Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. СПЕЦИФИКА ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ИХ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 12
1. Качественная специфика муниципального уровня и функций местного самоуправления 12
2. Механизм финансового обеспечения функций местного самоуправления 45
3. Совершенствование механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления: методологический и практический аспекты 51
ГЛАВА 2. МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 68
1. Отношения субфедерального и местного уровней как подсистема бюджетного федерализма 68
2. Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне в контексте финансового обеспечения функций местного самоуправления 81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 136
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 141
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Качественная специфика муниципального уровня и функций местного самоуправления
- Механизм финансового обеспечения функций местного самоуправления
- Отношения субфедерального и местного уровней как подсистема бюджетного федерализма
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Переход Российской Федерации к социально-ориентированной рыночной экономике предполагает решение задач экономического развития и социального обеспечения населения на всех уровнях экономической системы. Все большее значение в данных процессах в силу своей качественной специфики приобретает муниципальный уровень, представленный институтом местного самоуправления.
Эффективное выполнение данным институтом возложенных на него функций является как фактором стабильности политической и экономической систем, так и одним из элементов выполнения социальных обязательств перед населением, что обусловлено ведущей ролью местных бюджетов по финансированию расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.
Сложившаяся в настоящее время в России социально-экономическая ситуация ставит органы местного самоуправления перед рядом проблем, проявляющихся прежде всего в финансово-бюджетной сфере. Передача органам местного самоуправления федеральных и региональных бюджетных учреждений, деятельность которых связана с решением местных задач, социальных объектов предприятий различных форм собственности и делегирование обязательств по исполнению федеральных и региональных решений не всегда сопровождается соответствующим увеличением источников их финансового обеспечения. Отсутствие сбалансированности между возложенными на органы местного самоуправления задачами и находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами приводит к невозможности реализации долгосрочных программ социально-экономического развития муниципальных образований, сокращению объема предоставления бюджетных услуг населению.
Подавляющее большинство местных бюджетов являются дотационными. Существующая система межбюджетных отношений на субфедеральном уровне характеризуется отсутствием методологической базы оценки и обоснования не только текущих, но и стратегических потребностей местных бюджетов в финансовых средствах. Сложившаяся ситуация приводит к недостаточной самостоятельности местных бюджетов, превращающей органы местного самоуправления в агентов государственной власти, расходующих выделенные регионом финансовые средства. Это влечет за собой исчезновение на местном уровне стимулов расширения доходной базы и изыскания собственных финансовых ресурсов для повышения уровня предоставления местному сообществу бюджетных услуг и обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Все это только обостряет проблемы дотационное™ бюджетов муниципального уровня и отсутствия у органов местного самоуправления возможностей проведения активной бюджетной политики, что приводит к усилению противоречий между органами местного самоуправления и органами власти субъектов Федерации, деформации роли местного самоуправления как общественно-политического института.
Таким образом, особую актуальность приобретают вопросы, касающиеся соответствия возложенных на институт местного самоуправления функций и финансового обеспечения их реализации, места и роли муниципального уровня в российской системе бюджетного федерализма, механизмов взаимодействия бюджетов различных уровней. Данная ситуация определяет необходимость постановки и решения проблемы совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления, охватывающей все перечисленные аспекты.
Степень научной разработанности темы.
Проблематика местного самоуправления и местных финансов активно рассматривалась в отечественной экономической науке еще в конце XIX - начале XX века. Среди работ выдающихся отечественных исследователей того времени можно выделить труды А. Васильчикова, М.Я. Герценштейна, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, Р. фон Кауфмана. Исследование данных проблем в советский период имеет свою специфику, но, тем не менее, труды Л.А. Велихова,
В.Н. Твердохлебова и др. вносят большой вклад в разработку проблем местных финансов и местного хозяйства. Среди современных исследований в области бюджетного федерализма, местных финансов, муниципального хозяйства можно выделить работы Д.Н. Бобрышева, С.Д. Валентея, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыковой, В. Г. Панскова, Е.В. Пономаренко, И.В. Подпориной, Л.И. Прониной, В.А. Рубана, СИ. Солянниковой, А.Н. Швецова, В.П. Ширяева, М.И. Яндиева, и др. Созданию новых механизмов межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и проблемам территориальных бюджетов уделено внимание в работах С.Н. Хурсевича, С. А. Сибирякова, Ю.И. Любимцева.
Признавая важность вклада каждого из исследователей в разработку проблематики местного самоуправления, муниципальных финансов и межбюджетных отношений, необходимо все же отметить, что в настоящее время в Российской Федерации к наименее развитым на практике и разработанным в теории относятся вопросы финансового обеспечения функций местного самоуправления, финансовой децентрализации и межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях. Таким образом, представляется актуальным и необходимым исследование вопросов местных финансов и межбюджетных отношений субфедерального уровня в контексте проблемы совершенствования механизма финансового обеспечения реализации институтом местного самоуправления возложенных на него функций.
Актуальность поставленной проблемы, ее сложность и дискуссионность обусловили выбор цели, задач, объекта, предмета и темы настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования является определение направлений совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих конкретных задач:
• исследовать специфику функций местного самоуправления, обуславливаю шую концептуальные подходы к организации и совершенствованию их финансового обеспечения;
• рассмотреть сложившиеся на практике варианты формирования системы местного самоуправления в рамках субъекта РФ, определяющие особенности построения бюджетной системы субфедерального уровня;
• выявить различия функциональной структуры расходов бюджетов муниципальных образований различных уровней и типов;
• уточнить содержание понятия механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления, рассмотреть эволюцию данного механизма и сформулировать направления его совершенствования;
• определить место финансово-бюджетных отношений субфедерального уровня в российской системе бюджетного федерализма;
• рассмотреть особенности сложившейся в Российской Федерации системы финансового регулирования местных бюджетов и изучить опыт ее формирования в отдельных регионах в контексте финансового обеспечения функций местного самоуправления.
Объектом исследования является система местного самоуправления в целом, а также процессы и механизмы, связанные с формированием, распределением и использованием финансовых средств органами местного самоуправления.
Предметом исследования избраны отношения, складывающиеся в связи с финансовым обеспечением функций местного самоуправления.
Теоретической основой работы являются фундаментальные положения и выводы, отечественной и зарубежной экономической и финансо-вой науки, посвященные проблемам местного самоуправления, финансов, бюджета и налогов, бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, экономической теории, муниципального хозяйствования.
Методологической основой исследования являются современные методы познания, позволяющие рассматривать бюджетно-финансовые процессы в комплексе с другими явлениями и процессами: диалектический метод и системный анализ финансово-экономических процессов, методы статистического анализа, исторический и сравнительный подходы, метод моделирования и другие конкретные методы финансовой науки.
Информационная база работы включает нормативные акты Федерального, регионального и местного уровней, официальные статистические данные, материалы конференций, семинаров, разработки и методики органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, Субъектов Федерации и местного самоуправления, научные работы и материалы периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена избранным автором подходом, состоящем в исследовании финансового обеспечения функций местного самоуправления как финансово-экономического и политического феномена, в котором проявляется сущность, назначение и комплексный характер системы местного самоуправления. Отдельные аспекты научной новизны исследования отражены в следующих положениях:
1. Уточнено содержание понятия «механизм финансового обеспечения функций местного самоуправления», определенного в исследовании как система принципов и способов формирования централизованного на муниципальном уровне и находящегося в распоряжении органов местного самоуправления фонда денежных средств, построение которой должно основываться на учете качественной специфики муниципального уровня, позиционирующей местное самоуправление в системе социально-политических институтов и проявляющейся в формировании его функций и свойствах экономических результатов деятельности, а направлениями совершенствования данного механизма являются: обеспечение для органов местного самоуправления возможности мобилизации в местный бюджет достаточного объема средств для финансирования предоставления общественных благ в рамках своей компетенции; стимулирование развития налогооблагаемой базы на территории муниципального образования, что является предпосылкой проведения органами местного самоуправления активной бюджетной политики в рамках позиции конкурентного федерализма.
2. Обосновано раскрытие в качестве подсистемы бюджетного федерализма отношений между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по разграничению предметов ведения, полномочий, доходных источников и расходной ответственности, осуществлению бюджетного регулирования на субфедеральном уровне.
3. Выделены одноуровневая и многоуровневая системы местного самоуправления в рамках субъекта Российской Федерации, определяющие построение бюджетной системы субфедерального уровня в зависимости от количества уровней местного самоуправления, первая из которых подразумевает регулирование из бюджета субъекта РФ всех местных бюджетов, вторая - регулирование из бюджета субъекта РФ только одного уровня бюджетов муниципальных образований, который, в свою очередь, осуществляет регулирование нижестоящих бюджетов, что определяет наличие в субъекте федерации многоуровневой бюджетной системы.
4. Обоснована актуальность постоянного совершенствования методической базы оценки доходного потенциала и расходных потребностей муниципальных образований, повышения качества используемых для этого показателей, а также агрегирования статистической и бюджетной информации субфедерального уровня в разрезе муниципальных образований, что позволит повысить эффективность межбюджетного выравнивания в рамках субъекта РФ.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту:
1. Включение подсистемы отношений субфедерального и местного уровней в систему бюджетного федерализма является необходимым в современных условиях методологическим подходом, позволяющим закрепить тенденцию к унификации методической базы межбюджетного взаимодействия различных уровней власти, и призванным обеспечить единство проводимой экономической, социальной, бюджетной политики на всех уровнях управления, упорядочить систему межбюджетных отношений, а также способствовать росту эффективности управления общественными финансами на всех уровнях бюд жетной системы.
2. При наличии многоуровневой бюджетной системы в рамках субъекта Российской Федерации имеет место дублирование ряда реализуемых различными уровнями местного самоуправления функций вследствие относительно малой степени самодостаточности муниципальных образований второго уровня, что приводит к снижению эффективности предоставления общественных благ и обуславливает необходимость оптимизации степени децентрализации в рамках многоуровневой системы местного самоуправления для достижения вертикальной сбалансированности субфедеральной бюджетной системы.
3. Осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований должно производится с использованием системы поправочных коэффициентов, отражающих дифференциацию муниципалитетов по среднедушевому объему бюджетных ресурсов, необходимому для обеспечения определенного уровня предоставления ряда бюджетных услуг с учетом специфики административно-территориальных единиц, на базе которых созданы муниципальные образования. Это позволит обеспечить учет местных особенностей в процессе межбюджетного регулирования.
Выделение в процессе оценки налогового потенциала муниципальных образований двух этапов: методического и расчетного, позволяет обеспечить возможность динамического учета развития методологической и информационной базы оценки налогового потенциала с целью непрерывного совершенствования межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его результатами, которые могут оказать методическую помощь в анализе финансово-бюджетных процессов на субфедеральном и местном уровнях. Собранный и систематизированный материал, выводы и предложения, содержащиеся в работе могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин, затрагивающих вопросы региональных и местных финансов, а также в практической работе органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области совершенствования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в ряде публикаций автора, обсуждались на II научно-практической конференции "Актуальные проблемы муниципального управления", проходившей в г. Владимире, а также на круглых столах кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе при подготовке студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» во Владимирском филиале Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
По проблемам диссертационного исследования автором опубликовано 3 работы общим объемом 1,9 п.л.
Структура работы.
В соответствии с поставленной целью и сформулированными задачами, работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень научной разработанности поставленной проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, указывается теоретико-методологическая основа и информационная база исследования, формулируются научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о практической значимости и апробации результатов исследования, определяется структура работы.
Первая глава посвящена раскрытию специфики функций местного самоуправления и рассмотрению методологических аспектов совершенствования механизма их финансового обеспечения.
Вторая глава затрагивает вопросы, относящиеся к исследованию взаимодействия органов местного самоуправления с региональным и фе деральным уровнями по поводу финансового обеспечения функций местного самоуправления.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются его результаты.
В приложениях к работе представлены данные, на основании которых осуществлялись расчеты и проводился анализ, а также документы, позволяющие получить представление о практическом примере построения бюджетной системы и организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте Российской Федерации.
Качественная специфика муниципального уровня и функций местного самоуправления
Сложность и многообразность экономических и социальных процессов, протекающих на территории государства порождают необходимость решения определенного круга вопросов с учетом местных особенностей, условий и возможностей. В этом случае способом повышения эффективности управленческой деятельности является децентрализация управления и передача полномочий на тот его уровень, где их реализация принесет наибольшие результаты для всего государства. Способом обеспечения демократической децентрализации управления является местное самоуправление, в политическом смысле представляющее собой особый институт народовластия, характеризующийся расширением участия населения в решении локальных вопросов, учетом местных особенностей. С другой стороны, выделение вопросов, затрагивающих интересы жителей определенной территории, решение которых эффективнее переложить со всех членов местного сообщества на создаваемые специально для этого общественные органы, представляло собой определенную форму самоорганизации населения на локальном уровне, приводящую к закреплению за локальными самоуправляющимися сообществами определенных функций, не переходящих в сферу государственного управления.
Данные объективные процессы, накладываясь на условия конкретных государств, привели к различиям в процессах формирования института местного самоуправления, которые протекали либо путем самосохранения изначально существовавших территориальных сообществ, объединявшихся в централизованные государства и передавших "наверх" часть своих полномочий (США, Англия, Швейцария), либо путем делегирования "сверху" местных органам централизованного государства самоуправленческих функций (Франция, Германия, Россия), или с использованием обеих указанных моделей (Испания, Мексика, Аргентина)1.
Несмотря на различия в организационных формах местного самоуправления, компетенции его органов и способах защиты их прав, местное самоуправление во всех его проявлениях имеет общую суть, состоящую во власти в делах местного значения, осуществляемой гражданами муниципального образования непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти .
Исследователи выделяют следующие теории, на которых базируется местное самоуправление: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания. Цель теории свободной общины, разработанной немецкими учеными в начале XIX века, состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства, появляющегося в свете данной теории в результате объединения общин по политическим и экономическим мотивам, в дела общин. Сущность хозяйственной и общественной теории самоуправления состоит в том, что самоуправление есть заведование местными делами, при этом в первую очередь - делами хозяйственного характера.
Механизм финансового обеспечения функций местного самоуправления
Реализация функций местного самоуправления может обеспечиваться различными методами. Учитывая, что местное самоуправление признается и гарантируется законодательством, решения, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах их полномочий обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами46, в распоряжении органов местного самоуправления имеются административные методы реализации своих функций. Однако, в современных условиях все большее значение придается экономическим методам обеспечения реализации функций местного самоуправления, предусматривающих предоставление его органам достаточного для этого объема финансовых ресурсов. Таким образом, формируется совокупность фондов финансовых ресурсов и экономических отношений по поводу их формирования и использования, направленных на решение вопросов местного значения, которые называют местными финансами. При исследовании финансового обеспечения функций местного самоуправления возьмем за основу определение, закрепленное в законодательстве Российской Федерации, которое понимает местные финансы как совокупность средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления и других финансовых средств, права собственника в отношении которых осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного са моуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования, а формирование и использование основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности47. Принципиальным моментом в данной трактовке местных финансов является возможность органов местного самоуправления самостоятельно формировать и распоряжаться фондами финансовых ресурсов, направленных на решение вопросов местного значения.
Итак, в процессе выполнения функций местного самоуправления, его органы централизованно на муниципальном уровне привлекают, аккумулируют и расходуют определенный объем денежных средств в форме местного бюджета. Бюджетный Кодекс Российской Федерации определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и устанавливает, что местный бюджет разрабатывается и утверждается в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования48. В целях настоящего исследования мы будем понимать местный бюджет как централизованный на муниципальном уровне фонд денежных средств, используемый местными органами власти для обеспечения реализации функций местного самоуправления.
Отношения субфедерального и местного уровней как подсистема бюджетного федерализма
Различные общественные блага обладают различным радиусом действия, а для общественных благ малого радиуса действия ярко проявляется снижение издержек отдельных потребителей данных благ при увеличении платежеспособного спроса со стороны остальных потребителей в результате их территориальной и временной концентрации. Таким образом, возникает стремление пространственного объединения потребителей общественных благ, обладающих сравнимыми потребностями, что приводит к образованию определенного «финансового сообщества, задачей которого является предоставление ему определенных общественных благ»82. При наличии многоуровневой системы государственного управления, имеющей федеративный характер, для наиболее эффективного предоставления общественных благ различного радиуса действия необходимо взаимодействие всех уровней власти. Это взаимодействие, проявляющееся как в бюджетно-финансовой, так и в целом в социально-экономической сфере и определяет понятие бюджетного федерализма. Данное понятие было введено американскими учеными, понимающими под ним автономное функционирование бюджетов различных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах Однако, понятие бюджетного федерализма имеет наряду с финансовым еще и экономическое содержание и употребляется не только в отношении федеративных, но и в отношении унитарных государств .
Отечественные исследователи по-разному трактуют понятие бюджетного федерализма: от межтерриториального перераспределения бюджетных ресурсов до совокупности принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений различных уровней власти и формы автономного функционирования бюджетов различных уровней.
Обоснованным представляется рассмотрение бюджетного федерализма как процесса, динамической модели , несущей в себе элементы корректировки и модификации под воздействием согласования и балансирования интересов различных ветвей и уровней власти, территориальных сообществ, населения, подстройки под изменяющуюся экономическую ситуацию, что является особенно актуальным в условиях трансформации экономической системы, происходящей в настоящее время в Российской Федерации. Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах86: распределение предметов ведения, полномочий и ответственности различных уровней власти и управления; распределение доходных источников по уровням бюджетной системы и определение расходной ответственности каждого уровня; равенство субъектов
Похожие диссертации на Совершенствование механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления
