Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовой базис исследования финансирования инфраструктуры 14
1.1. Теоретические аспекты исследования инфраструктуры 14
1.2. Инфраструктурные проекты: понятие, методы и формы финансирования 30
1.3. Правовые основы договорных отношений между частным и публичным партнёрами
Для финансирования инфраструктуры 50
1.4. Риски проектов государственно-частного партнерства: классификация, оценка, управление 72
Глава 2. Концептуальные аспекты финансирования инфраструктурных проектов: мировой опыт, подходы и новации 87
2.1. Реализация проектов государственно-частного партнерства на принципах проектного финансирования 87
2.2. Возможности инфраструктурных облигаций для финансирования инфраструктурных проектов 101
2.3. Импакт инвестиции и инфраструктурные фонды в финансировании инфраструктурных проектов с социальным эффектом 116
2.4. Гчп-агентства как связующее звено публичных и частных партнеров 127
Глава 3. Практические рекомендации по совершенствованию механизма финансирования инфраструктурных проектов в России 141
3.1. Меры стимулирования развития инфраструктуры россии (на основе анализа Транспортной инфраструктуры рф) 142
3.2. Обоснование необходимости создания и механизма функционирования Российской инфраструктурной биржи 158
3.3. Концепция повышения кредитного качества инфраструктурных облигаций 172
3.4. Матрица рисков при реализации гчп-проектов на принципах проектного
Заключение 193
Список литературы
- Инфраструктурные проекты: понятие, методы и формы финансирования
- Риски проектов государственно-частного партнерства: классификация, оценка, управление
- Возможности инфраструктурных облигаций для финансирования инфраструктурных проектов
- Обоснование необходимости создания и механизма функционирования Российской инфраструктурной биржи
Инфраструктурные проекты: понятие, методы и формы финансирования
В первой главе проведены теоретические исследования в области финансирования инфраструктуры для формирования базиса диссертационного исследования. Для этого были определены ключевые критерии и характеристики инфраструктуры, изучены виды инфраструктуры и подходы к ее детерминированию, дано авторское определение. Для инвестирования в инфраструктуру, как и в любой другой инвестиционный проект, требуется наличие стабильного финансирования. Различные формы и методы финансирования имеют свои преимущества и недостатки. С целью учета характеристик инфраструктуры, предъявляющих особые требования к финансированию, были проанализированы методы и формы финансирования инфраструктурных проектов, наиболее оптимальным из которых является проектное финансирование.
Неотъемлемой частью финансирования выступает правовая оболочка. С точки зрения финансирования инфраструктуры, основным подходом является использование различных правовых форм государственно-частного партнерства для привлечения дополнительных источников фондирования и распределения рисков. Обосновано, что использование правовых форм государственно-частного партнерства и проектных форм финансирования, базовым принципом которых является управление и минимизация рисков участников, позволяет достичь синергетического эффекта при реализации сложных и высокорисковых инфраструктурных проектов.
Теоретические аспекты исследования инфраструктуры Инфраструктура является одним из ключевых факторов экономического и социального развития человечества, без нее нельзя представить осуществление повседневной экономической деятельности, она сама по себе образует целые сектора экономики и играет важнейшую роль в повышении уровня и качества жизни каждого человека.
Начиная с 80-х годов XX века, многие экономисты стали все чаще задаваться вопросом, каков экономический эффект от инвестирования в инфраструктуру, каково его направление и насколько он существенен. В то время, когда никто не оспаривал наличие взаимосвязи между увеличением инфраструктурных мощностей и экономическим развитием, спорным оставался факт положительного влияния инфраструктуры на экономический рост и то, насколько это влияние существенно.
Д.А. Асчауэр отмечал положительный эффект от инвестирования в инфраструктуру.5 Он оценил коэффициент эластичности выпуска продукции к объему инвестиций в ключевую инфраструктуру на уровне 0.39. Это означает, что увеличение объемов инвестирования в инфраструктуру на 1% увеличивает совокупный выпуск частного сектора экономики на 0.39%. Такой уровень эластичности привел автора к выводу, что существенное снижение государственных расходов на инфраструктуру было причиной падения темпов экономического роста в Европе и Северной Америке в 70-х годах ХХ века.
В свою очередь, П. Эванс и Г.Каррас6, проанализировав данные по семи странам-членам ОЭСР за период с 1963 по 1988 год , пришли к выводу, что , несмотря на наличие корреляции между экономическим ростом и инвестициями в инфраструктуру, ее направление не столь очевидно выводам Асчауэра, т.е. увеличение государственных расходов в инфраструктуру не повышает эффективность и экономический рост: «нет никаких эмпирических доказательств, что государственные расходы высокопродуктивны».
Д. Каннинг и П. Педрони на основе эконометрической модели влияния инфраструктуры на долгосрочный э кономический рост обосновали7, что есть определенный уровень инвестиций в инфраструктуру, максимизирующий отдачу.
Негативное влияние дальнейшего отвлечения ресурсов от других направлений инвестирования начинает перевешивать экономические выгоды большего количества инфраструктурных мощностей. Ниже данного уровня наращивание инфраструктуры увеличивает доходы в долгосрочном периоде, выше данного уровня - сокращает.
Более поздние исследования показывают, что инфраструктура оказывает положительный эффект на экономику, но этот эффект не столь существенный, как оценил Асчауэр (табл. 1.1).
Помимо положительного влияния инфраструктуры на экономический рост, экономисты обращали внимание на то , что инфраструктура улучшает качество жизни людей. Асчауэр начинал свои рассуждения о важности инфраструктуры именно с этого: чем лучше дороги, тем меньше аварий, тем самым повышается общественная безопасность; системы водоснабжения сокращают количество заболеваний; организация удаления бытовых отходов улучшает санитарно-эпидемиологическую обстановку и тем самым здоровье людей и т.д.
По мнению специалистов ОЭСР 8 , инфраструктура способствует повышению уровня жизни следующим образом:
1) стимулируя экономическую активность и тем самым общий экономический рост – например, через сокращение производственных и трансакционных издержек, увеличивая частные инвестиции и производительность труда в сельском хозяйстве и промышленности.
2) убирая «узкие места» в экономике, которые негативно влияют на малообеспеченное население, посредством ограничения накопления капитала, снижения стоимости активов, повышения тран сакционных издержек и создания условий для неэффективности рынка.
3) создавая распределительный эффект на рост уровня жизни через более активное участие малообеспеченного населения в процессе производства, например, увеличивая их доступ к факторам производства и товарным рынкам, снижая риски и незащищенность, усиливая мобилизацию и
Как экономистам отсутствие четкого понятия мешает оценить влияние инфраструктуры на экономический рост, так и статистикам это затрудняет корректно собирать и обрабатывать статистические данные по инфраструктурным активам и инвестициям в них, а политикам и законодателям затрудняет работу по выработке политики в отношении поддержания и развития инфраструктуры страны.
Риски проектов государственно-частного партнерства: классификация, оценка, управление
Центральное место в концепциях финансирования инфраструктуры занимает инфраструктурный проект. Для перехода в исследовании от инфраструктуры к финансированию инфраструктурного проекта важно определить, что понимается под данным термином. В российском законодательстве определено, что инфраструктурный проект – это совокупность действий и их последовательность по созданию и (или) реконструкции конкретного объекта или технологического комплекса инфраструктуры, их последующему использованию (эксплуатации), реализуемых на о сновании проектного соглашения33.
Проект Федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций» По мнению автора, для того, чтобы дать определение инфраструктурного проекта не обходимо отталкиваться от понятия инвестиционного проекта. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов под инвестиционным проектом понимают комплекс действий (работ, услуг, приобретений, управленческих операций и решений), направленных на достижение сформулированной цели и требующих для своей реали зации осуществления инвестиций34 . Инвестиционные проекты можно разделить на реальные проекты, целью которых является инвестирование в материальные активы – здания и сооружения, машины и оборудования, и на финансовые проекты – инвестирующие в финансовые инструменты, такие как: акции, облигации, производные инструменты и т.д.
Из обоих определений проектов можно вывести, что и инфраструктурный проект, и инвестиционный проект – это к омплекс, совокупность действий для достижения определенной цели, различия кроются только в самих целях. Для инфраструктурного проекта - это обеспечение общества и/или экономики инфраструктурными услугами. Основываясь на вышесказанном, можно дать следующее определение: инфраструктурный проект – это реальный инвестиционный проект, совокупность действий которого имеет своей целью обеспечение общества и экономики инфраструктурными услугами.
Инфраструктурные проекты можно классифицировать по различным признакам. По значимости инфраструктурные проекты разделяют на проекты федерального, регионального и муниципального уровне . 35 Взаимосвязанные инфраструктурные проекты образуют комплексный инфраструктурный проект.
По характеру оказываемых услуг возможно выделить два ключевых вида инфраструктурных проектов: Социальный инфраструктурный проект, результатом реализации которого является оказание социально значимых услуг населению: медицинские и образовательные учреждения, жилье и пр. Экономический инфраструктурный проект, обеспечивающий и поддерживающий экономический рост страны, региона или отдельной отрасли. С точки зрения самоокупаемости можно выделить коммерческие и некоммерческие инфраструктурные проекты в зависимости от того возможно ли взимание платы с пользователей (покупателей) инфраструктурных услуг или нет.
Другим важным критерием разграничения видов инфраструктурных проектов является источник фондирования: (1) государственное финансирование, базирующееся на налогах – государственный инфраструктурный проект, (2) частное финансирование – частный проект , либо (3) совместное – совместный инфраструктурный проект. Между двумя крайними вариантами может быть множество других подтипов, например, субсидированное финансирование.
Помимо рассмотренных типов проектов существует широкий спектр договорных отношений, определяющих особенности инфраструктурного проекта. Более подробно особенности договорных взаимоотношений публичных и частных партнеров будут рассмотрены в следующем параграфе.
По степени разработанности базового актива выделяют две стадии или два вида инфраструктурных проектов:
Инфраструктурный проекты «с нуля» (greenfield projects): подразумевается разработка и строительство нового инфраструктурного объекта.
Инфраструктурные проекты, базирующиеся на имеющихся активах (brownfield projects): подобные проекты включают в себя модернизацию и эксплуатацию существующих инфраструктурных активов с имеющимся денежным потоком.
Более четкое определение степени разработанности базового актива помогает выделить неотъемлемые риски, присущие данному активу.
Инвестирование в инфраструктуру не отличается от инвестирования в любой другой актив в том смысле, что инвестор, в первую очередь, оценивает соотношение риск/доходность по проекту, но имеет ряд важных особенностей. На это соотношение оказывают влияние используемые технологии, источники дохода, варианты реализации, типы проекта и пр.
Осуществление любого инвестиционного процесса невозможно без наличия инвестиционных ресурсов – источников финансирования. Для инвестирования в инфраструктурные проекты, отличительной особенностью которых является высокая капиталоемкость, вопросы формирования источников финансирования являются более чем актуальными.
В рамках подготовки к реализации инвестиционного проекта помимо выбора источников финансирования и их наиболее эффективной структуры важно определить методы и формы финансирования.
Метод финансирования инвестиционного проекта выступает как способ привлечения инвестиционных ресурсов в целях обеспечения финансовой реализуемости проекта 36 . Л.Л. Игонина выделяет следующие методы финансирования:
А.Г. Ивасенко к основным методам инвестирования относит: бюджетный, кредитный, метод самофинансирования и комбинированный метод, а наиболее распространенные формы финансирования инвестиций выделяет следующие:
Возможности инфраструктурных облигаций для финансирования инфраструктурных проектов
Развитие проектного финансирования связано с успехами использования принципов ПФ в нескольких ключевых секторах, прежде всего в нефтегазовом секторе, энергетике и инфраструктуре . Основу принципам проектного финансирования заложили проекты по разработке нефтеносных месторождений в Техасе, США в 1930-х гг., позднее подобные методы финансирования проектов были использованы в Европе для добычи нефти в Северном море в 1970-х гг.
Финансирование независимых энергетических проектов (ІРР) в электроэнергетике с использованием BOO/ВОТ форм получило свое развитие в 1980-х гг. Рост спроса на газ для выработки электроэнергии спровоцировал реализацию проектов на базе ПФ при строительстве газопроводов и терминалов сжиженного природного газа (СПГ).
Первые проекты финансирования инфраструктуры (в т.ч. ГЧП-проектов) связывают с проектом строительства тоннеля под Ла-Маншем (Channel tunnel) в начале 1990-х гг. и последующей разработкой и внедрением программы PFI (private finance initiative - частная финансовая инициатива).
В предыдущей главе отмечалось, что с точки зрения привлекаемого долгового финансирования преобладает кредитная форма проектного финансирования. Тем не менее объем выпущенных облигаций неуклонно растет. Соотношение объемов выпущенных облигаций и привлеченных кредитов представлено на рис. 2.1.
Основная доля привлеченных кредитов приходится на энергетику, транспортный сектор и нефтегазовый, на совокупную долю которых пришлось 73% объема рынка в 2013 году. Существенно сократился сектор телекоммуникаций и недвижимости. Необходимо отметить рост ГЧП-проектов на базе проектного финансирования - по итогам 2012 года объем привлеченных кредитов для данного сектора составил 10,3 млрд. долл. США (4 место по объему). Динамика объемов российского рынка ПФ представлена на рисунке 2.3.
При реализации ГЧП-проектов на принципах проектного финансирования могут использоваться различные структурные формы в зависимости от набора субъектов, каждый из которых играет значимую роль в проекте. В общем виде участников и договорные отношения между ними можно представить в следующем виде (Рис. 2.4):
Основные участники государственно-частного партнерства, реализуемого на принципах проектного финансирования Источник: Составлено автором
Проектное финансирование включает в себя договорные взаимоотношения не только между государственным и частным партнерами, но и целый комплект соглашений между частными контрагентами, регулирующих их взаимоотношения и распределение рисков. Помимо основных участников - инициаторов проекта, инвесторов в акционерный капитал, кредиторов - в проекте могут быть задействованы подрядчики, осуществляющие строительство объекта, компании-операторы, поставщики сырья, материалов, оборудования и др.
Частные партнеры, являющиеся потенциальными инвесторами в ГЧП проект (инициаторы и спронсоры), приняв решение реализовывать инфраструктурный проект и участвовать в тендере на получение соответствующего права, создают проектную компанию. Создание проектной компании позволяет использовать принципы проектного финансирования и привлекать финансирование на условиях ограниченного регресса или без него. Проектная компания координирует деятельность всех участников государственно-частного партнерства, с ее помощью управляются и распределяются риски на всех участников проекта. На проектную компанию публичный партнер выдает необходимые разрешения и лицензии, заключает концессии или другие виды ГЧП контрактов. Частный партнер передает на проектную компанию необходимые технологии, обеспечивает ее квалифицированным персоналом и уставным (акционерным) капиталом. На проектную компанию и ее деятельность накладывают ряд ограничений с целью минимизации рисков основных участников проекта, таких как: запрет на осуществление деятельности, не связанной с реализацией проекта, выдачу займов и гарантий третьим лицам, дополнительную эмиссию акций, изменение уставных документов и пр.
Кредиторами проекта могут быть международные и отечественные банки, двусторонние и многосторонние кредитные агенства, экспортно-кредитные агенства, инвесторы в облигации и прочие инвесторы. В связи с тем, что объем заемных средств, привлекаемых в инфраструктурные проекты, значителен, распространенным подходом является организация синдицированного кредита. В рамках синдицированного кредита администратор займа, называемый агентом, осуществляет консолидацию и распределение денежных потоков, выполняет финансовый мониторинг, тестирование ковенант и прочие текущие операции. На начальном этапе проекта, когда строительные риски максимальны, основными заемными средствами служат банковские кредиты, после завершения строительства и начала операционной фазы практикуется рефинансирование задолженности через выпуск облигаций, что позволяет привлечь долгосрочное финансирование по более низкой ставке процента. Подобное рефинансирование является достаточно сл ожной процедурой более распространенной на развитых рынках, но его осуществление может существенно улучшить финансовые показатели проекта. Возможности использования облигаций для финансирования и инвестирования в инфраструктуру будут рассмотрены нами в следующем параграфе данной главы.
В связи с тем, что кредиторы стремятся минимизировать риски проекта и свои собственные, они настаивают на том, чтобы переложить большую часть рисков на надежных контрагентов, поэтому уже на этапе структурирования сделки привлекается много сторонних участников: подрядчиков , поставщиков, операторов и покупателей. Помимо этого, кредиторы выполняют важные контрольные и надзорные функции – анализируют корректность подготовки проектной документации, ход и качество выполнения строительных работ и пр.
Для осуществления строительных работ по проекту привлекается подрядчик - крупная строительная организация, выполняющая функции генерального подрядчика и осуществляющая строительство объекта «под ключ». Необходимость привлечения крупного международного подрядчика с опытом реализации похожих проектов обуславливается тем, что на него перекладывается ответственность за срыв сроков и, в некоторых случаях, за превышение запланированных затрат. Важно чтобы подрядчик не только был готов взять на себя, но и понести эти риски в случае их реализации.
После завершения строительства объекта эксплуатация и техническое обслуживание проекта передается оператору. Оператором может быть как сторонний контрагент, так и проектная компания. Оператор осуществляет контроль за поставками сырья и материалов, хранение готовой продукции, сбыт и осуществляет прочие услуги покупателям. За свои услуги оператор может получать как фиксированное вознаграждение, так и выплаты по результатам работы.
Для реализации инфраструктурных проектов требуются большие объемы сырья и материалов. Для минимизации их стоимости с поставщиками заключаются долгосрочные соглашения, в которых фиксируются цены или формулы их расчета. В случае, если реализация продукции/услуг в проекте предполагается одному или нескольких покупателям, то с ними также стремятся заключить соглашения о покупке будущей продукции. ГЧП и проектное финансирование являются дорогостоящими, трудоемкими механизмами, но их использование несет ряд важных преимуществ для вовлеченных сторон. Привлекательность использования ГЧП и ПФ для частных партнеров:
Обоснование необходимости создания и механизма функционирования Российской инфраструктурной биржи
Для того чтобы воспользоваться финансированием через IIPDF, инициирующее проект министерство должно направить свою заявку в PPP Cell, на рассмотрение Уполномоченным комитетом (Empowered Committee).
Рассмотренные ГЧП-агентства, как правило, являются либо обособленным подразделением государственного органа власти (например, Министерства финансов или Казначейства), либо компанией, на которую государственные органы власти оказывают существенное влияние. Преимуществом ГЧП-агентства как част и государственных институтов является лучшая координация с государственными органами, отсутствие конфликта интересов (государственного и частного секторов), наличие «прямого доступа» к лицам, принимающим решение в государственных структурах. Положительными факторами отдельных компаний является гибкость структурирования операционной деятельности, возможность привлечение более квалифицированных специалистов (требующих больший размер компенсаций), большее доверие со стороны частного сектора , отсутствие бюрократических проволочек, свойственных государственным структурам.
Среди ГЧП -агентств можно выделить две большие группы. К первым относятся контрольные агентства, ответственные за анализ, оценку инвестиционных проектов и подготовку рекомендаций для государственных структур, принимающих итоговое решение. Ко второй группе относятся полнофункциональные агентства с широким кругом полномочий, включающим помимо функций контрольных агентств разработку стратегий и политик развития и регулирования рынка ГЧП, оказание консультационных услуг как государственному, так и частному сектору , структурирование и сопровождение сделок, и в некоторых случаях предоставление финансирования.
Вовлечение рассмотренных агентств в конкретные проект и процесс их отбора сильно различается, на пример, Partnerships UK разработало очень подробные стандартизированные инструкции и шаблонные контракты, позволяющие отраслевым министерствам отбирать и структурировать проекты без непосредственного вовлечения PUK. В части общего развития рынка ГЧП все рассмотренные агентства в той или иной мере вносят свой вклад, но, как правило, агентства, являющиеся отдельными компаниями, осуществляют больший вклад. Рассмотренные агентства не имеют узкой отраслевой направленности, однако существуют агентства, н апример, Highways Agency в Великобритании, которое курирует исключительно за проекты в области дорожного строительства, Transnet в ЮАР - контролирует сделки в области коммерческих железнодорожных перевозок, морских портов и трубопроводов. Финансирование ГЧП-агентств в большей степени осуществляется государством. Агентства, являющиеся отдельными компаниями, стремятся иметь большую финансовую независимость от государственного финансирования и осуществляют взимание платы за свои услуги.Сравнительный анализ рассмотренных ГЧП-агентств вынесен в Приложение 4.
Международный опыт использования ГЧП-агентств показывает, что программы государственно-частного партнерства наиболее эффективно реализуются при помощи компетентного ГЧП-агентства, наделенного достаточными полномочиями и имеющего технические и финансовые ресурсы для внедрения ГЧП программы и реализации проектов в роли как консультантов, так и контролеров линейных министерств. Но не существует одного единственно правильного формата реализации ГЧП -агентства для всех стран , поэтому агентство должно создаваться с учетом национальных особенностей. В России такое агентство может стать эффективным проводником государственной политики в области ГЧП. Несмотря на то, что у нас существуют похожие структуры, они находятся или в зачаточном состоянии или реализованы в незначительном для размеров национальной экономики масштабе. Авторское видение возможности создания агентства в России на базе инфраструктурной биржи будет рассмотрено в параграфе 3.2.
С целью приращения научного знания, используя результаты первой главы как фундамента и второй главы как строительного материала, в третьей главе автором были разработаны и предложены рекомендации по финансированию инфраструктурных проектов. Так как специфика инфраструктурных проектов требует вовлечения большого числа участников и использования сложных финансовых и нормативно-правовых механизмов в первом параграфе 3-ей главы выработаны общие рекомендации по улучшению нормативно-правовой среды и возможностей финансирования с уч етом российской специфики. Во 2-м параграфе предложено создание Российской инфраструктурной биржи, сочетающей функции классической фондовой биржи, специализирующейся на биржевых инструментах, использование которых наиболее эффективно при реализации инфраструктурных проектов (инфраструктурные облигации и биржевые фонды), и коммерческой формы ГЧП-агентства, оказывающей услуги структурирования ГЧП-проектов на основе проектного финансирования. В третьем параграфе обоснован механизм повышения кредитного качества инфраструктурных облигаций для привлечения средств институциональных инвесторов. В части управления рисками ГЧП проектов на базе проектного финансирования в заключительном параграфе 3-ей главы автором разработана матрица рисков, которая может быть удобным инструментом для проектной команды при определении возможных рисков проекта и их распределении на участников проекта.
