) главная цель ревизии - удостоверение в законности, эффективности и целесообразности действий распорядительных управлений - не достигалась.
