Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы построения бюджетного федерализма в России 10
1.1. Концептуальные подходы к сущности бюджетного федерализма 10
1.2. Основы функционирования вертикального и горизонтального выравнивания в системе бюджетного федерализма 23
1.3. Зарубежный опыт построения бюджетного федерализма в США и Германии 37
Глава II. Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в системе межбюджетных отношений в России 51
2.1. Структура расходов различных звеньев бюджетной системы Российской Федерации 51
2.2. Организация налоговой автономии субъектов Российской Федерации 63
2.3. Горизонтальное бюджетное выравнивание бюджетного федерализма 77
Глава III. Повышение эффективности функционирования вертикального и горизонтального механизмов бюджетного федерализма в России 92
3.1. Модернизация вертикального бюджетного выравнивания в России 92
3.2. Основы создания субсидиарной системы оказания финансовой помощи регионам 106
3.3. Совершенствование механизма распределения субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов Российской Федерации 119
Заключение 137
Список литературы 140
Приложения 156
- Концептуальные подходы к сущности бюджетного федерализма
- Структура расходов различных звеньев бюджетной системы Российской Федерации
- Модернизация вертикального бюджетного выравнивания в России
- Совершенствование механизма распределения субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов Российской Федерации
Введение к работе
1 Актуальность темы диссертационного исследования. В Российской Федерации бюджетный федерализм является важным звеном финансовой системы. Эффективность его функционирования в значительной степени определяет результативность всей бюджетной системы. В свою очередь данная система оказывает прямое воздействие на всю экономику в целом. Поэтому значимость бюджетного федерализма трудно переоценить и особенно для России, которая является федеративным государством. Ключевой проблемой в Российской Федерации является отсутствие обоснованного экономического механизма вертикального выравнивания, сущность которого заключается в оптимальном распределении финансовых ресурсов между разными уровнями бюджетной системы. Также существуют недостатки в действующем горизонтальном выравнивании, в котором превалирующую роль выполняет дотация, имеющая нецелевой характер финансовой помощи субъектам РФ. Дотационный механизм выравнивания является весьма затратным и не позволяет оказывать адресную финансовую помощь регионам. Поэтому, необходимо кардинальное изменение механизма горизонтального выравнивания.
Актуальность названных проблем требует совершенствования экономических механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания на федеральном и региональном уровне, что, в свою очередь, предопределило выбор темы диссертационной работы, посвященной проблемам бюджетного выравнивания в России.
Степень изученности проблемы. Значительный научный вклад в развитие, становление бюджетного федерализма в России внесли отечественные учёные, как: К.К. Баранов, О.В. Богачёва, СВ. Галицкая, A.M. Годин, В.П. Горегляд, Ю.В. Другова, Л.А. Ерошкина, М.В. Романовский, Д.В. Рыжков, М.Г. Полозков, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, Е.В. Понаморенко, Р.Г.
Сомоев, В.Б. Христенко, Ю.Г. Швецов и другие.
При разработке теоретических и практических проблем межбюджетных отношений использовались труды зарубежных авторов: М.Т. Дункан, М.Д. Сазерлэнд, Д. Стиглиц, П. Тальбот, X. Хаузер, Р. Инмана, X. Лазара, Д. Рубенфельда.
Значительные исследования проблемы межбюджетных отношений были проведены также такими учёными, как: Т.Т. Алиев, A.M. Бабич О.Г. Бежаев, О.В. Врублёвской, А. Дорждеев, А. Закиров, В.В. Иванов, В.В. Климанов, Л.А. Ковалерова, А.С. Колесов, Ю.А. Крохина, СП. Кузнецов, Ю.И. Любимцев, И.Д. Мацкуляк, СЕ. Прокофьев, А.Д. Селюков, В.А. Сивицкий, А.Г. Силуанов, B.C. Тимченко, СЕ. Ходак.
Однако в работах, посвященных вопросам бюджетного федерализма, по-прежнему остаются вопросы, которые требуют дальнейшего исследования в теоретическо-методическом плане. В частности, необходимо определить, как обеспечить региональные и местные органы власти собственными финансовыми ресурсами, а также оптимальные размеры и формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость совершенствования механизма бюджетного выравнивания, необходимость её решения в современных условиях обуславливает выбор темы диссертационного исследования, определяет её цель и задачи.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и научно - методических рекомендаций по организации и выравниванию дисбалансов бюджетного федерализма на разных уровнях власти.
В соответствии с поставленной целью в настоящем диссертационном исследовании основное внимание уделено решению следующих задач:
- выявить недостатки действующего механизма бюджетного федерализма в вертикальном выравнивании бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе;
- определить недостатки действующего бюджетного федерализма в
горизонтальном выравнивании бюджетной системы Российской Федерации;
обосновать квоту покрытия для вертикального бюджетного выравнивания в действующей модели бюджетного федерализма;
- разработать направления совершенствования действующего механизма
федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, основанный
на переходе от дотационной к субсидиарной системе;
- предложить механизм горизонтального выравнивания на основе
выделения субсидий из федерального бюджета регионам.
Объектом диссертационного исследования является: федеральный бюджет и региональные бюджеты Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются межбюджетные отношения между федеральным и региональными бюджетами по регулированию горизонтальных и вертикальных дисбалансов.
Область исследования Исследование соответствует п. 2.16 «Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития», паспорта специальности ВАК РФ 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).
Теоретическую основу диссертации составили исследования российских и зарубежных учёных-экономистов по проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.
Методической основой исследования послужили методы логического, сравнительного, статистического и системного анализа, метод расчета статистической средней величины, экспертных оценок.
Информационную базу диссертационного исследования составили нормативно-правовые акты Российской Федерации, материалы Министерства Финансов Российской Федерации, статистические данные территориальных органов Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, бюджетная отчетность, аналитические данные, опубликованные в
экономической литературе, а также размещённые в сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке механизмов вертикального и горизонтального выравнивания дисбалансов бюджетного федерализма в Российской Федерации: критерия определения потребностей в финансовых ресурсах бюджетов разных уровней на основе квоты покрытия, разработке направлений совершенствования финансовой поддержки регионов, а также создание субсидиарной системы горизонтального бюджетного выравнивания.
Научную новизну подтверждают следующие научные результаты, выносимые на защиту:
выявлены недостатки действующего механизма бюджетного федерализма в вертикальном выравнивании бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе, которые заключаются в отсутствии экономически обоснованного распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы (п. 2.16 паспорта специальности 08.00.10);
- определены недостатки действующего бюджетного федерализма в
горизонтальном выравнивании бюджетной системы Российской Федерации,
которые заключаются в отсутствии целенаправленного оказания финансовой
помощи субъектам РФ и как следствие требующие значительного объёма
перераспределяемых финансовых ресурсов (п. 2.16 паспорта специальности
08.00.10);
обоснована квота покрытия как критерий определения потребностей в финансовых ресурсах субъектов межбюджетных отношений, позволяющий определить пропорцию распределения финансовых ресурсов между её различными уровнями бюджетной системы (п. 2.16 паспорта специальности 08.00.10);
разработаны направления совершенствования действующего механизма федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, основанной на переходе от дотационной к субсидиарной системе, позволяющей придать финансовой помощи целевой характер и долевое участие регионов в
финансировании социально - значимых бюджетных услуг (п. 2.16 паспорта специальности 08.00.10);
- предложен механизм горизонтального выравнивания на основе выделения субсидий из федерального бюджета регионам с целью обеспечения равного доступа граждан к социально - значимым бюджетным услугам (п. 2.16 паспорта специальности 08.00.10).
Теоретическая значимость выполненного исследования содержится в выводах и предложениях, сформулированных в диссертации и направленных на совершенствование механизмов бюджетного выравнивания. Достоверность и объективность полученных результатов обеспечивается использованием современных научных исследований, четко сформулированным перечнем задач, а также обоснованием необходимости их решения.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные предложения в части межбюджетных отношений могут быть использованы федеральным и региональными уровнями власти для совершенствования бюджетного федерализма в России. Рекомендации, изложенные автором, могут быть методической основой для совершенствования федерального бюджетного законодательства. Также данные предложения могут найти применения в построении механизмов межбюджетных отношений между регионами и муниципалитетами
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и практические разработки исследования докладывались автором на Межвузовских и Международных научно-практических конференциях: «Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы его развития» (Новосибирск, 14 марта 2012 года), «Стимулирование и выравнивание бюджетной обеспеченности на региональном уровне РФ» (Саратов, 23 марта 2012 года), «Необходимая оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ» (Брянск, 25 июня 2012 года), «Динамика межрегиональной дифференциации регионов и
сравнительный анализ зарубежных стран» (Москва, 13 августа, 2012 года).
Результаты исследования нашли практическую реализацию в работе государственных органов власти на федеральном и региональном уровне.
Разделы и результаты диссертационной работы используются в учебном процессе при подготовке специалистов и бакалавров по дисциплинам «Финансы и кредит», «Бюджетная система РФ» в ФГБОУ ВПО «Брянский государственный университет имени академика И.Г. Петровского».
Публикации. Основные положения диссертационной работы отражены в научных работах общим объёмом 2,8 п.л., из них 3 статьи- в перечне научных изданий, рекомендованных ВАК.
Концептуальные подходы к сущности бюджетного федерализма
В настоящее время есть немало разных экономических подходов к дефиниции бюджетного федерализма. Тем не менее, следует констатировать тот факт, что до сих пор не сложилось чёткого определения бюджетного федерализма.
В связи с этим, на наш взгляд, необходимо уточнение понятия бюджетного федерализма. Это имеет ключевое значение не только для понимания сущности этого определения, его теоретического осмысления, но и для системного видения проблемы. Без этого невозможно принимать правильные, экономически обоснованные решения по совершенствованию бюджетного федерализма в России. По этой причине рассмотрим распространенные подходы, данные разными экономистами, к определению бюджетного федерализма.
В «Толковом словаре современных бюджетных терминов» бюджетный федерализм определяется как «система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом»1.
По мнению Галицкой СВ., сущность бюджетного федерализма состоит в х . нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы» .
По мнению Богачевой О.В., которая считает, что понятие бюджетного федерализма: «является чисто экономическим понятием - он не имеет отношения к государственному политическому устройству, а характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства»3.
В последующей своей статье БогачёваО.В. пишет: «Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом» .
Сомоев Р.Г. в своей монографии понимает бюджетный федерализм, как «многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами Российской Федерации и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и чётко юридически закреплённых рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать, возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе в общегосударственных и общенациональных интересах»5.
Годин A.M., Горегляд В.П., Подпорина И.В. трактуют бюджетный федерализм, как: «форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учёт, как общегосударственных интересов, так и интересов субъектов федерации»6.
С нашей точки зрения бюджетный федерализм, некорректно определять как форму бюджетного устройства, так как данная дефиниция по своей природе многогранна и включает совокупность финансовых отношений между бюджетами сообществ различных уровней, обеспечивающих единство бюджетной системы и автономию функционирования бюджетов этой системы.
Более узкое определение даёт Дорждеев А.: «Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий» .
Здесь автор делает акцент на разграничении бюджетных полномочий, но, по нашему мнению, данное понятие не полностью раскрыто, так как бюджетный федерализм не ограничивается только разграничением бюджетных полномочий, и данную дефиницию необходимо рассматривать шире, поскольку в основу бюджетного федерализма входит законодательное закрепление доходов и расходов бюджета различных уровней.
Романовский М.В. определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них»8.
Другова Ю.В. под бюджетным федерализмом понимает «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов»9.
Приведенный перечень данных дефиниций показывает, что в многочисленных толкованиях пока не сформулировано достаточно емкого и краткого терминологического определения бюджетного федерализма.
С нашей точки зрения, бюджетный федерализм это, прежде всего экономическое понятие. Поэтому для выражения глубинной природы этого понятия необходим чисто экономический подход к определению. В связи с этим к определению бюджетный федерализм не следует подходить, как к отношениям межу органами власти.
По этой же причине не следует определять бюджетный федерализм, как форму бюджетного устройства. Это связано с тем, что бюджетное устройство является юридическим понятием. Как чисто экономическое понятие бюджетный федерализм рассматривается в определении Богачёвой О.В. Анализ её определения позволяет выделить два сущностных признака рассматриваемого понятия. Первый признак выражается в том, что бюджетный федерализм характеризует многоуровневость бюджетной системы, а именно трёхуровневую систему. Второй признак заключается в автономности функционирования бюджетов разных уровней.
Определение бюджетного федерализма через систему бюджетных отношений, на наш взгляд, некорректно. Такое определение означает включение бюджетных отношений в понятие бюджетный федерализм. Дело в том, что бюджетная система состоит из двух подсистем: подсистемы бюджетных отношений и подсистемы межбюджетных отношений. Хотя эти подсистемы взаимосвязаны, тем не менее это различные подсистемы. Подсистема бюджетных отношений - это система денежных отношений по оси: налогоплательщики -органы власти - бюджетополучатели. Подсистема межбюджетных отношений -это система отношений, определяющая организацию бюджетных отношений, их многоуровневую структуру и определённое взаимодействие между ними.
Поэтому бюджетный федерализм - это определённый вид межбюджетных отношений. Причём под бюджетным федерализмом следует понимать такую систему межбюджетных отношений, которая обеспечивает самостоятельность бюджетов различных уровней.
До сих пор определение бюджетного федерализма в действующем Бюджетном кодексе РФ отсутствует из-за большинства неоднозначных толкований данной дефиниции. Первоначально в проекте БК РФ в 1996 году было прописано определение бюджетного федерализма: «Бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочии в области формирования и расходования бюджетных средств, направленные на обеспечение целостности и единства бюджетной системы»10.
В проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации в статье 18, в 1997 году в Государственной Думе после первого чтения, указывалось, что: «В основе бюджетной системы Российской Федерации лежит федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм»11.
Можно согласиться с таким толкованием о сущности бюджетного федерализма, так как он может существовать только в федеративном государстве и включающий единство бюджетной системы.
В дальнейшем в проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации в статье 19 в 1997 году считалось, что: «бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства, общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований»1 .
Структура расходов различных звеньев бюджетной системы Российской Федерации
Повышение уровня самостоятельности региональных бюджетов требует совершенствования бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и территориальными бюджетами. Представляется необходимым изменение методов формирования бюджетных ресурсов органов власти на основе самостоятельности бюджетов всех уровней.
На протяжении многих лет существует проблемы в сфере бюджетных отношений требующие не только изменения в теоретическом плане, но и в практическом при построении бюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Рассмотрим распределение финансовых ресурсов из федерального центра.
Функциональная структура расходов федерального бюджета Российской Федерации за 2010-2012 годы представлена в таблице 3.
Показатели, изложенные в таблице, свидетельствуют о динамике роста в течение 2010-2012 годов расходной части федерального бюджета. За последний отчётный период расходы федерального бюджета составили 12894,95 млрд. рублей против 6660,3млрд. рублей за 2010 год. В 2012 году по отношению к уровню 2010 года совокупные расходы выросли на 6234,6 млрд. рублей. Обращает внимания то, что основную долю в расходах федерального бюджета занимают общий объем «Прочие расходы».
На втором месте по величине расходов из федерального бюджета находится отрасль «Межбюджетные трансферты». В 2012 году данный вид расходов составляет 1305,6 млрд. рублей, что на 246,7 млрд. рублей больше чем в 2010 году. Это напрямую связано с увеличением объема дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета, предоставляемой для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов.
Заметным сдвигом функциональной структуры расходов федерального бюджета является рост расходов на «Национальную экономику», которые в 2012 году увеличились на 1285,8 млрд. рублей к 2010 году.
Заметное увеличение доли расходов на «Общегосударственные вопросы». В 2012 году данный вид расходов составляет 1128,5 млрд. рублей, что на 292,1 млрд. рублей больше чем в 2010 году. Увеличение обусловлено полным использованием бюджетных ассигнований на мероприятия по реализации соглашений с международными финансовыми организациями - выполнение международных обязательств; на строительство объектов социального и производственного комплексов; на мероприятия по ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2003- 2011 годы)»; ФЦП «Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов, приведение системы их хранения и эксплуатации во взрывопожаробезопасное состояние на 2005 - 2010 годы» и ФЦП «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008 - 2012 годы». По остальным отраслям бюджетных расходов, а именно: «Социальная политика», «Национальная оборона», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», их доля в объёме расходов федерального бюджета остаётся достаточно стабильной, резких колебаний не наблюдается.
Структура и динамика расходов федерального бюджета Российской Федерации за 2010-2012 годы изображена на рисунке 7.
Из данного рисунка 7 видно, что высокую долю в расходах федерального бюджета занимают «Прочие расходы», это происходит когда у нижестоящих бюджетов не хватает собственных средств для покрытия собственных расходов, следовательно, компенсируются за счёт средств из федерального бюджета в качестве финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций.
Данные фонды занимают разную долю в предоставлении межбюджетных трансфертов. Для этого рассмотрим общий объём финансовых средств выделяемые через эти фонды.
Как показано в таблице 4, в течение 2010-2012 годов из всех видов финансовой помощи львиную долю занимают дотации. В 2010 году сумма дотации составила 444,3 млрд. рублей и увеличилась до 572,3 млрд. рублей в 2012 году. Важное место в выделяемой этим фондом финансовой помощи, занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности сумма в 2010 году составила 397,0 3 млрд. рублей и увеличилась до 498,0 млрд. рублей в 2012 году.
Следующим важным видом финансовой помощи являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации, причём наблюдается увеличение выделения данной помощи с 320,7 млрд. рублей в 2010 году до 380,8 млрд. рублей в 2012 году.
Сумма субвенций в 2010 году составила 231,5 млрд. рублей и увеличилась до 264,3 млрд. рублей в 2012 году. Увеличение происходило за счёт активного применения механизма делегирования полномочий. Увеличение происходит за
В 2012 году субвенции Фонда компенсаций расходовались в основном на следующие разделы:
Субвенции бюджетам регионов на осуществление полномочий РФ в области содействия занятости в 2011 г. составили 37, 4 млрд. рублей и увеличились до 75, 8 млрд. рублей в 2012 году.
Субвенции бюджетам регионов на оплату жилищно - коммунальные услуги отдельным категориям граждан в 2012году составили 69, 4 млрд. рублей.
Субвенции из федерального бюджета распределяются в соответствии с методикой утверждаемой Правительством Российской Федерации, пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных услуг к другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований, на исполнение соответствующих обязательств, влияющих на стоимость государственных услуг в субъектах Российской Федерации.
Сумма иных межбюджетных трансфертов в 2010 году составила 52,6 млрд. рублей и увеличилась до 488,2 млрд. рублей в 2012 году. Повышение связано с увеличением предоставления трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтёрских городов и посёлков.
Далее проанализируем структуру и динамику расходов консолидированного бюджета Российской Федерации за 2010-2012 годы, представленные в таблице 5.
Модернизация вертикального бюджетного выравнивания в России
В Российской Федерации особо актуальными являются вопросы сбалансированности и самостоятельности территориальных бюджетов. Федеральное российское законодательство не определяет чётких мер, позволяющих представительным и исполнительным органам субъектов РФ обеспечить сбалансированность бюджетов. Прежде чем изложить рекомендации о повышении эффективности бюджетного федерализма в Российской Федерации, необходимо выделить недостатки, которые создают преграду к созданию оптимальной модели бюджетного федерализма.
Основные недостатки в модели бюджетного федерализма в Российской Федерации представлены на рисунке 12.
Для устранения существующих недостатков в модели бюджетного федерализма Российской Федерации, в свою очередь, мы предлагаем методы по их совершенствованию, направленные на повышение финансовой самостоятельности и на укрепление финансовой базы территориальных бюджетов. Основа успешного и стабильного развития страны - это устойчивая бюджетная система страны. Необходимо отметить, что в настоящее время в бюджетной системе имеется серьезная проблема, которая заключается в дисбалансе между звеньями бюджетной системы, который проявляется в нерациональном распределении финансовых средств в пользу федерального центра, что затрудняет регионам решать задачи, стоящие перед ними. Для решения проблемы дисбаланса между звеньями бюджетной системы необходимо экономически обоснованное распределение бюджетных средств между ними.
Как видно из таблицы 15, в период 2012 - 2015 годов наблюдается превышение квот покрытия федерального бюджета над квотой бюджетов субъектов РФ. Данное неравенство подтверждает факт о чрезмерной централизации бюджетных средств на федеральном уровне, что тем самым приводит к вертикальному дисбалансу. Следует отметить, что бюджеты являются сбалансированными по вертикали, когда квоты покрытия федерального и региональных бюджетов равны.
В случаи превышения квоты покрытия бюджетов субъектов РФ над квотой покрытия федерального бюджета сумма, необходимая для перераспределения между звеньями бюджетной системы определяется по следующей формуле
Для обеспечения сбалансированности бюджетной системы необходимо соблюсти равенство квот покрытия федерального бюджета и квоты покрытия бюджетов субъектов РФ путём изменения налоговых ресурсов между разноуровневыми бюджетными звеньями. Важной нормой Бюджетного кодекса РФ должны стать равные права Федерации и регионов на покрытие своих текущих расходов за счет текущих доходных источников. При изменении потребности в финансовых ресурсах между уровнями бюджетной системы вертикальное выравнивание должно осуществляться на основе одного источника доходов, распределение долей которого между Федерацией и субъектами РФ должно изменяться при долговременном нарушении равенства квот покрытия Федерации и субъектов РФ. Следовательно, нужен регулирующий налог, служащий инструментом вертикального бюджетного выравнивания. В Бюджетном кодексе РФ должно быть закреплено распределение долей определённого источника доходов между различными уровнями бюджетной системы, а также условия изменения долей. В качестве такого регулирующего налога может выступать НДС.
В Российской Федерации большинство налогов закреплено за федеральным бюджетом и регулируются федеральными органами, а у регионов нет прав по изменению своей налоговой базы. По этому поводу глава Счетной палаты Сергей Степашин заявил: «... считаю целесообразным довести число налогов, формирующих региональные бюджеты, до 50% от общего их количества»77.
Сбалансированность и самостоятельность бюджетов может быть достигнута за счёт закрепления налогов за звеньями бюджетной системы, а к вторичным методам относятся межбюджетные трансферты.
Регионы РФ имеют недостаточную финансовую базу для решения стоящих перед ними задач. Поэтому было бы правильно изменить налоговую систему, сделав часть налогов региональными, с правом регионов регулировать эти налоги, устанавливать налоговые ставки.
Об актуальности данной проблемы свидетельствует прошедшее 26 декабря 2012 года обсуждение на заседании Государственного совета в Москве под председательством Дмитрия Медведева, в ходе которого обсуждались вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, пути совершенствования межбюджетных отношений. Во вступительном слове главными проблемами предстоящей децентрализации власти Дмитрий Медведев назвал:
совершенствование собственно межбюджетных отношений (в частности, «регионам надо предоставить больше самостоятельности в распоряжении средствами федеральных субсидий»);
расширение источников доходов региональных и местных бюджетов, в том числе собственных источников .
Для решения проблемы в вертикальном регулировании, на наш взгляд, необходимо осуществить ряд изменений в бюджетной политике:
1. Направить в распоряжение регионов часть НДС, определённую на основе квоты покрытия. Такое определение пропорции распределения НДС между федеральным и региональными бюджетами позволяет обеспечить стабильную экономическую основу, а также может быть мощным стимулом для развития субъектов России. Передача части НДС на предложенной выше основе позволяет вертикально сбалансировать бюджетную систему. При этом необходимо тщательно проработать механизм распределения средств между регионами с учётом интересов всех участников бюджетного процесса. Также стоит отметить, что в рамках одного инструмента, невозможно полностью сбалансировать бюджет, а также решить проблему дотационности субъектов РФ.
2. На основе проведенного нами во второй главе анализа налоговых поступлений в региональные бюджеты, можно сделать вывод, что одним из важных доходных источников бюджетов субъектов РФ является налог на прибыль организаций. За последние годы его значение неоднократно изменялось, к примеру, в 1994 году - 13% было закреплено за федеральным бюджетом, 25% за региональным бюджетом, в 2002 году за федеральным - 7,5%, за субъектами 70 16,5%, в 2010 году за федеральным - 2%, за бюджетами субъектов РФ - 18% .
Изменения ставок данного налога происходило под воздействием разных причин. В частности, одной из такой причины является то, что налог на прибыль организаций носит статус федерального.
Совершенствование механизма распределения субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов Российской Федерации
Ключевым моментом совершенствования механизма горизонтального бюджетного выравнивания является переход от дотационной системы к субсидиарной. Это означает, что важнейшая роль в горизонтальном выравнивании должна перейти от ФФФПР к ФФССР, но в настоящее время отсутствует прозрачный, основанный на формулах механизм выделения финансовой помощи из этого фонда. В значительной степени это связано с тем, что финансовым центром оказания финансовой помощи регионам является ФФФПР, а ФФССР играет лишь вспомогательную роль. Предложенный переход требует кардинального изменения механизма распределения субсидий из ФФССР, поскольку в этом случае данный фонд становится «центром тяжести» оказания финансовой помощи регионам. В результате этого мы не можем оттолкнуться в формировании нового механизма распределения субсидий на тот механизм, который заложен в ФФССР в настоящее время. Однако, с нашей точки зрения, было бы не правильно также создавать совершенно новую методику оказания финансовой помощи из ФФССР, «оторванную» от практики межбюджетных отношений в России. В связи с этим наиболее ценным является опыт, накопленный в использовании методики распределения средств ФФПР, в силу его значимости в горизонтальном выравнивании в России. Всё это привело к тому, что предлагаемый нами механизм распределения средств ФФССР базируется на методике ФФФПР. Но результатом совершенствования методики распределения дотаций из ФФПР становится её модернизированная методика распределения средств ФФФПР, новая методика распределения средств из ФФССР. Оказание финансовой помощи из ФФССР, исходя из целевой установки горизонтального бюджетного регулирования и сущности субсидий, должно осуществляться по следующему механизму.
В представленной формуле произведение Р х ИНД представляет удельный налоговый потенциал конкретного субъекта, который умножается на численность населения определённого субъекта, и в итоге получаем налоговый потенциал определённого субъекта. Далее ИНП, определённого субъекта умножается на среднестрановую долю расходов по конкретной бюджетной услуге и в итоге получаем сумму, которую определённый субъект РФ должен выделить в качестве встречного софинансирования по данной бюджетной услуге.
ИНД в методике ФФССР основан на расчёте в действующей методики ФФПР. Новшеством является включение среднестранового показателя Pj При встречном финансировании определённым субъектом претендующим на субсидию по социально важной бюджетной услуге, своей доли налогового потенциала, равной среднестрановой доли, значит, что для обеспечения этой бюджетной услуги на среднестрановом уровне в определённых субъектах, каждый из которых обязан равномерно своему налоговому потенциалу принимать участие в таком уровне обеспечения конкретной социально важной бюджетной услуги в своём субъекте.
В случае если субъект, имеет право на выделение субсидии, отказывается принимать участие в долевом финансировании, то это значит, что для данного субъекта приоритетность финансирования конкретной социально важной бюджетной услуги ниже среднестрановой, а значит, федеральный бюджет не обязан обеспечивать за счет собственных бюджетных средств среднестрановой уровень потребления конкретной услуги в субъекте.
Все необходимые показатели для расчетов имеются в приложении 5-8 кроме величины р, потому что мы анализируем прошедший отчётный год, поэтому вместо величины Р будем использовать данные Минфина РФ. А именно налоговые доходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2012 году составили 36009 тыс. рублей. Результаты расчётов представлены в приложении 9. Сумма расходов, которую должен выделить каждый субъект в 2012 году, представлена в таблице 20.
В другой группе субъектов относятся те субъекты, которым необходимо выделение субсидии для обеспечения всего населения социально-значимыми бюджетными услугами, чтобы выровнять до среднестранового уровня. К таким субъектам относятся: Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Рязанская область, Смоленская область, Тверская область.
Данные средства горизонтального межбюджетного регулирования соответствовали бюджетным возможностям федерального бюджета в 2012 году. Но если данные расходы будут непосильны федеральному бюджету, то существует возможность привести их в соответствие через изменение конечного списка приоритетных бюджетных услуг, оставив самые приоритетные из них. Сравнивая ФФССР с ФФФПР можно отметить, что главным преимуществом ФФССР является то, что его объем определяется кругом приоритетных бюджетных услуг и не зависит напрямую от доходов федерального бюджета.
Важно отметить, что данная методика расчёта ИБР, предлагаемая нами в субсидиарной системе отличается от методики ИБР в действующей методике ФФПР. Главным отличием является то, что для сопоставления расходных потребностей субъектов по отдельно взятой бюджетной услуге не требуется рассчитывать норматив расходов по данной бюджетной услуге. Это имеет важное значение, так как нормативы разрабатываются федеральными ведомствами, а главное не имеют чёткой методики их расчётов.
При методике расчета ИБР автор исходит из того, что величина, показывающая, насколько больше или меньше нужно затратить бюджетных средств в определённом регионе, по сравнению со средним по России уровнем для предоставления одного и того же объема социально-значимых бюджетных услуг. То есть индекс бюджетных расходов характеризует относительные расходные потребности регионов на душу населения.
ИБР определяется несколькими группами критериев:
1) критерий, влияющий на величину стоимости единицы бюджетных услуг к нему относится; уровень цен, заработная плата, электроэнергия.
В одной группе регионов наблюдается превышение сумм приоритетных расходов бюджетов субъектов ЦФО необходимых для обеспечения всего населения страны приоритетными бюджетными услугами на среднестрановом уровне. К таким регионам ЦФО относятся: Белгородская область, Калужская область, Тамбовская область, Ярославская область, город Москва. Но следует констатировать тот факт, что большая часть этих субъектов, несмотря на достаточное выделение финансовых средств преобладает недофинансирование, это происходит за счет сверхнормативного финансирования других бюджетных услуг в рамках этого «портфеля» услуг. Сумма недостающих финансовых средств по социально-значимым бюджетным услугам, представляет собой сумму средств использующиеся не по назначению в том смысле, что они не направлены на достижение цели горизонтального межбюджетного регулирования.
В другой группе субъектов ЦФО относятся те субъекты, в которых наблюдается недофинансирование суммы приоритетных социально-экономических расходов бюджетов субъектов, необходимых для обеспечения населения приоритетными бюджетными услугами на среднестрановом уровне. К таким субъектам ЦФО относятся: Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Костромская область и т.д. Но даже в данных субъектах, при недофинансировании социально-значимых бюджетных услуг, по отдельным важным услугам существует сверх финансирование. Бюджетные средства, направленные на сверх финансирование, также определяют сумму нецелевого применения финансовых средств.
В итоге общая сумма нецелевых расходов в ЦФО в 2012 году составляет 715270,3 млн. рублей. Это ещё раз подтверждает неэффективность трансфертной системы, которая обуславливается нецелевым характером межбюджетных трансфертов, а также отсутствие долевого участия регионов. Общая сумма нецелевых расходов как следствие потерянные средства горизонтального межбюджетного регулирования. Также следует отметить, что представленная общая сумма нецелевых расходов учитывает только нецелевые расходы внутри «портфеля» социально-значимых бюджетных услуг.
Методический подход, соответствующему механизму распределения субсидий, состоит в понимании горизонтального бюджетного выравнивания как инструмента, ориентированного на выравнивание до среднестранового уровня доступа населения, в любом месте их проживания к важным социально-значимым бюджетным услугам, при этом не выравнивая в общем региональные душевые доходы. По мнению автора, данное выравнивание является более эффективным, так как оно учитывает российские условия.
Механизм бюджетного федерализма можно представить в виде двух этапов. Первый этап - это вертикальное распределение финансовых средств между бюджетами РФ на долговременной основе с механизмом его изменения. Важным моментом в этом этапе является использование квоты покрытия в основе распределения бюджетных средств между звеньями бюджетной системы. Данное распределение бюджетных средств между разными звеньями бюджетной системы сделает данную методику не только прозрачной, но и понятной.
Второй этап представляет собой методику горизонтального бюджетного выравнивания разработанную нами на субсидиарной основе. Данная методика, разработана на примере четырёх социально-значимых бюджетных услугах, стоит отметить, что услуг может быть больше. Разработанная методика на субсидиарной основе обеспечивает строгую направленность бюджетной помощи субъектам, адресность, четкий механизм взаимодействия субъектов РФ по оказанию социально-значимых бюджетным услугам.
Распределение финансовых средств на основе предложенного нами механизма создаст базу для эффективного распределения существенных финансовых средств, что очень важно. Ведь посредством налогового механизма в бюджет страны значительных финансовых средств и при этом неэффективное применение этих средств приведёт к негативным последствиям не только в плане снижения уровня работы бюджетного федерализма, но и к снижению потенциала социально-экономического развития страны в целом, а также регионов, что приведёт к ослаблению единства Федерации.
В итоге разработаны механизмы выравнивания вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетного федерализма в Российской Федерации, позволяющие усовершенствовать бюджетный федерализм в России.
