Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Межбюджетные отношения в механизме формирования доходов местных органов власти 10
1.1 Реализация межбюджетных отношений на местном уровне в федеративных государствах 10
1.2. Виды доходов местных органов власти 24
1.3. Принципы закрепления налогов за местными бюджетами 38
ГЛАВА 2. Местное налогообложение в федеративных государствах 53
2.1. Налоги в доходах местных бюджетов в зарубежных странах 53
2.2. Развитие системы местного налогообложения и формирование доходов местных бюджетов в Российской Федерации 69
2.3. Налоги в доходах местных бюджетов в Российской Федерации 95
ГЛАВА 3. Расширение налоговых полномочий местных органов власти в Российской Федерации 111
3.1. Повышение значимости налогов на имущество в доходах местных бюджетов 112
3.2. Совершенствование порядка взимания подоходных налогов, зачисляемых в местные бюджеты 129
Заключение 147
Список использованных источников
- Виды доходов местных органов власти
- Принципы закрепления налогов за местными бюджетами
- Развитие системы местного налогообложения и формирование доходов местных бюджетов в Российской Федерации
- Совершенствование порядка взимания подоходных налогов, зачисляемых в местные бюджеты
Введение к работе
I. Актуальность темы исследования. Из бюджетов муниципалитетов финансируются мероприятия, в которых в первую очередь заинтересованы жители соответствующей территории. Сегодня в Российской Федерации на местном уровне реализуется 15% общегосударственных расходов, в том числе 78% расходов на дошкольное обучение, 54% расходов на коммунальное хозяйство, 75% расходов на благоустройство территории. В доходах бюджетов муниципальных образований 60% составляют безвозмездные поступления, налоги обеспечивают лишь 30% доходов, только 6% из них составляет доля местных налогов1. Очевидно фискальное несоответствие между теми, кто получает выгоду от расходов местных органов власти и теми, кто формирует их доходы.
Вследствие переноса акцента при формировании доходов бюджетов муниципалитетов с налоговых поступлений на межбюджетные трансферты снизилась связь между располагаемыми финансовыми ресурсами и экономическим развитием соответствующей территории, улучшением условий проживания для населения. Важность увеличения соответствия между лицами, заинтересованными в расходах местных бюджетов и обеспечивающими его доходы путем расширения налоговых полномочий местных органов власти при учете целесообразности передачи налогов на местный уровень и недопущении существенного снижения эффективности функционирования налоговой системы государства в целом, обусловили актуальность темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Специфика местного налогообложения была предметом пристального внимания российских ученых XIX-начала ХХ вв.. Принципы разделения налогов между различными уровнями власти исследовались зарубежными учеными второй половины ХХ в.
Местные финансы в контексте бюджетного федерализма и межбюджетных отношений рассматриваются в работах В.В. Иванова, А.М. Лаврова, И.А. Май- бурова, М.Р. Пинской, В.Б. Христенко. Проблемы формирования доходов му-
1 Рассчитано по отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в 2011 г. Федерального казначейства России.
ниципальных образований анализируют Л.Л. Игонина И.В. Караваева, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, Л.И. Пронина, В.В. Томаров, А.Н. Швецов. Возрастающее внимание к местным налогам на фоне существенного сокращения их роли в российской практике проявилось в диссертационных исследованиях И.В. Ар- хипкина, М.Ю.Березина, Н.М.Бобошко, М.В. Мишустина, С.В. Перекальского, Д.А.Смирнова и ряда других. Однако вопросы распределения финансовых ресурсов, учитывающие современную реализацию принципов закрепления налогов за местными бюджетами, исследованы недостаточно глубоко. Необходим комплексный анализ развития доходов местных бюджетов, обобщающий сведения по территориям с различным экономическим развитием.
Актуальность и недостаточная разработка проблемы формирования местных бюджетов за счет поступлений по налогам в Российской Федерации определили выбор темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является экономическое обоснование расширения налоговых полномочий местных органов власти.
Задачи исследования, способствующие достижению поставленной цели:
систематизировать принципы закрепления поступлений по налогам за местными бюджетами и оценить соответствие им различных видов налогов;
обобщить опыт формирования доходной части местных бюджетов в зарубежных странах;
охарактеризовать направления развития местных налогов и формирования доходов местных бюджетов Российской Федерации;
выявить значимость и динамику налоговых поступлений в доходах бюджетов муниципалитетов в России;
разработать и обосновать способы повышения значимости налогов на имущество в доходах местных органов власти;
оценить перспективы зачисления подоходных налогов в местные бюджеты.
Объектом исследования выступают доходы местных бюджетов Российской Федерации.
Предметом исследования являются налоги, зачисляемые в местные бюджеты Российской Федерации.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных специалистов, законодательные акты, методические и нормативные материалы, касающиеся формирования доходов местных бюджетов за счет налоговых поступлений.
В ходе обобщения и систематизации характеристик различных методов распределения налоговых поступлений и принципов закрепления налогов за муниципалитетами автор основывался, прежде всего, на трудах российских ученых XIX-начала ХХ вв.: В.А. Лебедева, Л.А.Велихова, П.П. Гензеля, И.М. Кулишера, М.А. Курчинского, И.Х. Озерова, М.А. Сиринова, В.Н. Твердохле- бова, П.В. Микеладзе; а также зарубежных исследователей второй половины ХХв.: Р.Берда, Х. Блохлигера, Ф. Вайанкура, Л. МакЛюра, X. Мартинес- Васкеса, Р. Масгрейва, У.Оатса, М. Олсона, Д.Сазерлэнда, X. Циммерманна, А.Шаха.
Информационную базу исследования составили материалы Федерального казначейства РФ (отчеты об исполнении бюджетов, с 2000г.), Федеральной службы государственной статистики РФ (структура бюджетов городских округов, с 2006г.), Федеральной налоговой службы РФ (поступления по местным налогам, с 2006г.), Министерства финансов РФ, отчеты об исполнении местных бюджетов зарубежных стран (Австралии, Германии, Канады, США и Швейцарии), сведения о структуре доходов и налоговых поступлений, а также о налоговых полномочиях местных органов власти развитых стран ОЭСР.
Исследование строилось на принципах системного подхода с использованием методов сопоставления, абстрактно-логического, экономико- статистического анализа.
Диссертация выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки): 2.1. Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных финансов; 2.9. Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы; 2.17. Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике.
Основные научные результаты исследования:
обобщены, систематизированы и дополнены основные принципы закрепления налогов за местными бюджетами: принцип выгод от общественных услуг относительно субъектов обложения и распределения налогового бремени, низкая мобильность и равномерность распределения налоговой базы (дополненная учетом фискальной значимости налога), доступность информации и принцип экономии относительно налогового администрирования, стабильность и соответствие экономическому росту поступлений по налогам;
выявлено противоречие между теоретическими принципами местного налогообложения и практикой развитых государств: значимость налогов на имущество в доходах относительно низка, в местные бюджеты отдельных стран зачисляются помимо прочих поступления по косвенным налогам;
раскрыты тенденции механизма формирования доходов местных бюджетов в современной России: последовательное смещение акцентов с широких налоговых полномочий местных органов власти и налогового регулирования доходов муниципалитетов на механизм финансовой помощи;
показана специфика децентрализации распределения поступлений по налогам в России в 2000-е гг.: сокращение количества и долей передаваемых муниципальным образованиям налогов, отсутствие связи между передачей налогов в местные бюджеты и налоговыми возможностями региона, а также их ролью в доходах муниципалитетов;
определены причины низкой значимости налогов на имущество в доходах местных бюджетов в России: расчет налоговой базы по инвентаризационной стоимости, низкая налоговая ставка и большое количество льгот налога на имущество физических лиц; конфликт фискальных интересов с региональными властями и специфика расчета налога на имущество организаций;
оценены перспективы зачисления подоходных налогов в местные бюджеты: сформулированы аргументы против существующих проектов зачисления НДФЛ по месту жительства налогоплательщиков, обоснована неоправданность передачи налога на прибыль организаций на местный уровень и высокий потенциал единого налога на вмененный доход для бюджетов муниципалитетов.
Научная новизна исследования состоит в обосновании расширения налоговых полномочий местных органов власти с учетом компромисса фискальных интересов всех уровней власти и экономической оправданности передачи поступлений по налогам на местный уровень.
К элементам научной новизны относится следующее:
обоснована необходимость учета компромисса фискальных интересов всех уровней власти и экономической оправданности передачи поступлений по налогам на местный уровень для расширения налоговых полномочий местных органов власти;
уточнены принципы местного налогообложения: равномерность распределения налоговой базы предложено дополнить учетом фискальной значимости налога; стабильность поступлений по налогам в периоды экономического спада - возможностью их увеличения с экономическим ростом;
выявлена связь между преобладающей группой налогов в доходах муниципалитетов и степенью налоговой автономии, а также значимостью для местных бюджетов в развитых странах: в государствах, передающих муниципалитетам преимущественно подоходные налоги, наблюдается большая значимость налогов в структуре доходов и более высокая налоговая автономия местных органов власти, чем в случае основы на поимущественные налоги; на косвенных налогах основываются доходы муниципалитетов в странах, в которых местные бюджеты формируются за счет трансфертов или переданных вышестоящими уровнями власти поступлений по налогам;
выявлены тенденции передачи налоговых поступлений и финансовой помощи властями субъектов РФ для регулирования доходов местных бюджетов, общие для всей территории России: сокращение количества налогов, закрепленных за местным уровнем, снижение доли переданным налоговых поступлений в налоговых доходах субъекта РФ и местных бюджетах;
- обоснованы предложения по усилению обложения при продаже недвижимости в рамках НДФЛ и по формированию финансового результата при реализации недвижимости для налога на прибыль организаций: зачисление налога с прироста стоимости недвижимости в местные бюджеты, отмена существующего сегодня ограничения на взимание НДФЛ при продаже имущества в случае владения им более трех лет.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в том, что основные положения и выводы диссертации расширяют и развивают научное представление о налоговых доходах бюджетов муниципальных образований, в том числе о принципах передачи налогов на местный уровень.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по расширению налоговых полномочий местных органов власти Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы при преподавании курсов «Налоги и налогообложение», «Государственные и муниципальные финансы», «Межбюджетные отношения» студентам специальности «Финансы и кредит», направления «Экономика».
Апробация работы. Основные теоретические и практические положения работы обсуждались автором на международных научных конференциях «Мировой экономический кризис и Россия: причины, последствия, пути преодоления» (г. Санкт-Петербург, 2010г.) и «Модернизация экономики: проблемы и перспективы» (г. Санкт-Петербург, 2010г.), научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (г. Петрозаводск, 2011г.), научно-методической конференции «История экономической науки в России: исследование и преподавание» (г. Санкт- Петербург, 2009г.).
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 6 опубликованных работах (в т.ч. 2 статьи в журналах, входящих в перечень ВАК РФ) общим объемом 4 п.л.
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа объемом 167 страниц состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы, включающего 255 наименования (в т.ч. 53 на иностранных языках), 17 таблиц, 7 рисунков.
Виды доходов местных органов власти
Под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве и регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных уровней власти [Финансы, с. 242]. Характер и составляющие бюджетной системы определяет в первую очередь тип государственного устройства. Бюджетная система унитарного государства состоит из государственного бюджета и бюджетов местных органов власти, в то время как бюджетная система федеративных государств содержит еще один уровень - бюджеты субъектов федерации. Элементы данной системы находятся в тесной взаимосвязи, которая проявляется в межбюджетных отношениях. В.В.Иванов определяет межбюджетные отношения как экономико-правовые отношения взаимодействия органов государственной и местной власти по поводу разграничения и закрепления расходных и доходных бюджетных полномочий; перераспределения средств из бюджетов в порядке бюджетного регулирования; возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или потери доходов других бюджетов; передачи средств на возвратной основе; объединения средств с целью развития регионов и выравнивания социально-экономических условий их жизнедеятельности [Иванов, 2010-1, с. 43].
Посредством межбюджетных отношений происходит перераспределение расходов и доходов для их осуществления между различными звеньями бюджетной системы, причем распределение расходов является первичным. Логику распределения расходов и доходов зачастую описывают принципом субсидиарности, в соответствии с которым полномочия по реализации какой-либо компетенций должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет возможностей (экономических, социальных и прочих) для их реализации. В сфере распределения полномочий между местным самоуправлением, субъектами федерации и феде рацией в целом принцип субсидиарное означает, что региональные органы управления берут на себя и выполняют лишь те функции, которые местное самоуправление не способно реализовать; в свою очередь, федерация отвечает за реализацию лишь тех полномочий, которые не способны реализовать ни местное самоуправление, ни субъекты федерации или которые, с точки зрения интересов индивидов, могут быть более эффективно реализованы федерацией [Федерализм, с. 232]. В политико-стуктурном плане принцип субсидиарное означает выбор в пользу распределения ответственности снизу вверх, в отличие от процесса децентрализации, предполагающего делегирование полномочий сверху вниз [Галицкая, с. 15]. В первом случае - те задачи, которые могут быть более эффективно выполнены не на местном уровне, а на уровне субъекта федерации - передаются на этот уровень одновременно с доходными источниками для реализации задач. Аналогично происходит и с передачей задач и доходных источников на федеральный уровень. То есть доходы концентрируются на местном уровне и затем частично, вместе с задачами, передаются на вышестоящий уровень. Указанная теоретическая конструкция в настоящее время реализуется в более крупных межгосударственных структурах1. Практика большинства современных федераций (и унитарных государств) такова, что в них все же строение бюджетной системы происходит сверху вниз - на федеральном уровне концентрируются все задачи и доходные источники - а затем они уже перераспределяются на более низкие уровни бюджетной системы, а принцип субсидиарное предопределяет высокую значимость местного самоуправления, которому должны быть представлены полномочия по реализации всех задач, выполняемых им лучше, чем другие уровни власти.
Роль государства по отношению к местному самоуправлению (в том числе в части регулирования финансовых основ последнего) имеет разную трактовку в теориях местного самоуправления, основными из которых являются теория свободной общины, хозяйственная и государственная теории.
Община, согласно первой теории, имеет право на самостоятельное, независимое от государственной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Представители теории (А.Токвиль, Н.Гербер, Х.Аренс) стояли на том, что круг общественных дел отличен от государственных, вмешательство в ее дела недопустимо.
Хозяйственная теория самоуправления делала попытку опереться не только на признание самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на само содержание коммунальной деятельности, к которой относили строго хозяйственные задачи. Самоуправляющиеся единицы пытались отождествить с частными союзами и корпорациями и даже с промышленными компаниями; в любом случае деятельность этих единиц относили к публичноправовым, но не государственным делам [Велихов, с. 236].
Во второй половине XIX в. ее сменила государственная теория, которая видела главный смысл местного самоуправления не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям. Государственную теорию впервые сформулировали немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст [Васильев, с,29], В конце XIX в. в России теоретическими аспектами самоуправления занимался профессор Императорского Санкт-Петербургского университета А.Д. Градовский. В виду слияния местных и общегосударственных интересов, он указывал, что цель самоуправления привлечении общественных силы к участию в государственной администрации [Градовский, 1878, с. 91]. При этом успех децентрализации зависит от возможно большей близости органов управления к управляемым и самостоятельности органов управления, обуславливаемой разнообразием местных условий. Сообщая местному управлению определенную степень самостоятельности, государство достигает этим двух целей: местная власть знает, что она может и должна сделать, высшее правительство - чего оно может от нее требовать
Принципы закрепления налогов за местными бюджетами
Более широкое толкование субъекта местных налогов как всякого лица, связанного с данной местностью долговременным пребыванием или владением недвижимой собственностью, промышленными предприятиями и вообще лично пользующееся услугами местного самоуправления и причиняющее ему расход [Лебедев, с.89], было дано В.А. Лебедевым. По его мнению, нормальная местная налоговая система должна основываться на налогах с владельцев недвижимой собственности, с промышленности и подоходном налоге, к которым могут примыкать и некоторые другие налоги со значением не повсеместно-обязательным [Лебедев, с. 157]. Данную позицию разделяло большинство российских финансистов конца XIX - начала XX вв., которые полагали субъектами, получающими выгоды от местных расходов, владельцев земли и недвижимости (выгода - рост стоимости и дохода), предпринимателей и торговцев (выгода - повышение дохода и прибыли)9. Современной реализацией принципа выгод относительно местных налогов является обложение недвижимости и земли, юридических лиц, ведущих деятельность на территории муниципалитета и проживающих там физических лиц.
Рассматривая применение принципа выгод к местным финансам, авторы Х1Х-начала XX вв. обращали основное внимание на распределение нало 9 Подробнее о развитии форм обложения, соответствующих принципу эквивалентности услуг см. [Салина, 2011, с. 102-104] гового бремени внутри муниципалитета. Об ограничении источников местных доходов пределами общин впервые написал А.Смит: расходы, которые имеют местное или областное значение, должны покрываться из местных или областных доходов и не должны обременять собой общий доход общества. Несправедливо, чтобы общество в целом доставляло средства на оплату расходов, производимых в пользу одной лишь его части [Смит, с. 753]. Эта идея была единодушно поддержана и представлялась внешне заданной для исследований местного финансового хозяйства. С правовой точки зрения введение местными властями налогов возможно только внутри той территории, на которой они обладают принудительной властью. Финансирование местных расходов жителями общин, вытекающее из самой идеи местного самоуправления, предполагалось очевидным.
В XX в. данное предположение нуждается уже в специальном подробном упоминании. Манкур Олсон ввел принцип фискального соответствия (fiscal equivalence), под которым он подразумевал наличие связи между теми, кто получает выгоду от общественных услуг и теми, кто формирует источники для их финансирования [Olson, р. 483]. Р. Масгрейв указывал, что выбор налоговых инструментов местной юрисдикцией должен соответствовать правилу, что каждая юрисдикция платит за свои собственные выгоды [Масгрейв, с. 529]. Иоханнес Попитц сформулировал термин «территориальная привязка» - закрепленные за местными органами власти налоги должны в правовом и техническом отношении быть привязаны к территории муниципального образования [Циммерман, с. 166]. Р. Берд указывает в качестве лучшего источника субнациональных доходов обложение тех, кто получают выгоду от местных расходов [Perspectives on Fiscal..., p. 178]. To есть, принцип выгоды от общественных услуг применяется уже не только для распределения налогового бремени внутри территории, но и шире - для разделения источников доходов между государством и местными органами власти. Причем, если в первом случае выгода от общественных услуг дополняется налогоспособностью, то во втором принцип выгод имеет исключительное значение.
Если понимать местные налоги (или, шире, местные доходы) как неко торый эквивалент всего комплекса локальных общественных благ на данной территории и для данной группы населения, значит и источники их должны проистекать с той же территории и от той же группы населения. Для конкретизации данного положения вводится дополнительное требование к местным доходам - децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые «экспортируются» в другие регионы, т.е. оплачиваются их жителями. Подобное внимание к источникам местных доходов в XX в. связано с развитием инструментов финансирования расходов муниципалитетов и в первую очередь - покрытием их за счет межбюджетных трансфертов.
Если распространить определение субъектов местных налогов до местных доходов, предположить, что местные доходы должны быть обеспечены за счет тех субъектов, которые пользуются услугами местного самоуправления и причиняют ему расход, то приходится признать, что межбюджетные трансферты, представляющие собой перераспределение, прежде всего налоговых доходов, собранных на других территориях, противоречат принципу выгод от общественных услуг в местном финансовом хозяйстве, потому что расходы, осуществляемые в интересах жителей определенной территории, оплачиваются жителями других территорий. При этом очевидно, что не все расходы муниципалитетов имеют местный характер, в отдельных случаях финансовая помощь местным бюджетам оправдана и даже необходима.
Разделение объектов местных и общегосударственных налогов предлагается в соответствии с принципами низкой мобильности и равномерности их распределения. Обложение наименее мобильных объектов как принцип местного налогообложения следует из работ американских исследователей второй половины XX в. Ричард Масгрейв, сформулировавший соответствующий критерий распределения налогов по уровням власти, указывал, что одна из ключевых целей при формировании федерации - создание общего рынка, на котором товары и факторы производства могут свободно двигаться. Дифференцированное налогообложение может привести к перетокам факторов производства и товаров, и решения в государственном секторе могут быть нарушены конкуренцией в установлении более низкого налога для при влечения ресурсов в конкретные юрисдикции10 [Масгрейв, с. 546]. То есть, очень высокие или низкие по сравнению со средним уровнем ставки налогов, вводимые местными органами власти, способны вызвать перемещение объектов обложения, что негативно влияет на эффективность экономики в целом.
У.Оатс вносит в данный принцип дополнение - местные власти должны избегать налогов, не соответствующих принципу выгод от общественных услуг, особенно если их налоговая база мобильна [Oates, 1999, р. 1125]. Это закрепило некоторую иерархию принципов местного налогообложения
Абсолютно немобильный объект обложения представляет собой только земля. Даже недвижимость (объединение земли и капитала) уже является мобильной в долгосрочном плане (относительно не к реализованным объектам, а к принятию новых решений о капиталовложениях), потому ее относят к объектам со слабой мобильностью [Bird, 1999, р. 12]. Мобильность налога на доходы физических лиц средняя и во многом зависит от порядка взимания.
Развитие системы местного налогообложения и формирование доходов местных бюджетов в Российской Федерации
Для выделения показателей, оказывающих влияние на величину налоговых доходов, была рассчитана корреляция основных параметров местных бюджетов и бюджетов городских округов (см. табл.22 и 23 Приложения) с 1) численностью населения; 2) уровнем развития территории (валовой региональный продукт для сводного местного бюджета региона); 3) площадью территории (только для городских округов); 4) величиной закрепленной на федеральном уровне доли отчисления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц.
Выявлено отсутствие связи основных параметров бюджетов городских округов с их площадью. Коэффициент корреляции с валовым региональным продуктом доходов местных бюджетов составил 73%, поступлений по налогам - 66%, хотя связь этих показателей с доходами и налогами региональных бюджетов выше (80% и 81% соответственно). С экономическим развитием территории значимо не связаны также и поступления в местный бюджет по налогу на прибыль организаций (12%, хотя на уровне субъекта Федерации коэффициент корреляции равен 92%), налогу при применении упрощенной системы налогообложения и единому сельскохозяйственному налогу. Несколько больше эта связь для единого налога на вмененный доход (58%) и налога на доходы физических лиц (69%, что, в том числе, связано с уплатой налога у источника дохода работодателем). Несколько больше, чем с валовым региональным продуктом корреляция с численностью населения терри 102 тории - но и она исчерпывается 83% для доходов местных бюджетов и 85% для поступлений по налогам в местные бюджеты и 71% и 67% для бюджетов городских округов соответственно. Наибольшая зависимость наблюдается между численностью населения и земельным налогом, налогами на имущество и на доходы физических лиц (налогами, плательщиками по которым являются физические лица) и единым налогом на вмененный доход (которым, прежде всего, облагаются услуги населению).
Самая же высокая связь доходов (94%), расходов (93%) и налогов (98%) была обнаружена для поступлений по налогу на доходы физических лиц в консолидированный бюджет субъекта Федерации (то же самое справедливо для показателей бюджетов городских округов и поступлений по налогу на доходы физических лиц, зачисляемым в эти бюджеты). Это можно объяснить тем, что поступления по налогу на доходы физических лиц в региональном бюджете отражают несколько параметров, в совокупности оказывающих влияние на показатели местных бюджетов. В дальнейшем закрепленная на федеральном уровне доля налога на доходы физических лиц муниципалитетов (30%) будет использоваться для сопоставления и оценки политики регулирования межбюджетных отношений посредством передачи поступлений по налогам.
В табл.24 Приложения представлена характеристика долей различных налогов в доходах сводных местных бюджетов субъекта Федерации. Самая высокая значимость (в среднем 19% доходов) у налога на доходы физических лиц, далее из тех налогов, которые взимаются во всех регионов, следует земельный налог (3,5%), единый налог на вмененный доход (2,3%). Помимо закрепленных на федеральном уровне, в местные бюджеты передаются: налог на прибыль (его поступления в среднем являются вторыми по доле в доходах после НДФЛ) - в 10 субъектах Федерации, налог в связи с упрощенной системой налогообложения - в 38, транспортный налог - в 30, налог на имущество организаций - 16, налог на добычу полезных ископаемых - 15, акцизы - 9, сборы за пользование объектами животного мира - 4. Вместе с тем, количество субъектов Федерации, в которых значимость указанных пе 103 реданных налогов превышает 1% от доходов значительно меньше. Так, из 9 регионов, в которых акцизы частично зачисляются в местные бюджеты, только в Республике Адыгея его поступления составили 1,7% доходов (в г. Майкоп - 3,7% ). В связи с незначительностью поступлений из дальнейшего анализа будут исключены акцизы и сборы за пользование объектами животного мира.
Наибольшей равномерностью для формирования доходов местных бюджетов обладает налог на доходы физических лиц (коэффициент вариации 26%), за ним следует единый налог на вмененный доход (39%). Подобное соотношение сохраняется и на уровне бюджетов городских округов, но с ожидаемым большим коэффициентом вариации. Налог в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на прибыль и налог на добычу полезных ископаемых отличаются разной частотой передачи их регионами в местный бюджет.
Таким образом, все налоги, зачисляемые в региональные бюджеты, в различном размере могут передаваться на местный уровень37. Но значимость этих налогов для местных бюджетов очень различается, что связано с фискальным потенциалом налога, переданной долей и частотой передачи налога.
В табл.15 охарактеризована связь между широтой палитры налогов, передаваемых регионами муниципалитетам, и значимостью поступлений по налогам. Все шесть дополнительных налога одновременно переданы местным властям только в Республике Адыгея, что обеспечило сводному местному бюджету формирование за счет налогов 32% доходов. В одном из четырех регионов, передающих муниципалитетам поступления по 5 налогам - Республике Алтай (полностью переданы в местные бюджеты налог в связи с применением упрощенной системы налогообложения, транспортный налог и налог на добычу полезных ископаемых) значимость поступлений по налогам всего 18% (74 место из 81). Больше половины регионов передают местным властям поступления не более чем по двум налогам, причем 100%-ная передача более чем двух налогов осуществлена лишь в 7 из них.
Все субъекты Федерации, разделенные в соответствии с логикой табл. 15, были разделены на 2 группы - если поступления по налогам в доходах бюджетов были меньше и больше среднего значения 29%J. Хотя схемы закрепления налогов за муниципалитетами весьма различаются по количеству и комбинации налогов, по передаваемой их доле, нельзя сделать вывод о большей значимости налоговых доходов для местных бюджетов в регионах, передающих большую часть налогов муниципалитетам.
Важно не только количество передаваемых налогов, ни и их фискальный потенциал. Сопоставим величину дополнительно передаваемых поступлений по налогам с выделенной ранее федеральной долей в 30% налога на доходы физических лиц.
Совершенствование порядка взимания подоходных налогов, зачисляемых в местные бюджеты
В 2010 г. поступления по налогу на прибыль в абсолютном выражении приблизились к показателю 2007г. Однако часть налога зачислялась в местные бюджеты уже лишь в 10 субъектах Федерации. В Красноярском крае доля этого налога в доходах муниципалитетов сравнялась с докризисной (14%), в Магаданской облости она составила 8% (рост по сравнению с 2007 г. на 3 процентных пункта), в остальных 8 субъектах - 1-3%. В бюджете г. Норильска доля налога сократилась до 40%, в бюджет г. Тюмень и г. Новотроицк в 2010г. налог на прибыль не передавался. Значимых изменений в передаче налога на прибыль муниципалитетам в 2011г. не произошло.
Таким образом, в связи со значительным сокращением поступлений по налогу на прибыль организаций, вызвавшим необходимость у властей субъектов Федерации увеличить финансовую помощь местным бюджетам, за 2008-2011 гг. количество регионов, которые передавали налог на прибыль местным бюджетам, сократилось с 21 до 10. В кризисный период был наглядно представлен важнейший недостаток налога на финансовый результат юридических лиц для местных бюджетов - нестабильностью поступлений во время экономического спада. Согласно рис.5 Приложения, сегодня основные поступления по налогу на прибыль организаций сконцентрированы в региональных бюджетах.
Данные табл.27 Приложения иллюстрируют также влияние изменений федерального законодательства на доходы местных бюджетов - значимость налога на прибыль организаций в доходах муниципалитетов существенно изменилась с 2003 и 2005 гг.. Хотя снижение ставки налога до 20% с 2009г. формально не затронуло региональные бюджеты (более того, они получили дополнительные 0,5% от налоговой базы), изменения в порядке расчета налога оказывают влияние на поступления по налогу в региональные бюджеты и могут серьезно отражаться на местных бюджетах в случае передачи им поступлений по налогу на прибыль.
Рассматривая налог на прибыль организаций, следует остановиться и на механизме его распределения между бюджетами. Помимо того, что это налог на субъективную характеристику (на которую значительно влияние оказывает методика расчета и принятая учетная политика для целей налогообложения), он еще и распределяется по достаточно условному алгоритму - в зависимости от количества работников (или их фонда оплаты труда) и имущества, находящегося на территории (оценка по данным налогового учета, которая после введения амортизационной премии и нелинейного метода амортизации по группе элиминирует связь между рассчитанной остаточной стоимостью имущества и его реальной оценкой). Зачисление налога на прибыль зависит от характеристик, отраженных в поступающих в региональные и местные бюджеты налогах на доходы физических лиц и на имущество организаций (то есть отсутствует необходимость в дополнительном распределении налога на прибыль для реализации принципа выгод от общественных услуг; зависимость нескольких налогов от одних и тех же параметров снижает диверсификацию доходов бюджетов). В ближайшее время ожидаются значительные изменения в распределении поступлений по налогу на прибыль между территориями при внедрении института консолидированного налого-плательщика . Что касается предложения, содержащегося в итоговом докладе усилению локализации налога на прибыль (за счет уплаты налога не по месту нахождения обособленных подразделений, а по месту нахождения основных фондов) - оно нисколько не решает проблему условности закрепления налога за территорией, но профанирует саму идею подобного закрепления, так как основывается на предположении, что прибыль генерирует исключительно имущество организации. Если же пытаться посредством налога на прибыль с подобной схемой распределения сформировать субнациональные бюджеты в соответствии с фондами на территории, следует признать, что целесообразнее это сделать непосредственно в рамках налогообложения имущества (или предлагаемого в том же Докладе регионального налога на бизнес-недвижимость с долей в местный бюджет).
Так как налог на прибыль крайне неравномерно распределен по территории страны, обладает высокой цикличностью, мобильностью, условностью привязки к конкретной территории и служит активно используемом на федеральном уровне инструментом регулирования экономического развития государства, он не является подходящим налогом для закрепления за местными бюджетами на всей территории государства. Исключительно фискальный потенциал не может быть единственным соображением для перераспределения налогов между уровнями бюджетной системы.
В местные бюджеты зачисляются поступления по трем налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов - единому сельскохозяйственному налогу, единому налогу на вмененный доход и налогу в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Из перечисленных режимов два последних номинально являются льготными режимами для малого бизнеса, однако при ближайшем рассмотрении налогом на местный бизнес является только единый налог на вмененный доход. Достаточно свободные ограничения для перехода на упрощенную систему налогообложения со здают условия для перехода на эту систему не только мелких, но и средних компаний, а наличие режима обложения только дохода используется даже достаточно крупными компания для снижения своих налоговых платежей. Поступления по налогу в связи с применением упрощенной системы налогообложения зачисляются в большей мере в региональные бюджеты, их значимость на местном уровне исчерпывается в 2011г. 0,8% доходов.
Единый налог на вмененный доход в связи с простотой его расчета и контроля, обложением именно локализованного в рамках одного муниципалитета бизнеса, а также высокой связью с теми параметрами, которые оказывают влияние и на величину доходов местных бюджетов (см. табл. 22 и 23 Приложения), способен стать существенным источником налоговых доходов местных бюджетов. Сегодня препятствием тому является ограничение федеральными властями списка видов деятельности, при которых возможно применение режима, определение верхних размеров базовой доходности на весьма низком уровне и уплата на данном режиме обязательных страховых взносов во внебюджетные фонды на общем уровне.
