Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества 10
1.1. Государственный финансовый контроль в системе управления государственным имуществом 10
1.2. Модели развития государственного финансового контроля за рубежом 29
Глава 2. Особенности государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации 47
2.1. Организация и институциональная специфика государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации 47
2.2. Формирование механизма финансового контроля за государственной собственностью в современных условиях России 63
2.3. Прикладные аспекты аудита эффективности использования федерального имущества 81
Глава 3. Направления развития государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества 101
3.1. Совершенствование государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества 101
3.2. Финансовый контроль эффективности процесса управления государственным имуществом 110
3.3. Методические подходы к проведению финансового контроля в сфере использования государственного имущества 125
Заключение 137
Список использованных источников и литературы 144
Приложение 161
- Государственный финансовый контроль в системе управления государственным имуществом
- Организация и институциональная специфика государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации
- Прикладные аспекты аудита эффективности использования федерального имущества
- Методические подходы к проведению финансового контроля в сфере использования государственного имущества
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью повышения эффективности использования государственного имущества, важнейшим системным элементом управления которым выступает государственный финансовый контроль.
Количество предприятий государственного сектора в последние годы уменьшается, но уровень прямого участия государства в экономике, особенно в отдельных ее секторах, остается весьма значительным. В настоящее время усиливается тенденция переноса акцента имущественной политики государства с приватизации на управление государственной собственностью. В структуре доходов федерального бюджета от использования государственной собственности основную долю составляют доходы от возобновляемых источников, т.е. от использования государственного имущества. Это повышает значение финансового контроля в данной сфере, однако его специфика пока еще недостаточно отражена в теории и практике государственного контроля.
Совершенствование государственного финансового контроля в использовании государственного имущества должно способствовать качественному изменению модели управления государственной собственностью, развитию эффективного стратегического и оперативного управления сложными государственными имущественными комплексами. Это повышает требования к методологической, методической и правовой базе государственного финансового контроля, его организационной структуре и определяет теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретические, правовые и методологические проблемы финансового контроля затрагивались в работах многих отечественных ученых: И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, А.Я. Быстрякова, Э.А. Вознесенского, Е.Ю. Грачевой, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, Л.А. Дробозиной, В.А. Жукова, Е.А. Кочерина, СЕ. Лариной, М.В. Мельник, А.С. Наринского, Л.Н. Овсянникова, СП. Опенышева, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, СВ. Степашина, Н.С. Столярова, СО. Шохина, В.И. Шлейни-кова, Л.Я. Хориной и др.
Непосредственно проблемы управления государственным имуществом рассматривались в исследованиях Л.И. Абалкина, СБ. Авдашевой, В.В. Бан-дурина, Т.И. Безденежных, Ю.Б. Винслава, В.И. Кошкина, В.Ю. Кузнецова,
Д.С. Львова, Ю.С. Осипова, А.А. Пороховского, В.В. Радаева, А.Д. Радыгина, Л.Г. Ходова, Ю.М. Швыркова и др.
Среди зарубежных ученых проблемам финансового контроля посвящены работы Р. Адамса, А. Аренса, Л. Бернстайна, Р. Доджа, Д. Ирвина, Дж. Лоббека.
Перспективы развития финансового контроля, которые реализуются путем внедрения современных форм и методов контроля, в том числе и аудита эффективности государственных средств, нашли отражение в работах С.А. Агапцова, Ю.М. Воронина, С.Н. Рябухина, А.Н. Саунина, Е.Н. Синевой и др.
Вместе с тем, несмотря на обширную теоретико-методологическую базу в области финансового контроля, многие вопросы теоретического и практического характера государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества остаются нерешенными. В современных работах основное внимание акцентируется на контроле бюджетных ресурсов. Требуют уточнения методические подходы при проведении контрольных мероприятий в сфере управления государственной собственностью, что позволит повысить эффективность использования государственного имущества.
Актуальность и недостаточная степень разработанности изучаемой проблемы обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и практических аспектов совершенствования государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в современных экономических условиях.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
исследовать теоретические аспекты сущности и места государственного финансового контроля в сфере управления государственным имуществом и уточнить содержание понятия «государственный финансовый контроль» с учетом существующих в современной научной литературе определений;
выделить институциональные особенности организации государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации;
уточнить механизм государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью;
рассмотреть прикладные аспекты аудита эффективности использования федерального имущества;
раскрыть основные направления совершенствования системы государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества;
сформулировать предложения по дополнению методики проведения финансового контроля в сфере использования государственного имущества.
Объектом исследования выступают институты государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие при проведении государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно п. 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».
Теоретические и методологические основы исследования составили научные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории государственных финансов и финансового контроля, его развития в современных экономических условиях. Методология исследования базируется на диалектическом методе познания социально-экономических процессов, принципах системного подхода, логического, структурно-функционального анализа, методах сравнения. В рамках системного подхода предмет исследования рассматривается одновременно и как самостоятельная целостная величина, и как подсистема более общей системы управления и регулирования. Для анализа статистических данных и систематизации полученных результатов применялся метод группировок (табличный).
Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы государственного финансового контроля, статистические и аналитические материалы Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации, методические рекомендации по финансовому контролю, разработанные государственными органами, наделенными функциями государственного финансового контроля, материалы конференций,
монографических исследований, информационно-аналитические статьи, опубликованные в научной и периодической печати, интернет-ресурсы.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
сформулировано авторское определение государственного финансового контроля на основе сравнения подходов к определению его содержания (надзорный, функциональный, институциональный и управленческо-организационный), под которым понимаются экономические отношения по поводу контроля формирования и эффективного использования в соответствии с законом государственных финансовых ресурсов и государственной собственности в процессе деятельности контрольных органов; уточнена роль и значимость государственного финансового контроля как инструмента повышения эффективности управления государственным имуществом в современных условиях;
раскрыт механизм финансового контроля за государственной собственностью в Российской Федерации, понимаемый как совокупность элементов, с помощью которых осуществляется упорядочение финансовых отношений в этой сфере управления и включающий: нормативно-правовые и распорядительные акты, устанавливающие порядок использования объектов государственной собственности; общественные отношения субъектов, их права и обязанности в сфере управления государственной собственностью; строгую отчетность по реализации установленных прав и обязанностей, определяющих правила поведения субъектов отношений в сфере управления государственной собственностью; систему информационного обмена; порядок взаимодействия институтов государственного финансового контроля;
обоснованы предложения по методическому обеспечению проведения аудита эффективности использования государственного имущества в части уточнения критериев эффективности (критерии экономичности, продуктивности, результативности); предложено сопровождать процесс контроля эффективности управления государственным имуществом расчетом системы сбалансированных показателей, характеризующих движение и состояние основных и оборотных фондов, а также динамики стоимости предприятия;
- предложены меры по совершенствованию финансового контроля в
сфере управления государственным имуществом, включающие: разработку
стратегического плана использования государственного имущества; совер
шенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в про
цессе использования объектов государственной собственности; проведение
стоимостной инвентаризации и оценки объектов государственной собственности в условиях рыночного ценообразования;
- дополнена методика проведения финансового контроля в сфере использования государственного имущества положениями, раскрывающими подготовку осуществления контрольных мероприятий в унитарных предприятиях, учреждениях, открытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью с государственным участием, состояние системы управления федеральной недвижимостью и процесса приватизации.
Теоретическая значимость полученных научных результатов заключается в возможности формирования обоснованных предложений по развитию государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные выводы и рекомендации могут быть применены при разработке проектов федеральных законов Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, методических документов Счетной палаты Российской Федерации, определяющих порядок проведения государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на III Международной научно-практической конференции «От кризиса к росту: стратегия инновационного развития» (РАГС, Москва, 2009 г.); на VIII Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2010 г.); на Международной конференции «Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину Декады ООН по образованию для устойчивого развития (2010-2015)» (РАГС, Москва, 2010 г.).
Публикации по теме диссертации. Основные выводы и предложения по рассматриваемым в диссертации проблемам нашли отражение в 5 опубликованных работах автора общим объемом 1,9 п.л., в том числе 2 публикациях в журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки Российской Федерации.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью и задачами, логикой исследования. Диссертация включает введение, три главы, содержащие 8 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложение.
Государственный финансовый контроль в системе управления государственным имуществом
Контроль как функция управления и обособленная деятельность осуществляется в различных сферах деятельности общества. В связи с этим выделяют следующие виды контроля: экономический, статистический, экологический, технический, административный и другие. В странах с развитой рыночной экономикой основным видом экономического контроля считается финансовый контроль.
Финансовый контроль возник с возникновением финансов, то есть с возникновением государства, затем они развивались по мере эволюционирования государственности и товарно-денежных отношений. В настоящее время финансы - один из главных рычагов, с помощью которых государство воздействует практически на все стороны развития общества, они «обслуживают воспроизводственный процесс в целом, активно влияя на каждую из его стадий» и играют важную роль в развитии рыночных отношений и в регулировании рынка государством.
Под финансами понимается совокупность денежных отношений по поводу распределения стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, в результате которого формируются денежные доходы, поступления и накопления у отдельных субъектов хозяйствования, государства. используемые в дальнейшем для решения экономических и социальных задач .
Сущность финансов и государственного финансового контроля заключается в их общественном назначении. При рассмотрении сущности финансов остановимся на их функциях. Термин «функция» (от латинского functio - исполнение, совершение) имеет несколько значений. В математике функция - это зависимость, свойство, в философии - отношения двух или группы объектов, в которых изменение одного сопутствует изменению другого. В финансовой науке функция понимается как проявление сущности экономической категории в действии, то есть такой способ поведения, в котором находят выражение присущие категориям свойства.
В современной финансовой науке существуют различные подходы в определении количества и названий функций финансов. Называют распределительную, контрольную, стимулирующую , регулирующую , стабилизационную функции, функции планирования, организации, воспроизводства и другие. Указанные функции рассматриваются как частный случай распределения, но чаще речь идет не о функциях финансов как абстрактного понятия, а о функциях государства, связанных с использованием финансов. Разделение распределительной функции на две самостоятельные функции предлагали А.М. Александров и Э.А. Вознесенский: формирование денежных фондов (процесс перераспределения) и их использование (процесс, опосредованный актами купли-продажи)у.
Наиболее распространенный подход заключается в выделении распределительной и контрольной функций финансов (Н.П. Белотелова, П.И. Вахрин, Е.Ю. Грачева, А.З. Дадашев, А.И. Деева, М.В. Карасева, А.С. Нешитой, В.М. Родионова, С.Ф. Федулова, П.Н. Шуляк).
Распределительная функция финансов проявляется при распределении национального дохода и формировании и использовании фондов денежных средств. Главным практическим назначением распределительной функции является обеспечение пропорциональности распределения и соблюдение экономических интересов всех хозяйствующих субъектов, населения и государства.
Контрольная функция финансов тесно связана с распределительной функцией финансов и определяется их свойством служить средством контроля в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Это свойство финансов обеспечивает их способность «сигнализировать» о появляющихся диспропорциях в воспроизводственном процессео. Сигналы контрольной функции финансов имеют форму количественных параметров финансовых показателей, таких как индексы фондовых бирж, динамика рентабельности бюджетных доходов, в том числе налоговых, государственного долга, бюджетного дефицита. Контрольная функция финансов проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства по соответствующим фондам и их расходованием.
Финансовый контроль, по нашему мнению, есть практическое воплощение объективно присущего финансам как экономической категории свойства контроля. Он реально проявляется в процессе движения финансовых ресурсов, начиная от стадии их формирования в объемах, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере национального хозяйствования, и кончая получением финансовых результатов этой деятельности.
Термин «контроль» произошел от французского «contrerole», что означает встречную вторичную запись с целью проверки первой. От него произошло английское слово «control» - проверка, наблюдение с целью проверки. Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов.
В экономически развитых странах финансовый контроль подразделяется на государственный финансовый контроль и негосударственный финансовый контроль. В нашей стране за последние двадцать лет произошли существенные перемены в экономических отношениях. Единую общегосударственную собственность сменила многоукладная экономика, базирующаяся на государственной, муниципальной, коллективной и частной собственности, образовались фондовый рынок и рынок капиталов, рыночные регуляторы проникли во все сферы и звенья экономики, что сказалось на полноте охвата контрольными мероприятиями финансовых ресурсов и материальных ценностей государства. В таких условиях возникла необходимость в появлении у нас по опыту других развитых стран двух видов финансового контроля; государственного и негосударственного.
Понятие государственного финансового контроля не закреплено в российском законодательстве, в трудах отечественных ученых нет единых подходов к его определению.
Объективной причиной дискуссионности теоретических положений государственного финансового контроля является сложность познания сущности экономической категории «финансы», ее распределительной и контрольной функций, а также недостаточная ееорттическая проработанность проблем государственного финансового контроля в рыночных условиях.
По мнению СО. Шохина, «под государственным финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью организаций и учреждений с целью объективной оценки экономической эффективности их деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фoндoв» . Определение контроля как системы надзора является не полным, так как надзор является одним из методов финансового контроля. Надзор осуществляется по отношению к подведомственному подконтрольному объекту, а контроль может осуществляться как по отношению к подведомственному, так и по отношению к неподчиненному объекту контроля.
В.М. Родионова, В.И. Шлейников рассматривают финансовый контроль как форму реализации контрольной функции финансов и определяют его как «одну из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которых является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и степени их реализации. выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации»10.
Организация и институциональная специфика государственного финансового контроля в сфере использования государственного имущества в Российской Федерации
В реальности государственный финансовый контроль над деятельностью экономического субъекта осуществляется организационно-управленческими структурами и должностными лицами, имеющими контрольные полномочия. Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления, отметим, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами государственной власти и местного самоуправления независимо от характера их основной деятельности. Это связано с тем, что государственный финансовый контроль является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов, поэтому он не может осуществляться в изолированном виде.
Организация государственного финансового контроля в Российской Федерации основана на принципе разделения властей, а также с учетом предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Правовые основы государственного финансового контроля в Российской Федерации составляют; Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, подзаконные нормативные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации) и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»49 государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральную налоговую службу, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» не подвергался корректировке с 2001 г., ссылается на упраздненные и реорганизационные органы, не содержит перечень контролируемых объектов.
Федеральным законом № 63-ФЗ50 введен раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующий основы государственного и муниципального финансового контроля.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляют; законодательные (представительные) органы государственной власти (парламентский контроль), исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований. Контроль законодательных (представительных) органов власти предусматривает их право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципалъных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим федеральным органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. В своей деятельности она руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» 1, другими федеральными законами. Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности.
Задачами Счетной палаты Российской Федерации являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и исполъзования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Таким образом, объектом контроля Счетной палаты Российской Федерации являются средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.
Счетная палата России имеет полномочия контролировать все государственные органы, их аппараты и учреждения в Российской Федерации, федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании. Контрольные полномочия также распространяются на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они:
- получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета;
- используют федеральную собственность либо управляют ею;
- имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
В отношении государственной собственности Счетная палата России контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), от управления объектами федеральной собственности.
При проведении контрольной деятельности. Счетная палата Российской Федерации имеет право проводить ревизии и тематические проверки. Для принятия мер по устранению выявленных нарущений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц Счетная палата направляет представление органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий. Это представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения.
В случаях выявления на проверяемых объектах нарущений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания, которые подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.
Прикладные аспекты аудита эффективности использования федерального имущества
Согласно Стандарту финансового контроля №101 «Общие правила проведения контрольного меропpиятия»90, утвержденному Счетной палатой Российской Федерации, контрольные мероприятия в зависимости от поставленных целей и характера поставленных задач классифицируются по следующим типам финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.
К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств.
К аудиту эффективности относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.
К стратегическому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является комплексная оценка возможности достижения (реализуемости) в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.
Приоритетную роль государственного аудита в системе государственного финансового контроля отмечают многие современные исследователи. Особенно подчеркивается значение аудита эффективности.
Так, А.Н. Саунин отмечает, что в последние годы в государственном финансовом контроле России все большее распространение получает аудит эффективности, представляющий собой современный тип финансового контроля, целью которого является определение эффективности государственных расходов на основе проверок их результатов. По его мнению, уместным является использование зарубежного опыта, который свидетельствует, что для применения аудита эффективности в государственном финансовом контроле необходимо создание соответствующих условий. Основными из них являются91:
- наличие правовой базы для осуществления аудита эффективности;
- разработка стандартов и методических документов, устанавливающих правила и процедуры проведения аудита эффективности;
- понимание органами законодательной и исполнительной власти важности и необходимости применения аудита эффективности в государственном финансовом контроле;
- кадровое обеспечение органа государственного финансового контроля, а также обучение еотрудников методике проведения аудита эффективности;
- обеспечение органа государственного финансового контроля материальными и финансовыми ресурсами в объемах, достаточных для применения аудита эффективности.
Как отмечает К.П. Янаков, аудит эффективности использования государственной собственности логично предполагает два основных этапа решения проблемы повышения эффективности использования государственных активов92:
1) оценка и рекомендации институционального и нормативно-правового характера по повышению эффективности управления и использования государственной собственности и формированию соответствующих условий для реализации этих рекомендаций. Этот своеобразный аналитико-подготовительный этап необходим для дальнейшей оценки фактического состояния с управлением государственной собственностью и выработки стратегии ее эффективного использования;
2) собственно аудит эффективности использования государственной собственности применительно к отдельным отраслям, где решается практическая проблема использования государственной еобственности.
Согласно Стандартам аудита (Auditing Standards), принятым ИНТОСАИ, государственный аудит включает в себя regularity audit - аудит правильности (по сути - аудит в его традиционном понимании) и performance audit - аудит эффективности.
Аудит правильности включает в себя традиционный финансовый аудит, а также аудит систем внутреннего контроля и аудит правильности административных решений, принимаемых в проверяемой организации или программе.
Согласно Стандартам аудита ИНТОСАИ, аудит эффективности занимается проверкой экономичности (economy), эффективности (efficiency) и результативности (effectiveness) деятельности программы или организации и включает93:
- аудит экономичности административной деятельности в соответствии с правильными административными принципами и практиками и управленческой политикой;
- аудит эффективности использования человеческих, финансовых и иных ресурсов, включая проверку информационных систем, систем показателей измерения деятельности и мониторинга, а также процедур, которым следуют проверяемые программы и организации для устранения обнаруженных этими системами недостатков;
- аудит результативности деятельности в части достижения проверяемой организацией или программой своих целей, а также аудит влияния, то есть сравнение фактического влияния деятельности с запланированным.
По определению Счетной палаты Российской Федерации, аудит эффективности представляет собой проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.
По нашему мнению, в части совершенствования понятийного аппарата требует доработки Стандарт финансового контроля № 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»94. Необходимо более четко прописать в стандарте содержание понятия «государственные средства». В действующей редакции СФК № 104 указывается, что «предметом аудита эффективности является использование государственных средств, состав которых определен в стандарте финансового контроля, устанавливающем общие правила проведения контрольного мероприятия» (п.2.2). В тоже время, если мы обратимся к стандарту СФК № 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», то можем отметить, что стандарт не содержит такого понятия, как «государственные средства», а ограничивается определением предмета контрольного мероприятия, в который наравне со средствами федерального бюджета входит и федеральная собственность, в том числе имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управление.
Предлагаем следующую формулировку пункта 2.2. стандарта СФК № 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия»: предметом контрольного мероприятия является процесс формирования и использования государственных средств. В состав государственных средств входят:
- средства федерального бюджета;
- средства бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- средства бюджетов субъектов Российской Федерации в части действия контрольных полномочий Счетной палаты РФ;
- средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
- средства Центрального банка Российской Федерации;
- федеральная собственность, в том числе имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управление,
- средства, полученные государственными учреждениями от приносящей доход деятельности;
- государственные внутренние и внешние заимствования;
- государственные долговые обязательства, включая государственные гарантии (государственный долг);
- государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией,
- другие государственные средства в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Предлагаемая формулировка направлена на упорядочение понятийного аппарата и совершенствование техники изложения стандартов финансового контроля.
Методические подходы к проведению финансового контроля в сфере использования государственного имущества
Процессный подход к управлению предполагает разделение процесса управления, в данном случае - процедуры проверки - на подпроцессы с выделением ее целей, задач, методов сбора информации и анализа результатов.
Организация контрольного мероприятия в сфере использования государственного имущества предусматривает решение стандартных задач:
- подготовка к контрольному мероприятию;
- проведение контрольного мероприятия;
- оформление результатов контрольного мероприятия.
На этапе подготовки к контрольному мероприятию проводится предварительное изучение его предмета и объектов, по итогам которого определяются цели и вопросы контрольного мероприятия, методы его проведения, а также критерии оценки эффективности при проведении аудита эффективности. Результатом данного этапа является подготовка и утверждение программы и рабочего плана проведения контрольного мероприятия.
На основе имеющейся информации определяются:
1) приемлемый уровень существенности информации,
2) области, наиболее значимые для проверки,
3) наличие и степень риска,
4) наличие и состояние внутреннего контроля на объекте контрольного мероприятия.
Нами были сформулированы рекомендации по подготовке к контрольным мероприятиям применительно к отдельным объектам проверки.
а) подготовка к контконьному мероприятию в унитарном предприятии:
- четко определить федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по управлению унитарными предприятиями (ведомственная принадлежность);
- запросить у федерального органа исполнительной власти, к которому относится унитарное предприятие, материалы внутренних проверок (если таковые проводились);
- изучить реестр имущества, закрепленного за унитарным предприятием;
- изучить нормативную базу, регламентирующую деятельность унитарных предприятий с учетом специфики отрасли.
Стратегическим результатом государственного финансового контроля в унитарных предприятиях должно стать повышение платежеспособности унитарных предприятий за счет должного управления и контроля со стороны государства - собственника имущества. Как следствие повышения платежеспособности и усиления контроля - получение собственником (государством) части прибыли унитарного предприятия.
В процессе работы над темой, были проанализированы материалы Счетной палаты Российской Федерации, касающиеся проверок ряда государственных унитарных предприятий . Обобщенные выводы могут быть представлены следующим образом:
а) существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;
б) деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;
в) количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью;
г) отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;
д) низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.
Среди нарушений в унитарных государственных предприятиях можно выделить:
1) неправомерный перевод части финансовых потоков унитарных предприятий в организации, создаваемые специально для изменения направления финансовых потоков. В этих компаниях и аккумулируется прибыль, которую должно получать унитарное предприятие;
2) заключению сделок с личной заинтересованностью руководителя унитарного предприятия, приводящие к искусственному завышению себестоимости продукции и даже к хищениям государственного имущества;
3) отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
4) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.
б) подготовка к контрольному мероприятию в учреждениях:
- определение подведомственности учреждения;
- определение источников финансирования учреждения;
- определение функций учреждения;
- получение информации у федерального органа исполнительной власти, который создал учреждение, о составе переданного государственного имущества.
Стратегическим результатом государственного финансового контроля в учреждениях должно стать поступление дополнительных доходов в федеральный бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий; снижение цен на определенные виды товаров и услуг; снижение расходов федерального бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся учреждений.
В настоящее время результаты контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой РФ , доказывают неэффективность действующих учреждений и выявляют многочисленные нарушения законодательства. В числе наиболее распространенных нарушений можно выделить:
1) использование государственного имущества, закрепленного за учреждениями в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования федерального имущества не перечисляются и не учитываются в федеральном бюджете;
2) отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений.
