Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюционное развитие и качество управления бюджетным процессом: теоретический и фактологический базис исследования
1.1. Теоретико-методологические основы исследования эволюционного развития бюджетного процесса
1.2. Теоретические основы построения межбюджетных отношений 32
1.3. Методические основы оценки эффективности расходов и качества управления бюджетами 48
1.4. Эволюционное развитие казначейского исполнения бюджета 64
1.5. Эволюция финансового контроля как отрасли научных знаний и сферы практической деятельности 105
Глава 2. Совершенствование межбюджетных отношений как 126 фактор повышения качества управления бюджетным процессом
2.1. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в России и за рубежом 126
2.2. Методология распределения доходных источников и расходных полномочии
2.3. Совершенствование механизмов «выравнивания» бюджетов субъектов Российской Федерации с целью преодоления их бюджетной асимметрии 158
Глава 3. Оценка качества управления бюджетным процессом и эффективности бюджетных расходов 172
3.1. Мировой опыт использования бюджетных нормативов расходов для формирования бюджетов 172
3.2. Методология оценки качества управления бюджетным процессом 191
3.3. Экономический анализ эффективности бюджетных расходов 210
Глава 4. Казначейское исполнение бюджетов как фактор повышения качества управления бюджетным процессом 228
4.1. Исполнение бюджета по доходам и способы его совершенствования
4.2. Исполнение федерального бюджета по расходам 240
4.3. Система электронного документооборота в органах федерального казначейства 276
4.4. Реализации функции предварительного контроля органами федерального казначейства 290
Глава 5. Государственный финансовый контроль в системе повышения качества управления бюджетным процессом 303
5.1. Институциональный блок механизма государственного финансового контроля 303
5.2. Финансовый контроль как инструмент оценки качества управления бюджетным процессом 314
5.3. Основы оценки эффективности государственного финансового контроля 330
5.4. Актуальные направления развития механизма финансового контроля 339
Заключение 348
Список использованной литературы 363
- Теоретико-методологические основы исследования эволюционного развития бюджетного процесса
- Бюджетная политика и межбюджетные отношения в России и за рубежом
- Мировой опыт использования бюджетных нормативов расходов для формирования бюджетов
- Исполнение бюджета по доходам и способы его совершенствования
- Институциональный блок механизма государственного финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В совокупности стратегических и тактических целей современной бюджетной политики РФ важная роль принадлежит проведению бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами. Одним из приоритетов финансовой политики государства стало развитие стимулирующих элементов бюджетного процесса. Научнообоснованная организация бюджетного процесса является чрезвычайно важной проблемой развития общественных финансов. От ее решения зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевременность финансирования государственных обязательств и соответствующих экономических программ. Не случайно опыт развития страны свидетельствует о постоянном поиске наиболее рациональной системы организации бюджетного процесса.
С развитием рыночных отношений, хотя прежний финансовый механизм был сломан, бюджетный процесс остался одним из немногих рычагов, реально обеспечивающих управляемость экономики. Однако, если организационная, управленческая, институциональная структуры бюджетного процесса неэффективны, они сами становятся дестабилизирующими факторами. Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств порождали безответственное отношение к ним на всех уровнях, привели к ослаблению бюджетной дисциплины, а информационная асимметрия в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяла перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период рыночных преобразований в экономике.
В процессе экономической эволюции бюджетной системы страны распределение прав и обязанностей в области налогообложения, расходования средств и экономического регулирования между различными уровнями государственной власти и муниципального управления находятся в неравномерной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. При осуществлении реформ необходим эволюционный подход к научному анализу бюджетного процесса - составлению и утверждению бюджетов, распределению доходных источников, расходных полномочий и перераспределению финансовой помощи между бюджетами разных уровней, организации казначейского исполнения бюджета и контроля за его исполнением.
Обновление многих традиционных постулатов теории государственных финансов, ставивших ее теоретическими рутинами, особенно актуально в рамках эволюционного подхода к бюджетной системе и бюджетному процессу.
С позиций современной теории общественных финансов бюджетный процесс должен быть представлен как социально организованный, эффективно управляемый институциональный процесс, осуществляемый людьми благодаря взаимодействию определенных факторов, которые являются движущими силами его эволюционного развития.
Практическая актуальность темы исследования обусловлена тем, что механизмы бюджетного процесса оказались слабо адаптированы к изменяющимся экономическим условиям. Бюджетный процесс не способен обеспечить оптимальность распределения финансовых ресурсов, "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризуется низкой оперативностью и раздробленностью, не позволяет определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, создает возможности их нецелевого использования.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием вышеупомянутых теоретических и практических проблем, характерных для финансовой системы современной России, обусловивших необходимость концептуальной проработки эволюционного развития бюджетного процесса. Те меры, которые предпринимают компетентные органы Российского государства по исправлению финансовой ситуации, также нуждаются в теоретическом обосновании и практических рекомендациях. Актуальной научной проблемой, имеющей важное макроэкономическое значение, является комплексное исследование современного состояния бюджетного процесса в России, на основе теоретического анализа факторов, влияющих на его эволюцию и бюджетную политику государства, объективного анализа сущности построения бюджетного процесса в постсоветской России, оценка международного опыта формирования бюджетных отношений и проведения государствами макроэкономических стратегий в сфере общественных финансов.
Степень разработанности проблемы. Все чаще учеными в качестве альтернативы традиционным подходам к исследованию экономических процессов предлагается методология современного научного направления, называемого «эволюционной экономикой», основой которого является описание экономических систем как динамически самоорганизующихся, неравновесных. В экономической науке предшественниками эволюционной экономики были А.Богданов, Н.Кондратьев, Дж.Милль, Т.Мальтус, К.Маркс, К.Менгер, А.Смит, И.Шумпетер и др., использовавшие методологию эволюционного подхода; среди современных исследователей, работающих в рамках названного подхода, можно назвать неошумпетерианцев (А.Алчиян, Дж.Доси, К.Фримен и др.), применивших эволюционный подход для обоснования понятия технико-экономической парадигмы, а также представителей институционально-эволюционного направления (Т.Веблен, Р.Нельсон, С.Уинтер и др.), в работах которых эволюционный подход был развит и обобщен до уровня новой парадигмы в экономической науке. В последние годы произошли серьезные сдвиги в области применения идей эволюционной экономики в исследованиях отечественных экономистов - Л.Абалкина, С.Глазьева, А.Гранберга, О.Иншакова, Д.Львова, А.Кантарбаевой, С.Кирдиной, Г.Клейнера, С.Меньшикова, В.Маевского, В.Макарова, А.Некипелова, В.Полтеровича, Ю.Яковца и др. Исследования этих авторов стали стимулом для применения научного инструментария эволюционной экономики к теории общественных финансов, многоуровневого анализа условий и факторов эволюции бюджетного процесса.
Теоретическим проблемам финансов как структурной первооснове бюджетного процесса посвящены труды А.И.Архипова, А.М.Бабича, Дж.ВанХорна, Э.А.Вознесенского, О.В.Врублевской, А.З.Дадашева, Л.А.Дробозиной, В.В.Ковалева, Г.М.Колпаковой, А.М.Лаврова, Д.С.Молякова, Ю.М.Осипова, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагова, Н.Г.Сычёва, и др. Однако продолжают оставаться дискуссионными содержание категории «бюджетный процесс», «качество управления бюджетным процессом», «эффективность бюджетных расходов», «система исполнения бюджета», «эффективность бюджетного контроля» и др.
Системный подход к исследованию бюджетного процесса, бюджетной политики и государственного финансового контроля применили в своих трудах: С.А.Агапцов, Г.А.Анисимова, А.А.Астахов, А.А.Ахполов, Е.Н.Бережная, В.В.Бурцев, Э.А.Вознесенский, Ю.М.Воронин, Е.Ю.Грачева, В.С.Джатиев, А.Ф Дубиков, Т.В.КаковкинаДА. Кочерин, Ю.А.Крохина, И.А.Ланчинский, Д.В.Никольский, С.П.Опенышев, В.Г.Пансков, А.А.Пискунов, С.Н.Рябухин, С.П.Сазонов, Ж.М.Саркисян, А.Н.Семиколенных, С.В.Степашин, Е.С.Суконников, В.Б.Христенко и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию механизмов бюджетного процесса.
Современное состояние и эффективность бюджетного процесса является малоисследованной проблемой и основные постулаты начали разрабатываться в трудах В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Г.Б.Поляка, Б .Г.Преображенского, В .И.Шлейникова.
Однако данные работы в большинстве случаев не содержат комплексного исследования проблем развития бюджетного процесса в России, отражая отдельные аспекты, группы проблем или особенности отдельных регионов. По-прежнему важны теоретические обобщения в области бюджетного процесса, которые, используя опыт отечественной науки, были бы обращены и к результатам, накопленным зарубежными школами в многолетних исследованиях бюджетного процесса в федеративных государствах. Финансовым научным сообществом во многом не подведены итоги развития бюджетного процесса в последнее десятилетие, отсутствует его экономический анализ в сравнении с другими странами, который относился бы не к отдельным аспектам бюджетной политики, а к бюджетному процессу в целом. Из прошлого не в полной мере извлечены уроки, которые снизили или ликвидировали бы негативные тенденции в будущем.
Вместе с тем остается открытым вопрос об условиях, ресурсах и факторах, определяющих эволюционное развитие бюджетного процесса и связанных с экономическим и политическим выбором общества. Не дан ответ и на вопрос о долгосрочных макроэкономических последствиях проводимой государством политики в области построения бюджетных отношений.
Новой областью научных знаний является квалиметрия управления бюджетным процессом. Практически отсутствуют научные публикации, системно отражающие оценку качества бюджета, управления бюджетом и управления бюджетным процессом.
Все это и определяет актуальность и направления диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является теоретико-методологическое обоснование эволюционного развития бюджетного процесса в России на основе анализа его современного состояния, определения воздействующих на него факторов, выявления приоритетов, обоснования направлений развития и повышения качества бюджетного управления.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
развить теоретические взгляды на сущность бюджетного процесса как многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность;
выделить и систематизировать основные циклы, определяющие скорость и эффект эволюционных изменений, дать определение сущности эволюционного развития бюджетного процесса;
определить и системно представить базовые институты бюджетного процесса, дать их развернутую характеристику;
определить источники эволюционного развития бюджетного процесса, осуществить анализ данного развития и выявить его важнейшие противоречия;
раскрыть факторы и закономерности эволюционного развития бюджетного процесса, обусловленные сложностью данного многоаспектного процесса;
осуществить анализ критериев эволюционного развития бюджетного процесса и выявить взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом;
определить содержание стадий бюджетного процесса с позиции их влияния на качество управления бюджетным процессом и разработать показатели качества управления бюджетным процессом;
предложить методические подходы к повышению качества бюджетных технологий;
выявить современные тенденции развития бюджетного процесса в аспекте усиления бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации.
Объектом исследования выступает эволюционное развитие бюджетного процесса в Российской Федерации, рассматриваемое в сопоставлении с развитыми федеративными государствами, на основе анализа условий, ресурсов, факторов и качества управления.
Предметом исследования служат причинно-следственные связи и тенденции, определяющие развитие бюджетного процесса в России, а также управляемый механизм его перехода в более зрелую фазу, позволяющую обеспечить его темпоральность, бюджетную симметрию и бюджетную эффективность.
Методология исследования. Методологической базой исследования являются эволюционная экономическая парадигма, диалектическая теория развития, фундаментальные положения экономической теории (марксистская традиция, институционализм, теория социального рыночного хозяйства), включающие анализ и теоретическое обобщение сущности финансовых и бюджетных отношений. Использован категориальный аппарат, развитый отечественной научной школой в области бюджетного процесса. Исследование основывалось на методологии системного анализа, дающей возможность раскрыть структуру и причинно-следственные связи построения бюджетного процесса, осуществить прогноз его развития и сформировать предложения по его дальнейшему совершенствованию. Использован сравнительный анализ, метод аналогий, обработка эмпирических данных для выявления причинно-следственных связей и тенденций в развитии бюджетного процесса, экстраполяция тенденций, экспертный анализ.
Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные, методические и аналитические материалы Минфина России, Банка России, Федерального казначейства, материалы Центра Фискальной политики, финансово-экономические издания и публикации по проблемам бюджетного процесса.
Концепция исследования основана на предположении, что бюджетный процесс эволюционирует в системном порядке, который охватывает все уровни от нано- до мега- проявлений изменчивости, наследственности и необратимости. Экономическая эволюция бюджетного процесса - это усложнение структуры, функций и связей, условий внутренней и внешней среды, усиление внутренней организации и институций, рост потребляемых финансовых, материальных, информационных и др. ресурсов. Эволюционный подход к исследованию бюджетного процесса предполагает переход от концепций равновесия в условиях определенности и рациональности субъектов к неравновесной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. Бюджетный процесс эволюционирует в результате целенаправленной деятельности его акторов, что актуализирует повышение качества бюджетного управления и расширение возможностей его оценки.
Исследование выполнено в рамках п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования», п.2.6. «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов» раздела 2 «Государственные финансы» Паспорта специальности 08.00.10. - «Финансы, денежное обращение и кредит».
Положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Бюджетный процесс представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность.
Как финансовая категория бюджетный процесс - это жизненный цикл бюджета, в течении которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.
Как организационная категория бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Как управленческая категория бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль), с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.
Как институциональная категория бюджетный процесс представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления.
Как правовая категория бюджетный процесс отражает регламентированные нормами права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.
При восхождении от абстрактного к конкретному бюджетный процесс интегрирует все свои сущности и проявляется в реальной экономической действительности (в актуальном времени и пространстве) во всем многообразии структуры, функций и динамики.
2. Обладая свойствами «наследственности», «изменчивости» и «отбора», бюджетный процесс является эволюционным, причем в его развитии наблюдаются короткие (искусственные, регламентируемые) и длинные (естественные) циклы, интерференция которых определяет скорость и эффект эволюционных изменений. Эволюционное развитие бюджетного процесса представляет собой необратимое, направленное, закономерное изменение, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета.
3. В эволюционном развитии бюджетного процесса носителями «наследственности» выступают сформировавшиеся базовые институты бюджетного процесса: институт бюджетной централизации, регламентации и государственного контроля. Самовоспроизведение, хранение и реализация информации в процессе роста новых институциональных форм, т.е. создание реального бюджетного процесса, происходит на основе взаимодействия базовых институтов с дополнительными (комплементарными) институтами, имеющими характер реакции (отзыва) в альтернативной институциональной системе. Такими дополнительными институтами выступают институты бюджетной децентрализации, бюджетной самостоятельности и ответственности негосударственного финансового контроля. Каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию.
Взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса. В бюджетной системе государства взаимодействие базовых и комплементарных форм с отборами тех сочетаний, которые сохраняют «наследственность» и одновременно эволюционно модернизируют бюджетный процесс занимает от нескольких лет до десятилетий.
4. Источником «изменчивости» в эволюции бюджетного процесса выступает активность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями.
Определение субъектами специфики, содержания доминирующих институтов, механизма взаимодействия базовых и комплементарных институтов позволяет осознанно осуществлять институциональное строительство и минимизировать трансакционные и социально-политические издержки эволюционного развития бюджетного процесса. И наоборот, непонимание институциональной природы бюджетного процесса и попытки направить развитие по несвойственной ему эволюционной траектории завершается возвращением к доминированию присущей бюджетной системе институциональной матрице.
5. Факторы эволюции бюджетного процесса формируются в условиях внешней и внутренней среды, то есть той среды, в которой развивается бюджетный процесс. На разных уровнях анализа внешней и внутренней среды (от мега- до наноуровня) на эволюцию бюджетного процесса влияют различные условия, освоение и преодоление противоречий которых становится ресурсами или потенциальными факторами дальнейшего развития бюджетного процесса. Для освоения условий необходима сознательная, целенаправленная деятельность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями.
6. Важная закономерность эволюции бюджетного процесса - допустимость сочетания её разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах; более активное совершенствование одних функций (бюджетный учет, бюджетный контроль) и менее активное развитие других функций (долгосрочное бюджетное планирование).
7. Критерием эволюционного развития бюджетного процесса является новое качество бюджета. Взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом раскрывается через свойство динамичности качества - изменение интенсивности свойства и соответственного интенсивного количества во времени. Развертывание принципа динамичности качества управления приводит к двум взаимосвязанным принципам: отражение и жизненный цикл. Принцип отражения качества управления бюджетным процессом фиксирует отражение (перенос) качества процесса на качество результата и имеет смысл системного исследования: качество процесса продуцирует качество результата, или, качество результата наследует качество процесса. Жизненный цикл бюджета образует жизненный цикл управления его качеством. Каждый этап бюджетного процесса раскрывается как звено цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов.
8. Декомпозиция системы управления бюджетным процессом может быть проведена по различным признакам, важнейшими из которых являются стадии бюджетного процесса, уровни бюджетной системы и структура бюджетов, поскольку качество управления должно обеспечиваться во временном, пространственном и содержательном аспектах. По названным признакам выстраивается триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность. Эта триада создает ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ.
9. В понятие бюджетной эффективности можно вкладывать различный смысл. Одним из частных критериев бюджетной эффективности является эффективность бюджетных расходов, которое, с одной стороны, означает их результативность, как степень достижения планируемого результата, то есть степень изменения целевого социального показателя, являющегося одним из объектов государственной социально-экономической политики. С другой стороны, эффективность бюджетных расходов - это минимизация издержек на оказание бюджетных услуг. Для определения общей эффективности бюджетных расходов предложено разделять деятельность бюджетных учреждений и результаты их деятельности. Целью бюджетной политики является достижение желаемых результатов, а непосредственно деятельность бюджетных учреждений является средством достижения результата.
10. Упорядоченный и формализованный инструментарий управления бюджетным процессом представляет собой бюджетные технологии. К числу активно формирующихся бюджетных технологий на современном этапе эволюционного развития бюджетного процесса в РФ относятся казначейское исполнение бюджета, межбюджетное выравнивание, бюджетирование, ориентированное на результат, бюджетный учет и отчетность, информатизация бюджетного процесса. Актуальными направлениями повышения качества бюджетных технологий являются:
- в области межбюджетного и межтерриториального выравнивания: законодательная регламентация бюджетных ограничений предоставления федеральной финансовой помощи на основе бюджетных нормативов, создание конкурентных условий получения бюджетных грантов, повышение децентрализации бюджетной системы, формализованная методика, отражающая функциональную зависимость выделяемого трансферта (гранта) от объема потенциальных доходов и планируемых расходов конкретного региона и сбалансированность его бюджета, определение фискального разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом региона отношением общего объема трансферта, выделяемого из федерального бюджета, к суммарной потребности в финансировании региона.
- в казначейском исполнении бюджетов: внедрение единой на всей территории страны методологии, технологии и механизмов взаимодействия с платежной системой Банка России, распределения регулирующих доходов; составления полной, достоверной и своевременной отчетности о кассовом исполнении бюджетов; соблюдения принципа «единства кассы»; совершенствования организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов системы органов федерального казначейства;
в бюджетном учете, отчетности, информатизации бюджетного процесса: унификация процессов и процедур осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации и единой информационной и телекоммуникационной системы, централизованного взаимодействия с банковской системой, ФНС и другими администраторами поступлений.
11. Финансовому контролю принадлежит особо важная роль в обеспечении качества управления бюджетным процессом. Финансовый контроль является не только сферой деятельности органов государственного управления, но и самостоятельной отраслью научных знаний. Предметом финансового контроля как отрасли научных знаний служат информационные факты о реальных или потенциальных отклонениях от легитимных норм количественных и качественных характеристик финансовых потоков, опосредующих финансовые отношения в государстве. Основным методом финансового контроля как научной дисциплины признается метод коммуникации, который означает выявление прямых и обратных связей между количественными и качественными параметрами финансовых потоков, циркулирующих в финансовых системах, и опосредуемыми ими финансовыми отношениями.
12. Механизм государственного финансового контроля - это совокупность условий, форм и методов воздействия субъектов контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства. Эффективность функционирования механизма финансового контроля определяется его целостностью и равномерным развитием блоков: правового, информационного, институционального, коммуникационного, организационного и методического. Асимметрия действующего механизма государственного контроля обусловлена в настоящее время незавершенностью формирования правового и институционального блоков.
В методическом блоке необходимо продолжать развитие прогрессивных специфических методов контроля, основанных на аудите эффективности бюджетных расходов. При этом необходимо учитывать эффективность контрольных мероприятий, соотнося средства, возвращенные в бюджет в результате контроля, и средства, полученные в результате улучшения деятельности субъекта контроля, с затратами на проведение контрольных мероприятий.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании эволюционного развития бюджетного процесса, в раскрытии на объемном фактологическом материале причинно-следственных связей между факторами, состоянием и эволюционной динамикой бюджетного процесса, в разработке на этой основе прогноза дальнейшего развития бюджетного процесса в Российской Федерации, как системы мер, охватывающих его важнейшие институты, стадии, инструменты и повышающих качество бюджетного управления.
Элементы научной новизны, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем:
развиты теоретические основы бюджетного процесса как многоплановой экономической категории посредством систематизации его финансовой, организационной, управленческой, правовой и институциональной сущности, что позволило логически структурировать основные элементы бюджетного процесса и определить его методический инструментарий;
дано авторское определение эволюционного развития бюджетного процесса как необратимого, направленного, закономерного изменения, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета;
определена и теоретически обоснована система базовых и дополнительных (комплементарных) институтов бюджетного процесса. Раскрыт механизм воздействия на структуру и динамику бюджетного процесса таких институтов, как бюджетная децентрализация, бюджетная самостоятельность, негосударственный финансовый контроль. Определено, что каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию, а взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса;
определена, теоретически обоснована и подтверждена исследованиями практики система условий и факторов, воздействующих на эволюцию бюджетного процесса на разных уровнях анализа внешней и внутренней среды (от мега- до наноуровня). Систематизированы и конкретизированы наиболее значимые внешние и внутренние факторы, формирующие структуру и динамику бюджетного процесса в России; выявлена важнейшая закономерность эволюционного развития бюджетного процесса, заключающаяся в сочетании разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; показано образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах;
выделены критерии эволюционного развития бюджетного процесса, важнейших из которых является новое качество бюджета; раскрыта взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом, проявляющаяся через свойство динамичности качества; раскрыты этапы бюджетного процесса как звенья цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов;
У предложена триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность, создающая ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ;
предложены актуальные направления повышения качества бюджетных технологий как инструментов управления бюджетным процессом:
- разработана и предложена модель распределения финансовой помощи между субъектами РФ, основанная на выделении грантов из федерального бюджета для выравнивания бюджетной асимметрии по количественному критерию разницы между потенциальными бюджетными доходами получателя бюджетных средств и его нормативными расходами; уточнена и формализована методика предоставления бюджетного кредита на кассовый разрыв на основе объема бюджетных кредитов, выданных региону в отчетном и предыдущем году, и задолженности субъекта РФ федеральному бюджету на момент предоставления кредита;
- представлен комплекс финансовых методов организации казначейского исполнения бюджета, управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированными на едином казначейском счете: открытие кредитной линии или размещение излишков ликвидных средств через центральный банк; адаптация выплат из бюджета к поступлениям; контроль- за бюджетной эффективностью каждого платежа; обеспечение транспарентности бюджетных потоков;
- предложены конкретные меры по оптимизации бюджетного учета и казначейских процедур в части электронного документооборота, реализации технологии единого казначейского счета в рамках формирования механизмов централизации финансовых ресурсов и оптимизации прохождения денежных и информационных потоков (процедура верификации данных первичных документов, технология «Клиент-УФК», технология формирования единого казначейского информационного пространства);
представлена принципиально новая авторская трактовка субординации функций государственного финансового контроля, основная функция состоит в обеспечении обратной связи между субъектами и объектами финансового управления; в качестве производных функций сформулированы превентивная, информационно-аналитическая, регулирующая, коммуникативная и социальная; раскрыто содержание государственного финансового контроля с трех методологических позиций: как способ и результат реализации контрольной функции финансов; как составная часть бюджетного процесса; как деятельность органов государственного управления в составе механизма бюджетного процесса; системно представлены объекты, субъекты, виды, формы, принципы и методы бюджетного контроля. Теоретическая значимость диссертационного исследования. Теоретические и методологические положения, обоснованные в диссертации, дополняют и развивают теорию общественных финансов в сфере организации и управления бюджетным процессом. Теоретическая значимость исследования заключается в определении условий, ресурсов, факторов эволюционного развития бюджетного процесса, его источников, формализованного инструментария, повышающего качество управления.
Практическая значимость диссертационной работы. Результаты исследования, относящиеся к разработке среднесрочных мер по оптимизации и повышению эффективности бюджетного процесса, могут широко применяться Правительством РФ, Государственной думой РФ, органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, Счетной палатой РФ в их деятельности по составлению и рассмотрению нормативных актов о соответствующих бюджетах, при разработке и проведении бюджетной политики, при организации исполнения бюджетов и контроля за расходованием бюджетных средств. Результаты исследования могут быть использованы в программах высшего и дополнительного профессионального образования по учебным дисциплинам «Финансы», «Финансы и кредит», «Бюджетная система РФ», «Финансовый контроль».
Главные теоретические выводы диссертации, составляющие её научную новизну, доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию межбюджетных отношений, определению целесообразности предоставления безвозмездной финансовой помощи и бюджетных кредитов, определению целей и эффективности расходования бюджетных средств, качества управления бюджетным процессом, развитию электронного документооборота в процессе казначейского исполнения бюджета, методологии оценки эффективности государственного финансового контроля.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования неоднократно докладывались автором на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях.
Содержащиеся в диссертации рекомендации использованы в практической деятельности и при разработке нормативных актов Волгоградской областной думы, Управления федерального казначейства по Московской области и Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия. Отдельные выводы диссертационного исследования используются в научно-педагогической деятельности в Волгоградских вузах при разработке программ и чтении лекций по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система РФ».
Публикации. Основные результаты исследования отражены в 37 публикациях общим объемом авторского вклада 35 п.л. Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, включающих 19 параграфов в которых последовательно рассмотрены теоретические, методологические и практические стороны бюджетного процесса, определяющие направление и динамику его эволюционного развития в Российской Федерации, заключения, библиогрфии из 325 наименований.
Теоретико-методологические основы исследования эволюционного развития бюджетного процесса
Исследованию глубинных причин и поиску решений первостепенных проблем современного развития можно и должно посвятить отдельный научный труд. В современной экономической науке и практике наблюдаются два ярко выраженных подхода в обосновании вариантов развития мирового сообщества: эволюционный и революционный. Автор приверженец эволюционного подхода и диссертационное исследование проведено на основе эволюционной парадигмы, которая является предметом обсуждений российской научной общественности последние 20 лет
Как показывает практика, государства, политические партии, экономические школы решают в основном тактические задачи, откладывая разработку стратегических решений. Передовая общественность уже гласно заявляет, что пора строить прогнозы на научно объективной основе. Но область этих вопросов до сих пор остается не достаточно изученной и проработанной. Необходимость этого диктуется характером тактических задач и действий, вызванных обострением конкуренции в мировом рынке и глобализацией.
Не претендуя на решение всех перечисленных проблем, попытаемся рассмотреть проблемы эволюционного развития российского бюджетного процесса.
Эволюцию можно рассматривать как изменения любого свойства явления с течением времени. В некоем общефилософском смысле в этом и заключается суть эволюции. Однако для исследователя, желающего количественно оценить эволюционное изменение и изучить механизмы, с помощью которых оно происходит, такое определение слишком туманно. Безусловно, не всякое изменение есть эволюция, а, кроме того, приведенное определение не дает никакого представления о масштабах времени, в котором она происходит. Разнообразие существующих определений свидетельствует о том, как трудно оценить эволюцию количественно и предложить меру эволюционных изменений.
Большинство ученых согласны с тем, что эволюция представляет собой изменение, происходящее во времени, и что это изменение должно быть связано с глубинно внутренним содержанием явления. Однако эволюция -процесс очень сложный, слагающийся из многих явлений.
Позиции автора в исследовании эволюционного развития бюджетного процесса в России определены главным уроком периода рыночной реформации - признанием определяющей роли институциональной среды в экономической деятельности, что обусловило большее внимание со стороны экономистов к системному анализу социально-экономических процессов и систем с точки зрения их институциональной структуры во времени (экономической истории) и в пространстве (экономической компаративистике), т.е. экономической эволюции.
Авторский подход к решению обозначенной проблемы с позиции эволюционистского направления в современной экономической науке основан на следующих принципах:
- исследование проблемы эволюционного развития бюджетного процесса основывается на признании определяющей роли эволюционистского направления в современной экономической науке;
- особый акцент в исследовании сделан на изучение динамики эволюции бюджетного процесса как частных случаев экономической эволюции процессов и систем большего масштаба;
- в анализе сочетаются исторические и страноведческие подходы к изучению динамики эволюции социально-экономических процессов; - допускается соединение онтологического и гносеологического подходов, что позволило исследовать и охарактеризовать не только особенности факторов экономической эволюции, но и разработать предложения по управлению ими;
- использован междисциплинарный подход в определении сущности факторов экономической эволюции, определяющих возможности социально экономических процессов эволюционировать и повышать стратегический экономический потенциал общества.
Бюджетная политика и межбюджетные отношения в России и за рубежом
Современный бюджетный процесс в федеративном государстве начинается с определения основных параметров федерального, региональных и муниципальных бюджетов, с планирования предполагаемого объема доходов, расходов и размера дефицита соответствующих бюджетов. А так как в федеративном государстве объемы доходов и расходов бюджетов всех уровней взаимозависимы от доходных и расходных полномочий бюджетов других уровней, то реально бюджетный процесс начинается с построения межбюджетных отношений. Глобализация процессов интеграции бюджетной системы развитых стран явилась следствием фокусирования внимания на таких понятиях, как «бюджетная политика», «межбюджетные отношения», «бюджетный федерализм», систематизации их основных функций и свойств и их влияния на работу всех механизмов бюджетной системы страны. Основной закон, регламентирующий построение бюджетных отношений в Российской Федерации - Бюджетный кодекс Российской Федерации -определяет «межбюджетные отношения», как «...отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления...». Понятие «бюджетный федерализм» определил в 1956 г. известный экономист Ч. Тибу, связав два, на первый взгляд, несоизмеримых соотношения: «федерализм» как форму государственного устройства и «общественное благо» как средство и продукт жизнедеятельности индивидуума в частности и общества в целом. По нашему мнению, бюджетный федерализм - отношения в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой это в наибольшей степени обеспечивает единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных единиц.
Мировой опыт использования бюджетных нормативов расходов для формирования бюджетов
После формирования общих характеристик доходов и расходов соответствующих бюджетов, наиболее дискуссионным вопросом данной стадии бюджетного процесса становится детализация росписи бюджетных расходов между отдельными ведомствами, статьями бюджетной классификации и целевыми программами. Это связано с тем, что, как уже говорилось в первой главе, в отличии от частного сектора экономики, в бюджетном процессе отсутствуют четкие и бесспорные критерии эффективности бюджетных расходов. На практике используются различные критерии и нормативы, позволяющие хотя бы приближенно и формально обосновать распределение бюджетных средств между, отраслями, ведомствами, бюджетополучателями. Бюджетные нормативы могут использоваться в разных целях. Во-первых, чтобы определить объем финансирования, который должен быть заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения. Во-вторых, чтобы контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета. В-третьих, чтобы рассчитывать объем финансовой помощи, передаваемой центром в бюджеты нижестоящих уровней.
В советской бюджетной системе нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств в области конкретного расходования выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе исполнения бюджета.
В мировой практике очень ограниченное число стран помимо СНГ используют бюджетные нормативы для целей формирования бюджетов. По мнению автора это связано с тем, что данный подход к составлению бюджетов является очень дорогостоящим и запутанным.
Главная проблема использования подробно расписанных нормативов состоит в том, что определение того, что можно считать адекватным уровнем (количеством и качеством) предоставления услуг, весьма произвольно. Стоимость предоставления и, соответственно, требуемое бюджетное финансирование предоставляемых населению услуг будут изменяться в зависимости от объема и качества услуг, а также в пространстве и времени. Такие пространные нормативы отличаются не только запутанностью, но и тем, что их разработка и последующая корректировка требуют больших средств. Кроме того, почти невозможно бывает прийти к единому мнению о том, что следует считать адекватным или стандартным уровнем предоставляемых услуг. Но даже если такого единодушия удается достичь, очень часто оказывается, что в бюджете нет необходимых средств для выполнения данных норм.
Для международной же практики более характерно, когда расходные потребности или нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения бюджета. Данные нормы, используемые в ходе исполнения бюджета, имеют иную форму, и вменяться они могут по-разному, однако основная цель использования таких норм - это обеспечить оказание определенных видов услуг органами власти на местах хотя бы на таком уровне, который считается приемлемым с точки зрения центральных властей.
Исполнение бюджета по доходам и способы его совершенствования
Следующей стадией бюджетного процесса является процедура непосредственного исполнения бюджета на текущий финансовый год. Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных (органов местного самоуправления). Основной документ, на основе которого осуществляется исполнение федерального бюджета - Закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.
Кроме того, достаточно широко практикуется имитирование расходов, когда финансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов.
В наиболее общем виде с организационно - технической точки зрения, казначейство "замыкает" на себе осуществление и учет всех операций со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении федерального Правительства. Казначейство при этом опосредствует осуществление операций с бюджетными средствами в безналичной форме.
Процесс исполнения бюджета достаточно детализирован. Наличие на центральном уровне информации о состоянии и движении бюджетных средств на каждой стадии исполнения бюджета предоставляет Минфину и главным распорядителям средств федерального бюджета широкие возможности для гибкого маневрирования ресурсами и оперативного контроля за состоянием финансов, находящихся в распоряжении бюджетных единиц и распорядителей средств.
Детализация учета позволяет в ходе исполнения бюджета в более полной мере реализовать принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической 229 ситуации.
Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных (органов местного самоуправления).
Основополагающим документом, который определяет правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, а также основы бюджетного процесса в Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Данный документ служит целям финансового регулирования, определяет правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Кроме того, Бюджетный кодекс определяет основы исполнения бюджетов. В соответствии с ним в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов на основе принципа единства кассы.
Для того чтобы осуществить финансирование бюджетных расходов, необходимо сначала сформировать и исполнить бюджет по доходам, то есть мобилизовать контингента налогов, сборов и других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством.
Доходы бюджета - часть централизованных финансовых ресурсов государства, необходимых для выполнения его функций. Они выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования фондов денежных средств, и поступают в распоряжение органов власти.
Институциональный блок механизма государственного финансового контроля
Заключительной стадией бюджетного процесса является контроль за правильностью и эффективностью расходования бюджетных средств.
Механизм финансового контроля имеет сложную структуру, представленную взаимодействием следующих блоков: правового, информационного, институционального, организационного, коммуникационного и методического (рис. 5.1.1.).
Институциональное обеспечение государственного финансового контроля в качестве единой системы означает ее построение на единых принципах, на единых нормах и нормативах функционирования и решения поставленных задач с четким определением органов контроля и разграничением их функций и полномочий.
Принципы внешнего государственного финансового контроля строятся исходя из сущности демократического правового государства.
В частности, В.И. Шлейников совершенно справедливо замечает: «Гражданское общество, которому принадлежит государственное имущество, делегирует свое право на распоряжение этой собственностью своим избранным представителям - органам законодательной (представительной) власти, которые, в свою очередь, определяют для нее управляющих - органы исполнительной власти, а также организуют внешний контроль за тем, насколько эффективно с точки зрения интересов общества это управление осуществляется, чтобы в случае необходимости совершенствовать законы или корректировать действия управляющих вплоть до их переназначения. А граждане, в свою очередь, наблюдают за эффективностью управления общественной собственностью и, посредством установленных механизмов регулярной выборности и сменяемости членов органов представительной власти, оценивают, насколько деятельность их избранных представителей отвечает интересам общества. Для демократического правового государства созидательный, эффективный контроль за управлением общественными ресурсами - залог стабильности, так как способствует укреплению государственной экономики и доверия граждан к государственной власти, показывая, что для нее интересы общества имеют высший приоритет. С помощью эффективного контроля демократическое государство старается оградить себя от недобросовестных или нерадивых чиновников, деятельность которых может подорвать его авторитет в глазах общества»84.
Принципы организации государственного финансового контроля в демократическом правовом государстве обобщены и зафиксированы в международных документах, таких как Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году85.
В соответствии с Лимской декларацией, организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем.
Принятая в 1993 году Конституция провозгласила Россию демократическим правовым государством. Преобразования проводились под лозунгом построения государства, функционирующего для народа и в интересах народа, имеющего эффективную экономику за счет отказа от монополии государственной собственности и административно-командных методов хозяйственного управления.
