Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологическое обоснование финансового обеспечения местного самоуправления 10
1.1. Теоретические основы финансового обеспечения местного самоуправления 10
1.2. Анализ моделей местного самоуправления в мировой практике ...21
1.3. Эволюция организации муниципальных финансов 35
Глава 2. Развитие системы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации 60
2.1 Практика финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации 60
2.2. Приоритетные направления развития финансово- экономических механизмов обеспечения самостоятельности местного самоуправления
94
Заключение 141
Библиография 146
Приложение 1 157
- Теоретические основы финансового обеспечения местного самоуправления
- Анализ моделей местного самоуправления в мировой практике
- Практика финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью разработки и реализации комплекса мер по совершенствованию управления муниципальными финансами и эффективности государственного финансового воздействия.
Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы местного самоуправления, его роли в управлении государством. И это не случайно. Развитие местного самоуправления является необходимым условием построения сбалансированной системы территориального управления и формирования государства. Облеченное реальной властью местное самоуправление стимулирует повышение деловой активности населения муниципального образования и через мобилизацию местных ресурсов способствует эффективности функционирования региональной экономики.
В то же время система финансового обеспечения местного самоуправления, еще не сформирована окончательно и подвергается активной критике со стороны органов местного самоуправления, субъектов федерации, федерального центра. Очевидно, что без определения и закрепления принципов, обеспечивающих финансовую состоятельность, ни о каком практическом самоуправлении в решении вопросов местного значения и обеспечении общественных потребностей говорить не приходится
Особую актуальность в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации приобретают проблемы, касающиеся формирования форм и методов финансового обеспечения эффективной системы местного самоуправления. Об этом свидетельствует совершенствование законодательства, касающегося местного самоуправления.
Объективной потребностью формируемой финансовой системы является определение принципов, способных обеспечить эффективность механизмов формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов. Решение научных и практических задач в этой области во многом зависит от понимания сущности местного самоуправления, определяющей специфическую роль, функции и структуру местных финансов. Это и обуславливает проведение их комплексного анализа с целью определения приоритетных средств и методов развития.
«Только недостатки предшествующих учреждений делают понятным значение новых мер и преобразований»1 - с этим мнением Б.Чичерина трудно не согласиться
Степень разработанности проблемы. Рассмотрению различных аспектов проблем функционирования государственных и муниципальных финансов, их роли в социально-экономическом развитии общества посвящены исследования таких отечественных ученых, как А.М.Александров, Д.А.Алахвердян, Л.Г.Баранов, В.Т.Баринов, С.И.Берлин, А.М.Бирман, В.Е.Боголепов, А.Я.Быстряков, Л.А.Велихов, В.П.Горегляд, В.В. Глущенко, Л.А.Дробозина, А.А.Замотаев, Н.М.Коркунов, А.Г.Куликов, В.Н.Лексин, Ю.И.Любимцев, И.Д.Мацкуляк, В.Г.Пансков, И.В.Подпорина, А.М.Поздняков, Г.Б.Поляк, Б.Е.Пеньков, В.Н.Сумароков, В.В. Таболин, В.Б.Христенко, А.Н.Швецов, М.И. Яндиев и др.
Большой интерес представляют выполненные в Российской академии государственной службы при Президенте РФ диссертационные исследования З.С.Андиевой, Т.В.Дорониной, В.В.Сильченко, И.Л.Львова, Е.В.Николаенко.
В тоже время, материалы выполненных научных исследований по проблемам финансового обеспечения местного самоуправления не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменения действующего законодательства, практические наработки в области муниципальных финансов предопределяют необходимость продолжения исследований по рассматриваемой тематике для научного обоснования концепции финансового обеспечения местного самоуправления. Чем и обусловлен выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.
Целью исследования является определение важных направлений в развитии системы финансового обеспечения местного самоуправления.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- исследовать и систематизировать теоретические основы финансового обеспечения местного самоуправления;
- уточнить экономическое содержание терминов местные и муниципальные финансы;
- обобщить зарубежный опыт формирования и функционирования муниципальных финансовых систем для определения возможностей его использования в России;
- определить ключевые проблемы финансового обеспечения местного самоуправления;
- обосновать рекомендации по совершенствованию системы муниципальных финансов, адекватные условиям проводимых в Российской Федерации административных реформ.
Объектом исследования являются институты местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.
Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, возникающие в процессе формирования местных финансов.
Методология исследования. В диссертационной работе применялись общенаучные методы познания: системный подход к процессам развития, диалектический метод изучения экономической сущности предмета исследования и форм ее проявления, логический анализ, обобщения.
Использованы методы сравнительного, факторного и финансового анализа, экономико-математические и статистические методы исследования.
Научно-методологическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых и специалистов в области государственных и муниципальных финансов. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, правовые документы по бюджету, налогам, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы научных конференций и периодических изданий, информационной сети Internet.
В качестве источников статистической информации были использованы данные Международного валютного фонда, Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации и регионального уровня, материалы органов местного самоуправления Тульской области.
Научные результаты исследования и их новизна, полученные лично автором, обусловлены достижением поставленных целей и применением комплексного анализа организации муниципальных финансов. В этом аспекте автором:
- уточнено экономическое содержание и сущностные особенности понятий «местные финансы» и «муниципальные финансы». А именно:
а) определено, что понятие местные финансы более широко, чем «муниципальные финансы» определяет систему финансовых отношений на территории муниципалитетов. К местным финансам помимо муниципальных финансов, включающим средства местных бюджетов, можно отнести средства организаций, используемые на социальное развитие территорий, средства самообложения граждан, плату за услуги муниципальных предприятий;
б) посредством анализа структуры и функций муниципальные финансы определены как часть государственных финансов, делегированных на ос новании разграничения прав ведения, использование которых предоставлено органам местного самоуправления;
в) в состав муниципальных финансов предложено включать кредиторскую задолженность, которая фактически является источником покрытия дефицита местных бюджетов;
- обобщены вопросы преемственности теоретических основ, исторического и практического опыта в организации местного самоуправления. Доказано, что самостоятельность местного самоуправления не означает его отделения от органов государственной власти, а лишь определяет наличие функций, финансовое обеспечение исполнения которых связано с возможностью самостоятельного использования передаваемых ресурсов;
- обобщен зарубежный опыт финансового обеспечения местного самоуправления. Определено, что зависимость от центральных органов власти является определяющим фактором отличий в организации муниципальных финансов зарубежных стран. На примере Германии и США, стран с классическими моделями кооперативного и конкурентного федерализма, показано, что распределение местных расходов, минимизация функций центрального правительства, бюджетное самофинансирование местных органов являются следствием способности потребителей общественных услуг к перемещению. Это делает возможным выбор потребителями оптимального набора услуг, создает конкуренцию среди местных властей и стимулирует эффективное использование финансовых ресурсов;
- выделены основные факторы, определяющие особенности организации муниципальных финансов в России в последние годы. К ним следует отнести: формальные полномочия органов местного самоуправления по формированию доходной части бюджетов; расходные полномочия, основанные на принципах «негативного» регулирования; изначальная бюджетная несбалансированность и устойчивые тенденции к превышению расходов муниципальных бюджетов над доходами, рост долговых обязательств; неурегулированность отношений с органами местного самоуправления, как полноценными субъектами межбюджетных отношений;
- аргументирована взаимосвязь приоритетных направлений развития финансового обеспечения местного самоуправления и совершенствования управления муниципальными финансами. В их числе: повышение эффективности муниципальных финансов и контроль за расходами, применение среднесрочного финансового планирования, совершенствование системы управления долгом и введение стандартов учета и отчетности по методу «начислений».
Проведенные исследования позволили сформулировать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту:
-обоснование необходимости концептуального подхода к исследованию финансов местных органов власти, предполагающего, что развитие финансового обеспечения местного самоуправления должно осуществляться на основе объединения функций и их финансового обеспечения, а так же преемственности исторических, теоретических и методологических основ;
-определение проблем методологического и методического характера, противоречий нормативно-правовой базы, организации и практики формирования местных бюджетов обусловивших фактическую передачу управления муниципальными финансами субъектам федерации;
-обоснование ключевых направлений развития системы финансового обеспечения местного самоуправления. А именно:
1) обеспечение расходных потребностей муниципальных образований посредством применения формализованных методик распределения денежных средств через фонды финансовой поддержки;
2) формирование заинтересованности и ответственности орга нов местного самоуправления за эффективность муниципальной бюджетной политики посредством организации бюджетного процесса, ориентированного на достижение конкретных результатов. Использование в качестве стимулов для достижения приоритетных на региональном уровне целей ряда фондов: муниципального развития, софинансирования социальных расходов, компенсации и реформирования муниципальных финансов.
Теоретическая и практическая значимость результата диссертационного исследования состоит в том, что разработанные в нем предложения могут быть применены в работе исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправлении, занимающихся организацией бюджетного процесса и межбюджетных отношений и будут способствовать повышению эффективности управления муниципальными финансами.
Апробация результатов исследования осуществлена в практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления Тульской области, на Второй международно-практической конференции «Проблемы экономики и информатизации образования», г.Тула, 2005год, проблемной группе кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ. По теме исследования опубликованы 3 работы общим объемом 4,0 печатных листа.
Логика исследования и структура работы. Работа состоит из введения, двух глав и заключения, списка использованной литературы и приложений. Содержание работы изложено на 160 страницах машинописного текста и включает 18 аналитических таблиц и 4 рисунка.
Теоретические основы финансового обеспечения местного самоуправления
Идеи местного самоуправления как своего рода противоположности государственной власти или дополнения к существующим государственным структурам стали складываться еще в эпоху феодализма. Тогда они отражали стремление различных групп к дележу власти между собой. По аналогии естественных прав человека, община (сообщество) отстаивали право самостоятельно решать свои собственные дела .
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в первой половине XIX века, как реакция на чиновное (административное) управление. Одним из основных положений этой теории стало присоединение к трем признанным ветвям государственной власти-представительной, исполнительной и судебной - общинной (коммунальной) ветви. Государство не создает коммунальную структуру, а лишь признает сам факт ее существования. Сторонники теории свободной общины доказывали, что управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления, общины являются отделенными от государства юридическими лицами и всякое незаконное вмешательство государства в дела общины - нарушение ее прав . По мере понимания, что понятие «свободной общины» нельзя признавать как основной признак самоуправления, возникли хозяйственная и аналогичная хозяйственной общественная теория местного самоуправления. Их авторами считалось, что самоуправление- это заведование не государственными, а собственными делами общины. Общественная теория самоуправления, так же, как и прежняя теория, исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления1. Сторонники общественной теории противопоставляли самоуправление государственному управлению. Сущность самоуправления они видели в полной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и осуществлении местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставят. Русский правовед Н.М.Коркунов писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами». Общественная теория исходит «...из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только свои собственные интересы»2. Практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, получив свои полномочия от государства. Тщетные попытки представителей общественной теории составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления по существу отличавшихся от дел государственного управления, лишь подтвердили, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, поскольку многие из них- такие как сбор налогов, организация здравоохранительных и образовательных заведений,- являются общими.
Анализ моделей местного самоуправления в мировой практике
В системе западных демократий муниципалитеты занимают особое место (таблица 1), «...везде есть свои особенности, более того, существует множество разновидностей систем самоуправления, особенно в федеративных государствах, где «судьба» самоуправления зависит от субъектов федерации, штатов, земель» и «в чистом виде самоуправления, как независимого института нет» . Принято различать несколько моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную и советскую. В качестве модели местного самоуправления отдельно выделяется германская модель. В рамках англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада, Австралия) представительные местные органы формально выступают, как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий. Прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Англосаксонская система сформирована на основе местных общин, приходов и городов, управление которыми постепенно превращалось в одно из звеньев государственной власти.
В процессе эволюции государственного устройства прошло разделение управленческих и законодательных функций, но государственно-правовая природа местного управления в целом не менялась. В Великобритании бесспорным считается факт, что органы самоуправления являются креатурами (ставленниками и исполнителями воли) парламента. Конституция США не признает местные власти - они считаются сферой ответственности правительств штатов. Муниципалитеты рассматриваются как «порождения штатов» и деятельность общин регулируется исключительно законодательными актами штатов. В США местные общины являются «креатурами штатов» и деятельность общин регулируется исключительно законодательными актами штатов.
В большинстве стран мира (Европа, Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного самоуправления. Суть этой модели в том, что она напоминает иерархическую пирамиду, и характеризуется подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. Континентальная модель основана на принципах единой и неделимой нации, сформированных после революции 1789 года. В условиях действия континентальной модели местного самоуправления сохраняется система государственной вертикали управления и государство берет на себя все бремя проблем и ответственности. Следует отметить что реформы, проводимые в последнее время во Франции и Великобритании, постепенно сглаживают различия между системами местного самоуправления этих стран, поскольку реальное функционирование обоих моделей строится на общих принципах построения современного демократического государства. Высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти два столетия, проведенная реформа расширила полномочия местных властей, одновременно сохранив за центральной властью достаточно сильные полномочия на местах. В Европе, да и в самой Франции, «наполеоновской» централизации уже не существует .
Практика финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации
Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации обусловлены особенностями формирования современной бюджетной системы. До образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью единой централизованной бюджетной системы Советского Союза - государственном бюджете СССР. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках, не имеющих областного деления). В состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей) охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты. Распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, в условиях которй не обсуждались вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти и большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями. В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения, поступления из вышестоящих бюджетов. Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня. В связи с отсутствием единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей. Объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.
После распада СССР в конце 1991 года были заложены законодательные основы налоговой и бюджетной систем России как независимого государства. Бюджетный процесс осуществлялся путем регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса являлось бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Составление бюджета производилось в соответствии с прогнозами и программами социально-экономического развития территорий. Местные органы власти вплоть до 1991 года в принципе не имели своих бюджетов и финансировались по утверждаемой властями региона смете. Вплоть до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. органы местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований пользовались правом самостоятельного утверждения собственных бюджетов. Однако правовой статус, следовательно, - и объем бюджетных полномочий различных муниципальных образований не были одинаковы. Сельские и мелкие городские поселения не были субъектами межбюджетных отношений с бюджетами регионов, финансовую помощь они получали из бюджетов более крупных муниципальных образований, на территории которых были расположены.
